没有冲突的发展 - World Resources Institute

专 栏 5 管 理 、 政 策 和 冲 突 : 秘 鲁 采 矿 业 案 例项 目 开 发 商 与 当 地 居 民 之 间 的 矛 盾 一 般 是 由 很 具 体 和本 地 化 的 不 满 情 绪 引 起 的 , 但 它 们 很 少 单 独 发 生 。 管 理 不 当或 者 政 府 没 有 以 可 接 受 的 方 式 来 处 理 公 众 的 不 满 情 绪 导 致 许多 地 区 产 生 类 似 的 矛 盾 。 一 个 社 区 的 冲 突 反 过 来 还 可 能 对 整个 地 区 甚 至 全 国 的 政 治 文 化 产 生 示 范 效 应 , 冲 突 最 终 可 能 导致 一 个 公 司 甚 至 整 个 行 业 的 盈 利 能 力 从 根 本 上 受 损 。这 种 国 家 投 资 转 型 最 近 刚 发 生 在 秘 鲁 矿 业 部 。 自 1990年 以 来 , 政 府 将 采 矿 业 私 有 化 和 自 由 化 , 促 进 了 国 外 投 资 ,使 得 秘 鲁 采 矿 部 门 取 得 了 历 史 性 的 蓬 勃 发 展 。1993 年 到2003 年 之 间 , 国 外 采 矿 公 司 投 资 了 大 约 67 亿 美 元 , 最 近 还在 考 虑 开 始 进 行 超 过 100 亿 美 元 的 潜 在 投 资 项 目 1。 这 些 导致 秘 鲁 的 金 、 银 、 铜 、 锌 、 钼 和 其 他 重 金 属 产 量 急 剧 增 大 。随 着 矿 产 产 量 的 增 长 , 黄 金 和 铜 成 为 秘 鲁 最 大 的 出 口 产 品 ,如 今 矿 业 收 入 占 秘 鲁 外 汇 收 入 的 一 半 2。秘 鲁 政 府 及 其 国 际 投 资 者 本 可 以 做 更 多 努 力 , 采 取 合适 的 方 式 使 投 资 对 环 境 和 社 会 带 来 的 影 响 最 小 化 , 或 者 表现 出 对 环 境 、 社 会 利 益 的 尊 重 。 然 而 实 际 上 , 在 某 些 情 况中 , 他 们 做 的 恰 恰 相 反 。 例 如 , 政 府 为 很 多 长 期 、 大 型 的开 采 项 目 提 供 了 “ 稳 定 协 议 ”, 声 称 政 府 在 10-15 年 内 无权 对 其 公 司 的 设 备 加 强 环 境 要 求 3。 在 当 地 土 地 所 有 者 提 出反 对 之 后 , 政 府 将 这 一 举 措 改 为 通 过 使 开 采 方 取 得 地 下 矿产 开 采 许 可 权 的 方 式 保 护 当 地 农 民 的 共 同 土 地 管 理 权 4。 此外 , 政 府 也 没 有 要 求 在 环 评 过 程 中 必 须 有 众 多 的 民 众 参 与 5,, 而 且 随 着 投 资 越 来 越 大 , 政 府 也 没 有 相 应 地 加 强 其 监 管和 执 行 力 度 。采 矿 公 司 也 不 关 心 其 工 作 带 来 的 环 境 和 社 会 问 题 。 在投 资 和 扩 张 的 过 程 中 , 它 们 没 有 坚 持 做 到 尊 重 公 众 意 见 、避 免 负 面 影 响 和 共 享 利 益 。 作 为 回 应 , 受 影 响 社 区 对 采 矿给 环 境 和 社 会 带 来 的 负 面 影 响 越 来 越 敏 感 , 他 们 通 过 政 治行 动 、 大 规 模 动 员 和 非 暴 力 反 抗 要 求 更 广 泛 、 更 公 平 的 利益 分 配 6。1999 年 , 冲 突 ( 如 在 Antamina、Vicco、Ilo、 和La Oroya 产 生 的 冲 突 )7 导 致 的 结 果 就 是 受 采 矿 影 响 的 社 区在 国 家 矿 业 影 响 社 区 协 调 员 组 织 (CONACAMI) 的 领 导 下 在全 国 发 起 了 抗 议 活 动 。 这 个 联 盟 增 强 了 受 影 响 社 区 的 力 量 ,大 大 提 高 了 他 们 抗 议 的 范 围 和 有 效 性 , 并 且 在 政 治 上 建 立了 与 采 矿 业 对 抗 的 势 力 8。2000 年 和 2001 年 , 亚 纳 科 查 矿 业 公 司 和Cajamarca、Choropampa 的 社 区 之 间 的 冲 突 激 化 了 人 们反 对 矿 产 开 发 的 情 绪 , 也 使 得 秘 鲁 许 多 有 同 样 冲 突 的社 区 形 成 了 一 股 政 治 力 量 9。 比 如 ,2002 年 6 月 ,Tambogrande 社 区 居 民 就 加 拿 大 曼 哈 顿 矿 业 公 司 一 个 价值 4.05 亿 美 元 的 铜 矿 和 金 矿 开 发 项 目 举 行 了 公 众 投 票 ,结 果 以 压 倒 性 的 优 势 票 数 否 决 了 该 项 目 的 实 施 , 因 此 这一 项 目 不 得 不 停 止 运 营 。 公 投 和 由 国 家 公 民 社 会 组 织 、天 主 教 支 持 的 一 项 长 期 反 对 活 动 使 该 公 司 无 法 找 到 合 作伙 伴 , 也 没 有 条 件 继 续 发 展 这 一 矿 井 。 考 虑 到 这 次 面 临的 6000 万 美 元 的 损 失 , 曼 哈 顿 矿 业 公 司 不 得 不 放 弃 其 采矿 的 计 划 , 随 后 又 宣 布 从 此 以 后 放 弃 任 何 在 秘 鲁 的 投 资10。2002 年 底 , 世 界 银 行 和 美 洲 开 发 银 行 (IDB) 都 发出 警 告 : 当 地 居 民 与 大 型 采 矿 公 司 之 间 的 冲 突 已 经 越 来越 广 泛 地 影 响 这 些 公 司 运 营 所 处 的 政 治 文 化 形 势 。 他 们还 指 出 : 矿 业 公 司 的 环 境 记 录 开 始 影 响 到 其 部 门 的 发 展 。尽 管 已 经 公 布 了 书 面 的 控 制 措 施 , 但 很 少 被 用 于 实 践 。社 会 与 政 治 冲 突 主 要 是 由 影 响 环 境 或 者 当 地 居 民 社 会 架构 的 事 故 ( 如 泄 露 事 件 或 搬 迁 事 件 ) 激 发 的 , 这 些 冲 突会 影 响 到 该 公 司 能 否 获 取 采 矿 同 意 以 及 能 否 在 现 有 开 发的 基 础 上 继 续 经 营 下 去 11。甚 至 不 如 说 , 世 界 银 行 和 IDB 都 低 估 了 这 种 冲 突 带来 的 影 响 。 到 2004 年 中 期 , 秘 鲁 政 府 已 经 强 烈 反 对 采 矿业 的 发 展 , 地 方 也 明 显 不 愿 意 忍 受 由 采 矿 带 来 的 负 面 影响 。 很 快 就 发 生 了 一 系 列 备 受 关 注 的 冲 突 事 件 。2004 年9 月 , 塞 罗 基 利 斯 金 矿 矿 井 发 生 的 冲 突 使 群 众 抗 议 达 到高 潮 , 导 致 Newmont 公 司 退 出 了 塞 罗 基 利 斯 矿 的 开 采 ,同 时 宣 布 没 有 当 地 居 民 的 支 持 就 放 弃 开 发 。 两 个 月 后 ,一 群 当 地 居 民 进 入 了 La Zanja 勘 探 营 ( 由 Newmont 和Buenaventura 共 同 所 有 的 一 个 露 天 矿 坑 ), 毁 掉 了 所 有 岩石 样 本 和 设 备 12。12 月 , 采 矿 抗 议 者 发 动 了 为 时 2 天 的罢 工 , 导 致 该 地 区 3 个 省 停 工 13。2005 年 5 月 , 抗 议 者占 领 了 必 和 必 拓 公 司 在 秘 鲁 南 部 的 Tintaya 铜 矿 , 这 是 秘鲁 国 内 第 三 大 的 铜 矿 。 抗 议 者 要 求 该 公 司 为 当 地 的 发 展投 入 2000 万 美 元 , 不 久 后 当 局 者 就 出 动 催 泪 瓦 斯 来 驱 散没 有 冲 突 的 发 展 : 获 取 社 区 同 意 的 商 业 意 义43