atw 2018-05v6

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atw Vol. 63 (2018) | Issue 5 ı May 296 Das neue Strahlenschutzrecht und die Freigabe: Alles neu macht der Mai? Ulrike Feldmann SPOTLIGHT ON NUCLEAR LAW Erstmalig wurde im vergangenen Sommer ein Strahlenschutzgesetz in Deutschland aus der Taufe gehoben. Die Bundesregierung hatte die Verpflichtung zur Umsetzung der revidierten Fassung der europäischen Strahlenschutzgrundnormen, der Richtlinie 2013/59/Euratom, zum Anlass genommen, die Wichtigkeit des Strahlenschutzrechts durch Hochzonen in den Gesetzesrang zu unterstreichen, womit das Strahlenschutzrecht nun gleichrangig neben dem Atomgesetz steht. Dieses Gesetz gilt es nun auf Verordnungsebene mit „Leben“ zu erfüllen, um es für die Praxis anwendbar zu machen. Die Frist zur Umsetzung der Richtlinie 2013/59/Euratom ist bereits am 6.02.2018 abgelaufen. Das Strahlenschutzgesetz Das Gesetz zur Neuordnung des Rechts zum Schutz vor der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlung vom 27.06.2017 (BGBl I S. 1966) ist als sog. Artikelgesetz konzipiert. Es enthält in Artikel 1 das Gesetz zum Schutz vor der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlung (Strahlenschutzgesetz/StrlSchG). Daneben enthält das Artikelgesetz in 31 Artikeln Änderungen anderer Gesetze oder Verordnungen. Während insbesondere die Notfallvorschriften (§§ 92 – 116 StrlSchG) sowie die mehr als 40 Vorordnungsermächtigungen bereits am 17.10.2017 in Kraft getreten sind, treten die übrigen Bestimmungen des StrlSchG erst am 31.12.2018 in Kraft. Zu diesem Zeitpunkt sollen dann auch die für den Vollzug erforderlichen Vorschriften auf Verordnungsebene in Kraft treten. Das StrlSchG umfasst neben den Regelungsinhalten der bisherigen Strahlenschutzverordnung (StrlSchV) und der Röntgenverordnung (RöV) nunmehr alle Bereiche des Schutzes vor ionisierender Strahlung (s. dazu weiter unten). Darüber hinaus will das StrlSchG aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen Rechnung tragen. Zudem wird der radiologische Notfallschutz vor dem Hintergrund der Erfahrungen, die im Rahmen des Unfalls in Fukushima gemacht wurden, insbesondere organisatorisch durch die Einrichtung eines Notfallmanagementsystems des Bundes und der Länder, deutlich verstärkt (§§ 92 ff StrlSchG). Durch diese Erweiterungen wie auch durch Vorgaben der Richtlinie 2013/59/Euratom (im folgenden RL 2013/59) wurde eine Neustrukturierung der Strahlenschutzvorschriften erforderlich, die für die Praxis etwas gewöhnungsbedürftig sein wird. Was bringt das StrlSchG ansonsten Neues? Ohne Anspruch auf Vollständigkeit sei hier auf folgende Neuerungen hingewiesen: Zukünftig ist zwischen geplanten, bestehenden und notfallbedingten Expositionssituationen zu unterscheiden (§ 1 StrlSchG). Neben den Expositionssituationen hat die RL 2013/59 den Radiation Protection Expert (RPE) sowie den Radiation Protection Officer (RPO) neu eingeführt. Beide Personen unterscheiden sich sowohl hinsichtlich ihrer Stellung im Unternehmen als auch im Hinblick auf ihre Qualifikation und Aufgaben. Die RL 2013/59 lässt es jedoch zu, dass die Aufgaben des RPO auch von einem RPE übernommen werden können. Da der deutsche Strahlenschutzbeauftragte (§ 70 StrlSchG) innerhalb des ihm zugewiesenen Aufgabenbereichs die Anforderungen an den RPE wie auch den RPO erfüllt, braucht neben dem Strahlenschutzbeauftragten (SSB) für seinen Aufgabenbereich insoweit keine weitere Person bestellt zu werden. Die Stellung des SSB im Unternehmen wird dafür im StrlSchG gestärkt (s. § 70 Abs. 6 u. § 71 Abs. 2 S. 3 StrlSchG). In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass zukünftig auch für Nukleartransporte ein Strahlenschutzverantwortlicher und ein SSB bestellt werden müssen (§ 29 Abs. 1 Nr. 2 und 3 StrlSchG). Denn auch die Beförderung stellt eine geplante Expositionssituation dar. Diese ist eine Exposition, die durch Tätigkeiten entsteht (§ 2 Abs. 2 StrlSchG). Da die Beförderung unter den Begriff der Tätigkeiten fällt (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 iVm. § 5 Nr. 39 StrlSchG), finden die Vorschriften für Tätigkeiten auch auf die Beförderung Anwendung. Denkbar ist, dass beispielsweise der Gefahrgutbeauftragte die Aufgabe des SSB übernehmen kann. Dies setzt jedoch entsprechende Fachkunde, in der Regel also eine spezielle „Nachqualifizierung“ des Gefahrgutbeauftragten, voraus. Das neue Strahlenschutzrecht kennt im Übrigen nur noch den Begriff der Tätigkeiten, wobei – ebenfalls neu – ein Verfahren zur Prüfung der Rechtfertigung einer Tätigkeitsart beschrieben wird (§ 7 StrlSchG). Der Begriff der Arbeiten ist aufgrund der RL 2013/59 weggefallen. Außerdem waren in das StrlSchG Regelungen zum Dosisrichtwert aufzunehmen (s. § 79 Abs. 1 Nr. 2 und § 81 Satz 2 Nr. 9 StrlSchG). Neu im StrlSchG ist zudem, dass bei der uneingeschränkten Freigabe von Feststoffen im StrlSchG aufgrund der Vorgaben der RL 2013/59 basierend auf der IAEO-Empfehlung RS-G-1.7 im Grundsatz die Freigrenzen identisch mit den Freigabewerten sind. Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) betont jedoch, dass sich alle bisher genutzten Freigabepfade bewährt haben und grundsätzlich auch im Einklang mit der RL 2013/59 stehen. Die RL 2013/59 erfordert ferner eine Absenkung der spezifischen Freigrenzen. Es werden in der Praxis jedoch eher nur geringe Auswirkungen auf bestehende Genehmigungen erwartet. Die Freigrenzen der Gesamtaktivität bleiben im Übrigen erhalten. Die Verordnungsermächtigung zur Regelung, welche Werte der Aktivität und spezifischen Aktivität radioaktiver Stoffe als Freigrenzen gelten, findet sich in § 24 Satz 1 Nr. 10 StrlSchG. Des weiteren findet sich im StrlSchG als neue Regelung ein Referenzwert zum (natürlich vorkommenden) Radon an Arbeitsplätzen und in Aufenthaltsräumen von 300 Bq/m 3 für Gebiete mit erhöhtem Radonpotential (§§ 124 u. 126 StrlSchG). Ferner enthält das StrlSchG gegenüber der bisherigen Strahlenschutzverordnung u.a. Regelungen zum Schutz des raumfahrenden Personals, (§ 1 Abs. 2 Nr. 1, § 2 Abs. 7 Nr. 2, § 4 Abs. 1 Nr. 11 und §§ 52 – 54 StrlSchG), zu Tätigkeiten im Zusammenhang mit natürlich vorkommender Radioaktivität (§§ 55 – 66 StrlSchG), zu Radioaktivität in Bauprodukten (§§ 133 -135 StrlSchG), zu radioaktiven Altlasten (§§ 136 – 150 StrlSchG), zur Einführung eines Informations- und Meldesystems im medizinischen Bereich (die generelle Verordnungsermächtigung enthält Spotlight on Nuclear Law The New Radiation Protection Law and the Approval: May Makes Everything New? ı Ulrike Feldmann
atw Vol. 63 (2018) | Issue 5 ı May § 90 StrlSchG, s. auch Begründung zu § 90 StrlSchG in Bundesrats-Drucksache 86/17, S. 401) und zur Stärkung der Rolle des Medizinphysik-Experten (s. § 14 StrlSchG). Neu ist ebenfalls, dass der Dosisgrenzwert für Einzelpersonen der Bevölkerung (1 mSv/a) sich nunmehr auf die Summe aller Tätigkeiten mit Genehmigung und Anzeige bezieht (§ 80 Abs. 1 Nr. 1 StrlSchG). Der Dosisgrenzwert für die Augenlinse wurde für beruflich strahlenexponierte Personen von 150 mSv/a auf 20 mSv/a (§ 78 Abs. 12 Nr. 1 StrlSchG) deutlich abgesenkt. Für Einzelpersonen der Bevölkerung wurde der Wert auf 15 mSv/a (§ 80 Abs. 2 Nr. 1 StrlSchG) festgelegt. Im Übrigen bleiben die bisherigen Dosisgrenzwerte bestehen. Erfreulicherweise hat die in der RL 2013/59 angelegte behördliche Vorabkontrolle nicht, wie noch in Bezug auf die ersten Entwurfsfassungen der Richtlinie befürchtet, dazu geführt, dass die bewährte deutsche Anzeigen- und Genehmigungsstruktur durch die Richtlinie verkompliziert worden ist. Die Umsetzung gab jedoch Gelegenheit, die Anforderungen an die Genehmigungen für Betrieb und Umgang teilweise zu vereinheitlichen (s. § 12 StrlSchG). Die neue(n) Strahlenschutzverordnung(en) Da das StrlSchG sich in vielen Bereichen auf eher strukturelle Regelungen beschränkt, bedarf es zur Vollzugstauglichkeit eines konkretisierenden untergesetz lichen Regelwerks. Die Frist zur Umsetzung der RL 2013/59 lief bereits am 6.02.2018 ab. Daher arbeitet das BMU derzeit mit Hochdruck an Strahlenschutzregelungen auf Verordnungsebene. Wie zu hören ist, soll es eine Artikelverordnung werden, deren Herzstück die eigentliche neue Strahlenschutzverordnung (StrlSchV neu) sein wird. Daneben soll es eine Verordnung im Bereich der Notfallschutzmaßnahmen, eine Verordnung zur Entsorgung radioaktiver Abfälle sowie eine Verordnung zum Schutz vor schäd lichen Wirkungen nichtionisierender Strahlung bei der Anwendung am Menschen geben. Im Übrigen wird es in einer Reihe von Gesetzen Anpassungen an das neue Strahlenschutzrecht geben müssen, nicht zuletzt im Atomgesetz. Freigabe: Was bleibt – was ändert sich? Zwar ist noch kein Referentenentwurf zur neuen Strahlenschutzverordnung bekannt. Aber über ein Thema wird bereits seit mehreren Jahren diskutiert, das sowohl von juristischem wie gleichermaßen von praktischem Interesse ist, nämlich die Regelung zur Freigabe (§ 68 StrlSchG), die zukünftig eine Änderung erfahren soll. Viel mehr als die Ermächtigungsgrundlage für eine entsprechende Verordnung enthält § 68 StrlSchG zwar nicht. Jedoch findet sich in § 68 Abs. 1 S. 2 StrlSchG ein Hinweis auf eine zukünftige Änderung bei der rechtlichen Behandlung der Freigabe. In § 68 Abs. 1 S.2 StrlSchG heißt es: „In der Rechtsverordnung können auch das Verfahren und die Mitteilungspflichten für alle Fälle geregelt werden, in denen die Voraussetzungen für die Freigabe nicht mehr bestehen“. Bisher können gemäß § 29 StrlSchV (im naturwissenschaftlichen Sinne) radioaktive Stoffe bei entsprechender Unterschreitung von näher festgelegten Grenzen als im Rechtssinne nicht-radioaktive Stoffe verwendet werden, wenn die Behörde die Freigabe für diese Stoffe erteilt und die Übereinstimmung mit den im Freigabebescheid festgelegten Anforderungen festgestellt hat. Die mit der Novellierung der Strahlenschutzverordnung 2001 eingeführte Freigabe ist definiert als „Verwaltungsakt, der die Entlassung radioaktiver Stoffe sowie beweglicher Gegenstände, von Gebäuden, Bodenflächen ..., die aktiviert oder mit radioaktiven Stoffen kontaminiert sind und ..., aus dem Regelungsbereich a) des Atomgesetzes und b) darauf beruhender Rechtsverordnungen sowie verwaltungsbehördlicher Entscheidungen zur Verwendung, Verwertung, Beseitigung, Innehabung oder zu deren Weitergabe an Dritte als nicht radioaktive Stoffe bewirkt“. An der Definition der Freigabe soll sich auch in Zukunft nichts ändern. Wenn also die Behörde die Freigabe (schriftlich) erteilt und die Übereinstimmung mit den vorgeschriebenen Anforderungen festgestellt hat (keine Überschreitung der effektiven Dosis im Bereich der „Bagatell grenze“ von 10 Mikrosievert/a für Einzelpersonen der Bevölkerung, § 29 Abs. 2 S.1 StrlSchV), ist der betreffende Stoff aus dem Regelungsbereich des Atomgesetzes und den einschlägigen Verordnungen entlassen und unterfällt dem konventionellen Abfallrecht (Kreislaufwirtschaftsgesetz). Dem Freigabeverfahren liegt wie bisher das De-minimis-Konzept zugrunde: „de minimis non curat lex“. Wie bisher auch sind im Gegensatz zur uneingeschränkten Freigabe bei der zweckgerichteten Freigabe Einschränkungen hinsichtlich der Verwertung oder Verwendung zu beachten. Eine Möglichkeit der zweckgerichteten Freigabe ist die Deponierung, die vor dem Hintergrund des zunehmenden Abrisses von Kernkraftwerken als Entsorgungsweg z.B. für freigegebene Baustoffe an Bedeutung gewinnt. Beispielsweise könnten also freigegeben Baustoffe aus dem Abriss von Kernkraftwerken in Deponien für konventionellen Anfall eingebracht werden. Deponierung: Ein zunehmend problematischer Entsorgungsweg Hiergegen wenden sich jedoch immer häufiger am Standort der jeweiligen Deponien ansässige Bürger und Bürgerinitiativen, die Bedenken gegen die gefahrlose Einlagerung freigegebener (geringfügig radioaktiver) Stoffe geltend machen, obwohl die Genehmigungs behörden, wie Brigitte Röller (Staatsministerium für Umwelt und Landwirtschaft Sachsen) anlässlich der 15. Tagung der Deutschen Landesgruppe der International Nuclear Law Association anschaulich darstellte, große Anstrengungen unternehmen, um über die Gering fügigkeit der Radioaktivität in freigegebenen Stoffen zu informieren, und zusätzliche Kontrollmessungen der angelieferten freigegebenen Stoffe in Anwesenheit der Öffentlichkeit durchführen sowie Vergleichsmessungen mit von Bürgern mitgebrachten Produkten (z.B. Garten erde) anbieten. Da sich der Widerstand gegen die Deponierung freigegebener Stoffe bereits seit einigen Jahren formiert hat und Betreiber privatrechtlich organisierter Deponien begannen, ihr Interesse an der Annahme freigegebener Abfälle zu verlieren, wurde 2015 in Baden Württemberg federführend durch den Landkreistag und den Städtetag unter Mitwirkung des Umweltministeriums eine Handlungsanleitung entwickelt. Diese Handlungs anleitung sieht zwecks größtmöglicher Transparenz und Vertrauensbildung in der Öffentlichkeit über das übliche Freigabeverfahren hinaus Maßnahmen vor, die die Strahlenexposition noch weiter reduzieren sollen (z.B. Schutz vor Staubentwicklung bei der Anlieferung, Konzentration der Anlieferung von Abfalltransporten, statt Stichprobenmessungen hundertprozentige Nach messung durch den von der Behörde zugezogenen Sachverständigen, außerdem Möglichkeit von Stichprobenmessung durch den vom Deponiebetreiber zugezogenen Sachverständigen.) SPOTLIGHT ON NUCLEAR LAW 297 Spotlight on Nuclear Law The New Radiation Protection Law and the Approval: May Makes Everything New? ı Ulrike Feldmann
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The International Expert Conference
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