Providência Cautelar

Ex.mo Senhor Juiz de Direito do Tribunal Administrativo 

e Fiscal de Aveiro: 

“APAJ – ASSOCIAÇÃO PORTUGUESA DOS 

ADMINISTRADORES JUDICIAIS”, com sede na Rua Marques Gomes, n.º 

2, 3.º andar, AB, 3800-221 Aveiro, vem, intentar 

Como preliminar de ACÇÃO ADMINISTRATIVA 

ESPECIAL para impugnação de acto administrativo, despacho de 

concordância do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (Despacho n.º 

1280/2009.XVII, de 25.09.2009) – acto administrativo de sancionamento de 

instruções, constantes da Circular n.º 1/2010, de 2 de Fevereiro de 2010, 

relativa às Obrigações Fiscais em caso de insolvência para efeitos de IRC 

e IVA, sob objecto da presente providência, a instaurar ao abrigo do artigo 

120.º e seguintes do CPTA, 

PROVIDÊNCIA CAUTELAR DE SUSPENSÃO DE 

EFICÁCIA, do acto identificado (Cfr. Doc. n.º 1 que ora se junta e dá por 

integrada), contra o 

“MINISTÉRIO DAS FINANÇAS”, sito na Rua do 

Comércio, n.º 49, 1149-017 Lisboa, nos termos e com os fundamentos 

seguintes: 

Rua Fonseca Cardoso, 216 – 4000-232 Porto 

Av.ª João Crisóstomo, 30, 2.º andar, 1050-127 Lisboa 

Tel.: (351) 220 990 078 • TNTVOIP (351) 980 1161 • NETCALL (351) 305 503 847 • Fax : (351) 222 012 728 

morgado.sousa@gnclegal.com • www.gnclegal.com 

1

I – DOS FACTOS E DO INTERESSE E 

CARÁCTER PÚBLICO DA FUNÇÃO DE ADMINISTRADOR DE 

INSOLVÊNCIA 





1.º 

A Requerente é uma associação que zela pelos 

interesses dos respectivos associados, in casu, os administradores judiciais 

ou administradores de insolvência. 

2.º 

A Administração Fiscal Portuguesa emitiu, aprovou 

e fez entrar em vigor uma Circular (vg. Circular 1/2010, junta em anexo 

como Documento n.º 1) cujos efeitos se repercutem na esfera dos 

Administradores de Insolvência, também designados como 

Administradores Judiciais. 

3.º 

Ressalta do conteúdo da Circular n.º 1/2010, um 

conjunto de deveres impostos pela Administração Fiscal aos 

Administradores de Insolvência, que se prendem sobretudo com a 

obrigação, destes, cumprirem determinadas obrigações de índole fiscal no 

tocante à administração da massa insolvente. 

4.º 

Tais obrigações impostas pela Administração Fiscal 

não decorrem de qualquer norma legal prevista no Código da Insolvência 

2

(adiante designado por CIRE). 





5.º 

Decorrente da entrada em vigor da Circular, muitos 

serviços de Finanças estão a imputar responsabilidade subsidiária tributária 

aos Administradores de Insolvência, pelas dívidas fiscais da massa 

insolvente, baseando-se nos termos do Art.º 24.º da Lei Geral Tributária e 

Art.º 8.º do Regime Geral das Infracções Tributárias, como se atesta dos 

documentos n.ºs 2, 3 e 4, juntos em anexo, exemplos entre muitos outros 

similares, e cujo conteúdo se dá aqui por inteiramente reproduzido para 

todos os efeitos legais 

6.º 

A lei falimentar e a lei fiscal portuguesa não 

imputam responsabilidade subsidiária tributária aos Administradores de 

Insolvência, pelo não cumprimento de obrigações fiscais contraídas pelo 

insolvente. 

Pelo que, 

7.º 

O comportamento da Administração Fiscal, depois 

da entrada em vigor da Circular n.º 1/2010 tem sido ofensivo dos interesses 

dos Administradores de Insolvência. 

8.º 

Por ser ilegal, injusto e incompreensível. 

3





9.º 

O comportamento da Administração Fiscal 

Portuguesa ao imputar responsabilidade subsidiária tributária aos 

Administradores de Insolvência, pelo não cumprimento das obrigações 

fiscais assumidas pelo insolvente, seja este pessoa singular ou pessoa 

colectiva, não tem paralelo em todos os países europeus onde existe a 

figura do Administrador de Insolvência. 

10.º 

O Administrador de Insolvência é um orgão auxiliar 

da lei, administra a massa insolvente no interesse dos credores e tem uma 

especial incumbência de, no respeito pela lei, fazer cumprir o Código da 

Insolvência (CIRE) nas suas mais variadas vertentes. 

11.º 

Historicamente, em Portugal e nos países onde a 

função existe, o Administrador de Insolvência é uma figura de imimente 

interesse e carácter público, sendo, no entanto, exercido, por pessoas fora 

do âmbito do funcionalismo público. 

12.º 

Etimologicamente, o Administrador de Insolvência 

baseia-se na figura do «síndico», que teve origem no grego «syndikus», o 

que identificava a pessoa encarregue de defender uma coisa comum e de 

muitos. 

4

13.º 

No direito romano, «sindicos» designava o 

procurador comum que as corporações e comunidades deviam nomear 

para as representar nas suas relações no âmbito da gestão de coisa 

comum. 

14.º 

A figura do Administrador de Insolvência aparece já 

no direito romano, embora a sua criação resulte apenas no direito 

estatutário das cidades medievais italianas. 

15.º 

Na Antiga Roma, o devedor insolvente podia ter os 

seus bens à custódia de um credor que se encarregava de administrá-los 

sob a inspecção de um pretor. 

16.º 

O administrador da massa insolvente era chamado 

de curador, designação que prevalece até hoje nos direitos belga, italiano e 

holandês. 

17.º 

Foi na Idade Média que ocorreu a criação da figura 

do síndico ou curador, como hoje é conhecida, figura criada na cidade de 

Bolonha, cujos estatutos previam já tal função. 





5

18.º 

No direito falimentar brasileiro, o falido é impedido 

de gerir os bens da empresa por si, sendo que o síndico da massa 

insolvente tem o encargo primordial de zelar pelo patrimóno da mesma 

como se estivesse a administrar o seu proprio negócio. 

19.º 

O mesmo se passa noutros países, como por 

exemplo na Alemanha, onde os Administradores de Insolvência são 

chamados «Insolvenzverwalter», na Inglaterra «trustee in bankruptcy», na 

Bélgica e na Itália, «curatore», na Roménia, Argentina e Chile «síndico» e 

na Holanda, «curador». 

20.º 

O escopo da função e o seu marcado interesse 

público é idêntico em todos os países onde o cargo foi criado e o seu 

âmbito é similar ao da figura do Administrador de Insolvência em Portugal. 

21.º 

Em Portugal, o Administrador de Insolvência 

administra e liquida a massa insolvente, no interesse dos credores e paga 

as dívidas do insolvente que tenham sido reclamadas no processo de 

insolvência. 

22.º 

É uma função de colaboração e de auxílio na 

admnistração da justiça com especialização nos processos de insolvência, 





6

sob fiscalização do juiz. 

23.º 

O processo de insolvência envolve, além de vários 

interesses particulares, o interesse público e o facto de o Administrador de 

Insolvência ser nomeado através de lista oficial promovida pelo Estado 

presume o exercício de funções de interesse público 

24.º 

A actividade do Administrador de Insolvência é uma 

actividade de regulação do mercado e existe um interesse público da 

função como regulador do mercado das obrigações não pagas por 

insolvente. 

25.º 

A regulação do mercado das obrigações não pagas 

por um devedor, que se torna insolvente e a consequente liquidação ou 

recuperação do património e actividade deste é o principal escopo da 

função de Administrador de Insolvência. 

26.º 

Tal regulação do mercado, exprime-se, através da 

sua colaboração no processo judicial, como auxiliar do Juiz do processo de 

insolvência. 





7

27.º 

O Administrador da Insolvência é nomeado pelo 

Estado Português (Art.º 2.º do Estatuto do Administrador da Insolvência, 

que se junta em anexo como Documento n.º 5), para o exercício de 

funções de interesse público. 

28.º 

A não nomeação de Administrador de Insolvência 

para o exercício da função teria a consequência de existir a negação da 

administração da justiça nos processos de insolvência e a consequente 

paragem dos mesmos, provocando o caos nos processos judiciais de 

insolvência. 

29.º 

O Administrador de Insolvência está sujeito a um 

conjunto imenso de deveres e obrigações, que, se equiparam, grosso 

modo, aos deveres dos funcionários públicos (Cfr. Arts.º 8.º, 9.º e 16.º do 

Estatuto do Administrador da Insolvência). 

Em contraponto, 

30.º 

O Administrador da Insolvência tem direitos que 

conferem protecção à profissão, designadamente, os direitos de não ser 

responsabilizado legalmente pelas dívidas contraídas pelo insolvente, seja 

ele pessoa singular ou pessoa colectiva. 





8

31.º 

Admitir a responsabilidade (designadamente, a 

responsabilidade fiscal) do Administrador de Insolvência pelas dívidas 

contraídas e não pagas pelo insolvente é negar o interesse público da 

função de Administrador de Insolvência, envolver o respectivo património 

pessoal e sujeitar o cargo a interpretações casuísticas da Administração 

Fiscal sobre a responsabilidade pessoal do Administrador de Insolvência 

pelas dívidas contraídas pelo insolvente. 

32.º 

Admitir a responsabilidade tributária do 

Administrador de Insolvência seria negar o interesse público da função de 

Administrador de Insolvência, desprestigiar o cargo e submeter o 

Administrador da Insolvência a uma inaceitável volatilidade e indefinição 

da sua actividade. 

33.º 

O conjunto de direitos do Administrador de 

Insolvência, em contraposição, como atrás se refere, ao conjunto imenso 

de deveres da profissão, passam, sobretudo, pela inexistência de lei ou 

específica norma legal que lhes impute, expressamente, a 

responsabilidade subsidiária pelo incumprimento de obrigações fiscais 

contraídas pelo insolvente. 

34.º 

Justamente, é essa irresponsabilidade que está a 

ser colocada em causa, neste momento, por parte da Administração Fiscal 





9

Portuguesa, com a emissão e vigência da Circular n.º 1/2010, cuja 

interpretação por parte da Administração Fiscal tem levado a que vários 

serviços de Finanças responsabilizem directamente os Administradores da 

Insolvência, com o respectivo património pessoal, pelas dívidas fiscais não 

pagas pelo insolvente, antes ou depois da declaração de insolvência. 

- Da Inconstitucionalidade da interpretação do 

Art.º 24.º da Lei Geral Tributária no sentido da imputação de 

responsabilidade subsidiária tributária aos Administradores de 

Insolvência 

35.º 

A interpretação do Art.º 24.º da Lei Geral Tributária 

que tem vindo a ser seguida pelos serviços da Administração Fiscal, no 

sentido de imputar aos Administradores de Insolvência responsabilidade 

tributária subsidiária é, além de ilegítima e ilegal, claramente 

inconstitucional. 

36.º 

O princípio constitucional da legalidade, segundo o 

qual apenas poderão ser cobrados os tributos se existir lei prévia que os 

preveja, mostra-se violado com tal interpetação dos serviços da 

Administração Fiscal. 

37.º 

Inexistem nas normas legais atrás mencionadas 





10

ou em quaisquer outras normas, qualquer referência ao Administrador de 

Insolvência. 

38.º 

Positivamente, existe violação dos Arts.º 103, n.º 3 

e 277, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa. 

39.º 

Nos termos do Art.º 103, n.º 3 da C.R.P.: 

“Ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não hajam sido criados 

nos termos da Constituição, que tenham natureza retroactiva ou cuja 

liquidação e cobrança se não façam nos termos da lei”. 

Ora, 

40.º 

Ao imputar responsabilidade subsidiária tributária 

aos Administradores de Insolvência, os serviços da Administração Fiscal 

criam uma nova tributação, sem lei prévia que a autorize. 

41.º 

Nos termos do Art.º 277, n.º 1 da C.R.P.: 

“São inconstitucionais as normas que infrinjam o disposto na Constituição 

ou os princípios nela consignados”. 





11

42.º 

As normas/orientações inseridas na Circular n.º 

1/2010, aprovada pelo Despacho n.º 1280/2009.XVII, de 25.09.2009 do 

Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, criam um conjunto de 

obrigações para os Administradores de Insolvência que conduzem a um 

“ataque” ao acesso à profissão, violando o Art.º 47.º, n.º 1 da C.R.P. 

43.º 

A interpretação dos serviços da Administração 

Fiscal, ao imputarem responsabilidade tributária subsidiária aos 

Administradores de Insolvência desrespeita os dispositivos constitucionais 

atrás mencionados. 

QUESTÃO PRÉVIA (DA IMPUGNABILIDADE DA CIRCULAR) 

44.º 

O acto impugnado nos presentes consubstancia e auto- 

classifica-se como um acto administrativo de sancionamento de instruções, 

as quais, pela sua natureza (de instruções) e conteúdo que assumem, são 

directamente dirigidas aos Administradores de Insolvência (enquanto sujeitos 

obrigados ao seu cumprimento), e lateralmente aos inferiores hierárquicos (em 

relação ao autor do acto), em funções dentro da mesma estrutura 

administrativa, neste caso o Ministério das Finanças. 





12

45.º 

Sucede contudo que o referido acto prevê no seu 

âmbito material obrigações que deverão ser cumpridas pelos 

Administradores de Insolvência, no exercício das respectivas funções, quer 

em sede de IVA, quer de IRC. 

46.º 

Ora, apesar de o conteúdo do acto revelar um carácter 

geral quanto aos seus destinatários, não deixará o mesmo de ter a 

natureza de acto administrativo. 

47.º 

Para tanto, atente-se no facto de o artigo 52.º n.º 3 do 

CPTA se referir ao “acto que não individualize os seus destinatários”, 

considerando que o acto que não individualize os destinatários é um acto 

geral. 

48.º 

O referido artigo “aponta no sentido de que os actos 

jurídicos unilaterais da administração de carácter geral, mas concreto, não 





13

devem ser, no plano substantivo, qualificados como normas, mas como 

actos administrativos.” 1 

49.º 

O CPTA veio assim pôr termo à discussão que se 

levantava acerca da qualificação entre norma ou acto, relativamente aos 

actos que não individualizem os seus destinatários, tendo inovado a favor 

da segunda solução. 

50.º 

O fundamento que assiste à consagração de tal 

solução reside no facto de os destinatários estarem já determinados ou 

poderem ser facilmente determináveis. 

51.º 

“Os actos gerais são aqueles actos que se aplicam 

de imediato a um grupo inorgânico de cidadãos, todos bem 

determinados, ou determináveis no local 2 .” 

52.º 

A jurisprudência já se pronunciou sobre a presente 

matéria, refira-se o Acórdão do STA de 26.07.1963, no âmbito do qual se 

apreciou a natureza de uma ordem que impunha determinadas obrigações 

a uma determinada categoria de destinatários, e que o Pleno do STA veio a 

considerar acto administrativo geral. 

1 

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in O Novo Regime do Processo, p. 156. 

2 

DIOGO FREITAS DO AMARAL, in Curso de Direito Administrativo, Vol. II, p. 230. 





14

53.º 

O que significa que o objecto do acto impugnado afecta 

directamente os direitos e interesses legalmente protegidos dos 

Administradores de Insolvência, na medida em que lhes impõe um conjunto 

de obrigações (as quais não se contêm dentro dos limites materiais da lei 

ordinária, conforme infra se passará a demonstrar), e cujo cumprimento deverá 

ser controlado pelos serviços de finanças competentes 3 , através dos meios 

normais de reacção, previstos na lei, contra os sujeitos passivos que 

incumpram determinadas obrigações de natureza fiscal. 

54.º 

O referido acto administrativo, apesar de 

consubstanciar uma aparente natureza interna (atenta a terminologia que o 

enuncia), e nessa medida ser considerado um acto interno, não deixará de 

ser um acto administrativo lesivo de direitos e interesses legalmente 

protegidos, podendo os titulares desses direitos/interesses, que resultaram 

ofendidos com a emanação do acto impugnado, impugná-lo nos termos 

legais. 

55.º 

Neste sentido Marcello Caetano, quando refere que as 

ordens hierárquicas, as instruções, despachos interpretativos de carácter 

3 O autor já citado (Diogo Freitas do Amaral) pronuncia-se de forma discordante, por motivo que ora 

não ocorre, ou seja, na não determinabilidade dos destinatários, atenta a necessidade de 

preenchimento material do conceito “produtores de leite da Ilha da Madeira”. 





15

genérico, que visem orientar os subalternos na sua conduta, são 

impugnáveis pelos sujeitos que se considerem lesados pelo seu âmbito. 4 

56.º 

Sem prejuízo da clareza que a situação oferece, 

sempre a mesma deverá ser interpretada em função do princípio pro 

actione, consagrado no artigo 7.º do CPTA, para que não resulte excluída 

de tutela judicial efectiva uma situação realmente merecedora. 5 

57.º 

Ora, quanto à lesividade do acto, veja-se o disposto no 

ponto 9 do Capítulo II da Circular, segundo a qual: «Estas e as demais 

obrigações declarativas previstas no Código do IRC são da 

responsabilidade do administrador de insolvência, conforme decorre 

expressamente do n.º 10 do artigo 117.º do referido Código.» - solução 

legal, que conforme infra se passará a explicar. 

58.º 

Ora, o referido requisito de impugnabilidade 

corresponde à denominada “eficácia externa” dos actos administrativos, 

que em concreto se afere pela natureza dos efeitos que o mesmo se 

destina produzir. 

4 

MARCELLO CAETANO, in Manual de Direito Administrativo, 2.ª edição, Coimbra Editora, p. 

548. 

5 

MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 

Almedina, p. 340. 





16

a sua subsunção ao caso dos autos. 

59.º 

Está assim em causa o conceito de eficácia externa, e 

60.º 

A eficácia externa é um requisito de impugnabilidade 

que se determina através da lesividade directa e automática que o acto 

impugnado é susceptível de provocar na esfera jurídica dos sujeitos 

passivos obrigados ao cumprimento de determinadas regras contemplados 

no acto. 

61.º 

Ora, todas as obrigações declarativas em sede de IVA 

e IRC, previstas no acto impugnado são susceptíveis de produzir efeitos 

imediatos, e até retroactivos, atenta a sua vocação de aplicação de lei e 

nunca de criação de lei. 

62.º 

Sobre esta matéria refere Mário Aroso de Almeida na 

obra já citada, que: “Decisivo, portanto, para que um acto administrativo 

possa ser considerado impugnável é que os efeitos que ele se destina a 

introduzir na ordem jurídica sejam susceptíveis de se projectar na esfera 

jurídica de qualquer entidade, privada ou pública – o que hoje inclui 

outros órgãos da própria pessoa colectiva que praticou o acto – em 

condições de fazer com que para elas possa resultar um efeito útil da 

remoção do acto da ordem jurídica.” (sublinhado nosso) 





17

63.º 

Neste mesmo sentido, Mário Esteves de Oliveira e 

Rodrigo Esteves de Oliveira in “Código de Processo nos Tribunais 

Administrativos”, Volume I, Almedina, p. 343 e 344: 

“A eficácia ou efeitos externos ao procedimento significa que o acto 

procedimental vai projectar os seus efeitos – sejam eles de natureza 

definitiva ou provisória – autonomamente: 

i) que na própria pretensão material que se intentava fazer valer através dele 

(procedimento) ou no próprio bem, direito, interesse ou posição jurídica a 

que a Administração ou qualquer interessado aí aspiravam; 

ii) que em qualquer bem, direito, interesse ou posição exterior ao 

procedimento, seja dos que aí são interessados ou de terceiros.” 

64.º 

Assim sendo, conclui-se inelutavelmente pelo carácter 

de impugnabilidade do acto posto em crise. 

65.º 

Com efeito, sendo o acto administrativo suspendendo 

manifestamente ilegal, como se demonstrará infra, estão reunidos os 

pressupostos para que a providência cautelar requerida seja decretada ao 

abrigo da referida alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, sendo, 

portanto, caso de se aplicar “um regime especial de atribuição de 

providências, mediante o qual é afastada, para as situações nele 





18

contempladas, a aplicação do regime geral, consagrado nas alíneas b) e c) 

do n.º 1 e no n.º 2 [do artigo 120.º do CPTA]”. – MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e 

CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHE, in “Comentário ao Código de 

Processo nos nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2005, pág. 602; 

66.º 

Como é jurisprudência assente nos Tribunais 

Administrativos, a propósito da alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, “II 

– Esta norma, com carácter meramente exemplificativo das situações 

elencadas, com referência a processos impugnatórios, exige que, para o 

deferimento da pretensão, a procedência da pretensão formulada ou a 

formular no processo principal seja evidente. III – Esta evidência tem de ser 

entendida no sentido de que a procedência da pretensão principal se 

apresenta de tal forma notória, patente, de modo a não necessitar de 

qualquer indagação, quer de facto quer de direito, por parte do tribunal, com 

vista ao assentimento da convicção a formular, a qual deve ser dada de 

imediato pela mera alegação da manifesta ilegalidade do acto” (Acórdão do 

TCA Norte, de 30/06/2005, Processo n.º 00879/05, in www.dgsi.pt ). 

suspendendo 

ISTO POSTO, 

A.1) Dos vícios que afectam o acto administrativo 

I) DA ILEGALIDADE DA ACTO – ERRO SOBRE OS PRESSUPOSTOS 

DE FACTO E DE DIREITO 





19

A1) Declarações periódicas de rendimentos (VIOLAÇÃO DO N.º 6, 

ALÍNEA A) DO ARTIGO 117.º DO CIRC) 

67.º 

O ponto 9 do capítulo I do objecto do acto impugnado 

estabelece que as obrigações declarativas previstas no Código de IRC 

(supra enunciadas por transcrição) “são da responsabilidade do 

administrador de insolvência, conforme decorre expressamente do n.º 

10 do artigo 117.º do referido Código”. (negrito nosso) 

68.º 

Sucede contudo que a amplitude do acto impugnado 

excede os limites materiais previstos na lei, designadamente no CIRC, ao 

qual o acto se refere. 

69.º 

Ora, a natureza do acto impugnado (aplicação da lei) 

impõe que o seu conteúdo se contenha dentro dos limites materiais dos 

dispositivos que visa interpretar, sob pena de violação de lei. Para tanto, 

veja-se: 

70.º 

Estabelece a alínea b) do n.º 1 do artigo 117.º do CIRC, 

a obrigação de os sujeitos passivos apresentarem a declaração periódica de 

rendimentos, nos termos do artigo 120.º do mesmo diploma. 





20

71.º 

Contudo, à referida regra foi consagrada uma excepção, 

constante da alínea a) do n.º 6 do mesmo dispositivo legal, segundo a qual: 

“A obrigação a que se refere a alínea b) do n.º 1 não abrange, excepto 

quando estejam sujeitas a uma qualquer tributação autónoma, as entidades 

que, não exercendo a título principal uma actividade comercial, 

industrial ou agrícola: 

a) Não obtenham rendimentos no período de tributação; 

b) (…).” 

72.º 

A descrita estatuição legal estabelece assim como 

sujeitos passivos as entidades relativamente às quais estejam verificados 

cumulativamente os seguintes requisitos: 

i) Entidades que, não exercendo a título principal uma actividade comercial, 

industrial ou agrícola; 

ii) Entidades que não obtenham rendimentos no período de tributação. 

73.º 

Desde logo, e previamente, cumpre esclarecer que nos 

termos do CIRE cada processo de insolvência poderá assumir distintas 

configurações: 

- Processo de insolvência de carácter limitado; 





21

- Processo conduzir à liquidação e continuar a actividade gerida pelo 

administrador de insolvência, ainda que temporária; 

- Processo conduzir à liquidação e simultaneamente continuar a sua 

actividade, administrada pelo devedor, ainda que temporária; 

- Processo conduzir à liquidação pura e simples, sem continuar a actividade; 

- Processo conduzir à continuação da actividade, sob a administração do 

devedor, com o objectivo de aprovar um plano de insolvência (plano de 

recuperação); 

- Processo conduzir à continuação da actividade sob a gestão do 

administrador de insolvência, com o objectivo de aprovar um plano de 

insolvência (plano de recuperação). 

74.º 

Do exposto resulta que nem todas as sociedades 

declaradas insolventes se encontrarão na mesma situação de facto, ou seja, 

de efectiva cessação de actividade. 

75.º 

Ora, se atentarmos nas directrizes que integram o 

conteúdo do acto aqui posta em crise, verificamos que não é feita qualquer 

distinção entre as diferentes situações, ou funções em que o Administrador 

de Insolvência se poderá encontrar, e, por conseguinte, das obrigações que 

lhe estão legalmente entregues. 

76.º 

Se atentarmos nas várias hipóteses, constatamos que 

em alguns casos, a entidade declarada insolvente, poderá continuar 





22

temporariamente a sua actividade, mesmo estando em liquidação, gerida 

pelo administrador de insolvência ou pelo próprio devedor. 

77.º 

Outros casos haverá em que a entidade declarada 

insolvente, cessa imediatamente actividade, entrando de imediato em 

liquidação. 

78.º 

Na primeira situação descrita, em que a entidade em 

causa mantém actividade, é evidente que a situação fiscal enquanto sujeito 

passivo se mantém, para efeitos de IRC e IVA. 

79.º 

Distinta é a situação da entidade que cessa de facto 

actividade, e que, portanto, deixa de ser sujeito passivo para efeitos de IVA 

e IRC. 

80.º 

Ora, nestas situações, cumpre averiguar das reais 

obrigações do administrador de insolvência. 

Isto posto, 

81.º 

No que respeita ao primeiro dos requisitos 

assinalados (Entidades que, não exercendo a título principal uma actividade 





23

comercial, industrial ou agrícola), cumpre dizer que após a declaração de 

insolvência, a entidade em causa passará a conter na respectiva 

denominação “massa insolvente”. 

82.º 

Ora, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 46.º do 

CIRE: “A massa insolvente destina-se à satisfação da insolvência, 

depois de pagas as suas próprias dívidas, e, salvo, disposição em contrário, 

abrange todo o património do devedor à data da declaração de insolvência, 

bem como os bens e direitos que ele adquira na pendência do processo.” 

83.º 

Do exposto resulta que após a declaração de 

insolvência, a entidade em causa deixa de consubstanciar uma estrutura 

económica que visa alcançar o lucro através do desenvolvimento de uma 

actividade comercial, industrial ou agrícola, para se transformar num 

conjunto de bens, sem qualquer ligação funcional entre si, que se destinam, 

tão só, a satisfazer os credores. 

84.º 

Resulta assim que, após a declaração de insolvência, o 

sujeito passivo em causa altera a sua natureza e, por conseguinte, o seu 

escopo, deixando de desenvolver propriamente uma qualquer “actividade” 

sujeita a tributação nos termos e para os efeitos previstos no artigo 3.º do 

CIRC. 





24

85.º 

Ora, o artigo 3.º do CIRC estabelece qual a base de 

imposto de IRC, prevendo a alínea a) do n.º 1 daquele diploma que: “O IRC 

incide sobre o lucro das sociedades comerciais ou civis sob a forma 

comercial, das cooperativas e das empresas públicas e o das demais 

pessoas colectivas ou entidades referidas nas alíneas a) e b) do n.º 1 do 

artigo anterior que exerçam, a título principal, uma actividade de natureza 

comercial industrial ou agrícola.” 

86.º 

Ora, após a declaração de insolvência opera-se a 

dissolução da sociedade, facto que permite concluir que, do ponto de vista 

subjectivo, tal entidade deixará, a partir desse momento, de configurar 

qualquer das figuras previstas no artigo 2.º do CIRC, enquanto sujeito 

passivo. 

87.º 

No que respeita ao segundo dos requisitos supra 

assinalados (não obtenham rendimentos no período de tributação). 

88.º 

Considerando que a entidade em causa cessou de facto 

actividade, nenhum rendimento foi, certamente, por ela auferido. 

Em Conclusão, 





25

A) Por um lado, os dois requisitos assinalados encontram-se 

cumulativamente preenchidos relativamente às entidades declaradas 

insolventes, que entrem em liquidação e cessem imediatamente 

actividade. 

B) Por outro lado, resulta demonstrado que estão excluídas da obrigação de 

apresentação de declaração periódica de rendimentos, as entidades 

relativamente às quais se revelem preenchidos os pressupostos supra 

enunciados. 

C) Finalmente, e, consequentemente, os Administradores de Insolvência 

não se encontrarão obrigados à entrega das referidas declarações 

periódicas de rendimentos (prevista no n.º 10 do artigo 117.º do CIRC), 

nos casos em que se encontrem verificadas os requisitos supra descritos 

(porquanto, objectivamente não estarem preenchidos os pressupostos que 

determinam a obrigatoriedade de apresentação da declaração de rendimentos). 

89.º 

Haverá então que concluir que o conteúdo material do 

acto, constante do ponto 9 do Capítulo I, tem um conteúdo objectivamente 

mais amplo que o regime legal que visa aplicar. 

90.º 

No caso dos autos estamos perante um acto 

administrativo que viola os limites materiais de uma norma legal, padecendo 

de vício de ilegalidade, por violação de lei ordinária (CIRC e CIVA) e ainda 





26

de lei constitucional (n.º 6 do artigo 112.º da CRP), ficando assim cominado 

com vício de anulabilidade, nos termos do artigo 135.º do CPA. 

Acresce que, 

91.º 

E sem prejuízo do já alegado vício de ilegalidade, por 

violação de lei ordinária, o acto impugnado viola ainda a lei constitucional, 

concretamente o n.º 5 do artigo 112.º da CRP. 

92.º 

Estabelece o n.º 112.º n.º 5 da Constituição da 

República Portuguesa (CRP) que: “Nenhuma lei pode criar outras categorias 

de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com 

eficácia, externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar 

qualquer dos seus preceitos.” 

93.º 

A lei constitucional impede assim as leis de conferirem 

a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, 

integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos. 

94.º 

Não tendo a lei procedido a qualquer habilitação nesse 

sentido (o que consubstanciaria uma inconstitucionalidade), também não poderá 

nenhum acto, sob pena de inconstitucionalidade, modificar, inovando, o 

sentido e conteúdo material de normas legais. 





27

95.º 

Tal como supra ficou demonstrado, o conteúdo do acto 

determina o cumprimento de obrigações, por parte dos Administradores de 

Insolvência, numa medida mais extensiva, do que aquela que resulta da 

norma legal. 

96.º 

Assim sendo, questão que aqui se coloca prende-se 

com o respeito/violação dos limites inerentes à função de aplicação de lei, e, 

consequentemente, do respeito pelo poder de legislar. 

97.º 

O acto administrativo, pela sua própria natureza, não 

pode ser inovador, ou seja, não pode ter um âmbito de aplicação (subjectivo 

ou objectivo) mais amplo que a norma que visa aplicar, ainda para mais 

quando estamos perante matéria sujeita a reserva de lei. 

112.º n.º 6 da CRP. 

98.º 

Tal limite resulta, desde logo, do disposto no artigo 

99.º 


administrativo que viola os limites materiais da norma legal que visa 

interpretar, padecendo de vício de ilegalidade, por violação de lei ordinária 

(CIRC e CIVA) e ainda de lei constitucional (n.º 6 do artigo 112.º da CRP). 





28

100.º 

Assim, na estrita medida em que o acto impugnado 

determina o cumprimento de obrigações que não resultam da lei (e inova em 

relação ao legalmente previsto), estamos perante um acto estranho às atribuições 

do seu autor, legalmente cominado com a nulidade, nos termos da alínea b) 

do n.º 2 do artigo 133.º do CPA. 

Sem prescindir, e caso assim não se entenda, 

101.º 

Sempre estaríamos perante a prática de um acto, cujo 

conteúdo consubstancia a violação do princípio da separação de poderes, 

constitucionalmente consagrado, a qual expressamente se invoca. 

a2) Declarações de alterações (VIOLAÇÃO DO DECRETO-LEI N.º 

122/2009 – artigo 72.º A, n.º 1, alínea g) e n.º 3; artigo 118.º n.º 7 CIRC) 

102.º 

No que se refere às declarações de alterações, 

estabelece o ponto 6 do Capítulo I do objecto do acto impugnado que: “Sem 

prejuízo do disposto no n.º 7 do artigo 118.º do CIRC, apresentar, nos 

termos do n.º 5 do mesmo artigo, declaração com as alterações verificadas, 

aditando-se, nomeadamente, à designação social “sociedade em liquidação” 

ou, simplesmente, “em liquidação”, conforme decorre do n.º 3 do artigo 146.º 

do CSC. Esta declaração deve conter obrigatoriamente a 

identificação/assinatura do respectivo técnico.” 





29

103.º 

Concluindo o ponto 9 do mesmo Capítulo que esta, entre 

as demais obrigações declarativas ali enunciadas, são da responsabilidade 

do administrador de insolvência: “Estas e as demais obrigações declarativas 

previstas no CIRC são da responsabilidade do administrador da insolvência, 

conforme decorre expressamente do n.º 10 do artigo 117.º do referido 

Código.” 

104.º 

Ora, tal como ficou exposto no capítulo anterior, o n.º 10 

do artigo 117.º do CIRC refere-se exclusivamente às declarações periódicas 

de rendimentos. 

Assim sendo, 

105.º 

Terá que se concluir, desde logo, pela inadmissibilidade 

da extensão de tal obrigação declarativa (declaração periódica de 

rendimentos) a todas as demais (ex: declarações de alterações), até porque, 

se o legislador pretendesse estabelecer para as demais situações 

declarativas solução igual à que se refere o n.º 10 do artigo 117.º do CIRC, 

tê-lo-ia feito expressamente. 





30

106.º 

Quer isto dizer que, seguindo um elemento interpretativo 

literal se concluirá de imediato pela inadmissibilidade da estipulação de tal 

obrigação, contida no âmbito do acto cuja suspensão se requer. 

107.º 

Analisemos então a teleologia da norma legal assinalada 

para concluir, de igual forma, que a lei não permite a imposição de tal 

obrigação (no que, em concreto, respeita à obrigação de apresentação das declarações 

de alterações). 

108.º 

Estabelece o n.º 5 do artigo 118.º do CIRC, sob a 

epígrafe “Declaração de inscrição, de alterações ou de cessação” que: 

“Sempre que se verifiquem alterações de qualquer dos elementos 

constantes da declaração de inscrição no registo, deve o sujeito passivo 

entregar a respectiva declaração de alterações no prazo de 15 dias a contar 

da data da alteração, salvo se outro prazo estiver expressamente previsto.” 

109.º 

Acrescentando o n.º 6 do mesmo dispositivo que: “Os 

sujeitos passivos de IRC devem apresentar a declaração de cessação no 

prazo de 30 dias a contar da data de cessação da actividade ou, tratando-se 

dos sujeitos passivos mencionados no n.º 3, da data em que tiver ocorrido a 

cessação da obtenção de rendimentos.” 





31

110.º 

Termina o n.º 7 do mesmo artigo dizendo que: “O 

contribuinte fica dispensado da entrega da declaração mencionada no n.º 5 

sempre que as alterações em causa sejam factos sujeitos a registo na 

Conservatória do Registo Comercial e a entidades inscritas no Ficheiro 

Central de Pessoas Colectivas que não estejam sujeitas no registo 

comercial.” 

111.º 

Vejamos então se, do ponto de vista legal, e não 

obstante o já alegado quanto à inexistência de qualquer disposição que 

obrigue expressamente o administrador de insolvência à apresentação da 

declaração de alterações, tal obrigação existe mesmo, ou se, pelo contrário, 

não se tratará efectivamente de uma alteração de natureza oficiosa… 

112.º 

O supra transcrito n.º 7 do artigo 118.º do CIRC resulta 

de uma alteração legislativa introduzida pelo Decreto-Lei n.º 122/2009, de 21 

de Maio, que, entre outros, promoveu o aditamento do artigo 72.º-A ao 

Código de Registo Comercial, e que na alínea g) do seu n.º 1 dispõe o 

seguinte: 

“É oficiosa e gratuitamente comunicado, por via 

electrónica, o conteúdo dos seguintes actos de registo aos serviços da 

administração tributária e da segurança social: 





32

g) A dissolução e o encerramento da liquidação.” (sublinhado e negrito 

nossos) 

113.º 

Ora, nos termos da alínea e) do n.º 1 do artigo 141.º do 

CSC, a declaração de insolvência opera automaticamente a dissolução da 

sociedade. 

114.º 

Sendo que, o n.º 3 do artigo 146.º do CSC (citado no 

referido ponto 6 do Capítulo II da Circular 1/2010) diz expressamente que a 

partir da dissolução, à firma da sociedade deve ser aditada a menção 

“sociedade em liquidação” ou “em liquidação”. 

Isto posto, haverá que concluir que, 

115.º 

Resulta evidente da conjugação dos normativos supra 

enunciados estarmos perante uma declaração de alterações de natureza 

oficiosa, e que por esse motivo o próprio legislador não consagrou uma 

norma equivalente à do n.º 10 do artigo 117.º do CIRC, designando o AI 

como responsável pelo cumprimento de tal obrigação declarativa… porque a 

mesma é, ou melhor, deve ser oficiosamente promovida, ou seja, é da 

responsabilidade da Administração a sua concretização. 





33

116.º 

Naturalmente, e, em consequência, é ilegal, por violação 

de lei, o acto impugnado na medida em que faz recair sobre o administrador 

de insolvência a obrigação de proceder à apresentação do referido modelo 

de alterações. 

117.º 


administrativo que viola os limites materiais da norma legal que visa aplicar, 

padecendo assim de vício de ilegalidade, por violação de lei ordinária (CIRC, 

CIVA e CSC) e ainda de lei constitucional (n.º 6 do artigo 112.º da CRP). 

Acresce que, 

118.º 

O acto impugnado na estrita medida em que determina a 

criação de obrigações aos Administradores de Insolvência, que legalmente 

estão entregues ao próprio Estado (conforme supra ficou explanado), opera 

uma revogação/modificação de lei, constitucionalmente proibida ao poder 

administrativo. 

119.º 

Sendo que, tal actuação consubstancia uma violação 

dos poderes legalmente conferidos aos diferentes órgãos do Estado 

(violadora, portanto, do princípio da separação de poderes), e ainda a prática de 





34

um acto estranho às atribuições do seu autor, legalmente cominada com a 

nulidade, nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 133.º do CPA. 

DAS OBRIGAÇÕES EM SEDE DE IVA (VIOLAÇÃO DO DECRETO-LEI 

N.º 122/2009 – artigo 72.º A, n.º 1, alínea g) e n.º 3; artigo 32.º N.º 3 DO 

CIVA) 

120.º 

Dispõe o ponto 12 do Capítulo II do conteúdo do acto 

impugnado, relativo às “Obrigações em Sede de IVA” que, para efeitos de 

IVA, as pessoas colectivas em situações de insolvência ficam sujeitas ao 

cumprimento da obrigação de apresentação de uma declaração de 

alterações, aditando à designação social a expressão “sociedade em 

liquidação” ou, simplesmente, “em liquidação”, conforme decorre do n.º 3 

do artigo 146.º do CSC. 

121.º 

No que respeita ao cumprimento da referida obrigação 

declarativa, a Requerente dá por reproduzido tudo quanto ficou supra 

alegado, no que respeita à obrigação de apresentação de modelo de 

alterações em sede de IRC. 

122.º 

Concluindo pela ilegalidade do referido ponto 12, na 

medida em que estabelece uma obrigação declarativa para a pessoa 

colectiva, que, segundo a lei (CIVA) corresponde a uma obrigação de 





35

natureza oficiosa, e que, portanto, dispensa o contribuinte de proceder à 

sua apresentação. 

123.º 

Sem prescindir, sempre se diga que, nos casos de 

declaração de insolvência em que haja lugar ao cumprimento de 

obrigações em sede de IVA, nunca serão as mesmas da responsabilidade 

do Administrador de Insolvência, desde logo porque, caso tivesse sido essa 

a vontade do legislador, teria então previsto uma norma análoga à 

constante do n.º 10 do artigo 117.º do CIRC. 

124.º 


administrativo que viola os limites materiais da norma legal que visa 

interpretar, padecendo de vício de ilegalidade, por violação de lei ordinária 

(CIRC e CIVA) e ainda de lei constitucional (n.º 6 do artigo 112.º da CRP). 

125º 

Sendo que, tal actuação consubstancia uma violação 

dos poderes legalmente conferidos aos diferentes órgãos do Estado 

(violadora, portanto, do princípio da separação de poderes), e ainda a prática de 

um acto estranho às atribuições do seu autor, legalmente cominada com a 

nulidade, nos termos da alínea b) do n.º 2 do artigo 133.º do CPA. 





36

III - DA JUSTIFICAÇÃO LEGAL DA 

IRRESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO ADMINISTRADOR DE 

INSOLVÊNCIA PELA DÍVIDAS FISCAIS DO INSOLVENTE 

a) DA ILEGALIDADE DA CIRCULAR – ERRO SOBRE OS 

PRESSUPOSTOS DE FACTO E DE DIREITO 

126.º 

Um dos objectivos da reforma do CIRE (Código da 

Insolvência e Recuperação de empresas) foi a maior responsabilização dos 

gerentes e administradores das sociedades insolventes, conforme decorre 

do disposto no Preâmbulo do CIRE. 

127.º 

Os dispositivos legais que abordam a temática da 

responsabilidade dos legais representantes do insolvente são os artigos 6.º, 

46.º, 55.º, n.º 1, a) do CIRE. 

ressalta que: 

administradores: 

128.º 

Nos termos do disposto no Art.º 6.º, n.º 1, a) do CIRE, 

“Para efeitos deste Código, são considerados como 

a) Não sendo o devedor uma pessoa singular, aqueles a 

quem incumba a administração ou liquidação da entidade ou património em 





37

causa, designadamente, os titulares do orgão social que para o efeito for 

competente 

Refere, ainda o mesmo dispositivo legal, no n.º 2: 

“(...) Para efeitos deste Código, são considerados 

responsáveis legais as pessoas que, nos termos da lei, responsam pessoal 

e ilimitadamente pela generalidade das dívidas do insolvente, ainda que a 

título subsidiário (...)”. 

129.º 

O Artigo 6.º do CIRE refere-se aos responsáveis legais da 

empresa insolvente como sendo as pessoas com responsabilidade pessoal 

e ilimitada e os titulares do orgão social (vinque-se, orgão social, nada se 

referindo quanto a Administrador de Insolvência) da empresa que, para o 

efeito (gerência ou administração, consoante, o tipo de sociedade 

comercial), for competente. 

130.º 

O Art.º 6.º, então, indica quem são os responsáveis legais 

da empresa insolvente que, como se constata, são os gerentes ou os 

administradores (enquanto orgão social) da empresa insolvente. 

131.º 

Como claro se torna, os responsáveis legais da empresa 

são apenas os gerentes ou os administradores e não o Administrador de 

Insolvência. 





38

Nesse sentido, 

132.º 

A imputação de responsabilidade tributária pelo não 

pagamento das obrigações fiscais deverá ser assacada aos gerentes ou 

administradores da empresa insolvente e não ao Administrador de 

Insolvência. 

133.º 

Essa imputação de responsabilidade tributária aos gerentes 

e administradores da empresa insolvente até à data sempre foi realizada 

pela Administração fiscal, ainda que, como se sabe, a título de reversão 

fiscal. 

134.º 

Pois bem, com a vigência da Circular n.º 1/2010, vários 

serviços da Administração Fiscal estão a alargar o âmbito da reversão fiscal 

pelas dívidas fiscais não pagas pelo insolvente, à figura do Administrador de 

Insolvência. 

135.º 

O que se afigura inaceitável, injusto e apenas 

compreensível numa lógica de angariação cega de receita fiscal. 

136.º 

Nunca o Administrador de Insolvência participou nos actos 





39

societários do insolvente que permitiram a contracção das obrigações fiscais 

perante a Administração Fiscal. 

137.º 

E, não deveria, pois, por questões de manifesto bom 

senso, equidade e justiça, ser responsabilizado por aquilo que outros 

fizeram. 

Aliás, 

138.º 

Ainda que se entenda que o Administrador de Insolvência é 

apenas responsável subsidiário tributário pelas dívidas fiscais contraídas 

depois da declaração de insolvência, 

139.º 

Mesmo assim, a imputação de responsabilidade subsidiária 

tributária carece de sentido e de fundamentação legal. 

Na medida em que, 

140.º 

Depois da declaração de insolvência, a Administração 

Fiscal, como credor, é colocada num plano igualitário aos restantes credores 

do insolvente. 





40

141.º 

A Administração Fiscal, para ser paga pelos seus créditos 

relativamente ao insolvente, e ainda que disponha de privilégios creditórios 

sobre a massa insolvente, tem a obrigação de proceder à reclamação dos 

seus créditos. 

142.º 

O Administrador de Insolvência não pode atribuir, ao abrigo 

do interesse público da função, um tratamento de favor a qualquer um dos 

credores do insolvente, incluindo a Administração Fiscal. 

143.º 

Pelo que, todos os créditos da Administração Fiscal 

deverão ser objectos de reclamação junto aos autos da insolvência. 

144.º 

A função do Administrador de Insolvência é satisfazer os 

credores da Insolvência, por via da liquidação da massa insolvente, 

conforme o disposto no Art.º 46.º do CIRE. 

CIRE, onde se refere que: 

145.º 

Em sentido semelhante, dispõe, também, o Art.º 55.º do 

“N.º 1 - Além das demais tarefas que lhe são cometidas, 

cabe ao Administrador da Insolvência, com a cooperação e sob a 





41

fiscalização da comissão de credores, se existir: 

a) Preparar o pagamento das dívidas do insolvente à custa 

do património da massa insolvente (...)”. 

146.º 

Resulta destes dispositos legais, que o Administrador da 

Insolvência deverá preparar o pagamento das dívidas do insolvente à custa 

do património do insolvente, para satisfação dos credores do insolvente, que 

tenham reclamado os respectivos créditos. 

147.º 

A função do Administrador de Insolvência não é proceder 

ao pagamento directo das dívidas fiscais, seja qual for o imposto não pago, 

é, sim, satisfazer os credores da massa insolvente, liquidando o património 

do insolvente. 

148.º 

A Administração Fiscal não pode, através de Circular para 

o efeito, fazer sujeitar o Administrador de Insolvência à prática de actos 

processuais que violam o disposto no CIRE, designadamente os artigos 46.º 

e 55.º do CIRE, e sujeitar o Administrador de Insolvência a ter que satisfazer 

a Administração Fiscal com preferência relativamente aos demais credores. 

149.º 

E, satisfazer a Administração Fiscal, sem que, esta, tenha, 

sequer, procedido a reclamação de créditos no processo de insolvência. 





42

150.º 

Tal Circular é, pois, a nosso ver, ilegal, por tudo isto. 

151.º 

A ilegalidade da Circular n.º 1/2010 compreende razões de 

princípio, já atrás abordadas; razões de especialidade das normas (Código 

da Insolvência é lei especial e prevalece sobre a lei geral) e razões de falta 

de fundamentação legal para imputação ao Administrador de Insolvência de 

responsabilidade tributária subsidiária pelo não cumprimento de obrigações 

fiscais, por violação do princípio da legalidade, por não existir normal legal 

que expressamente impute tal responsabilidade ao Administrador de 

Insolvência. 

Não obstante, 

152.º 

A Administração Fiscal, na qualidade de credor, em 

processo de insolvência, poderá, sempre, caso entenda existir razão para 

tal, imputar responsabilidade civil ao Administrador de Insolvência, por danos 

causados, no exercício da sua actividade profissional, nos termos do Art.º 

59.º do CIRE. 

153.º 

Mas tal não se poderá confundir com a imputação de 

responsabilidade subsidiária tributária ao Administrador de Insolvência, que 

envolve reversão fiscal e o património pessoal do Administrador de 





43

Insolvência, cuja justificação legal não existe. 

154.º 

Inexistem normas legais que imputem responsabilidade 

subsidiária tributária ao Administrador de Insolvência. 

profissional, como já se viu. 

155.º 

Ao contrário, da imputação de responsabilidade civil 

156.º 

O Administrador de Insolvência não tem legitimidade para 

figurar como responsável subsidiário tributário pelo não cumprimento de 

obrigações tributárias do insolvente. 

157.º 

Tal legitimidade deve ser assacada aos gerentes ou 

administradores da empresa insolvente. 

158.º 

Tanto assim que tal actividade se encontra regulada por 

Estatuto próprio (Lei N.º 32/2004, de 22 de Julho) e é exercida dentro dos 

limites fixados pelo Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas 

(CIRE), aprovado pelo Decreto-Lei N.º 53/2004, de 18 de Março, com as 

alterações introduzidas pelo Decreto-Lei N.º 200/2004, de 18 de Agosto, 

Dec. Lei N.º 282/2007, de 7 de Agosto, Dec. Lei N.º 116/2008, de 4 de Julho 

e Dec. Lei N.º 185/2009, de 12 de Agosto. 





44

159.º 

O facto de, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 81.º 

do CIRE, resultar que passa a competir ao Administrador da Insolvência a 

administração e disposição dos bens integrantes da massa insolvente, não o 

transforma em administrador, director, gerente, liquidatário ou legal 

representante da insolvente, como se depreende do disposto nos n.ºs 4 e 5 

do mesmo dispositivo legal. 

160.º 

A decisão da Administração Fiscal de reversão fiscal 

contra o Administrador de Insolvência, por dívidas contraídas pelo 

insolvente, deve ser fundamentada e a má fundamentação equivale a falta 

de fundamentação. 

161.º 

Justificar a reversão fiscal, com a norma do Art.º 24.º da Lei 

Geral Tributária e/ou Art.º 8.º do Refime Geral das Infracções Tributárias, é 

fundamentar erroneamente a responsabilidade subsidiária tributária, o que 

equivale a falta de fundamentação. 

162.º 

O entendimento de vários serviços da Administração Fiscal, 

decorrente da entrada em vigor da Circular n.º 1/2010 faz crer que o 

Administrador de Insolvência, depois da declaração de insolvência, deverá 

tratar a Administração Fiscal, com privilégio face aos restantes credores. 





45

Ora, 

163.º 

A declaração de falência/insolvência opera a dissolução 

imediata da sociedade, nos termos do disposto no Artigo n.º 141.º, alínea 

e) do Código das Sociedades Comerciais, embora se mantenha a 

personalidade jurídica. 

tributação. 

164.º 

A massa falida não apresenta actividade sujeita a 

165.º 

Com a avocação dos processos fiscais por parte da 

Administração Fiscal e a reclamação por parte do Ministério Público na 

qualidade de representante do Estado, quaisquer contas da sociedade 

falida/insolvente apenas poderão ser apreciadas pelo Juiz titular do 

processo de insolvência. 

166.º 

Com a declaração de falência/insolvência, obsta-se ao 

procedimento de execução de coimas provenientes de processos fiscais, 

nos termos do Artigo n.º 88, n.º 1 do CIRE. 

167.º 

Na medida do disposto no Artigo n.º 180.º do Código de 

Procedimento e Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei N.º 433/99, 





46

de 26 de Outubro: 

“1. Proferido o despacho judicial de prosseguimento da 

acção de recuperação da empresa ou declarada falência, serão sustados 

os processos de execução fiscal que se encontrem pendentes e todos os 

que de novo vierem a ser instaurados contra a mesma empresa, logo após 

a sua instauração”. 

168.º 

Logo, por força do referido dispositivo legal, todos os 

processos de execução fiscal ficam sustados. 

169.º 

O Administrador de Insolvência apenas liquida o património 

do insolvente, no interesse dos credores. 

170.º 

O conteúdo da Circular n.º 1/2010 destina-se a que a 

Administração Fiscal se acautele com a não tempestiva reclamação de 

créditos no processo de insolvência dos seus créditos. 

171.º 

Todos os créditos da Administração Fiscal terão de ser 

reclamados no processo de insolvência. 

172.º 

Nos termos do Art.º 172, n.º 1, antes de serem pagos os 





47

créditos sobre a insolvência, o Administrador de Insolvência procede ao 

pagamento das dívidas do insolvente, mas para tal suceder, tem a 

Administração Fiscal que reclamar o seu crédito. 

173.º 

Se analisarmos cuidadosamente a Circular n.º 1/2010, 

vislumbra-se que todos as obrigações em sede de IRC que são impostas 

ao Administrador de Insolvência partem do principio que existe um T.O.C. 

(Técnico Oficial de Contas) na empresa insolvente, já dissolvida mas não 

encerrada (Cfr. Secção 2, ponto 6, ponto 7 parte final, ponto 8 da Circular 

n.º 1/2010). 

174.º 

A existir o T.O.C., será ele o responsável profissional por 

qualquer incumprimento em sede fiscal. 

175.º 

Caso não exista T.O.C. (o que sucede na maior parte dos 

casos, porque a empresa deixou de poder pagar), a empresa não tem 

contabilidade organizada e não está obrigada ao cumprimento de 

declarações fiscais. 

176.º 

Tal resulta, aliás, do facto de a massa insolvente servir 

para satisfazer os interesses dos credores. 





48

177.º 

A Circular n.º 1/2010 em termos de principios baseia-se no 

Código das Sociedades Comerciais (Cfr. pontos 1 a 4 da Circular). 

178.º 

O Código da Insolvência é a lei especial aplicável a todos 

os casos em que existam actos ou relações juridicas relativamente à 

massa insolvente, prevalecendo as normas do direito falimentar face as 

normas reguladoras das sociedades comerciais. 

179.º 

Sendo o Código da Insolvência a lei especial aplicável ao 

processo de insolvência e à actuação do Administrador de Insolvência, 

prevalece sobre outras normas de direito que com ele confluam. 

disposto na Circular n.º 1/2010. 

Sociedades Comerciais 

180.º 

As normas do Código da Insolvência prevalecem sobre o 

181.º 

A lei especial (CIRE) derroga as normas do Código das 





49

SUBSIDIARIAMENTE, 

B) Da análise da providência ao abrigo da al. b) do n.º 1 

do artigo 120.º do CPTA 

182.º 

Ainda que, por mera hipótese, se considere que a 

providência cautelar não pode ser decretada ao abrigo da alínea a) do n.º 1 

do artigo 120.º do CPTA, o que não se concede, sempre o deverá ser ao 

abrigo da alínea b) do mesmo administrativo legal. 

183.º 

Com efeito, a providência cautelar requerida nos autos é 

uma providência cautelar conservatória, destinada a evitar que a AF 

continue a exigir aos administradores de insolvência o cumprimento das 

obrigações previstas no acto cuja suspensão ora se requer. 

184.º 

A este propósito, determina a alínea b) do n.º 1 do art. 

120.º do CPTA, aplicável por remissão do n.º 4 do artigo 130.º do CPTA, 

que as providências cautelares devem ser adoptadas “quando, estando em 

causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da 

constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de 

prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa 

assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento 

da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de 

circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito.” 





50

185.º 

Decorre daqui que as providências cautelares podem 

também ser decretadas quando se verifique a existência de um periculum 

in mora referente à acção principal e de um fumus boni iuris (ou numa 

formulação negativa, fumus non malus iuris) quanto à pretensão formulada. 

186.º 

Por outro lado, da necessária ponderação entre os bens 

em conflito (n.º 2 do artigo 120.º do CPTA), ter-se-á de concluir que os 

danos resultantes da concessão da providência não serão superiores aos 

resultantes da sua não concessão, assim como terá de ficar clara a 

necessidade e adequação da providência a adoptar. 

B.1) Do fumus boni iuris 

187.º 

Quanto à aparência do bom direito, por facilidade de 

exposição, e uma vez que a formulação da alínea a) do n.º 1 do artigo 120º 

do CPTA é mais exigente do que a formulação da alínea b) do mesmo 

administrativo, remetemos integralmente para o que se deixou dito nos 

artigos 44.º a 125.º da presente petição. 

B.2) Do periculum in mora 





51

188.º 

No que respeita ao critério do periculum in mora, o mesmo 

determina que a providência deve ser concedida se, face à sua não 

concessão, se vier a verificar uma situação de facto consumado 

insusceptível de alteração e reparação para os interesses que a 

Requerente visa assegurar no processo principal. 

189.º 

Nestes termos, a providência deve ser concedida desde 

que os factos concretos alegados pela Requerente inspirem o fundado 

receio de que, se a providência for recusada, no caso da acção principal 

ser julgada procedente, será depois impossível proceder à reintegração da 

situação conforme a legalidade e, ainda, mesmo que não seja de prever 

que a reintegração, no plano dos factos, da situação conforme a legalidade 

se tornará impossível pela mora do processo, os factos concretamente 

alegados pelo Requerente inspirem um fundado receio da produção de 

“prejuízos de difícil reparação.” (Cfr. Acórdão do TCA do Norte, de 

28/10/2004, in www.dgsi.pt) 

190.º 

Ora, tem sido com base nas obrigações estipuladas no acto 

impugnado que a Administração Fiscal tem equiparado os Administradores 

de Insolvência aos gerentes/administradores para efeitos de 

responsabilidade subsidiária (Artigos 23.º e 24.º da Lei Geral Tributária). 





52

191.º 

Ou seja, a partir do momento em que a AF praticou o acto 

impugnado, iniciou, do ponto de vista fiscal e contra-ordenacional, o 

tratamento do incumprimento das obrigações que ali determina para os 

Administradores de Insolvência, como se estes consubstanciassem 

verdadeiros obrigados originários (em sede contra-ordenacional) como de 

responsáveis subsidiários do devedor originário. 

192.º 

A corroborar o entendimento da AF, segundo o qual os 

Administradores de Insolvência consubstanciam verdadeiros responsáveis 

subsidiários, nos termos do artigo 23.º/24.º da LGT, estão os processos de 

reversão por dívidas fiscais provenientes de coimas anteriormente 

aplicadas às entidades entretanto declaradas insolventes, os quais ora se 

juntam, para os devidos efeitos legais: (Processo 232100801018833, 

instaurado pelo Serviço de Finanças de Ponte de Lima, Cfr. Doc. n.º 3) 

193.º 

Em termos contra-ordenacionais, os Administradores de 

Insolvência têm também sido considerados responsáveis originários, e, 

portanto, tratados como arguidos nos processos desencadeados, com 

fundamento no incumprimento de supostas obrigações declarativas, 

vencidas após a nomeação dos Administradores de Insolvência para a 

massa insolvente, para efeito junta-se prova de instauração de processo. 





53

194.º 

Neste âmbito, têm vindo a ser-lhe levantados processos de 

contra-ordenação, sujeitos a aplicação de coimas, em virtude da qualidade 

de Administradores de Insolvência. 

195.º 

Após a prática do acto posto em crise, a AF passou a 

dispor de um suporte que lhe permite fundamentar os actos de 

responsabilização contra-ordenacional e fiscal que já vem instaurando 

contra os Administradores de Insolvência, pelas funções inerentes ao cargo 

que exercem após a respectiva nomeação. 

196.º 

Ora, se antes da prática do acto impugnado e da 

correspectiva emissão da referida Circular, a AF via debilitada a sua 

actuação na responsabilização dos AI, pela omissão dos deveres 

declarativos ali enunciados – situação que se ficava a dever à manifesta 

falta de fundamento legal para o fazer – neste momento, a AF abriu 

caminho para accionar livremente o património dos AI pelas coimas e 

outras dívidas fiscais que possam ser teoricamente imputadas à massa 

insolvente. 

197.º 

Para tanto, repare-se na fundamentação aduzida pela AF 

(Serviço de Finanças Lisboa 4), no âmbito do processo de execução fiscal 

n.º 3301200901128590, do qual resultou a reversão contra o Administrador 





54

de Insolvência, por dívidas da massa insolvente, emergentes da falta de 

pagamento de coima e falta de pagamento de IRC (Cfr. Doc. n.º 2). 

198.º 

Na fundamentação do referido acto de reversão, a AF 

recorreu ao acto suspendendo, designadamente às obrigações que no 

mesmo são impostas aos Administradores de Insolvência. 

na esfera dos AI. 

199.º 

Como que de um acto legislativo se tratasse… Pasme-se! 

200.º 

É evidente o efeito lesivo que o acto suspendendo causa 

201.º 

Pois, se em data anterior à sua emissão, a AF se via 

obrigada muitas das vezes a ceder, atenta a falta de fundamento legal na 

sua actuação, na presente data a situação mudou de figura. 

202.º 

Assiste-se reiteradamente à prática de actos (instauração 

de processos e actos de reversão), por parte dos serviços de finanças, 

fundamentados nas obrigações ditadas pelo acto suspendendo. 





55

203.º 

In extremis, tal actuação consubstancia uma forma ilegal de 

responsabilização, e, indirectamente, o ataque ilegítimo ao património 

pessoal do AI, por falta de previsão legal. 

204.º 

O acto suspendendo dita a aplicação imediata de tais 

obrigações, e ainda a responsabilização pelo seu incumprimento a 

situações de facto constituídas em data anterior à sua prática. 

205.º 

Com a agravante de os AI, à data em que foram nomeados 

nos respectivos processos de insolvência, desconhecerem as obrigações 

que lhe estavam entregues, ignorando que mais tarde viriam a ser 

responsabilizados pelo seu incumprimento (circunstância de todo relevante 

para a decisão de assunção das responsabilidades inerentes ao cargo). 

206.º 

Tal conduta da Administração Fiscal, via serviços de 

finanças, é inaceitável, injusta e ilegal, não podendo ser aceite durante 

mais tempo, sob pena de os Administradores de Insolvência 

renunciarem ao exercício da profissão, para protecção do seu 

património pessoal. 





56

207.º 

A pretensão a formular visa, a final, que a Administração 

Fiscal se abstenha de impor aos Administradores de insolvência o 

cumprimento de tais obrigações, e, por conseguinte, imputar 

responsabilidade subsidiária tributária aos mesmos, pelo incumprimento de 

deveres fiscais, que, ou têm natureza oficiosa, ou recaem sobre a entidade 

declarada insolvente. 

208.º 

A procedência da pretensão a formular no processo 

principal é evidente, atentas as razões aduzidas, ou seja, a ilegalidade do 

comportamento da Administração Fiscal e o bom senso. 

PONDERAÇÃO DE INTERESSES 

209.º 

A tutela do interesse público não se encontra posta em 

causa com a suspensão da eficácia do acto administrativo suspendendo, 

bem pelo contrário, exige mesmo a sua suspensão, atento o carácter de 

interesse público inerente às funções de Administrador de Insolvência, 

devendo assim prevalecer os direitos e interesses legítimos dos 

Administradores de Insolvência. 





57

210.º 

O decretamento da presente providência não é 

susceptível de pôr em causa qualquer interesse público que seja digno de 

protecção. 

NECESSIDADE E ADEQUAÇÃO DA PROVIDÊNCIA REQUERIDA 

211.º 

Por último, e face a tudo o que se acaba de dizer, não 

restam dúvidas de que a providência requerida é adequada e necessária 

para, nesta fase, atenuar a lesão dos interesses defendidos pela ora 

requerente. 

212.º 

Pelo que há que ter por preenchidos os requisitos de que 

depende o decretamento da providência cautelar nos termos da al. b) do 

n.º 1 do artigo 120.º do CPTA. 





58

TESTEMUNHAS: 

Nestes termos e nos melhores de Direito, 

deve a presente Providência Cautelar de 

suspensão de eficácia de acto administrativo ser 

julgada procedente, por provada, nos termos da 

alínea a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, e, em 

consequência ser ordenada a suspensão, com 

alcance geral, dos efeitos do acto suspendendo 

(despacho 1280/2009 XVII, de 29.09.2009, 

proferido pelo Secretário de Estado dos Assuntos 

Fiscais); 

Subsidiariamente, deverá a presente 

providência ser julgada procedente, por provada, 

nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 120.º 

do CPTA, logo que recebido o duplicado deste 

requerimento pela autoridade administrativa. 

1.- Dr. Fernando Cruz Dias, com domicílio na Av.ª Almirante Gago 

Coutinho, n.º 5, 4.º Esquerdo Frente, 1700-031 Lisboa; 

2.- Dr. Luís Filipe Barão Oliveira, com domicílio na Av.ª Defensores de 

Chaves, n.º 89, 3.º andar, 1000-116 Lisboa; 

3.- Dra. Maria Alcina Noronha da Costa Fernandes, com domicílio na 

Rua de São Nicolau, n.º 42, 1.º Esq.º, 4520-248 Santa Maria da Feira; 

4.- Dra. Nídia Coimbra Sousa Lamas, com domicílio na Rua de São 





59

Nicolau, n.º 33, 5.º AF, 4520-248 Santa Maria da Feira; 

5.- Dr. Luís Augusto Moreira Gomes, com domicílio na Rua D. Afonso 

Henriques, n.º 2688, Sala N, Águas Santas, 4425-027 Maia; 

6.- Dr. Fernando Augusto Barbosa de Carvalho, com domicílio no 

Edifício Palácio, Sala 210, Rua de Aveiro, n.º 198, 4900-495 Viana do 

Castelo. 

VALOR: € 30.001,00 (trinta mil euros e um cêntimo) 

Taxa de justiça: O Autor declara, para os devidos efeitos legais, que irá 

praticar todos os actos por via electrónica. 

JUNTA-SE: - 5 documentos; 

- procuração forense e 

- duplicados legais. 

GNC – ADVOGADOS ASSOCIADOS – LAWYERS AND BARRISTERS 

OS ADVOGADOS, 

(Pedro Morgado de Sousa) (Carla Granjo) 





60

Providência Cautelar

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