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Holger Backhaus-Maul / Thomas Groß
Treuhandverträge in der Freien
Wohlfahrtspflege des Landes Berlin
MARTIN-LUTHER-UNIVERSITÄT
HALLE-WITTENBERG
P H I L O S O P H I S C H E F A K U L T Ä T III

Holger Backhaus-Maul / Thomas Groß
Treuhandverträge in der Freien
Wohlfahrtspflege des Landes Berlin
MARTIN-LUTHER-UNIVERSITÄT
HALLE-WITTENBERG
P H I L O S O P H I S C H E F A K U L T Ä T III

AUFTRA GGE BER:
Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband/Landesver band Berlin
AUFTRA GNEHME R:
Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg
Philosophische Fakultät III
Erziehungswissenschaften
Fachgebiet „Recht, Verwaltung und Organisation“
Halle, im Februar 2008

INHALTSVERZEICHNIS
Kurzfassung ................................................................................................................................................ 5
Einleitung .................................................................................................................................................... 9
I. Wohlfahrtsstaatliches Kontraktmanagement .................................................................. 11
II. Berliner Treuhandverträge ..................................................................................................... 21
III. Forschungsdesign ....................................................................................................................... 24
IV. Ergebnisse der Untersuchung ................................................................................................ 26
a. Rollenverständnis der Akteure ................................................................................ 28
b. Steuerung über Kontraktmanagement ................................................................. 31
c. Politische Einflussnahme ........................................................................................... 45
d. Autonomie der Träger ................................................................................................. 48
e. Finanzielle Ressourcen ............................................................................................... 50
f. Transparenz in der Aufgabenwahrnehmung ...................................................... 59
g. Qualität der Leistungserbringung .......................................................................... 63
h. Intermediäre Verhandlungsposition der Verbände ......................................... 65
V. Zusammenfassung und Fazit .................................................................................................. 70
Literaturverzeichnis ................................................................................................................................. 75
Anlagenverzeichnis .................................................................................................................................. 81
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KURZFASSUNG
Das Bundesland Berlin schließt seit Mitte der 1990er Jahre im Bereich der über Zuwendungen
finanzierten gesundheitlichen und sozialen Leistungen Treuhandverträge mit den
Spitzenverbänden der freien Wohlfahrtspflege ab. Die Verbände werden als intermediäre
Beliehene zwischen Verwaltung und Zuwendungsempfänger eingeführt, die einerseits ein
vertragliches Treuhandverhältnis mit der zuwendungsgebenden Verwaltung und andererseits
ein Förderverhältnis mit den Leistungsanbietern eingehen. Die Beleihung muss durch
einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, den sogenannten Treuhandvertrag, erfolgen.
Nach über zehnjähriger Erfahrung mit den Treuhandverträgen lag es im Interesse des Paritätischen
Wohlfahrtsverbandes, eine Zwischenbilanz zu ziehen, und festzustellen, welche
Erfahrungen und Einschätzungen die an den Treuhandverträgen beteiligten Akteure haben.
Anfang 2006 wurde die Philosophische Fakultät III/Erziehungswissenschaften/Fachgebiet
„Recht, Verwaltung und Organisation“ an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg
mit der Durchführung dieser Untersuchung beauftragt. Mit Hilfe von Experteninterviews
sollte geklärt werden, ob und wenn ja, wie sich die Einführung von Treuhandverträgen aus
Sicht der beteiligten Akteure auf die Leistungserbringung ausgewirkt hat. Als Experten für
Treuhandverträge wurden solche Interviewpartner/innen 1 ausgewählt, die auf den verschiedenen
Hierarchieebenen in Politik, Verwaltung und Verbänden in den Entscheidungsprozess
über die Ein- und Fortführung von Treuhandverträgen involviert waren und sind. Insgesamt
wurden zwischen April und November 2006 vierzehn Interviews mit siebzehn Experten geführt.
Die Befunde machen deutlich, dass die Praxis der Treuhandverträge unterschiedlich gedeutet
und bewertet wird:
Rollenverständnis der Akteure: Sachverhalte, wie Aufgabenkritik der Senatsverwaltung, Verantwortungsübernahme
der Verbände und der damit zusammenhängende Rollenkonflikt
infolge des „doppelten Mandats“ der Verbände sowie die kooperative Zusammenarbeit zwischen
den Vertragsparteien, die schließlich mit den Erfordernissen staatlicher Fachaufsicht
kollidiert, geben Grund zu der Annahme, dass es auf beiden Seiten, sowohl bei den Verbänden
als auch bei der Senatsverwaltung im Zuge der Einführung von Treuhandverträgen zu
einer veränderten Wahrnehmung und relativen Unklarheit ihrer bisherigen Rollen und Funktionen
gekommen ist.
Steuerung über Kontraktmanagement: Die Verträge würden sowohl der Senatsverwaltung
als auch den Verbänden relativ große Gestaltungsspielräume ermöglichen. Die Verbände
heben besonders hervor, dass sie durch die Verträge aktive Steuerungsmöglichkeiten unter
Beteiligung ihrer Dienste und Einrichtungen gewonnen hätten. Die Steuerungsmöglichkeiten
jedoch, die die Verbände durch die Verträge bekommen haben, „gehören ihnen eigentlich
1 Im Folgenden wird aus Gründen der besseren Lesbarkeit nur die männliche Kurzform verwand; selbstverständlich
sind aber immer – wenn nicht ausdrücklich anders vermerkt – beide Geschlechter gemeint.
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nicht“ – so Verbandsvertreter – da Steuerung Staatsaufgabe sein solle. Kritisiert werden von
den Verbänden fehlende Steuerungsleistungen der Senatsverwaltung. Es wird sogar davon
gesprochen, dass die Senatsverwaltung sich selbst nicht mehr in der Lage sähe, Umverteilungsprozesse
und Kürzungen allein zu steuern. Hinzu kommt, dass auch aufseiten der
Verbände die Gestaltungsspielräume infolge ständiger Mittelkürzungen immer kleiner würden.
Politische Einflussnahme: Die wechselseitige politische Einflussnahme zwischen Einrichtungen
und Diensten einerseits sowie Politik andererseits hat sich nach Einschätzung der
interviewten Experten durch die Treuhandverträge stark reduziert. Als Gründe werden die
mehrjährigen Laufzeiten der Verträge, die in der Folge ein jährliches Eingreifen im Rahmen
der Haushaltsplanung verhindern sowie die Übertragung von (Mit-) Entscheidungsrechten an
Wohlfahrtsverbände und der Bedeutungsverlust des klassischen Projekt-Lobbyismus gegenüber
Abgeordneten angegeben.
Autonomie der Träger: Die Dienste und Einrichtungen haben durch die Planungssicherheit
der Treuhandverträge an fachlicher Autonomie gewonnen. Sie könnten ihre Ressourcen für
die fachliche Arbeit anstatt für lobbyistische Zwecke einsetzen. Gleichzeitig erzeugten die
Treuhandverträge aber eine stärkere Abhängigkeit der Dienste und Einrichtungen von ihren
jeweiligen Verbänden.
Finanzielle Ressourcen: Die Treuhandverträge haben zu einer Stabilisierung der Mittel geführt.
Ohne die Verträge hätte das Land in seiner momentanen Haushaltslage voraussichtlich
höhere Mittelkürzungen vollzogen. Allerdings seien Mitteleinsparungen auch im Bereich der
Treuhandverträge notwendig, sodass man eine Kürzung des Gesamtangebotes allerdings in
Kauf nehmen würde. Jedoch steigt mit zunehmenden Mittelkürzungen auch der Widerstand
der Verbände, weiterhin die Treuhänderrolle für die Senatsverwaltung zu übernehmen. Belegt
sind jedoch die hohen Einsparungen, die die Verbände in den letzten Jahren innerhalb
der Verträge umsetzen konnten.
Transparenz in der Aufgabenwahrnehmung: Mit den Treuhandverträgen sei erstmals eine
Vergleichbarkeit von Leistungsangeboten ermöglicht worden. Sowohl bei den Leistungsbeschreibungen
als auch bei der Dokumentation der erbrachten Leistungen habe man – nach
Selbsteinschätzung – beachtliche Erfolge erzielt. Seitens der Politik werden jedoch fehlende
Einblicke in die Entscheidungsgrundlagen der LIGA beklagt. Darüber hinaus würden die Auswertungen
und Erfolgskontrollen nur ansatzweise Realität widerspiegeln. „Das heißt, es geht
nicht mehr darum, was wirklich ist, sondern wie es sich in Statistiken und sonst wo darstellen
lässt.“
Qualität der Leistungserbringung: Qualitätsverbesserungen seien nicht allein durch die Übertragung
der Aufgaben auf Wohlfahrtsverbände zu erwarten. Man müsse mit allen Beteiligten
kooperieren, um bei Problemen „partnerschaftliche“ Lösungen zu erarbeiten. Allerdings
kann sich die Planungssicherheit langfristiger Verträge, wie sie durch die Treuhandverträge
bewirkt wird, durchaus nicht ganz unproblematisch auf die Qualität der Arbeit auswirken,
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soweit eine weitere Finanzierung der Dienste und Einrichtungen nicht vorrangig von der
Qualität ihrer erbrachten Leistungen abhängen sollte; auch sei nicht zu erwarten, dass sich
qualitativ bessere Arbeit nicht automatisch und allein durch höhere Zuwendungen erreichen
ließe.
Intermediäre Verhandlungsposition der Verbände: Die Aufgabe der Verbände bestünde vor
allem darin, einen Interessenausgleich zwischen dem Staat auf der einen und den Leistungsträgern
auf der anderen Seite zu schaffen. Die Verbände seien näher an den
Leistungserbringern „dran“ als die Senatsverwaltung und daher als Vermittler besser geeignet.
Ein relevantes Problem sei momentan, nicht zu wissen, wer alles in die
Planungsprozesse mit einzubeziehen ist. „Es scheint sich momentan eher in die Richtung zu
entwickeln, dass wir immense Abstimmungs- und Abspracheprobleme kriegen.“ Auch die
Verbindung zur Politik müsse wieder stärker gesucht werden, da sie durch die Treuhandverträge
etwas abhanden gekommen sei.
Die Studie zeigt, dass mit Hilfe der Verträge positive Entwicklungen eingeleitet, aber auch
Unzulänglichkeiten zu Tage getreten sind. Das „Experiment Treuhandverträge“ des Landes
Berlin wird am Ende der Einführungsphase von den beteiligten Akteuren in Abwägung der
Vor- und Nachteile als grundsätzlich sinnvoll und zweckmäßig eingestuft.
Offen geblieben ist, was – unter Kontraktbedingungen – eine erfolgreiche politische Steuerung
ausmacht und welche beobachtbaren und gegebenenfalls messbaren Effekte sie erzielt.
Auf Seiten der Freien Wohlfahrtspflege stellt sich angesichts der mit dieser Studie vorgelegten
Befunde die Grundsatzfrage, wie sich das verbandliche Selbstverständnis im
Spannungsfeld zwischen Beauftragung und Beleihung entwickelt, beziehungsweise welchen
Sinn und Zweck die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege mit der neu gewonnenen
Autonomie und ihrer wachsenden Bedeutung im sozialrechtlichen Dreiecksverhältnis verbinden.
Und nicht zuletzt wäre zukünftig zu untersuchen, welche Verbesserungen und ggf.
Verschlechterungen die Einführung von Treuhandverträgen auf Seiten der Klienten – um die
es eigentlich geht – zur Folge haben.
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EINLEITUNG
Seit einigen Jahren hat Berlin etwas zu bieten, was in dieser Form in Deutschland bisher
einmalig ist: Die Initiative des Staates zur Beteiligung von Nonprofit-Organisationen, d.h. hier
der Freien Wohlfahrtspflege, an der Aufgabenerbringung im zuwendungsfinanzierten Sozialund
Gesundheitsbereich. Das Bundesland Berlin verzichtet dabei nicht nur zugunsten der
Freien Wohlfahrtspflege auf die direkte Leistungserbringung, sondern gibt sogar seine bisher
ureigene Aufgabe, die Vergabe der Fördermittel, an die Wohlfahrtsverbände ab, die seitdem
im Auftrag des Staates mittels sogenannter Treuhandverträge als Zuwendungsgeber gegenüber
den betroffenen Einrichtungen und Projekten fungieren. Diese spezielle Form
sozialstaatlichen Kontraktmanagements verdient besondere sozialwissenschaftliche Aufmerksamkeit.
Der vorliegende Bericht „Treuhandverträge in der Freien Wohlfahrtspflege des Landes Berlin“
stellt die Befunde des gleichnamigen Forschungsprojektes dar, dass an der Martin-
Luther-Universität Halle-Wittenberg/Philosophische Fakultät III/Erziehungswissenschaften/
Fachgebiet „Recht, Verwaltung und Organisation“ im Auftrag des Deutschen Paritätischen
Wohlfahrtsverbandes/Landesverband Berlin in den Jahren 2006-2007 durchgeführt wurde.
Im Rahmen dieses empirischen Forschungsprojektes wurde untersucht, welche Erfahrungen
Expertinnen und Experten in Politik, Verwaltung und Wohlfahrtspflege mit Treuhandverträgen
gemacht haben und wie sie diesen Gegenstandsbereich einschätzen. Zu diesem Zweck
wurden leitfadengestützte Expertengespräche mit Vertretern der an den Verträgen beteiligten
Senatsverwaltungen, parlamentarischen Ausschüsse, Spitzenverbände der Freien
Wohlfahrtspflege sowie Fachverbände und Dienstleister geführt.
Der vorliegende Bericht skizziert eingangs die aktuelle Debatte zum wohlfahrtstaatlichen
Kontraktmanagement und den aktuellen Stand der sozial- und verwaltungswissenschaftlichen
Forschung zu diesem Thema (Kapitel I). Anschließend werden der konkrete
Untersuchungsgegenstand, d.h. die in die Untersuchung einbezogenen Treuhandverträge
(Kapitel II), sowie das Forschungsdesign dargestellt (Kapitel III). Im Hauptteil des Berichts
werden die Befunde der Untersuchung präsentiert. Die Darstellung folgt dabei den thematischen
Schwerpunkten der Experteninterviews, d.h.:
dem Rollenverständnis der Akteure,
der Steuerung mittels Kontraktmanagement,
der politischen Einflussnahme,
der Autonomie der Träger,
den finanziellen Ressourcen,
der Transparenz in der Aufgabenwahrnehmung,
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der Qualität der Leistungserbringung und
der intermediären Verhandlungsposition der Verbände (Kapitel IV).
Der Bericht schließt mit einer zusammenfassenden Darstellung und Analyse der Kernbefunde
(Kapitel V).
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I. WOHLFAHRTSSTAATLICHES KONTRAKTMANAGEMENT
New Public Management
Von den USA, Großbritannien, Australien und Neuseeland ausgehend erfährt das Modell des
New Public Management (NPM) seit den 1970er Jahren zunehmende Aufmerksamkeit. In
der deutschen Debatte ist dieses Modell zur Reform der öffentlichen Verwaltung zeitverzögert
in den 1990er Jahren vor allem unter dem Namen Neues Steuerungsmodell bekannt
geworden. Mit dem Neuen Steuerungsmodell wird das Ziel verbunden, die Kosten der öffentlichen
Verwaltung durch Steigerung von administrativer Effizienz und Effektivität zu
senken; darüber hinaus soll mehr Wettbewerb unter den Anbietern öffentlicher Leistungen
hergestellt, den Bürgern Wahlmöglichkeiten bei der Inanspruchnahme des öffentlichen
Dienstleistungsangebotes eröffnet sowie die Transparenz, Innovation und Qualität der Leistungserbringung
gefördert werden (vgl. Dahme/Kühnlein/Wohlfahrt/Burmester 2005: 50;
Maelicke 2005: 151; Ruflin 2006: 59; Schröter/Wollmann 2005: 63).
Aufgabenkritik
Im Zentrum von NPM steht die Frage, welche Leistungen der Staat in Zukunft selbst erbringen
sollte, und welche Leistungen dagegen von Privaten erbracht werden können. Im Kern
geht es hierbei also um eine neue Arbeitsteilung zwischen Staat, Wirtschaft, Zivilgesellschaft
und Bürgern. Der Staat hat dabei in einem ersten Schritt zu entscheiden, für welche Aufgaben
er grundsätzlich Verantwortung übernehmen will (Zweckkritik), um anschließend zu
überlegen, wie er diese Aufgaben wahrnehmen möchte (Verfahrenskritik). Dabei legt er fest,
in welcher Organisationsform diese Aufgaben in politischer, qualitativer und ökonomischer
Hinsicht sinnvoll und zweckmäßig zu erfüllen sind (vgl. Naschold/Budäus/Jann/Mezger/
Oppen/Picot/Reichard/Schanze/Simon 1996: 13). Der Staat übernimmt bei diesen Aufgaben
die Verantwortung, dass diese Aufgaben auch tatsächlich erbracht werden (Gewährleistungsverantwortung).
Wie er diese Verantwortung versteht und definiert, kann
nationalstaatlich unterschiedlich sein. Eine umfassende Verantwortung übernimmt er, wenn
er selbst die Leistung erbringt (Vollzugsverantwortung). Er kann sich allerdings auch darauf
beschränken, ausschließlich die finanziellen Mittel zur Wahrnehmung der Aufgabe zur Verfügung
zu stellen (Finanzierungsverantwortung) oder aber lediglich eine Garantie dafür
übernehmen, dass eine Aufgabe auch dann noch angeboten wird, wenn Private diese nicht
mehr selbst anbieten können oder wollen (Auffangverantwortung) (vgl. Röber 2005: 89).
Durch diese Differenzierung kann der Staat sicherstellen, dass er trotz Privatisierung staatlicher
Aufgaben nicht per se auch seine Verantwortung verliert oder aufgibt. Überall dort, wo
zu erwarten ist, dass Private eine Leistung qualitativ besser bzw. eventuell sogar wirtschaftlicher
erbringen können, müsste sich der Staat unter der ordnungspolitischen Prämisse des
Subsidiaritätsprinzips aus seiner Vollzugsverantwortung herauslösen und Privaten die Aufgabenerbringung
überlassen. Allerdings ist es im wohlverstandenen Eigeninteresse des
Staates eine derartige Privatisierung steuernd umzusetzen, in dem die Rahmen vorgegeben
werden, innerhalb derer die Aufgabe durch Private erbracht werden soll.
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Kontraktmanagement
Ein wichtiges Instrument des NPM ist das Kontraktmanagement, d.h. die Steuerung über
Zielvereinbarungen. Kontrakte basieren auf Zielen, die unter den Kontraktpartnern für einen
bestimmten Zeitraum vereinbart worden sind (vgl. Kommunale Gemeinschaftsstelle für
Verwaltungsvereinfachung 1998: 12 f.). Nach den Vorschlägen der Kommunalen Gemeinschaftsstelle
für Verwaltungsvereinfachung sollten Kontrakte insbesondere Vereinbarungen
enthalten über die Quantität und Qualität der zu erstellenden Leistungen, über das dafür
benötigte Budget sowie Inhalt und Art der Berichterstattung über die Umsetzung der Ziele.
Das Kontraktmanagement richtet folglich die Aufmerksamkeit auf das Leistungsergebnis und
stellt damit einen paradigmatischen Wechsel von der klassisch administrativen Input-
Steuerung zur neuen wirtschaftlichen Output-Steuerung dar (vgl. Jann 2005: 77; Nullmeier
2005: 431).
Es soll dazu beitragen, die Verantwortung von dezentralen Einheiten der Staatsverwaltung
zu stärken, dabei jedoch die Steuerungsmöglichkeiten durch die übergeordnete Instanz sicherstellen
(vgl. Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung 1998: 10 f.).
Kontraktmanagement vollzieht sich von daher in vier Phasen (siehe Grafik): (1) Zielfindung,
(2) Zielvereinbarung, (3) Zielvollzug und (4) Rechenschaft, die jeweils durch ein kontinuierliches
Controlling unterstützt werden, das die Kontraktpartner mit entscheidungsrelevanten
Informationen versorgt und die Leistungen und Planungen der einzelnen Bereiche aufeinander
abstimmt (vgl. Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung 1998:
28).
Managementzyklus Kontraktmanagement
• Controlling
• Controlling
Zielfindung
Zielvereinbarung
(Kontrakt)
Rechenschaft
(Ziel-) Vollzug
• Controlling
• Controlling
Quelle: In Anlehnung an KGSt 1998: 22.
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Dasselbe gilt auch im Außenverhältnis zwischen Staat und privaten Leistungsanbietern. Der
Staat entscheidet über spezifische öffentliche Aufgaben und bestellt die entsprechenden
Leistungen bei Privaten, die als Dienstleister diese Leistungen erbringen. Bei wohlfahrtsstaatlichen
Leistungen spricht man auch vom wohlfahrtsstaatlichen Kontraktmanagement.
Einzelheiten dieser Austauschbeziehung zwischen Staat und privaten Leistungserbringern
werden in Kontrakten vereinbart. Diese können sowohl in Form von Zielvereinbarungen oder
in Form von rechtlich verbindlichen Leistungsverträgen bestehen. Sie sollen sicherstellen,
dass die Aufgaben in der Art und Weise erbracht werden, wie es der Staat als Auftraggeber
vorsieht. In Einzelfällen kann es zu einem reinen Dienstleistungseinkauf kommen, was den
freien Trägern kaum noch eigenständige Gestaltungsspielräume bzw. Autonomie gewährt
(vgl. Goetz 1999: 21).
Theoretische Bezüge
Die theoretischen Bezüge des NPM sind überaus vielfältig; eine einheitliche theoretische
Grundlegung ist nicht gegeben. Ein Grund hierfür dürfte darin zu sehen sein, dass sich im
Rahmen der Verwaltungsmodernisierung vor allem Experten engagiert haben, die an praktischen
Lösungen für anstehende Probleme interessiert sind. Je nach fachlicher Ausrichtung
der beteiligten Experten werden unterschiedliche theoretische Ansätze favorisiert. Im Folgenden
werden ausgewählte praxisrelevante Ansätze aus den Bereichen Mikroökonomie,
Wohlfahrtsstaatspolitik und Sozialarbeit skizziert, die zudem für das Verständnis und die
Analyse der Treuhandverträge von besonderer Bedeutung sind.
Mikroökonomische Ansätze
Mikroökonomische Ansätze sind von allgemeiner und grundlegender Bedeutung für das
NPM. Leitende Fragestellung dieser Ansätze ist die Bedeutung von institutionellen Regelungen
für das Marktverhalten bzw. wie sich das Handeln der Marktteilnehmer auf Institutionen
auswirkt. Im Mittelpunkt des Erkenntnisinteresses steht dabei das Verhältnis zwischen Staat,
Wirtschaft, Zivilgesellschaft und Bürgern. Als besonders wichtige mikroökonomische Ansätze
sind in diesem Zusammenhang der Transaktionskostenansatz, die Property-Rights-Theorie
sowie die Principle-Agent-Theorie zu nennen.
Transaktionskostenansatz
Der Transaktionskostenansatz beleuchtet den Aspekt, dass bei der Übertragung von (wohlfahrtsstaatlichen)
Aufgaben transaktionsbedingte Zusatzkosten entstehen und
Transaktionen daher nicht kostenneutral erfolgen. Das Untersuchungsinteresse richtet sich
auf die Betriebskosten des Wirtschaftens, um festzustellen welche Einrichtung und welcher
Dienst eine Leistung vergleichsweise effektiv und effizient erbringt (vgl. Ruflin 2006: 63; Williamson
1985).
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Property-Rights-Theorie
Die Property-Rights-Theorie 2 thematisiert die Eigentums- und Verfügungsrechte, die den
handelnden Akteuren einen institutionellen Rahmen vorgeben, innerhalb dessen sie agieren
und auch Transaktionskosten erzeugen. Angenommen wird, dass Akteure als Eigentümer
grundsätzlich gewinnorientiert handeln und bestrebt sind, effizient zu wirtschaften und die
Transaktionskosten niedrig zu halten. Die offene Frage ist allerdings, durch welche Anreize
und Sanktionen man sicherstellen kann, dass Individuen auch in den Fällen bestrebt sind,
effizient zu wirtschaften, in denen sie nicht die Eigentümer sind (vgl. Grüning 2000: 205 ff.;
Proeller 2002: 68; Ruflin 2006: 64).
Principle-Agent-Theorie
Bei der Principle-Agent-Theorie steht das Verhältnis zwischen Auftraggeber (Principle) und
Auftragnehmer (Agent) im Fokus der Aufmerksamkeit. Der Auftraggeber als Nicht-Fachmann
hat gegenüber dem Auftragnehmer häufig ein Informationsdefizit und muss daher darauf
vertrauen, dass der Auftragnehmer in seinem Sinne handelt. Problematisch an diesem Verhältnis
ist allerdings, dass sowohl Auftraggeber als auch Auftragnehmer jeweils eigene
Interessen haben, die nicht unbedingt deckungsgleich sind. Um Schaden an seinem Eigentum
zu vermeiden, muss der Auftraggeber Überwachungs- und Kontrollmechanismen sowie
Anreizsysteme entwickeln und die entsprechenden Kosten einkalkulieren. Die Beziehung
zwischen Principle und Agent sowie die gegenseitigen Erwartungen und Verpflichtungen
werden üblicherweise in einem Kontrakt kodifiziert (vgl. Proeller 2002: 68 f.; Ruflin 2006:
64 f.).
Leistungstiefenpolitik
Im deutschsprachigen Diskurs wird versucht, die genannten Ansätze im Konzept der Leistungstiefenpolitik
zu integrieren. Im Kern geht es hier um die Frage „was macht ein Staat
mittels seiner Verwaltung selber und was kauft er bei Privatpersonen oder Privatorganisationen
zu welchen Bedingungen, warum und zu welchem Zeitpunkt und für welche Dauer
ein“ (Ruflin 2006: 66). Der Staat versteht sich in diesem Sinne zunehmend als Gewährleistungsstaat
und stellt lediglich die rechtlichen Rahmenbedingungen für die unterschiedlichen
Leistungserbringer zur Verfügung (vgl. Dahme/Kühnlein/Wohlfahrt/Burmester 2005: 53).
In einer kritischen Betrachtung der genannten mikroökonomischen Ansätze wird hervorgehoben,
dass das zugrunde liegende Menschen- und Weltbild vor allem an Vorstellungen von
Gewinnmaximierung orientiert ist und dass tradierte gesellschaftliche Werte wie Gerechtigkeit,
Chancengleichheit, Toleranz und Integration vernachlässigt werden (vgl. Taylor-Gooby
1999). Der flexible Mensch, der sich ständig neu an veränderte Rahmenbedingungen anpassen
muss, verhält sich zwar ökonomisch sinnvoll, ist aber – so der Kulturphilosoph Richard
Sennett – dem Risiko der seelischen und sozialen „Verarmung“ ausgesetzt (vgl. Sennett
2000; Ruflin 2006: 67).
2 Auch: Theorie der Verfügungsrechte.
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Wohlfahrtsstaatliche Ansätze
Einen anderen Zugang zum Thema Kontraktmanagement eröffnen wohlfahrtsstaatliche Ansätze,
deren Ausgangspunkt die jeweiligen nationalen Varianten von Sozialpolitik darstellen.
Der Staat wird hier als eine Institution betrachtet, die ihren Bürgern eine Reihe von Leistungen
zur Verfügung stellt, auf die sie individuelle Rechtsansprüche haben. Diese Leistungen
werden allerdings nicht nur vom Staat selbst, sondern auch von Dritten bereitgestellt, derer
sich der Staat bedient. Somit entstehen zwischen Staat und Gesellschaft Interdependenzen,
die durch Abhängigkeiten und Ungleichgewichte gekennzeichnet sind (vgl. Smith/Lipsky
1998: 4 f.). Dem Kontraktmanagement und der Rolle der Nonprofit-Organisationen als Leistungserbringer
sowie den zugrunde liegenden politischen Prozessen, ökonomischen
Alternativen und gesellschaftspolitischen Präferenzen kommt hierbei besondere Aufmerksamkeit
zu.
Dritte-Sektor-Forschung
Die Dritte-Sektor-Forschung bietet theoretisch-konzeptionelle Anknüpfungspunkte für die
Bearbeitung dieser forschungsleitenden Fragestellungen. Sie definiert Nonprofit-
Organisationen und Zivilgesellschaft als Dritten Sektor zwischen Markt und Staat (vgl. Anheier/Seibel
1990; Birkhölzer 2005). Dabei wird Nonprofit-Organisationen eine hohe
volkswirtschaftliche Signifikanz sowie hohe Bedeutung als gesellschaftspolitischer Akteur
bescheinigt (vgl. Meyer 1999; Salamon/Anheier 1997; Zimmer/Hallmann 2002: 23). Die Dritte-Sektor-Forschung
ist aber nicht nur makrosoziologisch ausgerichtet, sondern untersucht
auch die Meso- bzw. Organisationsebene dieses Sektors, etwa organisationspolitische Konflikte
und Effizienzmängel (vgl. Salamon 1997). So wird etwa herausgearbeitet, dass die
Forderung öffentlicher Mittelgeber nach Transparenz und Systematik der Handlungsprozesse
zu Konflikten mit den Ansprüchen der ehrenamtlich Tätigen an ihre Arbeit führe, die als
Nichtprofessionelle und Freiwillige den gestellten Handlungsanforderungen nur zum Teil
gerecht werden können und wollen. 3 Auf deren Unterstützung sind die Nonprofit-
Organisationen jedoch in starkem Maße abhängig. Für die Nonprofit-Organisationen erfordert
die Steuerung dieser ungleichen Anforderungen besondere organisatorische und
gesellschaftliche Herausforderungen (vgl. Backhaus-Maul 2003; Siebart/Reichard 2004:
271 ff.; Zimmer/Hallmann 2002: 23). Die Organisationen sind aufgrund der gesellschaftlichen
Veränderungen 4 verstärkt in eine Identitätskrise zwischen Wertorientierungen und marktwirtschaftlichen
Anforderungen geraten. „Das Selbstverständnis der Freien Wohlfahrtspflege,
in einer pluralistischen Gesellschaft mit unterschiedlichen wertgebundenen Angeboten
und Dienstleistungen zu konkurrieren, weicht einer Marktlogik, in der es nur noch um finanzielle
Ressourcen und um Sicherung von Marktanteilen geht.“ (Olk 1996: 114 f.) Diese auf
Effizienzsteigerung ausgerichtete Strategie kommt dabei zwangsweise auch mit den Imperativen
der Mitgliedschaftslogik der Organisationen in Konflikt, die vor allem durch
3 Zunehmend kritisiert werden u.a. mangelnde Transparenz und Überschaubarkeit bis hin zu dilettantischen
Verhaltensweisen ehrenamtlichen Führungspersonals (vgl. Olk/Rauschenbach/Sachße 1996: 29).
4 Darunter fallen insbesondere demographische, ökonomische sowie kulturelle Entwicklungen, die für die
Nonprofit-Organisationen von besonderer Prägnanz sind (vgl. Öhlschläger 1995).
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konsensorientierte Handlungsformen bestimmt wird. Denn die Mitglieder dieser Organisationen,
die ihr Engagement, ihre spezifischen Werte und Interessen dort einbringen,
erwarten im Gegenzug nicht nur Unterstützung, persönliche Beteiligungsmöglichkeiten und
Akzeptanz, sondern eben auch Identifikationsmöglichkeiten, die wenig gemeinsam haben
mit der auf organisatorische Effizienzsteigerung setzenden Einflusslogik. Die Bereitschaft,
sich ehrenamtlich in „modernisierten Dienstleistungsunternehmen“ zu engagieren, wird dadurch
ebenso wie ihr Image als gemeinnützige Organisationen zunehmend untergraben. (vgl.
Olk 1996: 114 f.; Olk/Rauschenbach/Sachße 1996: 18; Olk/Otto/Backhaus-Maul 2003). Infolge
dieser Entwicklungen wurden bei den Nonprofit-Organisationen Modernisierungsprozesse
in Gang gesetzt, die sie einem kontinuierlichen Wandel aussetzen. Organisatorische
Restrukturierungen, Professionalisierungs- und Qualifizierungsprozesse und eine ausgedehnte
Leitbilddebatte kennzeichnen beispielhaft die Wandlungsprozesse in den Nonprofit-
Organisationen (vgl. Frohn 2004).
Street-level-Bureaucracy-Ansatz
Der Begriff der Street-level-Bureaucracy stellt einen für die Forschungsfragestellung relevanten
Ansatz der Sozialpolitikforschung dar, der der Frage nachgeht, wie Sozialpolitik im Alltag
von Leistungsempfängern und Leistungserbringern administriert und umgesetzt wird (vgl.
Brodkin 1986). Der Street-level-Bureaucracy-Ansatz geht davon aus, dass das, was an Anforderungen
in Kontrakten vorgegeben wird, sich nicht mit dem deckt, was tatsächlich geleistet
wird. Denn die Sozialexperten, die die Leistung unmittelbar am Klienten erbringen, tun dieses
auf der Grundlage eigener Vorstellungen, organisatorischer Rahmenbedingungen sowie
professioneller Kompetenzen und Möglichkeiten (vgl. Sandfort 2000: 751); sie entscheiden
damit maßgeblich über die erbrachten Leistungen und prägen die alltäglichen Vollzüge der
Sozialpolitik. Der Ermessensspielraum der leistungserbringenden Sozialexperten ist umso
größer, je ungenauer die Aufgabenstellung ist, und umso diffuser und widersprüchlicher die
dahinter stehenden politischen Ziele formuliert sind. Das bei der Aushandlung der Kontrakte
beteiligte Führungspersonal der Organisationen und der staatlichen Verwaltung hat demgegenüber
einen deutlich geringeren Einfluss (vgl. Brodkin 1986).
Ökonomisierung des Sozialen
Unter der schillernden Begrifflichkeit der „Ökonomisierung des Sozialen“ (Speck 1999: 80)
lassen sich unterschiedliche Diskussionsbeiträge zusammenfassen, die den Sachverhalt beschreiben,
dass betriebswirtschaftliche Instrumente und Verfahren sowie
marktwirtschaftliche Vorstellungen auf den Sozialsektor übertragen werden (vgl. Lemke/Krasmann/Bröckling
2000; Speck 1999; Wohlfahrt 1999). In diesem Zusammenhang wird
vermutet, dass die die Zivilgesellschaft prägenden solidarischen Handlungsnormen zunehmend
durch wirtschaftliche Effizienzkriterien ersetzt werden. Als Indikator für eine derart
fortschreitende Ökonomisierung des Sozialen wird die zunehmende Bedeutung von Managementwissen
und -instrumenten in der sozialen Arbeit angesehen (vgl. Ruflin 2006: 73). Ziel
dieses Managerialismus ist es, durch Effizienz- und Produktivitätssteigerungen institutionelle
Reformen einzuleiten und zu beschleunigen (vgl. Clarke/Newman 1993: 427 ff.). Erreicht
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werden soll dieses durch eine verstärkte Autonomie des Sozialsektors von (partei-) politischen
Vorgaben, was Freiräume verspricht, um besser agieren und zielgerichteter handeln
zu können. In der Debatte um die Ökonomisierung des Sozialen wird kritisch angemerkt,
dass als Folge dieses Managerialismus der Sozialstaat zu einem „Nachtwächterstaat“ werden
würde (vgl. Ruflin 2006: 74; Speck 1999). Besondere Indizien für eine derartige Entwicklung
werden darin gesehen, dass heute Sozialleistungen weniger als öffentliche Kollektivgüter,
sondern vielmehr als Individualgüter, auf die Einzelbürger individuelle Anrechte haben, betrachtet
werden (vgl. Kessl/Otto 2002: 129). Zudem wird darauf verwiesen, dass angesichts
der ungleichen gesellschaftlichen Machtverteilung immer noch bestimmte gesellschaftliche
Gruppen nicht nur einen geringeren Einfluss auf sozialpolitische Verteilungsentscheidungen
haben, sondern auch keinen wesentlichen Einfluss auf die Grundsatzentscheidung haben,
was überhaupt als öffentliche Sozialleistung definiert wird und wer zur Inanspruchnahme
berechtigt ist (vgl. Ruflin 2006: 74 f.; Schröter/Wollmann 2005: 66).
Sozialarbeiterische Ansätze
Aus Sicht der in der Sozialarbeit tätigen Personen, d.h. von Ehrenamtlichen, geringqualifizierten
Mitarbeitern als auch von Fachkräften stellt sich die Frage, welchen Beitrag das
Kontraktmanagement zur Professionalisierung und De-Professionalisierung der Sozialen Arbeit
leistet.
Professionalisierung sozialer Arbeit
Unter Professionalisierung der Sozialen Arbeit wird dabei gemeinhin in einem weiten Verständnis
die Entwicklung ehrenamtlich erbrachter und karitativ orientierter
Arbeitsleistungen hin zu einer erlernten, wissenschaftlich fundierten und methodisch reflektierten
beruflichen Tätigkeit verstanden (vgl. Merten 2000: 177 ff.). Für die Soziale Arbeit
war es bisher kennzeichnend, dass sich Mitarbeiter gegen sozioökonomische Veränderungen
unter Verweis auf ihr Expertenwissen und die Eigenlogik personenbezogener Dienstleistungen
zur Wehr setzten (vgl. Culpitt 1992: 141). Mittlerweile wird in der fachlichen Diskussion
über die Zukunft der Sozialen Arbeit und ihrer Profession, darüber diskutiert, inwieweit sie
sich für die Vielfalt und Vielzahl komplexer sozialer Probleme als problemlösungskompetent
erweist. Für die Profession besteht in diesem Zusammenhang eine beachtliche Möglichkeit,
sich pro-aktiv an den gesellschaftlichen und sozioökonomischen Veränderungsprozessen zu
beteiligen (vgl. Sommerfeld 2003: 13). Jedoch sollte unterschieden werden zwischen den
Aufgaben des Führungspersonals und derjenigen der Mitarbeiter. Während Führungskräfte
in der Sozialen Arbeit auf Managementwissen und Managementinstrumente angewiesen
sind, sind die Mitarbeiter in Diensten und Einrichtungen primär auf eine nach Einsatzgebieten
differenzierte Fachlichkeit angewiesen (vgl. Staub-Bernasconi 2001).
Die hier vorgestellten mikroökonomischen, wohlfahrtsstaatspolitischen sowie sozialarbeiterischen
Ansätze widerspiegeln zentrale Themen der aktuellen Diskussion zum New Public
Management und zum Kontraktmanagement. Im Folgenden soll anhand ausgewählter empi-
B E R L I N E R T R E U H A N D V E R T R Ä G E S E I T E | 17

ischer Befunde der derzeitige Stand der Forschung zum sozialstaatlichen
ment aufgezeigt werden.
Stand der Forschung zum Kontraktmanagement
Empirische Studien zum sozialstaatlichen Kontraktmanagement sind kaum vorhanden. Das
gilt für den angelsächsischen, aber ganz besonders für den deutschsprachigen Raum (vgl.
Beinecke/Goodman/Lockhart 1997: 41; Gibelman/Demone 1998: XII; Kettner/Martin 1996:
108; Peat/Costley 2000: 22). Trotz unterschiedlicher Schwerpunktsetzungen in den wenigen
Studien lassen sich dennoch ziemlich regelmäßig Aussagen zu bestimmten Themenbereichen
wie Kundenorientierung, Aufbau- und Ablauforganisation der Nonprofit-Organisationen,
Zusammenarbeit zwischen Staat und Leistungserbringern, Professionalisierung der Arbeit
sowie Finanzierung bei Staat und Leistungserbringern finden (vgl. Ruflin 2006: 80).
Kundenorientierung
Die vorliegenden Forschungsergebnisse zeigen, dass entgegen der Forderung der Vertreter
des NPM eine höhere Beteiligung der Klienten und damit eine höhere Kundenorientierung
durch das Kontraktmanagement nicht zu verzeichnen ist (vgl. Powell 1999: 871). Kontraktmanagement
bezieht sich auf die Beziehung zwischen Leistungsbesteller und
Leistungserbringer und berücksichtigt nicht die Einbindung des Klienten (vgl. Mackinthosh
2000: 17). Darüber hinaus wird nachgewiesen , dass das Kontraktmanagement dazu beiträgt,
dass sich Leistungserbringer auf Klientengruppen konzentrieren, die als relativ unproblematisch
gelten, um den von der öffentlichen Hand geforderten Leistungskriterien, insbesondere
sinkenden Kosten, auch gerecht werden zu können, mit der Folge, dass das Kontaktmanagement
neue Ungleichheiten konstituiert (vgl. Barnett/Newberry 2002: 202 ff.;
Beinecke/Goodman/Lockhart 1997: 50 f.; Brodkin/Fuqua/Thoren 2002: 22).
Aufbau- und Ablauforganisation
Die Studien zeigen auch, dass für viele Nonprofit-Organisationen im Zuge des Kontraktmanagements
eine grundlegende Reorganisation notwendig wurde, um den Anforderungen des
öffentlichen Leistungsbestellers nachzukommen (vgl. Beinecke/Goodman/Lockhart 1997:
51). So wurden Mitarbeiter für ihre neuen Aufgaben weitergebildet und Abläufe sowie Zuständigkeiten
stärker formalisiert (vgl. Strünck 1995). Dieses führte allerdings auch dazu,
dass bisher spezifizierte Angebote und Arbeitsweisen in erheblichem Umfang vereinheitlich
wurden (vgl. Hinte 1999: 297). Dagegen fielen die organisatorischen Anpassungsleistungen
des öffentlichen Leistungsbestellers eher gering aus (vgl. Ruflin 2006: 82). Das Rollen- und
Aufgabenverständnis wurde weitgehend unverändert beibehalten (vgl. Kirkpatrick/Kitchener/Owen/Whipp
1999: 723), und auf Weiterqualifizierungen der
Verwaltungsmitarbeiter wurde in der Regel verzichtet (vgl. Knapp/Hardy/Forder 2001: 293).
Gleichzeitig wird darauf hingewiesen, dass das Kontraktmanagement auf beiden Seiten erhöhte
Managementanforderungen an das Führungspersonal gestellt hat (vgl. Kirkpatrick/
Kitchener/Owen/Whipp 1999: 720 ff.).
B E R L I N E R T R E U H A N D V E R T R Ä G E S E I T E | 18

Kooperation
Bezüglich des Verhältnisses zwischen Staat und Nonprofit-Organisationen lassen die vorliegenden
Forschungsergebnisse darauf schließen, dass diese Beziehungen grundsätzlich
kooperativ ausgerichtet sind (vgl. Ruflin 2006: 85). Die Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung
greifen vor allem auf solche Organisationen zurück, zu denen bereits langjährige bzw.
bewährte Kooperationen bestehen (vgl. Beinecke/Goodman/Lockhart 1997: 51; Johnson/Jenkinson/Kendall/Bradshaw/Blackmore
1998: 326). Vertrauen und Stabilität
bestimmen somit stärker das Zustandekommen von Kontrakten als wirtschaftliche Kriterien
wie Preis, Quantität und Qualität. Gleichberechtigte Beziehungen bestehen allerdings nur
dann, wenn die Nonprofit-Organisationen über ausreichende Ressourcen und ein hohes
Fachwissen verfügen; gerade dort, wo deren Mitarbeiter ehrenamtlich arbeiten, kommt es
stattdessen immer wieder zu Machtgefällen (vgl. Powell 1999). Dabei lassen die vorliegenden
Untersuchungen offen, ob das Kontraktmanagement dazu beiträgt, die
korporatistischen Beziehungen zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden zu entflechten
oder ob die privilegierte Stellung der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege sogar
weiter verstärkt wird (vgl. Strünck 1995: 349 ff.).
Profession
Die in der Schweiz von Peter Sommerfeld und Dieter Haller durchgeführte Untersuchung
(vgl. Sommerfeld/Haller 2003) der in der Sozialen Arbeit Beschäftigten lässt folgende Typisierung
zu: (1) den an althergebrachten Werten der überkommenen Organisations- und
Professionskultur festhaltenden Traditionalisten, (2) den professionellen Modernisierer, der
in der Orientierung an ökonomischen Prinzipien eine Chance zur Professionalisierung sieht,
und (3) den „neo-liberalen“ Modernisierer, dessen Handeln auf ökonomischen Werten und
Handlungsmethoden basiert. Studien in Australien (vgl. Healy 2002) und Großbritannien (vgl.
Postle 2002) konnten belegen, dass Führungspositionen in Nonprofit-Organisationen mehr
und mehr an Betriebswirtschaftler und immer weniger an Sozialarbeiter vergeben werden,
wodurch das spezifische Fachwissen dieser Profession sowie deren Werte wie soziale Gerechtigkeit
oder Solidarität mehr und mehr an Bedeutung verlieren würden. So wird die
Befürchtung geäußert, dass mit Einführung des Kontraktmanagements verstärkt fachlich
inadäquate Produkte und Leistungen angeboten werden würden, was durch das unzureichende
Fachwissen der öffentlichen Leistungsbesteller noch verstärkt würde (vgl.
Forder/Knapp/Wistow 1996: 201 ff.).
Finanzierung
In Hinblick auf die mit dem Kontraktmanagement einhergehenden Transaktionskosten zeigt
die bisherige Forschung, dass die Kosten dann am geringsten sind, wenn zwischen Staat und
Nonprofit-Organisationen eine auf Vertrauen und Stabilität basierende, kooperative Zusammenarbeit
vorherrschend ist (vgl. Milward/Provan 2000: 368 ff.; Romzek/Johnston 2002:
447 ff.). Dennoch sind die Transaktionskosten für den Staat auch unter günstigen Bedingungen
hoch, insofern er eine sorgfältige Überprüfung der Kontrakte vornimmt und dabei
B E R L I N E R T R E U H A N D V E R T R Ä G E S E I T E | 19

insbesondere die Klienten mit einbezieht (vgl. Smith/Smyth 1996: 295). Gerade dort, wo zwischen
Leistungsbesteller und Leistungserbringer eine größere Dissonanz bezüglich der Werte
und Normen bei der Leistungserbringung besteht, wäre ein höherer Einsatz von Kontrollund
Steuerungsinstrumenten angebracht. Ein verstärkter Einsatz von besagten Kontroll- und
Steuerungsinstrumenten wird allerdings gerade dort vernachlässigt, wo die kontraktuelle
Beziehung auf Vertrauen beruht (vgl. Brown/Potoski 2003: 293 f.). Demzufolge birgt eine auf
Vertrauen basierende kooperative Zusammenarbeit (mit dementsprechend niedrigen Transaktionskosten)
für den Leistungsbesteller grundsätzlich die Gefahr, dass die Leistungen nicht
umfassend in seinem Sinne erbracht werden. Ob durch das Kontraktmanagement Einsparungen
bzw. auch Qualitätssteigerungen zu erzielen sind, lässt sich anhand der bisher
vorliegenden empirischen Ergebnisse nicht eindeutig sagen (vgl. Kettner/Martin 1996: 118;
Ruflin 2006: 89).
Innovationen
Die in den Kontrakten veranschlagten Gelder für die Leistungserbringung sind zumeist knapp
bemessen. Dieses führt dazu, dass Nonprofit-Organisationen weitgehend ihre zur Verfügung
stehenden Ressourcen und Potenziale so einsetzen, dass das Angebot zumindest aufrechterhalten
werden kann, ohne dass aber Innovationen möglich werden (vgl. Ruflin 2006: 89).
Verstärkt wird dieses Problem noch durch die öffentlichen Leistungsbesteller, die auf bewährte
Angebote und Anbieter setzen und erst mit erheblicher Zeitverzögerung oder gar
nicht auf veränderte Bedarfe der Klienten Bezug nehmen (vgl. Smith/Smyth 1996: 281). Innovationshemmend
wirkt sich zudem aus, wenn der öffentliche Leistungsbesteller keine
eindeutigen und konkreten Zielvorgaben gegenüber den Leistungserbringern macht (vgl.
Barnett/Newberry 2002: 205; Knapp/Hardy/Forder 2001: 301 f.). Einige Untersuchungen
sehen allerdings weniger in der knappen Finanzierung einen innovationshemmenden Faktor
als vielmehr in den eng definierten Leistungsvorgaben der Kontrakte (vgl. Zauner/Meyer/Praschak/Mayrhofer/Heimerl-Wagner
2003).
Zusammenfassend lässt sich an dieser Stelle festhalten, dass einige der mit dem Kontraktmanagement
beabsichtigten Effekte durchaus erzielt werden konnten, andere Effekte
wiederum nicht eingetreten sind bzw. bestimmte Erwartungen relativiert werden müssen.
Die nachfolgend präsentierte Untersuchung zu den Berliner Treuhandverträgen wird zeigen,
welche Erwartungen aus Sicht der beteiligten Akteure mit der Einführung der Treuhandverträge
im Land Berlin im Bereich der über Zuwendungen finanzierten gesundheitlichen und
sozialen Projekte erfüllt werden konnten und welche nicht.
B E R L I N E R T R E U H A N D V E R T R Ä G E S E I T E | 20

II. BERLINER TREUHANDVERTRÄGE
Das Bundesland Berlin schließt seit Mitte der 1990er Jahre im Bereich der über Zuwendungen
finanzierten gesundheitlichen und sozialen Leistungen Treuhandverträge mit den
Spitzenverbänden der freien Wohlfahrtspflege ab. Die Haushaltsordnung des Landes Berlin
ermöglicht eine Beleihung von Verbänden, die als Treuhänder in den Handlungsformen des
öffentlichen Rechts Zuwendungen gewähren dürfen. 5
Verbände werden als intermediäre Beliehene zwischen Verwaltung und Zuwendungsempfänger
eingeführt, die einerseits ein vertragliches Treuhandverhältnis mit der
zuwendungsgebenden Verwaltung und andererseits ein Förderverhältnis mit den Leistungsanbietern
eingehen (vgl. Menninger 2005, 164). Beleihung bedeutet die Übertragung
bestimmter Hoheitsrechte auf Privatpersonen, in diesem Fall auf die Wohlfahrtsverbände als
juristische Personen. Es handelt sich hierbei um eine Form der mittelbaren Staatsverwaltung.
Dass Private selbständig und mit eigenen Entscheidungskompetenzen ausgestattet staatliche
Aufgaben wahrnehmen, stellt eine Ausnahme vom Grundsatz dar, dass nur Mitarbeiter der
öffentlichen Verwaltung hoheitliche Befugnisse ausüben können. Es bedarf daher einer
rechtlichen Grundlage, die durch die Regelungen in § 44 Abs. 2 und 3 der Haushaltsordnung
des Landes Berlin geschaffen wurde. An eine Beleihung werden strenge Voraussetzungen
geknüpft, insbesondere wird vom beleihenden Hoheitsträger erwartet, dass diesem eine
ständige Kontrolle des Beliehenen möglich ist.
Die Beleihung muss durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, den sogenannten Treuhandvertrag,
erfolgen. Für die Wohlfahrtsverbände eröffnete diese vertragliche Grundlage die
Möglichkeit, aktiv an den entsprechenden Förderentscheidungen mitzuwirken. Besondere
Gestaltungsspielräume eröffnen sich daraus für den Paritätischen Wohlfahrtsverband Berlin
als – gemessen an der Zahl der Einrichtungen und Dienste – größten Wohlfahrtsverband in
Berlin.
Nach über zehnjähriger Erfahrung mit den Treuhandverträgen lag es im Interesse des Paritätischen
Wohlfahrtsverbandes Berlin, eine Zwischenbilanz zu ziehen, und festzustellen,
welche Erfahrungen und Einschätzungen die an den Treuhandverträgen beteiligten Akteure
haben. Dazu sollten aussagekräftige Befunde wissenschaftlich erhoben, ausgewertet und
dargestellt werden. Anfang 2006 wurde die Philosophische Fakultät III/Erziehungswissenschaften/Fachgebiet
„Recht, Verwaltung und Organisation“ an der Martin-Luther-
Universität Halle-Wittenberg mit der Durchführung dieser Untersuchung beauftragt. Mit
Hilfe von Experteninterviews sollte geklärt werden, ob und wenn ja, wie sich die Einführung
von Treuhandverträgen aus Sicht der beteiligten Akteure auf die Leistungserbringung ausgewirkt
haben.
5 Vgl. § 44 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 und § 23 Landeshaushaltsordnung Berlin sowie Nr. 19 der Ausführungsvorschriften
zu § 44 Landeshaushaltsordnung.
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In die Untersuchung wurden – nach Absprache mit dem Auftraggeber – folgende Treuhandverträge
und deren Vorläufer einbezogen:
LIGA-Vertrag „Gesundheit und Soziales“
Vertrag „Ambulante Drogenhilfe“,
Vertrag „Stadtteilzentren“ und
Vertrag „Stadtteilzentren Hellersdorf-Marzahn“.
Der LIGA-Vertrag „Gesundheit und Soziales“ wurde im Jahre 2001 für eine fünfjährige Laufzeit
zwischen der Berliner Senatsverwaltung für Gesundheit, Soziales und Verbraucherschutz
(SenGSV) und der LIGA der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege in Berlin (LIGA FW
Berlin) abgeschlossen. Vergleichbare Vorgängerverträge, die sich aber noch getrennt auf
soziale und gesundheitliche Aufgaben bezogen, gab es bereits ab 1994. 6 Das Budget für den
LIGA-Vertrag „Gesundheit und Soziales“ betrug im Jahre 2005 18,1 Mio. € und bildet die Finanzierungsgrundlage
für insgesamt 211 Projekte der überbezirklichen Sozial- und
Gesundheitsversorgung.
Beim Vertrag „Ambulante Drogenhilfe“ waren neben der Senatsverwaltung für Gesundheit,
Soziales und Verbraucherschutz, die Landesverbände des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes,
der Arbeiterwohlfahrt (AWO) und der Caritas beteiligt. Der Vertrag trat ebenfalls im Jahr
2001 mit einer Laufzeit von fünf Jahren in Kraft. Im Rahmen dieses Vertrages wurden mit
einem Budget von 3,91 Mio. € (2005) 19 Projekte der ambulanten Drogenhilfe finanziert, die
sich in Trägerschaft von neun unterschiedlichen Organisationen befanden. 7
Der Vertrag „Stadtteilzentren“, ein Folgevertrag des Vertrages „Nachbarschafts- und Selbsthilfezentren“
8 , wurde 2005 für eine Laufzeit von drei Jahren zwischen dem Paritätischen
Wohlfahrtsverband Berlin der SenGSV und der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und
Sport (SenBJS) geschlossen. Mit einem Budget von 3,44 Mio. € (2006) wurden sowohl 25
Nachbarschaftszentren als auch zwölf Selbsthilfekontaktstellen bei 33 verschiedenen Trägern
unterstützt. Für die Stadtteilzentren im Bezirk Marzahn-Hellersdorf wurden in den
Jahren 2002 bis 2005 gesonderte Verträge zwischen dem Bezirk Marzahn-Hellersdorf, dem
Paritätischen Wohlfahrtsverband Berlin und dem dortigen Kreisverband der Arbeiterwohlfahrt
(AWO) abgeschlossen. 9 Der Vertrag „Stadtteilzentren Hellersdorf-Marzahn“ sah mit
einem Budget von 435.000 Euro in 2005 eine finanzielle Unterstützung von acht Stadtteil-
6 Aktuell existieren seit 2006 wieder zwei getrennte Verträge mit jeweils einer Laufzeit von fünf Jahren, der
„Integrierte Gesundheitsvertrag“ zwischen SenGSV und Paritätischem Wohlfahrtsverband Berlin für gesundheitliche
Projekte inklusive der AIDS- und der Drogenprojekte, und der „LIGA-Sozialvertrag" zwischen SenGSV
und LIGA FW Berlin für soziale Projekte in Berlin.
7 Der Vertrag „Ambulante Drogenhilfe“ ist seit 2006 Bestandteil des „Integrierten Gesundheitsvertrages“.
8 Der erste Vertrag wurde 2001 für zwei Jahre zwischen dem Verband für Sozial-Kulturelle Arbeit, SELKO und
der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport (SenBJS) geschlossen und im Jahr 2003 um weitere zwei
Jahre verlängert.
9 Ein erster Vertrag lief zwei Jahre, ein Folgevertrag weitere eineinhalb Jahre; zum Zeitpunkt der Untersuchung
wurde über einen neuen Vertrag verhandelt.
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zentren vor (vgl. Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband/Landesverband Berlin 2006:
18 f.).
Darüber hinaus gab es zum Untersuchungszeitpunkt noch weitere Treuhandverträge, die
allerdings auftragsgemäß nicht in die Untersuchung mit einbezogen wurden:
Vertrag „Straffälligen- und Opferhilfe“
Vertrag „AIDS-Hilfeprojekte“
Sowohl der Vertrag „Ambulante Drogenhilfe“ als auch der Vertrag „AIDS-Hilfeprojekte“ sind
seit 2006 Bestandteile des Integrierten Gesundheitsvertrages. Die sozialen Projekte werden
seit 2006 durch den LIGA-Sozialvertrag wieder gesondert gefördert.
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III. FORSCHUNGSDESIGN
Zielsetzung der vorliegenden Untersuchung war es, herauszufinden, wie die oben genannten
Treuhandverträge von den beteiligten Akteuren gedeutet und eingeschätzt werden. 10
Zu diesem Zweck wurden leitfadengestützte Experteninterviews (vgl. Bogner 2005; Gläser
2006) durchgeführt. Diese Form der Befragung bietet aufgrund des offenen und zugleich
strukturierten Fragenkatalogs die Möglichkeit, bezogen auf den konkreten Untersuchungsgegenstand
umfangreiches Expertenwissen aus unterschiedlichen Perspektiven zu
analysieren (vgl. Krüger 2002: 209 f.), wobei die relativ offen gestellten Fragen den interviewten
Expertinnen und Experten hinreichend Interpretations- und Deutungsspielraum zur
Darstellung ihrer Sichtweise und Position eröffnen (vgl. Diekmann 2004: 443 f.).
Als Experten für Treuhandverträge wurden – in Absprache mit der Geschäftsführung des
Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin – solche Interviewpartner ausgewählt, die auf den
verschiedenen Hierarchieebenen in Politik, Verwaltung und Verbänden in den Entscheidungsprozess
über die Ein- und Fortführung von Treuhandverträgen involviert waren und
sind. 11 Dazu zählen (ehemalige) Mitarbeiter der Senatsverwaltung für Gesundheit, Soziales
und Verbraucherschutz sowie des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin und der Arbeiterwohlfahrt
Berlin, und auch des Verbandes für Sozial-Kulturelle Arbeit und der Gesellschaft
für Beratung, Bildung und Innovation als beteiligtem Dienstleister; auf politischer Ebene
wurden Vertreter des Ausschusses für Soziales, Gesundheit und Verbraucherschutz des Abgeordnetenhauses
von Berlin, des Bezirkes Marzahn-Hellersdorf sowie mit den
Treuhandverträgen betraute (ehemalige) Staatssekretäre interviewt.
Darüber hinaus war vorgesehen, einen Vertreter des Landesrechnungshofs zu dessen Erfahrungen
und Einschätzungen bezüglich der Treuhandverträge zu befragen. Ein
entsprechendes Experteninterview wäre eine sinnvolle Ergänzung zu den Ansichten der direkt
betroffenen Institutionen gewesen, vor allem da es sich bei dem Rechnungshof Berlin
diesbezüglich um eine unabhängige Institution handelt, die in den vergangenen Jahren
mehrmals die Praxis der treuhänderischen Zuwendungsvergabe geprüft und in ihren Jahresberichten
ausführlich kritisiert hat. Aufgrund der restriktiven Handhabung seiner
Erkenntnisse lehnte der Rechnungshof seine Teilnahme an dem Forschungsprojekt bedauerlicherweise
hingegen ab. 12
10 Im Zusammenhang mit dieser untersuchungsleitenden Fragestellung wurden Hypothesen aufgestellt, die
mithilfe der gewonnenen Daten untersetzt werden sollen. Die Hypothesen orientieren sich an den im ersten
Kapitel beschriebenen von den verschiedenen Theorieansätzen aufgezeigten Problematiken und an den aktuellen
Diskussionen, die im Zuge der Einführung des Kontraktmanagements aufgekommen sind. Ausführlich wird
im Kapitel IV auf den Inhalt der Hypothesen eingegangen.
11 Im Rahmen der Befragung wurde folglich darauf verzichtet, die über die Treuhandverträge finanzierten Einrichtungen
und Projekte einzubeziehen, da sie nicht direkt in die vertraglichen Entscheidungsprozesse
einbezogen worden sind.
12 Der Rechnungshof verweist darauf, dass es sich bei seinen Prüfungsverfahren um einen verwaltungsinternen
Vorgang handelt, sodass die dabei gewonnenen Erkenntnisse nicht-öffentlich bleiben müssten, soweit sie nicht
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Insgesamt wurden zwischen April und November 2006 14 Interviews mit 17 Expertinnen und
Experten geführt. In der Regel wurden die Interviews mit einem Experten geführt; während
bei zwei Interviews 2 bzw. 3 Experten beteiligt waren. Ein Interview, das mit zwei Vertretern
der SenGSV geführt wurde, konnte nicht ausgewertet werden, da die Aufzeichnung erhebliche
technische Mängel aufwies.
Bei der Konzeption der Interviews wurde eine durchschnittliche Dauer von einer Stunde veranschlagt;
tatsächlich aber variiert die Dauer zwischen 30 und 100 Minuten. Diese zeitlichen
Unterschiede erklären sich aus dem Grad der Einbindung in den Entscheidungsprozess über
die Treuhandverträge und auch aus den unterschiedlichen Erzählstilen.
Jeweils zu Beginn eines Interviews wurde den Experten mit einer sehr weit gefassten offenen
Eingangsfrage Gelegenheit geboten, ihre Deutung und Einschätzung der
Treuhandverträge darzulegen. Anschließend wurden, vor dem Hintergrund des Gesagten,
vertiefende Nachfragen zu relevanten Einzelaspekten des Genannten gestellt. Die im Leitfaden
13 vorformulierten Fragen wurden dabei so flexibel wie möglich auf das von den Experten
Gesagte bezogen, um den originären Gehalt der Ausführungen der Interviewpartner weitgehend
zu erhalten. Dabei ist hervorzuheben, dass in allen Interviews grundsätzlich eine sehr
offene Gesprächsatmosphäre vorherrschte.
Am Ende der Datenerhebung konnte auf insgesamt 800 Minuten mitgeschnittenes Interviewmaterial
zurückgegriffen werden. Das technisch verwertbare Material wurde
anschließend transkribiert und in einem zweiten Auswertungsschritt paraphrasiert. Die Aussagen
der befragten Experten wurden daraufhin den untersuchungsleitenden Hypothesen 14
zugeordnet und mithilfe des MindManagers der Firma Mindjet strukturiert. Auf dieser
Grundlage konnten die gewonnenen Daten bestmöglich analysiert und ausgewertet werden.
wegen ihrer Bedeutung in den Jahresbericht aufgenommen würden – wobei es sicherlich auch eine Frage der
Interpretation ist, welchen Angaben welche Bedeutung beigemessen wird.
13 Siehe Anlage 1.
14 Siehe dazu Kapitel IV; eine Übersicht über alle aufgestellten Hypothesen liegt als Anlage 2 dem Bericht bei.
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IV. ERGEBNISSE DER UNTERSUCHUNG
Die Interviewaussagen der Expertinnen und Experten wurden anhand von Hypothesen zu
den Auswirkungen der Treuhandverträge auf die wohlfahrtsstaatliche Leistungserbringung
systematisiert (vgl. Anlage 2); bei der Hypothesenbildung wurde der Stand der Fachdiskussion
zum NPM weitgehend aufgenommen.
Die Befragung des relativ weitgefächerten Gesamtspektrums der an den Entscheidungen
über die Treuhandverträge beteiligten Akteure ermöglicht es, unterschiedliche Sichtweisen
und Deutungen herauszuarbeiten. Die folgenden Befunde machen deutlich, dass die Praxis
der im Rahmen von Treuhandverträgen finanzierten öffentlichen Aufgaben unterschiedlich
bewertet wird. Allerdings gibt es auch von den Interviewten gemeinsam geteilte Auffassungen
über Wirkungen und Resultate der Treuhandverträge. Im Folgenden werden die
Befunde in einem ersten Schritt anhand des authentischen Materials präsentiert und anschließend
sozialwissenschaftlich analysiert.
IV. a. „Ausverkauf der Wohlfahrtsverbände, Untergang des Aben d-
landes mindestens“ – Zum Rollenverständnis der Akteure
Die Einführung des Kontraktmanagements bzw. von Treuhandverträgen hat sowohl beim
Staat als auch bei den (Wohlfahrts-) Verbänden zu einer veränderten Rollenwahrnehmung
geführt.
Aufgabenkritik
Der Staat hat im sozialen und gesundheitlichen Bereich über die Treuhandverträge das Zuwendungsverfahren
weitgehend den Wohlfahrtsverbänden als Beliehene übertragen und
sich damit selbst mit der Grundsatzfrage konfrontiert, was ist eine öffentliche Aufgabe. Vertreter
der Senatsverwaltung verweisen in diesem Zusammenhang auf das
Subsidiaritätsprinzip, wonach sich der Staat bei seinem Tätigwerden immer fragen muss,
welche Leistungen er direkt in eigener Trägerschaft vorhalten muss und was stattdessen
auch von freien Trägern geleistet werden kann. Aus Sicht der Verwaltung können die Wohlfahrtsverbände
aufgrund ihrer fachlichen und personellen Nähe zur jeweiligen Aufgabe bei
der Zuwendungsvergabe wesentlich besser als die Senatsverwaltung entscheiden. Es bestand
somit keine Notwendigkeit mehr, das gesamte Zuwendungsverfahren als staatliche
Aufgabe fortzuführen.
Allerdings scheint die Übergabe dieser Aufgaben an die Wohlfahrtsverbände nicht konfliktfrei
verlaufen zu sein. Ein Vertreter der Wohlfahrtsverbände spricht in diesem
Zusammenhang sogar davon, dass Mitarbeiter der Verwaltung regelrecht traumatisiert waren,
denn sie hatten auf einmal keine Aufgabe mehr. Mit Einführung der Treuhandverträge
hatte der Paritätische Wohlfahrtsverband Berlin die Verantwortung für die Abwicklung der
Zuwendungen übertragen bekommen und geriet damit gleichzeitig in die Rolle des Geldgebers.
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Dennoch hebt die Verwaltung positiv hervor, dass die Übertragung bestimmter Aufgaben im
Zusammenhang mit der Zuwendungsabwicklung es ihr ermöglicht, sich stärker auf Planungsund
Steuerungsprozesse sowie ihre fachaufsichtlichen Aufgaben zu konzentrieren. Von Seiten
der Wohlfahrtsverbände wird diese Entwicklung unterstützt. Demnach solle sich der
Staat mit Hilfe von Treuhandverträgen überall dort der Gesellschaft und ihrer Verbände bedienen,
wo er selbst nicht über die notwendigen Kompetenzen verfügt. Allerdings wird dem
Staat auch ganz klar bescheinigt, dass er in einem demokratischen Staatswesen die Letztverantwortung
für Verteilungsentscheidungen nicht aus der Hand geben darf. Politische
Steuerung wird als staatliche Kernaufgabe angesehen. Das bedeutet aber keineswegs, dass
der Staat auch für den Betrieb von sozialen Diensten und Einrichtungen zuständig wäre. Dieses
– so die einhellige Meinung der interviewten Verbandsexperten – können sie selbst
bedeutend besser. Für ein Funktionieren der Bürgergesellschaft ist es nach Auffassung der
Verbände notwendig, dass sich der Staat auf die politische Steuerung sozialpolitischer Prozesse
konzentriert: „Eine wirklich lebendige Bürgergesellschaft hat nur dann überhaupt eine
Chance (…), wenn es einen anderen Staat gibt, einen anderen Staatsapparat – der nur noch
steuert mit Fachexperten." 15
Hier stößt der Staat allerdings auch an Grenzen. So kritisiert ein vom Paritätischen Wohlfahrtsverband
Berlin mit bestimmten Aufgaben des Fachcontrollings beauftragter
Dienstleister beispielsweise, dass auf politischer Ebene kaum Ansprechpartner mehr vorhanden
sind, die noch ein Verständnis von Sozialpolitik haben, in den zuständigen
Senatsverwaltungen auf Landesebene sähe es sogar noch schlechter aus. Bestätigt werden
diese Aussagen auch durch Vertreter der befragten Senatsverwaltung selbst, die infolge des
fortschreitenden Personalabbaus in den eigenen Reihen merklich Kompetenzlücken sehen.
Kooperation
Ein von allen Befragten bestätigter Effekt der Treuhandverträge besteht in der Anforderung,
einvernehmlich mit den Beteiligten nach Lösungen für anstehende Probleme suchen zu müssen.
Das betrifft sowohl die Beziehung zwischen Wohlfahrtsverbänden und
Senatsverwaltung als auch das Verhältnis der Verbände untereinander. Die Wohlfahrtsverbände
sehen in den Treuhandverträgen die Chance, „auf Augenhöhe, partnerschaftlich mit
dem Staat zusammenarbeiten“ 16 zu können. Mit der Unterzeichnung der Treuhandverträge
haben die Wohlfahrtsverbände gemeinsam mit dem Staat Verantwortung für eine leistungsfähige
öffentliche Aufgabenerbringung übertragen bekommen. Die Verbände mussten
dadurch ihren bisherigen „Besitzstandslobbyismus“ aufgeben und anerkennen, dass öffentliche
Mittel begrenzt sind und verantwortungsvoll eingesetzt werden müssen: Der Verband
musste erkennen, dass, „wenn wir selbst mit in der Verantwortung sind, wir auch unsere
Lobbyarbeit anders wahrnehmen müssen. Wir können nicht mehr nur blind Besitzstandslobbyismus
betreiben, sondern wir werden durch den Zwang dieser Verträge auch in die
15 Interview Nr. 6 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 149-152.
16 Interview Nr. 2 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 30-32.
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Verantwortung für leistungsfähige Versorgungsstrukturen eingebunden.“ 17 Gerade im Hinblick
auf die fortwährenden staatlichen Mittelkürzungen sieht der Paritätische Wohlfahrtsverband
Berlin einen großen Vorteil darin, selbst an den Entscheidungen über staatliche
Mittelkürzungen beteiligt zu sein, um aktiv und anhand fachlicher Kriterien mitgestalten zu
können, anstatt wie bisher überwiegend politischen Entscheidungen ausgesetzt zu sein.
Auch die Senatsverwaltung vertritt mittlerweile den Standpunkt, dass sozialpolitische Aufgaben
heute nur in einem „partnerschaftlichen Miteinander“ 18 mit den Verbänden bewältigt
werden können. So habe die Einbindung der Wohlfahrtsverbände in wichtige Entscheidungsprozesse
zum „Wegfall bestimmter Kontrapositionen“ 19 geführt. Dies bestätigt auch
der bereits genannte Dienstleister und führt an, dass es dem Staat bei der Konstruktion der
Treuhandverträge nicht darauf angekommen sei, die Verbände als reine Dienstleister zu betrachten
– in diesem Fall wären Leistungsverträge die richtige Wahl gewesen – sondern mit
ihnen gemeinsam Rahmenbedingungen zu erarbeiten, um so die politische Akzeptanz auf
Seiten der Verbände zu erhöhen. Früher – so die Wahrnehmung der Senatsverwaltung –
haben sich die Verbände noch als „Gegenpart des Staates“ 20 verstanden, was Abstimmprozesse
sehr mühselig sein ließ. Die Verbände wehrten sich erfolgreich gegen eine staatliche
Steuerung, was funktionierte, da der Staat genug Geld zu verteilen hatte und Interventionen
dadurch eher restriktiv gehandhabt wurden. Die neue Generation in den Verbänden sei da
eher kooperativ, die Beseitigung des klassischen Lobbyismus damit ein weiteres Ergebnis der
Treuhandverträge: „Wir waren die ersten, die es aus diesem Mief, nämlich Lobbyismus,
schafften.“ 21 Der klassische Verbändelobbyismus sah vor, sich für geplante Vorhaben, parlamentarische
Unterstützung bei den Abgeordneten zu holen: „Also früher war das einfach.
Da konnten die Verbände sagen 'Wir brauchen Geld für Gesundheitsförderung, für Migranten.
Liebes Land Berlin besorge mal Geld'. So. Dann suchte man sich Abgeordnete, die das
auch so gesehen haben. Jetzt war es anders geworden.“ 22
Darüber hinaus legen die Verträge eine kontinuierliche Zusammenarbeit der Verbände untereinander
fest: „Die mussten endlich miteinander. Und sie mussten sich in einem Dachverband
um die Schar der Betroffenen kümmern und weniger um sich selbst.“ 23 Die
Wohlfahrtsverbände stünden sich nunmehr als Partner anstatt als einzelne Interessenvertreter
gegenüber. 24 Dieses – so ein Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin –
war allerdings ein längerer Prozess, der anfangs noch von starken Verteilungskämpfen zwischen
den Verbänden um die Fördermittel gekennzeichnet war. Ein Teil der Verbände wollte
die alten Strukturen und lineare Kürzungen beibehalten, sie wehrten sich gegen stärker leis-
17 Interview Nr. 6 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 280-285.
18 Interview Nr. 3 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeile 82.
19 Interview Nr. 8 mit Vertretern der SenGSV, Zeilen 418-421.
20 Interview Nr. 8 mit Vertretern der SenGSV, Zeile 699.
21 Interview Nr. 9 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 562-563.
22 Interview Nr. 14 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 93-96.
23 Interview Nr. 9 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 486-489.
24 Vertreter der SenGSV bestätigen auch den Leistungsträgern untereinander ein seit Einführung der Treuhandverträge
stärker ausgeprägtes partnerschaftliches und auf Fachlichkeit statt auf Konkurrenz beruhendes
Miteinander; Konzepte würden gemeinsam erstellt.
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tungsorientierte und fachliche Debatten nach dem Motto „Jeder hat sein Kontingent, und
wenn gekürzt wird, schön gleichmäßig, (…) sodass wir uns nicht ins Gehege kommen.“ 25
Auch ein ehemaliger Staatssekretär der SenGSV bestätigt: „Da gab es eine gewisse Phase, da
war das nicht so einfach, dass man über die Eigeninteressen hinweg schaut und wirklich mal
versucht, fachlich zu schauen.“ 26 Die Verträge waren daher aus Sicht des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes
Berlin „absolut umstritten“ 27 , denn sie bedeuteten einen tiefgreifenden
Rollenwechsel für die Verbände. Diese konnten sich nun nicht mehr wie in alter lobbyistischer
Tradition Abgeordnete für ihre Belange suchen, die sie anschließend politisch
durchsetzten, sondern mussten diese fachlich begründen. „Und das hat natürlich bei den
beteiligten Organisationen, Menschen, Personen tiefgreifende Fragen, Diskussionen ausgelöst.
Also nach dem Motto 'Ausverkauf der Wohlfahrtsverbände, Untergang des
Abendlandes mindestens'.“ 28
Doppeltes Mandat
Angesprochen wird von allen befragten Experten der latente Rollenkonflikt, in den die Verbände
durch die Treuhandverträge gebracht wurden. So sind sie als Dachverband ihrer
Einrichtungen und Projekte auf der einen Seite deren Interessenvertreter, der sich für ihre
Anliegen auf staatlicher Seite einsetzen soll, und auf der anderen Seite übernehmen sie in
ihrer Funktion als Beliehene und Geldgeber staatliche Aufgaben gegenüber ihren Mitgliedsorganisationen.
Ein Vertreter eines Fachverbandes beschreibt diesen Konflikt
folgendermaßen: „Das ist für die Verbände eine ganz fatale Sache. Und es ist eigentlich auch
für den Staat eine fatale Sache. (…) Entweder macht man die Demokratie in diesen Verbänden
kaputt – das passiert übrigens wahrscheinlich auch. Also die werden verstaatlicht.“ 29
Ähnliche Gefahren sprechen auch Vertreter der Wohlfahrtsverbände an. So gab es anfangs
intensive verbandsinterne Diskussionen, ob ein Verband in seiner Funktion als Dachverband
Aufgaben übernehmen könne, die er möglicherweise gegen den Willen seiner Mitgliedsorganisationen
umsetzen müsse. Verbandskollegen aus anderen Bundesländern sähen zudem
ihre Aufgabe vor allem darin, sich gegen Vorgaben des Staates zu wehren anstatt selbst
„staatliche“ Entscheidungen zu treffen. „Die sind eher auf das Spiel alle eingestellt, die Landesregierung
oder die Kommune macht eine Vorgabe, und wir müssen uns dagegen wehren.
Die finden das ganz kritisch, dass ich jetzt komme und sag 'Ich bestimme'.“ 30 So wurde dem
Diakonischen Werk Berlin-Brandenburg von seinen Mitgliedsorganisationen anfangs sogar
die Zustimmung zum Unterzeichnen des Treuhandvertrages verweigert.
Mit ähnlichen Diskussionen hatte ebenfalls der Paritätische Wohlfahrtsverband Berlin zu
kämpfen. Aus seiner Sicht gelang es ihm allerdings recht gut, diese Doppelfunktion wahrzunehmen;
er konnte seine Mitgliedsorganisationen von den Verträgen überzeugen und bei
25 Interview Nr. 6 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 358-359.
26 Interview Nr. 7 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 337-340.
27 Interview Nr. 14 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeile 89.
28 Interview Nr. 14 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 100-103.
29 Interview Nr. 11 mit einem Vertreter eines Fachverbandes, Zeilen 311-315.
30 Interview Nr. 1 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 385-388.
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ihnen durch eine erfolgreiche Steuerung Sympathien gewinnen. Eine weitere Möglichkeit,
um mit diesem „doppelten Mandat“ 31 umzugehen, sieht ein anfänglich ebenfalls beliehener
Fachverband darin, die Zuwendungen an seine Mitglieder nicht im Namen des Landes zu
verteilen, weshalb dessen Mitglieder bei Problemen ihm gegenüber nicht offen sein könnten,
sondern sich selbst wie dessen Mitgliedseinrichtungen als Empfänger der
Gesamtzuwendung zu sehen, sich damit dem Senat gegenüber zu stellen und dann im eigenen
Namen über die Verteilung der Mittel zu entscheiden. Diese Rollenkonstruktion sei
allerdings von den Mitgliedern nie so wahrgenommen worden. „Also insofern bin ich einerseits
ein Freund davon, zu sagen 'Kann man nicht diese Treuhandlösung durch etwas
anderes ersetzen, um diese doppelte Legitimationsfalle sozusagen zu umgehen?' Und andererseits
sehe ich in der Realität, dass es faktisch besser funktioniert in dieser
Treuhandrolle.“ 32 Als günstig wird dabei bewertet, dass der Paritätische Wohlfahrtsverband
Berlin als Zuwendungsgeber nicht so nah an seinen Mitgliedern dran sei wie ein Fachverband,
was den Konflikt des doppelten Mandates abmildere und dazu führe, dass er seine
Rolle als Treuhänder leichter wahrnehmen könne – so der Vertreter dieses Fachverbandes.
Staatliche Kontrolle
Seitens der Senatsverwaltung wird auf einen weiteren grundlegenden Konflikt hingewiesen,
der als Folge der Vertragskonstruktion wahrgenommen wird. Aufgrund der Beleihung unterliegen
die Wohlfahrtsverbände in ihrer Funktion als Treuhänder ebenso wie die Verwaltung
den Vorschriften des Haushaltsrechts und damit auch der staatlichen Kontrolle, während im
privatrechtlichen Geschäftsverkehr die freie Ausgestaltung von Verträgen von grundlegender
Bedeutung sei. Allerdings handele es sich bei den Zuwendungsmitteln, die über die Verträge
vergeben werden um öffentliche Mittel, deren Verwendung vom Staat beaufsichtigt werden
müsse: „Über die Verwendung von Steuergeldern muss es eine Aufsicht geben. Und die Aufsicht
kann nur von hier aus geführt werden.“ 33 Sowohl die Fachaufsicht als auch die Aufsicht
des Parlaments bezüglich der Treuhandverträge sollen nach dem Willen des Rechnungshofs
ausgebaut werden. Eine starke Kontrolle kollidiere jedoch mit der Vertragskonstruktion zwischen
Senat und Verbänden, da sie statt eines Vertragsverhältnisses zwischen
gleichberechtigten Partnern ein Über-Unterordnungsverhältnis voraussetze. Dieses Thema
sei sehr konfliktreich, da die LIGA nicht besonders zugänglich für eine starke Kontrolle wäre.
34
Nach Ansicht der interviewten Verwaltungsexperten kann die Fachaufsicht daher nur in
Form von gegenseitiger Verständigung erfolgen. Auch solle stärker getrennt werden zwischen
Vertragsbestandteilen, welche die Beleihung zum Inhalt haben und bei denen eine
Fachaufsicht überhaupt nur in Frage käme, und anderen Vertragsteilen. Kernpunkt der Ver-
31 Im Zusammenhang mit der Legitimierung der Verbände durch ihre Mitgliedsorganisationen als Interessenvertreter
auf der einen und durch die Senatsverwaltung als Beliehener auf der anderen Seite spricht ein
Vertreter eines Fachverbandes auch vom „doppelten Mandat“ der Verbände.
32 Interview Nr. 11 mit einem Vertreter eines Fachverbandes, Zeilen 961-966.
33 Interview Nr. 8 mit Vertretern der SenGSV, Zeilen 871-872.
34 Interview Nr. 8 mit Vertretern der SenGSV, Zeilen 864-868.
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träge ist jedoch die Beleihung und der damit verbundene Einsatz der Zuwendungsmittel,
weswegen unklar sei, wo die Grenze zu ziehen ist. Durch „präventives Vorgehen“ würde folglich
versucht, Fehler zu vermeiden, damit der Rechnungshof bei seinen Kontrollen keine
Anhaltspunkte für Kritik findet. 35 Äußerungen der Verbände lassen darauf schließen, dass
diese Strategie allerdings auch kritisch betrachtet wird. Demnach führe die ständige Kritik
des Rechnungshofes bei der Senatsverwaltung zu einem Angstgefühl, ihrer Aufsichtspflicht
nicht gerecht zu werden, was sie zu einer „bürokratischen Prinzipienreiterei“ 36 veranlasst. Da
Verwaltung durch die Treuhandverträge nicht mehr selbst für Steuerung und Aushandlung
konflikthafter Prozesse verantwortlich ist, konzentriere sie sich stärker auf die Einhaltung
formalen Zuwendungsrechts. „Das hat sich mittlerweile zu einem fatalen Kreislauf entwickelt,
immer mehr bürokratisieren zu wollen.“ 37
Rollenverständnis der Akteure
Die hier beschriebenen Sachverhalte wie Aufgabenkritik der Senatsverwaltung, Verantwortungsübernahme
der Verbände und der damit zusammenhängende Rollenkonflikt infolge
des „doppelten Mandats“ der Verbände sowie die kooperative Zusammenarbeit zwischen
den Vertragsparteien, die schließlich mit den Erfordernissen staatlicher Fachaufsicht kollidiert,
geben Grund zu der Annahme, dass es auf beiden Seiten, sowohl bei den Verbänden
als auch bei der Senatsverwaltung im Zuge der Einführung von Treuhandverträgen zu einer
veränderten Wahrnehmung und relativen Unklarheit ihrer bisherigen Rollen und Funktionen
gekommen ist.
Ein Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin sieht die aktuelle Situation folgendermaßen:
„Man müsste wieder zurück gehen zu den alten Rollen. (…) Das ist heute
völlig verloren gegangen. Also, eigentlich müsste die Rollenhierarchie so sein: Der Staat
macht gesamtstädtische für die Bundeshauptstadt verbindliche Planung. Die Wohlfahrtsverbände
setzen dann mit dem Senat die Planung um. Und die Projekte führen sie aus. So, das
müsste eigentlich die Logik sein. Und das sehe ich nicht mehr, das sehe ich nicht. Ich sehe
Senatsmitarbeiter, die zu Projekten laufen und mit denen reden über Einzelbelange. (…) Das
kleinste ist ganz wichtig, und mit dem größten will sich keiner beschäftigen. Also ich sehe so
ein bisschen die Probleme der klaren Rollendefinitionen.“ 38
IV. b. Warum muss der Staat eigentlich immer steuern? – Steuerung
über Kontraktmanagement
Durch die Treuhandverträge haben sich der sozial- und fachpolitische Einfluss der Wohlfahrtsverbände
und die Möglichkeit, in einzelnen Förderbereichen zu steuern, verändert. Die
in diesem Zusammenhang erfolgte Übertragung bestimmter Aufgaben auf die Verbände,
35 Interview Nr. 8 mit Vertretern der SenGSV, Zeilen 880-885.
36 Interview Nr. 6 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeile 651.
37 Interview Nr. 6 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 665-667.
38 Interview Nr. 14 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 609-630.
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führte wiederum bei der Senatsverwaltung zu einem veränderten Steuerungsverständnis
und entsprechenden Leistungsänderungen.
Staatliche versus verbandliche Steuerung
Seit der Einführung der Treuhandverträge teilt sich der Staat bestimmte Steuerungsaufgaben
mit Wohlfahrtsverbänden als – nach Auffassung der Senatsverwaltung – kompetenten Partnern.
Die Verträge würden daher – so ein Mitglied des Parlaments – sowohl der
Senatsverwaltung als auch den Verbänden relativ große Gestaltungsspielräume ermöglichen.
Auch die Verbände heben besonders hervor, dass sie durch die Verträge aktive Steuerungsmöglichkeiten
unter Beteiligung ihrer Leistungsträger gewonnen hätten, die sie vorher nicht
kannten. Bis dahin habe die Senatsverwaltung „angeordnet“, wogegen die Verbände in ihrer
Funktion als Interessenvertreter ihrer Mitglieder anschließend „Widerstand leisteten“. Ein
Staatssekretär a.D. der SenGSV äußert sich dazu wie folgt: „Also ich sage, Staat muss nicht
alles machen. Ich muss als Staat dafür sorgen, dass eine Aufgabe erledigt wird. Aber ich muss
sie nicht selbst erledigen. (…) Es gibt ein paar Pflichtaufgaben. Feuerwehr, Polizei, Lebensmittelkontrolle
muss ich möglicherweise machen. Aber ich muss nicht alles andere
machen.“ 39 Demzufolge hat der Staat vor allem zu gewährleisten, dass öffentliche Aufgaben
auch tatsächlich erbracht werden. Steuerung beziehe sich also darauf, festzulegen, welche
Aufgaben erfüllt werden sollen, nicht aber darauf, diese Aufgaben auch selbst zu erledigen.
Ein Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin sieht es ähnlich: „Weil ich so
nahe an dem Staat dran war und mitbekommen habe wie er reagiert, wie seine Bürokratien
funktionieren, war mir immer klar, dass eine hochdynamische Gesellschaft mit so einem
Staatsapparat dauerhaft nicht zu steuern ist, oder nicht die Leistungen, die der Staat eigentlich
erbringen müsste, erstellt werden können.“ 40
Aus Sicht der Fachverbände werden die Mitwirkungsmöglichkeiten, die die Verbände durch
die Verträge erhalten, durchaus begrüßt, jedoch wird der sinkende Einfluss des Staates auch
ambivalent beurteilt. Die Steuerungsmöglichkeiten, die die Verbände durch die Verträge
bekommen haben, „gehören ihnen eigentlich nicht“ 41 – so ein Vertreter eines Fachverbandes
– da Steuerung Staatsaufgabe sein solle. Die Verbände hätten sich stattdessen um ihre
Mitglieder zu kümmern. „Die öffentliche Hand, die das Geld hat, kapituliert vor der Zivilgesellschaft
und sagt ihr 'Wir kriegen das nicht mehr geregelt. Macht Ihr das mal'. (…) Und
dann plötzlich haben diejenigen, die die Akteure im Feld sind, durchaus die Möglichkeit, ihre
Vorstellungen viel viel schneller umzusetzen, als wenn sie drei Jahre brauchen bis irgendein
Politiker ein Wahlprogramm geschrieben hat. Jetzt haben sie ja schon gleich die Ressourcen
und können die dann so verteilen.“ 42
Das Parlament hat die abnehmenden staatlichen Einflussmöglichkeiten bereits als Problem
wahrgenommen: „Ich denke, dass der Senat ein Stück weit auch seine Verantwortung mit
39 Interview Nr. 9 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 505-511.
40 Interview Nr. 6 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 135-140.
41 Interview Nr. 11 mit einem Vertreter eines Fachverbandes, Zeile 303.
42 Interview Nr. 11 mit einem Vertreter eines Fachverbandes, Zeilen 498-505.
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dieser Art von Vertragskonstruktion aus der Hand gegeben hat. Er benennt nur noch politische
Aufgabenfelder (…), aber die tatsächliche Einflussnahme auf die Umgestaltung in dem
jeweiligen sozialpolitischen oder gesundheitspolitischen Feld hat er schon nicht mehr. Es
geht also auch in der Gestaltung der Vertragsbeziehungen zwischen Senat und der LIGA
hauptsächlich, denke ich, um die Formalien, also einer konkreten Abrechnung und einer
konkreten finanziellen Umsetzung dieser Vertragskonstruktion, weniger also um den fachpolitischen
Austausch und den fachpolitischen Streit, was dort eigentlich passieren soll.“ 43 Die
Senatsverwaltung hätte es verpasst, Instrumente für einen permanenten fachlichen Austausch
über Vertragsziele und deren Umsetzung in den Treuhandverträgen einzubauen. „Ich
bin nicht gegen die Übernahme von Aufgaben durch Dritte, die das besser machen können.
Das find ich eher gut. Aber ich finde, der Staat sollte auch in den Personen der Senatsverwaltung
diese Prozesse als politisch Verantwortlicher mit begleiten. (…) Und das tun sie nicht in
dem Maße und wie sie das machen müssten. (…) Nach dem Subsidiaritätsprinzip sollte der
Staat abgeben. Das hat er mit diesen Treuhandverträgen auch getan. Aber der sollte, wenn
er das abgibt, die fachpolitische Diskussion um die Umsetzung der Verträge nicht mit abgeben
und die fachlichen Diskussionen nur noch dort stattfinden lassen. Ich find, da hat er eine
Motorfunktion. Da muss er die Diskussion voranbringen und muss diese fachliche Diskussion
auch auf einem hohen Niveau führen wollen.“ 44
Parlamentarische Kontrolle
Um eine stärkere parlamentarische Kontrolle zu ermöglichen, ist dem Parlament jährlich
über die Umsetzung der Verträge zu berichten. Dies sei notwendig, da der zuständige Fachausschuss
des Parlaments in den Verträgen nicht direkter Partner ist. Auch auf Seiten des
Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin werden solche parlamentarischen Kontrollen als
notwendig erachtet, auch wenn sie mit Abhängigkeiten einhergehen: „Die sind aber für mich
auch normal in einem demokratischen Staatswesen, dass der Souverän, also das Volk ein
Parlament wählt, und die dann verantwortlich die Staatsaufgaben beeinflussen. (…) Insofern,
diese Abhängigkeit, die kann man nicht aufheben. Die will ich auch nicht aufheben. Das gehört
zu meinem Staatsverständnis.“ 45
Vertragsgestaltung
Beklagt wird von den Verbänden allerdings, dass in den Treuhandverträgen die verbandlichen
Positionen nur unzureichend berücksichtigt werden würden: „Der aktuelle Vertrag von
2006 ist zu 99 Prozent Senatsverwaltung, oder vielleicht sogar zu 99,9 Prozent. Also die Position
der Verbände finde ich da kaum wieder.“ 46 Die Senatsverwaltung ist sich dieser
Situation durchaus bewusst und begründet ihre starke Rolle bei der Vertragsgestaltung damit,
dass die Verträge ein Instrument seien, um öffentliche Gelder zu verteilen. „Also was da
drin stehen muss, können ja sowieso nur wir sagen. Da kann die LIGA aus meiner Sicht dann
43 Interview Nr. 12 mit einem Vertreter des Parlaments, Zeilen 128-140.
44 Interview Nr. 12 mit einem Vertreter des Parlaments, Zeilen 326-355.
45 Interview Nr. 6 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 767-774.
46 Interview Nr. 14 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 654-656.
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auch nur sagen, damit ist sie einverstanden. (…) Aber wir würden uns ja nicht einem Vertrag
beugen, da jetzt nur Sachen reinschreiben [Wort bricht ab]. Das geht ja gar nicht.“ 47 Einen
ersten Vorschlag zur Vertragsgestaltung habe – so ein Senatsvertreter – eine Arbeitsgruppe
der Senatsverwaltung erarbeitet, den sie mit ihrem Haushaltsreferat und dem Justiziariat
abgestimmt habe, von den Verbänden sei jedoch kein substanzieller eigener Beitrag gekommen.
Die Senatsverwaltung sei in der Vertragsgestaltung Spezialist, um hier in Vorlage
gehen zu können, im Gegensatz zu den Verbänden, denen kompetentes Personal diesbezüglich
fehlen würde. 48
Der Druck der Verbände auf die Vertragsgestaltung sei schon da, jedoch sei es ordinäres Geschäft
der Verwaltung, parlamentsfeste und für den Rechnungshof gefällige Verträge zu
machen. Vertragstexte würden daher über die Jahre immer wieder modifiziert, um Fehler
auszugleichen: „Ich würd mal sagen, das Schicksal der Verträge ist, dass sie immer detaillierter
werden, ohne dass man jedes Problem regeln kann. Je knapper ein Vertrag ist, desto
besser ist es eigentlich. Das ist alles Vertragsauslegung und lässt einem viel mehr Spielräume.
Aber die Zeit ist vorbei. Da gucken zu viele Leute mit.“ 49 Kritisiert wird diese Entwicklung
auch vom Paritätischen Wohlfahrtsverband Berlin. So habe der ursprüngliche Treuhandvertrag
von 1994 lediglich zehn Seiten gehabt, jeder neue Vertrag wäre jedoch umfangreicher
und detaillierter geworden. Unklar ist dem Verband, warum immer mehr vertraglich geregelt
werden müsse, da früher auch keine unhaltbaren Zustände geherrscht hätten. Je kleinteiliger
dagegen alles von der Senatsverwaltung geregelt würde, umso weniger würden die
Wohlfahrtsverbände benötigt. Mit dem neuen Treuhandvertrag „Stadtteilzentren“ habe der
Senat allerdings – so die Auffassung des Vertreters eines Fachverbandes – wieder mehr Entscheidungsspielräume
an die Verbände abgegeben.
Vertreter der Senatsverwaltung verweisen bezüglich der Forderungen der LIGA, Regelungen
der Landeshaushaltsordnung teilweise für die Verträge außer Kraft setzen zu lassen, auf deren
fehlende Kompetenzen; es wären davon schließlich auch bundesrechtliche Grundsätze
betroffen, über die weder die Fachverwaltung, noch die Senatsverwaltung für Finanzen,
noch der Landesgesetzgeber allein entscheiden könnten. Sie verweisen damit auf ein Erfordernis,
beim Abschluss der Treuhandverträge alle Angelegenheiten, die mit dem
Landeshaushalt im Zusammenhang stehen, mit der Senatsverwaltung für Finanzen abstimmen
zu müssen. Allerdings sei diese Abstimmung nur bei Abschluss, jedoch nicht bei der
Umsetzung der Verträge notwendig. Die letztendliche Entscheidungsgewalt habe bei Neuverhandlungen
der Verträge dagegen das Parlament. Die Schwierigkeiten der
Senatsverwaltung, alle betroffenen Akteure angemessen in die Vertragsverhandlungen einzubeziehen,
zeigt sich u.a. in der Kritik der Bezirksbürgermeister beim Abschluss des ersten
Vertrages über die ambulante Drogenhilfe, die allerdings vom damaligen regierenden Bürgermeister
Eberhard Diepgen in etwa mit folgenden Worten abgetan wurde: „Na, wir wollen
47 Interview Nr. 8 mit Vertretern der SenGSV, Zeilen 1095-1099.
48 Interview Nr. 8 mit Vertretern der SenGSV, Zeilen 1055-1072.
49 Interview Nr. 8 mit Vertretern der SenGSV, Zeilen 1126-1132.
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doch jetzt hier mal nicht kritisieren, dass eine Verwaltung ausnahmsweise mal so schnell
gehandelt hat.“ 50
Kooperationsgremium
Die Steuerungsaufgaben innerhalb der vereinbarten Treuhandverträge werden vorranging in
einem Kooperationsgremium bewältigt. Sowohl die Senatsverwaltung als auch die Verbände
sind darin mit gleicher Sitzanzahl vertreten. Beschlussvorlagen werden in ebenfalls paritätisch
besetzten Arbeitsgruppen erarbeitet. Über das Kooperationsgremium bewahre sich –
nach Ansicht einer Bezirksvertreterin – die Senatsverwaltung ihre Möglichkeiten zur inhaltlichen
Einflussnahme und Kontrolle. Allerdings bestände auch die Gefahr, dass mit
zunehmender Laufzeit der Verträge, die beteiligten Akteure ihre Aufgaben im Kooperationsgremium
nicht mehr so häufig wahrnehmen und Entscheidungen daher auch ohne deren
Mitwirkung getroffen werden könnten. Anzumerken ist hierbei jedoch, dass Abstimmungen
nach dem Konsensprinzip erfolgen, wobei das Land ein Vetorecht besitzt und damit nach
Auffassung der Verwaltung nie seine Steuerungsmöglichkeit aus der Hand gegeben habe.
„Das Land konnte gar nicht überstimmt werden, egal ob wir nun zwei oder drei Stimmen
haben, das war egal.“ 51
Abstimmprozesse
Vertreter der Senatsverwaltung sehen aber auch, dass es durch die Einbeziehung der Verbände
wesentlich einfacher wurde, neue Entwicklungen, die auch immer Einsparungen
bedeuteten, umzusetzen, denn die Kürzungsraten hätten die Verbände selbst mit abgeschlossen
und stünden dadurch jetzt mit in der Verantwortung. Die Verbände verstehen ihre
neue Verantwortung als Möglichkeit, direkten Einfluss auf die Weiterentwicklung der fachlichen
Arbeit in den Projekten nehmen zu können. Die fachlichen Vorgaben, die die Verbände
bei den Projekten machen, würden mit der Senatsverwaltung abgestimmt. Das wäre aber
auch schon alles. Seitens der Senatsverwaltung wird bestätigt, dass diese eher allgemeine
Vorgaben machen, bzw. Entscheidungen treffen würde, welche Projekte gefördert werden
sollen; für Einzelfragen, beispielsweise die Anerkennung bestimmter förderfähiger Ausgaben,
wären die Verbände alleinzuständig. Schwerpunktänderungen seien jedoch nur mit
Zustimmung der Senatsverwaltung möglich: „Das muss man gemeinsam entscheiden. Wir
müssen ja gemeinsam sagen, wenn es zu Schwerpunktänderungen kommt. (…) Und dann
geht das eben auch nur mit unserer Zustimmung. Also insofern können wir schon Einfluss
ausüben. Wenn wir die nicht geben an der Stelle, dann kommt keine Einigung zustande.
Aber wir müssen uns auf der anderen Seite aber auch mit der anderen Seite einigen und
versuchen, eine Lösung hinzukriegen.“ 52 Auch aus Sicht der Fachverbände müssten die
Wohlfahrtsverbände als Verwalter öffentlicher Mittel von den politischen Vertretern ernst
genommen werden, da sie als Treuhänder quasi zum selben „Laden“ dazugehören würden,
und sie erhielten folglich die Chance, Prozesse aktiv mit steuern zu können. Dadurch seien
50 Interview Nr. 3 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 159-161.
51 Interview Nr. 3 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 159-161.
52 Interview Nr. 8 mit Vertretern der SenGSV, Zeilen 1008-1015.
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die Treuhandverträge allerdings auch ein angenehmes Steuerungsinstrument für die Verwaltung,
da sie die mit den Umsteuerungsprozessen verbundenen Konflikte an die Verbände
verlagere: „Das heißt, 'Wir geben denen den Job, das zu tun, was wir eigentlich machen
müssten, und die kriegen den Ärger dafür'.“ 53
Ein Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin spricht aber auch davon, dass
der Übergabe bestimmter Steuerungsaufgaben an die Verbände nicht immer so bereitwillig
zugestimmt wurde. Außerordentlich schwierig sei die Zusammenarbeit mit der Landesdrogenbeauftragten
gewesen, weil „von dort immer behauptet wurde, seitdem der Paritätische
diesen Vertrag macht, passiert gar nichts mehr. Keine Entwicklung, nur noch Stillstand. Und
das war das, was nach außen immer getragen wurde, während wir nach innen hin komplett
alles umstrukturiert haben.“ 54 Auch habe – wie der Verbandsvertreter weiter ausführt – die
stärkere Einbindung des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin als alleiniger Vertragspartner
im neuen Integrierten Gesundheitsvertrag bei den anderen Verbänden, die vorher
selbst noch am Vertrag beteiligt waren, zu stärkeren Anfeindungen in den Arbeitszusammenhängen
geführt. Die Abstimmungsverfahren im Rahmen des neuen Integrierten
Gesundheitsvertrages scheinen generell schwierig: „Ich hab jetzt viel mehr Strukturen und
Menschen und Dienstleister, mit denen ich mich abstimmen muss. Und das macht es nicht
unbedingt einfacher. Für meinen Geschmack viel zu viele Häuptlinge.“ 55
Zielsetzungen
Das Hauptziel des neuen Integrierten Gesundheitsvertrages sieht der Paritätische Wohlfahrtsverband
Berlin im Aufbau eines Gesundheitsnetzwerks für Berlin, um verschiedene
Bestandteile eines gesundheitlichen Versorgungssystems in seinen Grenzen durchlässiger zu
machen. Dazu zählen die Handlungsfelder Drogen und Sucht, AIDS sowie sonstige gesundheitliche
Projekte. Bisher seien die einzelnen Hilfesysteme stark voneinander getrennt.
Durch neue tragfähige Strukturen erhofft man sich auch zusätzliche Einsparmöglichkeiten.
Auch die Senatsverwaltung sieht ein solches Netzwerk als Entwicklungsziel, verweist aber
darauf, dass diese Aufgabe noch in den Anfängen steckt und bisher lediglich als Perspektive
betrachtet wird: „Also wichtiger *Wort bricht ab+. Im Moment gucke ich schon nur auf mein
Handlungsfeld Drogen und Sucht, wofür ich jetzt im Kooperationsgremium stehe. Auch da ist
es jetzt natürlich leicht besser steuerbar. Man, wir haben jetzt alle Projekte drauf. (…) Also
alles was Sucht ist, ist jetzt auf diesem einen Handlungsfeld. Schon da ergeben sich dann
auch konzeptionelle neue Ausgangslagen, wie man da besser steuern und damit umgehen
kann. Und dann auch noch mal die Berührung, zu sagen, jetzt haben wir da auch noch die
AIDS-Hilfe, das verbuche ich im Moment erst mal nur unter 'wird ja spannend'. Soweit denke
ich jetzt noch nicht.“ 56
53 Interview Nr. 11 mit einem Vertreter eines Fachverbandes, Zeilen 453-455.
54 Interview Nr. 1 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 613-617.
55 Interview Nr. 1 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 361-363.
56 Interview Nr. 3 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 759-776.
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Die Vorstellungen von einem Gesundheitsnetzwerk sind bisher noch Zukunftserwartung.
Dessen ungeachtet bestätigen Vertreter aus Verwaltung und Verbänden, dass es durch die
Treuhandverträge zu Umsteuerungsprozessen gekommen ist, die ohne diese Verträge nicht
passiert wären. Zum Vertrag „Ambulante Drogenhilfe“ äußert sich diesbezüglich ein Vertreter
des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin wie folgt: „Wir haben diesen Vertrag Ende
letzten Jahres abgeschlossen und haben alles, was an Entwicklungsaufgaben dort vereinbart
war, umgesetzt. Wir haben die ambulante Drogenhilfe komplett umstrukturiert.“ 57 Fachkräfte
seien im gesamten Land Berlin neu verteilt worden, und zwar ohne größere Widerstände
seitens der Leistungsträger, was dadurch begünstigt wurde, dass die Umstrukturierung auf
Grundlage einer wissenschaftlichen Bedarfsanalyse durchgeführt worden ist und getroffene
Entscheidungen sich somit fachlich begründen ließen. Darüber hinaus habe man es sogar
geschafft, integrierte Suchthilfedienste für illegale Drogen und Alkohol einzurichten. 58 Ein
anderer Verbandsvertreter ist mit diesem Feld weniger zufrieden. Er problematisiert die Aufteilung
der Zuständigkeiten für Zuwendungsförderungen im niedrigschwelligen Bereich bei
legalen Suchtmitteln auf die Bezirke und bei illegalen Drogen auf das Land. Die Bezirke würden
sich gegen eine Übergabe ihrer Zuständigkeit an das Land zugunsten einer
gesamtstädtischen Zuständigkeit massiv wehren, um die wenigen Mittel, die sie für diesen
Bereich zur Verfügung haben, nicht abgeben zu müssen. „Deswegen kriegen wir hier einfach
auch keine integrierte Suchthilfe hin im niedrigschwelligen Bereich, im Beratungsbereich.“ 59
Der Verband habe schon früh bei den Strukturen der Drogenhilfe einen großen Veränderungsbedarf
gesehen, die Senatsverwaltung sei dagegen diesbezüglich immer sehr träge
gewesen. Berlin habe – so die Ansicht eines Parlamentariers – viele Projekte, die bereits seit
Jahrzehnten gefördert werden, deren sozial- und gesundheitspolitische Notwendigkeit jedoch
fraglich wäre. Die langfristig ausgerichteten Treuhandverträge würden es allerdings
ermöglichen, Umsteuerungsprozesse einzuleiten, die auch effektivere und effizientere Organisationsstrukturen
schaffen können. Die frühere Jährlichkeit der Zuwendungsvergabe habe
dagegen – so ein Vertreter der Fachverbände – zu starker Hektik, Ängsten und wenig Bereitschaft
bei den Leistungsträgern geführt, sich auf solche Prozesse einzulassen. Nach Angaben
des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin habe man mit den Treuhandverträgen in den
letzten zehn Jahren ca. ein Drittel der Zuwendungsmittel umgeschichtet, was teilweise neuen
Trägern und teilweise auch neuen Projekten von bereits geförderten Trägern zugute kam.
Umstrukturierungen der Mittel seien aber – so der Paritätische Wohlfahrtsverband Berlin –
auch in Zukunft noch notwendig, um neuen sozialen Problemlagen besser gerecht werden zu
können. Ziel sei es, Erfolgskriterien für die Leistungserbringung zu entwickeln, um damit wirkungsorientiert
steuern zu können. „Die Grundlagen für Steuerungsprozesse sind heute
Lichtjahre besser als 1996. Das Steuerungsinstrument im Zuwendungsrecht ist der Zuwendungszweck.
Der Zuwendungszweck steht im Zuwendungsbescheid. Und da steht dann eben
'Beratungsstelle für'. (…) Und damit ist im Grunde jede Vergleichbarkeit, jede Steuerung erst
57 Interview Nr. 1 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 114-116.
58 Dies wird ebenfalls von einem Vertreter der SenGSV bestätigt.
59 Interview Nr. 6 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 1107-1109.
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einmal weg. Weil da steht nur 'Beratungsstelle für haftet'. Was das jetzt ist und wie das ist,
ist im Grunde eine projektspezifische Umsetzung. (…) Dann kannte man sich, oder wusste,
die machen gute Arbeit. Aber das war alles so vorwissenschaftliches Denken. (…) Und ich
denke mal, dass wir da in den letzten Jahren sehr weit gekommen sind – in Bezug auf Leistungsbeschreibungen,
in Bezug auf Dokumentationssysteme, Leistungserfassung. Die ganzen
Probleme, die damit zusammenhängen, der Steuerung, mit denen sich ja auch kein Mensch
beschäftigt hat vorher. (…) Das alte Steuerungssystem ist, dass Sie ein Zuwendungsprojekt
steuern, indem Ihnen das Projekt am Ende des Jahres einen Sachbericht gibt, und einen
Ordner gibt mit Quittungen und Belegen über die Verwendung der öffentlichen Gelder. So.
Und der Sachbericht, den das Projekt hat, der ist quasi ohne Form, wie das Projekt das so
will. Das heißt, es ist im Grund nicht richtig vergleichbar. (…) Das alte System ist ja retrospektive
Kontrolle und Steuerung über den Input, und eine Steuerung über die Leistung ist
schwierig. Und ich sage immer, das ist so, das sind 200 Bäume. Und das sind aber vielleicht
vier Wälder oder fünf. Der eine Wald heißt Beratungsstellen, der andere Wald heißt Mobilitätshilfedienste
oder was weiß ich. Und wir müssen versuchen, in diesen Wäldern
Gemeinsamkeiten zu haben, damit wir sagen können 'Beratungsstelle A', 'Beratungsstelle B',
damit wir so was machen können wie Vergleiche. Und überhaupt erst einmal die Grundlagen
finden für ein Dokumentations- und Berichtswesen. Und dann können wir eventuell
steuern.“ 60 Seitens der Senatsverwaltung setze man ebenfalls auf eine Orientierung am Leistungsoutput:
„Ich denke (…) Output-Orientierung, also das ist ja unser Interesse als Land
natürlich immer, dass wir auch wollen, dass diese Steuermittel, dass die nicht nur irgendwelche
Projekte finanzieren, sondern dass die beim Klienten ankommen, und zwar auch so, dass
es denen auch wirklich was nutzt.“ 61 Steuerung bedeute dementsprechend, Bedarfe zu erkennen,
sich flexibel darauf einzustellen und sich auf das Wesentliche zu beschränken, was
durch Verträge möglich ist, indem nicht versucht wird mit einzelnen Leistungsträgern zu
steuern, sondern in größeren Zusammenhängen. Nach Ansicht des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes
Berlin ist der Verband für solche Aufgaben besonders geeignet, da er sich
im Gegensatz zu den Leistungsträgern, die eher ihre Eigeninteressen schützen würden, stärker
am Bedarf und an den Gesamtstrukturen orientieren könne.
Seit Einführung der Treuhandverträge sind immer wieder auch Projekte aus der Vertragsförderung
ausgeschieden und in die Entgeltfinanzierung übergegangen, wo direkt mit den
Kostenträgern nach bestimmten Betreuungszahlen abgerechnet werden kann. Dass auch
solche Leistungen über Treuhandverträge abgewickelt werden könnten, ist – so ein Vertreter
des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin – möglich, jedoch sei es noch ein langer Weg
bis dorthin. Die Finanzlage Berlins ließe – nach Auffassung eines parlamentarischen Vertreters
– eine Erweiterung der Verträge sinnvoll erscheinen, wobei beachtet werden müsste,
dass konkrete politische Ziele mit solchen Verträgen verbunden würden, um nicht die gesamte
Verantwortung „aus der Hand“ zu geben. Auch die Verwaltung ist bestrebt, trotz
weiterer Sparzwänge, einen neuen Treuhandvertrag abschließen zu können: „Wenn wir das
60 Interview Nr. 14 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 420-467.
61 Interview Nr. 3 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 535-539.
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schaffen, denn ist das nur wunderbar. Das ist sozusagen der Weg der Zukunft. Denn anders
geht es gar nicht. (…) Das andere wird sozusagen für alle noch schrecklicher. Also von daher
kann ich für die Zukunft nur sagen, das muss uns gelingen, da weiter zu machen. Denn wir
können auch nicht mehr zurück. Was heißt denn, es aus eigener Kraft zu machen? (…) Wir
haben gar nicht mehr die Möglichkeit, es aus eigener Kraft zu machen. Das ist vorbei. (…) Die
Personen sind weg. Also wir sind da schon auch auf eine Erfolgsgeschichte jetzt aus.“ 62
Rahmenbedingungen
Offensichtlich sollen auch in Zukunft Treuhandverträge als Steuerungsinstrument eingesetzt
werden. Ein Vertreter der Fachverbände warnt allerdings davor, dass in den Verträgen auch
das Risiko steckt, zu scheitern, sofern man nicht „sensibel genug“ mit diesem Werkzeug umginge.
Für eine optimale Steuerung müssen demnach bestimmte Rahmenbedingungen
erfüllt sein. Angesprochen werden diesbezüglich die Bündelung der einzelnen Projekte, die
Planungssicherheit durch längere Vertragslaufzeiten, die fachliche Legitimation von Entscheidungen
sowie konkrete Rahmenvorgaben des Landes.
Nach den Worten eines ehemaligen Staatssekretärs der SenGSV haben vor den Treuhandverträgen
einzelne Projekte Briefe an Parlamentarier geschrieben, um beabsichtigte
Kürzungen zu vermeiden: „Es war unerfreulich, aber auch eben völlig uneffektiv, weil man
nie strukturelle Entscheidungen fällen konnte.“ 63 Ein Parlamentarier bekräftigt daher auch,
der Zielsetzung der Verträge und weniger Individualinteressen beteiligter Akteure den Vorrang
zu geben: „Als Parlamentarierin hab ich da immer versucht, auch den Anspruch, den die
Verträge haben, in den Vordergrund zu stellen, und nicht die Individualinteressen einzelner
Akteure dort auf diesem Feld. Das ist für eine Parlamentarierin auch einfach tödlich, wenn
sie das tun sollte.“ 64 Ein Mitarbeiter der SenGSV beschreibt die Situation vor Einführung der
Treuhandverträge folgendermaßen: Früher stand die Senatsverwaltung einer Riesenvielfalt
an Projekten in Einzelverhandlungen gegenüber, wo sie, allerdings vergeblich, versuchte, ein
bestimmtes Anforderungsprofil durchzusetzen. „So kann man doch nicht im Dialog zwischen
Land und einem Projekt. Also es war klar, dass wir eine Bündelung brauchen, dass wir eine
Vereinheitlichung brauchen.“ 65 Im Suchtbereich sei durch die starke Bündelung aller Drogenprojekte
die Steuerung wesentlich leichter geworden. Gibt es beispielsweise ein
regionales Drogenproblem, sei – so der Vertreter der SenGSV – dadurch genau klar, welche
Einrichtung und welcher Dienst zuständig ist. Bei der Drogenproblematik müsse die Senatsverwaltung
jedoch auch mit der Innen- und Jugendverwaltung sowie den Schulen
zusammenarbeiten, hat sie hier doch keine ordinäre Zuständigkeit.
Planungssicherheit bei den Verbänden durch längere Vertragslaufzeiten sei – so ein Dienstleister
des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin – eine weitere Folge der
Treuhandverträge. Die finanzielle Notlage Berlins könnte andernfalls dazu führen, dass frei-
62 Interview Nr. 8 mit Vertretern der SenGSV, Zeilen 1247-1258.
63 Interview Nr. 7 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 81-83.
64 Interview Nr. 12 mit einem Vertreter des Parlaments, Zeilen 248-251.
65 Interview Nr. 3 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 55-57.
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willige Leistungen des Landes einfach gestrichen und schließlich nur noch gesetzliche Pflichtleistungen
finanziert würden. Ein Mitglied des Parlaments führt diesbezüglich an, dass
Vertragslaufzeiten von fünf Jahren sinnvollere Planungen beim Einsatz der Finanzmittel ermöglichen
würden. Dieses stärke den fachlichen Diskurs über die besten Ideen und Projekte,
anstatt permanent um Mittel kämpfen zu müssen. Ähnliches äußert auch ein bezirklicher
Vertreter: Inhaltliche Konzepte ließen sich durch lange Laufzeiten besser umsetzen, als wäre
man den jährlichen Haushaltszyklen unterworfen. Dabei wird aber auch zu bedenken gegeben,
dass die Thematik eben aufgrund der langen Laufzeiten stärker der politischen
Diskussion entzogen würde, da das Interesse an den vertraglichen Entwicklungen in den
Zeiträumen zwischen den einzelnen Vertragsabschlüssen kaum vorhanden wäre. Außerdem
sei es durch längere Vertragslaufzeiten schwieriger, bei neuartigen Entwicklungen zügig umsteuern
zu können.
Entscheidungen müssen nach Ansicht der Verbände fachlich begründet werden, damit sie
von Seiten der Projekte akzeptiert werden. Im Gegensatz zu den Verbänden aber könne das
Land wegen unterschiedlicher politischer Interessen seine – insbesondere mehrjährigen –
Entscheidungen nicht rein sachlich begründen. Bei den Umstrukturierungen innerhalb der
Drogenprojekte habe hingegen – so ein Vertreter der Senatsverwaltung – eine wissenschaftliche
Bedarfsanalyse die Entscheidungsgrundlagen für den Senat geliefert und hätte wegen
ihrer fachlichen Begründung zur Legitimierung der Entscheidungen bei den Leistungsträgern
und Bezirksverwaltungen beigetragen. Nach Auffassung eines Fachverbandes werden gegenüber
Mitgliedseinrichtung grundsätzlich fachliche Begründungen angeführt; sollten diese
aber dennoch ihre Folgebereitschaft verweigern, so würde der Verband im Namen des Senats
Folgebereitschaft einfordern. Dabei verweist er allerdings auch auf die Gefahr, das
Vertrauensverhältnis zu Mitgliedseinrichtungen zu zerstören. Aber „es gibt eine Chance. (…)
Die Chance liegt bei all diesen Konstruktionen immer in dem Rollenbewusstsein der Beteiligten.
Also der Einrichtungen, der Zwischenhändler, der Senatsleute, der Verwaltung und so
weiter. Wenn alle genau wissen, wo eigentlich die kritischen Punkte sind, können sie diese
verschiedenen Rollen auch optimieren.“ 66 Der Senat müsse dann, wenn der Fachverband
Probleme mit seinen Mitgliedseinrichtungen hat, selbst bestimmen. Dies sei aber aus Sicht
des Fachverbandes tatsächlich nicht vorkommen, stattdessen habe keiner seine Verantwortung
übernehmen wollen.
Seitens der Verbände werden Rahmenvorgaben des Staates befürwortet, die es vor den
Treuhandverträgen nicht gegeben habe. So weist ein Fachverbandsvertreter darauf hin, dass
die Senatsverwaltung als Zuwendungsgeber vor den Verträgen überhaupt keine Vorgaben
gemacht habe, weshalb die Einrichtungen theoretisch machen konnten, was sie wollten und
Fehlentwicklungen aufgrund dessen nicht gestoppt werden konnten. Auch ein Vertreter eines
Dienstleisters ist der Meinung, dass in der Zeit vor den Treuhandverträgen Projekte so
etwas wie ein Gewohnheitsrecht auf Förderung besessen haben, insofern sie nur gute Arbeit
leisteten; seit den 1990er Jahren sei das aber lediglich noch Voraussetzung für eine Förde-
66 Interview Nr. 11 mit einem Vertreter eines Fachverbandes, Zeilen 565-570.
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ung aber keine Garantie mehr dafür. Ein Staatssekretär a.D. der SenGSV beschreibt die Situation
vor dem ersten Vertragsabschluss folgendermaßen: Der Paritätische Wohlfahrts-
Wohlfahrtsverband kam für einen Treuhandvertrag in Frage, da bei ihm viele Projekte
nisiert waren. Der Verband sollte einen Festbetrag erhalten, über den er selbst hätte
entscheiden können. „So, und dann haben wir uns natürlich gesagt, das kann man nicht so
blind machen, sondern muss noch ein Pflichtenheft schreiben. Welche Belange sind abzudecken?
Welche Ziele sind abzudecken?“ 67 Bezüglich des Vertrages „Ambulante Drogenhilfe“
bestätigt ein Senatsmitarbeiter, dass die Vorgaben des Landes wie Anforderungsprofil, Leistungsprofil
und Entwicklungsziele 68 in den Vertrag integriert werden konnten, was so in
Einzelverhandlungen mit den Leistungsträgern nicht möglich gewesen wäre, sondern nur in
einer Gesamtstruktur mit Unterstützung der Verbände. Steuerungsrelevante Informationen
wiederum bekomme der Senat über ein Dokumentationssystem zu Einzelheiten der Leistungserbringung.
Die Verbände hätten lediglich die Vorgaben der Verwaltung umzusetzen.
Das Land aber – so ein Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin – würde seinen
Aufgaben jedoch nicht nachkommen: „Was uns aber überall fehlt, sind konkrete
Rahmenvorgaben des Landes. Und das ist ein schwieriges Problem. Also das wird schwer zu
lösen sein. Denn ich glaube, dass das Land, also die Menschen, die da in der Verwaltung tätig
sind, auch nicht wissen, was sie da überhaupt wollen und in welche Richtung diese Entwicklung
geht. Weil ich glaube, sie haben sich nie mit Entwicklungsaufgaben beschäftigt.“ 69
Wegen fehlender Rahmenvorgaben im Drogenbereich habe der Paritätische Wohlfahrtsverband
Berlin selbst Leistungsbeschreibungen erarbeitet, die er aber nicht mit dem Land
abstimmen konnte: „Und dass man das mit uns nicht abgestimmt hat, finde ich auch nicht so
toll. Das sind Voraussetzungen, um weiter zu machen.“ 70
Steuerungskompetenz
Kritisiert werden von den Verbänden folglich fehlende Steuerungsleistungen der Senatsverwaltung.
Ein Verbandsvertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin spricht sogar
davon, dass die Senatsverwaltung sich selbst nicht mehr in der Lage sähe, Umverteilungsprozesse
und Kürzungen allein zu steuern. Die Ineffizienz und Trägheit der Berliner
Verwaltung sei – so ein Verbandskollege – nach wie vor unverändert. Es habe zwar quantitative
Veränderungen durch Stellenabbau gegeben, qualitative Verbesserungen in den
verbleibenden Kernbereichen seien jedoch nicht erkennbar. Aus seiner Sicht haben bis auf
wenige Ausnahmen die Mitarbeiter beim Staat nie in der Außenwelt Erfahrungen sammeln
können: „Das Berufsbeamtentum ist für einen modernen Staat, der mit schlanken Strukturen
steuern will, vollkommen ungeeignet. Sie müssen Seitenwechsler haben, damit nachvollziehbar
ist, wenn ich auf der anderen Seite einen Prozess steuern soll, was das für
Konsequenzen haben kann.“ 71 Deshalb sollten Mitarbeiter aus dem öffentlichen Dienst auch
67 Interview Nr. 9 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 293-295.
68 Angesprochen sind hier insbesondere die regionalen Suchthilfedienste.
69 Interview Nr. 1 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 233-239.
70 Interview Nr. 1 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 625-627.
71 Interview Nr. 6 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 703-707.
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mal in Unternehmen und bei freien Trägern gearbeitet haben, um deren Binnenstrukturen
und Systemlogiken zu kennen.
Ein Fachverband kritisiert die Situation wie folgt: „In einem demokratischen Rechtsstaat gehört
es sich, dass diejenigen, die öffentliche Seite, über die öffentlichen Mittel eine
kompetente und politisch verantwortete Entscheidung trifft, und nicht diejenigen, die das
Geld haben.“ 72 „Wie ich mir das eigentlich vorstellen würde, dass es eigentlich richtig ist, das
findet schon seit 20 Jahren nicht mehr statt. Die öffentliche Verwaltung verwaltet die öffentlichen
Gelder, sollte das eigentlich kompetent tun. Tut sie aber nicht mehr. Sämtliche
Fachkompetenz haben sie abgebaut – unter anderem als Sparzwang. Weil sie um sich herum
eine Korona von neuer Bürokratie geschaffen haben. Sie sind also selber gar nicht mehr in
der Lage, das Geschehen, was sie mit ihrem Geld eigentlich beeinflussen wollen, wirklich zu
steuern. (…) Die Fachkompetenz, die es mal gab, ist inzwischen nur noch im Vorfeld 73 vorhanden.“
74 Dennoch wird die Treuhandkonstruktion befürwortet: „Fachlich ist es aber die
beste aller schlechten Lösungen inzwischen geworden. Weil die Verwaltung das, was man
wirklich ihr eigentlich als Aufgabe zuschreiben würde, nicht leisten kann. Weil sie gar keine
Leute mehr dafür haben.“ 75
Die Senatsverwaltung betont diesbezüglich allerdings, dass in den einzelnen Fachbereichen
trotz Abgabe der Zuwendungssachbearbeitung sehr wohl noch Mitarbeiter vorhanden wären,
die die Fachbereiche überblicken würden. Einfluss auf die Steuerungsprozesse könne sie
daher durchaus nehmen. Rechtliche Veränderungen würden aus eigener Kompetenz oder
mithilfe der Servicebereiche 76 an die Verbände weitergeleitet. Jedoch werden keine weiteren
Aussagen zu fachpolitischen Zielsetzungen gemacht, die darauf schließen lassen
könnten, dass es neben einer rein an Formalien orientierten Steuerung auch um sozial- und
gesundheitspolitische Interessen ginge.
Vom Fachverband wird eine weitere Problematik angesprochen: Die Übergabe der Kontrolle
an die Verbände führe zu Grauzonen, weil Entscheidungsvorgänge nicht mehr nachvollziehbar
seien: „Also jeder wäscht seine Hände in Unschuld. (…) Der Senator muss notfalls dafür
die Hand ins Feuer halten, dass seine Mitarbeiter irgendeine Entscheidung getroffen haben.
(…) Heute wird man das nicht mehr haben, weil die politisch verantwortliche Stelle sagt 'Na,
da können sie gar nichts dafür. Das waren die Anderen', und die werden sagen 'Ja das waren
sie doch nicht. Das haben sie gerade als Vorgabe bekommen'.“ 77 Im Konfliktfall gäbe es
demnach keinen administrativen Instanzenweg mehr, sondern nur noch organisierte Unzuständigkeit
und Intransparenz.
72 Interview Nr. 11 mit einem Vertreter eines Fachverbandes, Zeilen 268-271.
73 Gemeint sind hiermit Verbände in ihrer Funktion als Treuhänder.
74 Interview Nr. 11 mit einem Vertreter eines Fachverbandes, Zeilen 250-261.
75 Interview Nr. 11 mit einem Vertreter eines Fachverbandes, Zeilen 274-277.
76 Angesprochen sind Servicebereiche bezüglich Zuwendungsvergabe und Haushaltsrecht.
77 Interview Nr. 11 mit einem Vertreter eines Fachverbandes, Zeilen 283-296.
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Darüber hinaus wird nach Ansicht eines Fachverbandes die Realitätswahrnehmung der Politik
durch die Treuhandverträge noch stärker gefiltert, als wenn sie die Aufgaben selbst
wahrnehmen und in einen unmittelbaren Dialog mit den Leistungsträgern stehen würde. Ein
Treuhänder müsse der Politik politische Legitimation liefern: „Also das heißt, die Erfolgsstorys,
die der Wirklichkeit nicht entsprechen, die werden vom Zwischenhändler abgefordert,
weil die Politik das braucht. (…) Und dann hat der Senat sie benutzt. Und eigentlich war es
nicht die Aufgabe der Steuerinstanz. Die muss viel kritischer herangehen an das wirkliche
Leben. Die müssten eigentlich frei sein einigermaßen. Die müssten sagen 'Das und das muss
geändert werden, weil es ein Missstand ist' und nicht in die Rolle kommen, dass der Missstand
mit Vanillesoße übertüncht wird, damit es keiner merkt.“ 78
Organische Strukturen
Die fehlenden Steuerungsleistungen der Senatsverwaltung haben nach Einschätzung des
Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin dazu geführt, dass die Projektelandschaft einfach
gewachsen ist und es nun schwer fällt, Standards zu setzen. Jeder, der in der Vergangenheit
ein Konzept gehabt hatte, wurde gefördert. „Es hat einmal die Vertreterin eines Trägers gesagt,
damals sei die Geldverteilung nach einem Schoßsitzsystem erfolgt. Also, wer lange auf
dem Schoß der Landesdrogenbeauftragten saß, der hat das Geld bekommen.“ 79 Die Projektstrukturen
seien von daher noch ganz unsystematisch. Der AIDS-Bereich sei beispielsweise
trotz der wenigen Projekte dennoch unglaublich zersplittert und kleinteilig; es fehle demzufolge
noch an einem klaren Überblick, welche Strukturen zu schaffen seien. Und seitens der
Bezirksverwaltung wird die fehlende Abstimmung beim neuen Integrierten Gesundheitsvertrag
mit den Bezirken kritisiert. Dieses habe dazu geführt, dass bestehende Angebote und
Projekte einfach in den Vertrag übernommen wurden und Disparitäten innerhalb der Stadt
fortbestünden, die nichts mit den gesundheitspolitischen und sozialräumlichen Schwerpunkten
zu tun hätten.
Die Abgabe bestimmter Steuerungsaufgaben an die Verbände habe aus Sicht eines Fachverbandsvertreters
bei der Senatsverwaltung den Eindruck entstehen lassen, dass deren
bürokratische Entscheidungen geringe Schwierigkeiten bei der Umsetzung bereiten würden,
da sie sich selbst nicht mehr direkt mit den Auswirkungen ihrer Entscheidungen auseinandersetzen
müssen. Die Menschen aber, die von diesen Entscheidungen betroffen sind,
erfüllen nach seiner Auffassung die Aufgaben nicht nur deshalb, weil sie dafür bezahlt werden,
sondern vor allem auch, weil sie sich freiwillig dafür entschieden haben: „Der Senat hat
immer nur eine indirekte Möglichkeit, das zu beeinflussen als Geldgeber. (…) Freiwillige kann
man zwar beeinflussen, aber nicht unmittelbar steuern. (…) Das ist denjenigen in der Verwaltung,
die die Zuwendung gemacht haben, früher relativ klar gewesen. (…) Das ist über die
Treuhandverträge teilweise anders geworden, weil die Verwaltung gar nicht mehr den
Durchblick hat. Die kennen die Einrichtungen gar nicht mehr. Da ist jetzt ein Filter dazwischen.
Und dann denken sie manchmal, sie können jetzt wieder durchstellen. Sie mussten
78 Interview Nr. 11 mit einem Vertreter eines Fachverbandes, Zeilen 513-525.
79 Interview Nr. 1 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 100-103.
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sich vorher an den Widerständen selber abarbeiten. Das tun sie nicht mehr. Und dann bringen
sie denjenigen, der Zwischenhändler ist, in eine sehr komplizierte Lage. (…) Die
Verwaltung hat Omnipotenzfantasien teilweise bekommen über diese neue Konstruktion,
die allerdings dann immer abgefedert werden von demjenigen, der dazwischen agiert, der
mit dem doppelten Gesicht.“ 80 Die bürokratischen Tendenzen der Senatsverwaltung aber
auch des Rechnungshofes – so ein Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin –
würden sogar vom Parlament kritisiert. Die Systemlogiken beider Einrichtungen verhinderten
aber – so seine Einschätzung – dass sie sich von der Kritik tatsächlich beeinflussen lassen.
Auf der anderen Seite wird aber auch von anderen Verbandsvertretern erklärt, dass sich der
administrative Aufwand durch die Treuhandverträge wesentlich verringert habe. Administrative
Aufgaben seien auf einen Dienstleister verlagert worden, der diese Aufgaben mit
erheblich weniger personellen und finanziellen Ressourcen wahrnähme als die bisher zuständige
Senatsverwaltung.
Abhängigkeiten
Problematisch dagegen wird die verdeckte Abhängigkeit der großen Dachverbände von ihren
zahlenden Mitgliedseinrichtungen empfunden. Nach Auffassung eines Fachverbandsvertreters
seien diese von den Mitgliedsbeiträgen ihrer Mitglieder abhängig, weshalb größere
Einrichtungen und Dienste mit entsprechend höheren Beiträgen möglicherweise einen größeren
Einfluss ausüben können als kleinere Mitgliedsorganisationen. Auf dieses Argument
entgegnet ein Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin allerdings, dass der
Verband aufgrund seiner paritätischen Kultur jeden gleichbehandeln müsse und eine Bevorzugung
beispielsweise wegen höheren Mitgliedsbeiträgen nicht zulässig wäre.
Seitens des Fachverbandes wird auf eine weitere Abhängigkeit des Treuhänders hingewiesen,
die darin bestünde, dass dieser nicht sein eigenes Geld verteilen würde und daher
immer auch von seinem Geldgeber abhängig sei. Insofern müssten Behauptungen des Treuhänders,
selbst zu steuern, als „Bluff“ angesehen werden.
Mittelkürzungen
Einen starken Einfluss auf die Steuerungsmöglichkeiten der Akteure scheinen ebenso die
fortwährenden Mittelkürzungen innerhalb der Verträge zu haben. Vertreter der Senatsverwaltung
führen an, dass Gestaltungsspielräume durch ständige Mittelkürzungen immer
kleiner würden. Denn jedes Projekt sei sozialpolitisch sinnvoll und Kürzungen oder Streichungen
von Projekten zugunsten anderer von daher kaum vertretbar. Dieses sei im ersten
LIGA-Vertrag noch eher möglich gewesen; damals ließen sich noch größere Umstrukturierungen
durchführen. Jetzt seien allenfalls noch kleinere Einsparungen durch das
Zusammenlegen einzelner Projekte zu erzielen.
80 Interview Nr. 11 mit einem Vertreter eines Fachverbandes, Zeilen 179-203.
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Nach Ansicht eines ehemaligen Staatssekretärs der SenGSV haben die Treuhandverträge
eine Sicherstellungsfunktion, der zufolge bestimmte Aufgaben auch erbracht werden: „Mit
den Treuhandverträgen hat sie meines Erachtens funktioniert. Jedenfalls in meiner Zeit. Ich
glaube nicht nach 2000, weil ich kriege nur einfach mit, dass bestimmte Bereiche, dass da die
Sparwut zugeschlagen hat, und das ist traurig zu sehen.“ 81 Die Wohlfahrtsverbände sprechen
das gleiche Problem an. Ein Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin erklärt,
neue Projekte könnten nur noch aufgenommen werden, wenn sie nachweisen können, dass
sie besser sind als die bestehenden. Bei den allgemeinen Einsparungen müsste sonst noch
mehr bei den einzelnen Projekten gespart werden, um neue zusätzliche Projekte zu finanzieren.
Von der Arbeiterwohlfahrt wird auf die 1990er Jahre Bezug genommen. Dort seien
Projekte, die nicht mehr zeitgemäß beziehungsweise „problemorientiert“ waren, geschlossen
worden, um in andere zu investieren. Durch die Sparmaßnahmen des Senats gäbe es
heute allerdings eine andere Situation: „Wenn es heute darum geht, gesellschaftliche Problemlagen
mit zu berücksichtigen, und gleichzeitig Kürzungen zu vollziehen, dann ist das
natürlich ein Spagat ohne Ende. Das kann man im Prinzip gar nicht leisten, selbst wenn man
im Rahmen von Evaluierung das ein oder andere zusammenfasst.“ 82 Nach Einschätzung des
Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin sind die Sparvorgaben für die Steuerung dramatisch,
da fast 30 Prozent der Ressourcen wegfallen würden. „Steuerung heißt im Grunde, das
so zu machen, dass des nicht zu einem völligen Wegbrechen der Strukturen führt. Ja also
man kann ja jetzt nicht groß positiv etwas Neues machen, sondern man wird einfach, wie soll
ich sagen, wir haben jetzt noch so viel und im Jahr 2010 dann noch 70 Prozent davon oder
so. Es ist eigentlich nur eine dauernde Frage von vorrangig, nachrangig oder prioritär. Das ist
eigentlich so der Rahmen, in dem man steuert. Ist ja anders, wenn Sie ein stabiles System
haben.“ 83
IV. c. „Das Menscheln überwinden“ – Politische Einflussnahme
Durch die vertraglich vereinbarten Leistungen ändern sich die Möglichkeiten kurzfristiger
politischer Einflussnahmen gegenüber Senatsverwaltung und Leistungsträgern.
Budgetrecht des Parlaments
Aus Sicht der Senatsverwaltung ging es bei den Treuhandverträgen in erster Linie auch darum,
aus der Jährlichkeit des Haushaltsrechts bei der Zuwendungsförderung
herauszukommen. Die Auseinandersetzungen mit dem politischen Bereich fänden durch die
Verträge auch tatsächlich im Gegensatz zu den bisher jährlichen Verhandlungen nur noch
einmalig für einen größeren Zeitraum statt. Problematisch sei dieses aber, weil damit das
Budgetrecht des Parlaments eingeschränkt wird. Von daher müsse sich die Verwaltung auch
mit der ständigen Kritik des Rechnungshofes auseinandersetzen, der ihnen vorwirft, das
Budgetrecht des Parlaments nicht zu beachten, denn man könne es nicht Dritten überlassen,
über die Verwendung der Zuwendungsmittel zu entscheiden. Die Erkenntnis über die hohe
81 Interview Nr. 9 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 514-517.
82 Interview Nr. 13 mit einem Vertreter des Landesverbandes der Arbeiterwohlfahrt Berlin, Zeilen 73-77.
83 Interview Nr. 14 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 598-605.
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Planungssicherheit, die durch die Mehrjährigkeit der Verträge bewirkt würde, sei allerdings
heute in der politischen Szene fest verankert; ein gewisses Spannungsfeld gegenüber dem
Parlament würde aber dennoch bestehen.
Ein Vertreter der Bezirke sieht in den längeren Vertragslaufzeiten vor allem den Vorteil, dass
die fachliche Arbeit im stärkeren Maße unabhängiger von politischen Entscheidungen sei,
besonders dann, wenn die Laufzeiten über Wahlzyklen hinweg gingen. Denn nach den Wahlen
sei man seitens der Politik immer noch an die Verträge gebunden. „Sie sind eben auch
unabhängiger von der Politik. Und auch deshalb halte ich Treuhandverträge eigentlich für
richtig.“ 84
Die Wohlfahrtsverbände problematisieren jedoch stärker den Einflussverlust der Politik. Der
Paritätische Wohlfahrtsverband Berlin spricht von „großem Misstrauen der Politik gegenüber
den Verträgen“ 85 in der Anfangszeit, denn durch die Verträge hätten die Abgeordneten
auf einmal keine direkten Informationen über die Projekte mehr erhalten. Der interviewte
Vertreter des Landesverbandes der Arbeiterwohlfahrt Berlin schätzt die Beurteilung der Verträge
durch die Politik ebenfalls ambivalent ein, weil „Politik früher unmittelbar in einzelnen
Bereichen auch Festlegungen treffen konnte. (…) Zu sagen 'Wir wollen jetzt, dass dieses und
jenes gefördert wird', das ist nicht mehr möglich. Das ist also durch die treuhänderischen
Zuwendungsverträge auf freie Wohlfahrtsverbände und entsprechende Senatsverwaltungen
ausschließlich begrenzt. Politiker können Anregungen geben. Das befriedigt sie nicht unbedingt.“
86
Ende des Lobbyismus
Die Einführung der Treuhandverträge bedeutete das Ende des parlamentarischen Lobbyismus
– so die Einschätzung von Senatsverwaltung, Wohlfahrtsverbänden und politischen
Vertretern. Der Paritätische Wohlfahrtsverband Berlin beschreibt die Situation vor Einführung
der Treuhandverträge folgendermaßen: 1994 gab es einen Staatssekretär, „einen sehr
tatkräftigen, unkonventionellen Menschen. (…) Und die Projekte standen immer im Herbst,
wenn Haushaltsverhandlungen im Parlament waren, da am Schöneberger Rathaus oder am
Roten Rathaus später. Und jeder hatte seinen Abgeordneten. Und jeder Abgeordnete kämpfte
denn für irgendeine viertel Stelle für das Projekt. (…) Und dieser Staatssekretär war es
grundsätzlich leid, dass das hohe Haus, das Parlament, sich beschäftigt mit einer halben Stelle.
Und er wollte im Grunde diese öffentliche Diskussionen weg haben.“ 87 Ein Staatssekretär
a.D. äußert sich diesbezüglich wie folgt: „Sauer geworden bin ich, als ich gemerkt habe, wie
eine ganze Reihe von Zuwendungsempfängern meinen damals mir übergeordneten völlig
unerfahrenen Senator, der hatte nun wirklich von tuten und blasen keine Ahnung gehabt,
und der mir auch ganz klar vorgeordnet worden war mit der Bemerkung vom damaligen Regierenden
Bürgermeister von Berlin 'Er hat keine Ahnung. Sie müssen die Arbeit machen'.
84 Interview Nr. 10 mit einem Vertreter des Bezirkes Marzahn-Hellersdorf, Zeilen 458-460.
85 Interview Nr. 1 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 451-452.
86 Interview Nr. 13 mit einem Vertreter des Landesverbandes der Arbeiterwohlfahrt Berlin, Zeilen 321-328.
87 Interview Nr. 14 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 48-59.
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(…) Ich weiß nicht, ob Sie sich das vorstellen können, was so ein Haushalt aufzustellen [Wort
bricht ab]. (…) Das ist richtig harte Arbeit. Der Senator machte nun natürlich auch an den
Haushaltsrunden mit. (…) Und das war in Ordnung. Wenn er nicht – und das kriegte ich dann
plötzlich mit steigender Wut mit – wieder nach den Plenen des Landtages wieder von irgendeiner
Selbsthilfegruppe überfallen worden wäre, die wirklich ihn schamlos ausnutzten. Also
da kam die Gruppe A. Die rief aus 'Wir müssen sofort eine neue Ausstattung Herr Senator'.
Dann hat mich der Senator angesprochen 'Aber da müssen wir doch was machen. Wir müssen
doch eine neue Ausstattung'. Das waren aber drei bloß pro Plenarsitzung. In der Woche
kamen noch vier zu ihm. (…) Ich werde nie vergessen, er hat sich voll einwickeln lassen von
der Gruppe „Hydra“. Das sind die ehemaligen Prostituierten, die aus der Szene rausgeholt
werden sollten. Ja, der ist ja wie ein Hahn rumgelaufen und hat mir immer nur erzählt 'Den
müssen wir aber mehr Geld geben'. So. 'Die sind ja so nett. Da fahren wir doch mal beide
hin.' Ich habe gesagt 'Ich fahre nirgendwohin. Ich kenne die Gruppen. Brauche ich nicht.'
Dann ist er alleine hingefahren. So ein Foto in der Morgenpost: 'Senator besucht und verspricht
mehr Zuwendung'. (…) Es war unerträglich. Ich hab ihm gesagt 'Ich erhöhe Ihnen jede
Gruppe, die Sie wollen, wenn Sie mir immer sagen, bei welcher Gruppe ich das einsparen
soll'. So, das war ein unerträgliches Spiel. Er tat mir leid, ich tat mir sowieso schon leid, meine
Haushälter taten mir leid. (…) Er war auch in erster Lesung. Vor der zweiten Lesung ging
er die gleichen Titel durch. Jetzt hat er wieder Ansprachen gehalten, meinte schon wieder
etwas verändern zu müssen. So, nun erklären Sie mal einem Hauptausschuss von Berlin 'Also
alles, was wir in der ersten Lesung vorgetragen haben, war Mist, weil wir haben jetzt eine
viel interessantere Gruppe gefunden'. Das können Sie nicht.“ 88
Die Arbeit mit dem Hauptausschuss sei demzufolge sehr schwierig gewesen, insbesondere
auch daher, „weil natürlich auch wieder, und das ist alles menschlich, jeder Abgeordnete im
Hauptausschuss auch wieder Ansprachen von irgendwelchen Gruppen erfahren hatte. (…)
Wenn ich dann gefragt wurde 'Was macht die Gruppe X' (…) Und dann hab ich gesagt (…)
'Das ist Pflicht des Treuhänders, das ist nicht mehr unsere Sache'. Dann kam der nächste
Abgeordnete. 'Ja, ich kenn aber die Gruppe. Die sind so nett. Die soll [Wort bricht ab].' Es
menschelt dann ungeheuer. Und ich behaupte mal, der erste Treuhandvertrag war der
schwierigste, weil sie das Menscheln überwinden mussten.“ 89 Auch andere Vertreter der
Senatsverwaltung bestätigen diesen Sachverhalt. Die Projekte wurden nach deren Auffassung
früher vor allem politisch bewertet: „Wenn da ein Abgeordneter gesagt hat 'Aber mein
Projekt, das muss ja mehr Geld kriegen. Und ich bin dafür stark', dann konnte der das machen.
Das kann er im Prinzip auch noch. Aber er kann, weil es eine Vertragssumme gibt, und
weil es eine Planung dabei gibt, das nicht so herauslösen – und muss sich eben eher auch in
den Fachbereichen bewegen, wenn er da was sagen will.“ 90 Heute würden demzufolge vor
allem die fachlichen Konzepte die ausschlaggebende Rolle spielen, und der Einfluss der Projekte
auf einzelne Abgeordnete sei dementsprechend zurückgegangen.
88 Interview Nr. 9 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 237-281.
89 Interview Nr. 9 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 330-341.
90 Interview Nr. 8 mit Vertretern der SenGSV, Zeilen 494-500.
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Auch aus parlamentarischer Sicht wird die Situation ähnlich beurteilt: „Also ich sehe schon
einen politischen Nutzen. (…) Erster Punkt ist, dass das Parlament vom Senat (…) nicht Projektlisten
und Projektvorschläge zur Beschlussfassung vorgelegt bekommt. Wo dann der
Lobbyismus einzelner Parlamentarier, oder ganzer Gruppen von Parlamentariern den Ausschlag
darüber gibt, wer eine Förderung im Land Berlin für bestimmte soziale oder
gesundheitliche Aufgaben erhält. Das war in ganz ganz früheren Zeiten schon so.“ 91 Die unmittelbare
Haushaltsverantwortung des Abgeordnetenhauses für die Förderung einzelner
Projekte sei – so ein Vertreter der Bezirke – mit den Treuhandverträgen sukzessive an die
Wohlfahrtsverbände übertragen worden.
Zusammenfassend lässt sich hier festhalten, dass sich die wechselseitige politische Einflussnahme
zwischen Projekten und Politik nach Einschätzung der interviewten Experten durch
die Treuhandverträge stark reduziert hat. Als Gründe werden die mehrjährigen Laufzeiten
der Verträge, die in der Folge ein jährliches Eingreifen im Rahmen der Haushaltsplanung verhindern
sowie die Übertragung von (Mit-) Entscheidungsrechten an Wohlfahrtsverbände
und der Bedeutungsverlust des klassischen Projekt-Lobbyismus gegenüber Abgeordneten
angegeben.
IV. d. „Das ist für mich auch 'n bisschen Empowerment “ – Autonomie
der Träger
Die Treuhandverträge haben Einfluss auf den Grad an organisatorischer und fachlicher Autonomie
der leistungsnehmenden Dienste und Einrichtungen.
Verantwortungsübertragung
Es reiche allerdings nicht, den Einfluss der Politik auf die Projekte reduziert zu haben – so ein
Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin – sondern es komme jetzt auch darauf
an, den Leistungsträgern mehr Verantwortung zu übertragen: „Das ist für mich auch ein
bisschen Empowerment. Also das ist, mehr Verantwortung auf die Seite der Träger geben.
Das ist in meinen Augen eine Professionalisierung der Strukturen der Arbeit.“ 92 Die direkte
Steuerung solle nach den Worten eines weiteren Verbandsvertreters von den Projekten ausgehen:
„Also ich denke, dass es viel besser ist, wenn man die Steuerung auch so in die
Projekte hineinlegt, wenn man einen Rahmen macht und sagt 'Das ist deins'.“ 93 Der Rahmen
sei nach Auffassung des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin und des Landesverbandes
der Arbeiterwohlfahrt Berlin durch Zielvorgaben zu setzen, die gemeinsam mit allen Beteiligten
diskutiert und erarbeitet werden müssen, so dass diese deren inhaltliche Ausrichtung
mitbestimmen und beeinflussen können. Die Leistungsträger hätten dadurch einen stärkeren
Einfluss erhalten, und man könne dadurch die politischen Vorgaben mit der Realität der
Träger vor Ort abgleichen.
91 Interview Nr. 12 mit einem Vertreter des Parlaments, Zeilen 176-183.
92 Interview Nr. 1 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 306-309.
93 Interview Nr. 14 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 682-684.
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Stabilität
Die Projekte haben durch die Planungssicherheit der Treuhandverträge an fachlicher Autonomie
gewonnen. Ein Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin sieht durch
die mehrjährigen Verträge die Projekte, aber auch die Verbände selbst, unabhängiger von
politischen Forderungen und Geldern. Die Leistungsträger könnten so ihre Energie für die
fachliche Arbeit anstatt für lobbyistische Zwecke einsetzen. Auch ein Vertreter des Parlaments
betont, dass die Vertragslaufzeiten von fünf Jahren Stabilität in die
Versorgungsstrukturen sowohl für die Mitarbeiter in den Einrichtungen und Diensten als
auch für deren Nutzer bringen würden.
Verbandsmitgliedschaft
Nach Einschätzung eines Vertreters des Parlaments bestünde jedoch durch die Treuhandverträge
eine stärkere Abhängigkeit der Leistungsträger von den Verbänden, denn diese
müssten Mitglied im jeweiligen Dachverband sein, um an den Zuwendungen partizipieren zu
können: „Ich glaube, das Problem für viele kleine Träger ist es, wenn sie nicht Mitglied in
einem dieser Dachverbände sind, von diesen finanziellen Mitteln zu partizipieren. Das ist ein
Manko – ein eindeutiges. Aber es lässt sich in der jetzigen Vertragskonstruktion, glaub ich,
nur dadurch auflösen, dass die Wohlfahrtsverbände selbst erklären, dass sie auch kleinen
Trägern eine Chance bieten, auch mit alternativen Konzepten und Ideen sich zu beteiligen.
Ob das in der Tat gemacht wird, ist von uns aus schwer beurteilbar.“ 94
Ein Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin versichert diesbezüglich: „Es
werden weiterhin, wie früher, Anträge gestellt, von Trägern, die auch in das Versorgungsfeld
wollen, an den staatlichen Mitteln parti [Wort bricht ab]. Jetzt im Gesundheitsvertrag haben
wir einige neue Anträge. Und das muss ganz genauso verfahrensrechtlich, weil das ja ein
Antrag ist, weil wir beliehen sind. Das ist ja ein Antrag wie er genauso an die staatliche Behörde
gestellt wird. Der wird bewertet, Kriterien entwickelt, und dann wird entschieden.“ 95
Bürokratismus
Seitens der Wohlfahrtsverbände wird der negative Einfluss des Rechnungshofes auf die eigenen
Gestaltungsspielräume und die der Projekte kritisiert. Die an den Treuhandverträgen
beteiligten Akteure stünden unter permanenter Kontrolle des Rechnungshofes. Ein Vertreter
des Landesverbandes der Arbeiterwohlfahrt Berlin habe den Eindruck, dass der Rechnungshof
grundsätzlich gegen Treuhandverträge sei, weshalb er versuche, die Senatsverwaltung
mittels Auflagen zu stringenteren Förderbestimmungen zu bewegen, um damit die Kontrolle
erheblich zu erhöhen.
Die Verwaltung überhäufe – so der Vertreter der Arbeiterwohlfahrt weiter – von daher die
Verbände, und in der Folge damit auch die Projekte, mit beträchtlichen administrativen Anforderungen,
die besonders für kleine Träger, die über keine eigene Verwaltung verfügten,
94 Interview Nr. 12 mit einem Vertreter des Parlaments, Zeilen 219-227.
95 Interview Nr. 6 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 929-935.
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problematisch seien: „Das heißt ein Träger läuft immer in Gefahr, dass er gegen Zuwendungsbestimmungen
verstößt und dies letztendlich dann bei Prüfungen des
Verwendungsnachweises zu erheblichen Mittelrückforderungen führen kann. Und solche
Mittelforderungen, die können ja kleine Träger nicht nur überfordern, sondern können auch
das finanzielle Aus bedeuten.“ 96 Auch der Paritätische Wohlfahrtsverband Berlin spricht über
dieses Problem. So wird es beispielsweise als „absoluter Quatsch“ 97 empfunden, den Projekten
Vorgaben über die Höhe der Personal- und Sachkosten machen zu müssen. „Was da für
Unsinn beachtet werden muss. Das ist furchtbar. Das ist die Bürokratie. Schlimmer geht es
gar nicht.“ 98 Stattdessen sollen die Leistungsträger selbst mehr Entscheidungsspielraum bekommen:
„Ich hätte das gerne so, dass der Träger selber die Mittel so bewirtschaften kann,
wie er das sinnvoll findet. Und ich glaube, es kommt was Besseres dabei raus.“ 99
Der ursprüngliche Ansatz der Treuhandverträge sei – so ein Verbandsvertreter – eine leistungsorientierte
Steuerung anhand von Output und Outcome gewesen. Die gängige
retrospektive Finanzkontrolle habe man daher etwas zurückstellen wollen, um den Projekten
eigenwirtschaftliche Spielräume zu eröffnen. Die Idee von Leistungsverträgen sei in diesem
Zusammenhang aufgekommen, bei denen die Projekte nur hätten nachweisen sollen, ob sie
die gesetzten Anforderungen erfüllt haben: „Das war mal die Philosophie, die man mal hatte
und die eigentlich heute weg ist. Also der Senat sagt heute 'Ja, beides'. Also Hosenträger und
Gürtel. Also Leistungssteuerung und Abrechnung und Finanzkontrolle. Und dann sag ich immer
'Das ist unverhältnismäßig'. Damit werden dann doppelt Ressourcen gebunden. Auf der
einen Seite muss er seine Leistungen optimieren, auf der anderen Seite darf er keine Spenden
einwerben, muss alles nachweisen. (…) Der aktuelle Vertrag ist absolut schlecht, weil der
im Grunde beides haben will.“ 100 Von Seiten der Politik habe man diese Problematik erkannt.
Die aktuelle Koalitionsvereinbarung sieht von daher eine Entbürokratisierung der Treuhandverträge
sowie die Stärkung eigenwirtschaftlicher Möglichkeiten der Projekte vor: „Aber ob
das jetzt große Auswirkungen hat, was die Regierung jetzt sagt, kann man nur hoffen. Aber
eigentlich ist das die Perspektive. Also was in der Koalitionsvereinbarung 2007 steht, ist eigentlich
die Perspektive. Aber das steht nicht in dem Vertrag. Aber vielleicht steht es
deswegen in der Koalitionsvereinbarung.“ 101
IV. e. „Inzwischen ist die Luft raus“ – Finanzielle Ressourcen
Die Treuhandverträge haben einen Einfluss auf die fachliche Effektivität und wirtschaftliche
Effizienz beim Einsatz von Zuwendungsmitteln.
96 Interview Nr. 13 mit einem Vertreter des Landesverbandes der Arbeiterwohlfahrt Berlin, Zeilen 376-381.
97 Interview Nr. 1 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeile 310.
98 Interview Nr. 2 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 430-432.
99 Interview Nr. 1 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 313-315.
100 Interview Nr. 14 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 550-558.
101 Interview Nr. 14 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 673-677.
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Stabilisierung der Finanzierungsmittel
Die Berliner Treuhandverträge entstanden zu einer Zeit, in der sich der Landeshaushalt in
einer tiefen Finanzkrise befand, die von massiven Kürzungsquoten bei den Zuwendungsmitteln
begleitet wurde. Nach Aussagen des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin sah man
von daher in den Treuhandverträgen einen Weg, dem Konsolidierungszwang des Berliner
Haushalts entgegentreten zu können, insbesondere deshalb, weil die Zuwendungsmittel
nicht mehr jährlich zur Disposition stünden. Auch aus Sicht der Senatsverwaltung habe man
mit den Verträgen langjährige Mittelfestlegungen des Landes zum Ziel gehabt. Ein Staatssekretär
a.D. erklärt, dass trotz notwendiger Mittelkürzungen ein bestimmter Topf an
Zuwendungsmitteln für die sozialen Projekte gesichert werden sollte. Unzumutbare Kürzungen
durch Haushaltspolitiker, für die der Nutzen der Projekte nicht besonders greifbar sei,
sollten zugunsten sinnvoller Einsparungen verhindert werden. Durch die Verträge haben die
Projekte – so die Senatsverwaltung – Planungssicherheit durch einen festen finanziellen
Rahmen für einen Zeitraum von fünf Jahren erhalten. Das sieht ein Vertreter eines Fachverbandes
ebenso: Verbände und Projekte seien mit den Treuhandverträgen nicht mehr der
„chaotischen Situation der Willkür der Verwaltung unterworfen“ 102 . Die Kürzungsquoten
innerhalb der Verträge könnten mit dem Wissen, dass die verbleibenden Mittel sicher sind,
besser umgesetzt werden. Die interviewten Vertreter der Wohlfahrtsverbände vertreten
einhellig die Meinung, dass die Treuhandverträge zu einer Stabilisierung der Mittel geführt
haben. Ohne die Verträge hätte das Land in seiner momentanen Haushaltslage wesentlich
mehr Mittelkürzungen vollzogen – so die weitverbreitete Einschätzung auf Seiten der Wohlfahrtsverbände.
Für die Projekte habe sich dadurch – nach Auffassung des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes
Berlin – die Situation ergeben, 100 Prozent ihrer Ressourcen für ihre eigentlichen
Aufgaben ausgeben zu können, anstatt einen Teil zur Sicherung ihrer Finanzmittel aufwenden
zu müssen. Dies brachte den Verträgen bei den Projekten viel Sympathie ein: „Die
Stimmen der Kritik wurden immer leiser, und bald waren sie nicht mehr zu hören.“ 103
Mittelkürzungen
Die über die Treuhandverträge vereinbarte kontinuierliche Absenkung der Zuwendungsmittel
sollte nach den Worten eines ehemaligen Staatssekretärs zur Stabilisierung der
Haushaltslage des Landes beitragen. Nach den Angaben der Wohlfahrtsverbände haben die
Verträge auch tatsächlich zu erheblichen Einsparungen in sozialen und gesundheitlichen Projekten
geführt. Bis zum Ende des LIGA-Vertrages „Soziales“ bzw. des Integrierten
Gesundheitsvertrages im Jahr 2010 habe man dann bezogen auf den Beginn der Treuhandverträge
30 bis 40 Prozent an Einsparungen erzielt und damit einen enormen Beitrag zur
Entlastung des Landeshaushaltes geleistet. Für die Zukunft wird die Situation aber als nicht
unproblematisch eingeschätzt: „Der neue Vertrag sieht ja größere Dimensionen beim Kürzen
102 Interview Nr. 11 mit einem Vertreter eines Fachverbandes, Zeilen 667-668.
103 Interview Nr. 14 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 328-329.
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vor. Da müssen wir noch zeigen, ob wir das auch so vernünftig mit unseren Mitgliedern
steuern, beherrschen können, dass dann am Ende dieser Laufzeit weiterhin auch bei unseren
Mitgliedsorganisationen die Wahrnehmung bleibt, dass wir das gut und richtig machen.“ 104
Verbändevertreter weisen darauf hin, dass die Kürzungen in den ersten Jahren der treuhänderischen
Zuwendungsvergabe geringer ausfielen, was den Verbänden selbst mehr
Gestaltungsspielräume lies, weshalb sie verstärkt in der Lage waren, ihre eigenen Zuwendungen
für die sogenannten zentralen Aufgaben der Verbände zugunsten von Projektmitteln
kürzen zu können. Besonders der Paritätische Wohlfahrtsverband Berlin habe auf entsprechende
Zuwendungen verzichten können, wobei aber zu bedenken sei, dass er sich in
erheblichem Maße durch seine Mitgliedsbeiträge finanziere. Verbände, die sich dagegen
überwiegend aus Zuwendungen für zentrale Aufgaben finanzierten, leisteten indessen einigen
Widerstand: „Die kleineren Verbände, deren Verbandsinfrastruktur über diese Mittel
stark finanziert wird (…) und wenig Projektförderungen in diesen Vertrag hatten, die hatten
andere Interessen. Die wollten eher ihre direkten Verbandsmittel schützen und weniger die
Projektförderungen. Und da hat es hinter den Kulissen immer Vertragskämpfe gegeben.“ 105
Die Treuhandverträge haben auch Veränderungen im Personalhaushalt bewirkt. Vertreter
der Senatsverwaltung erklären, dass man durch die Übertragung der Zuwendungsvergabe an
die Verbände innerhalb der Verwaltung Personalkosten einsparen, und stattdessen den Verbänden
eine Verwaltungskostenpauschale zahlen wolle. Dadurch hätten einige
Verwaltungsmitarbeiter für andere Aufgaben zur Verfügung gestanden bzw. konnten deren
Stellen teilweise sogar abgebaut werden. Ob sich dadurch tatsächlich Einsparungen realisieren
ließen, könne man nur dann sagen, wenn man die Kosten der Verbände für die
Vertragsverwaltung mit den Einsparungen der Senatsverwaltung gegenrechnen würde. Auch
ein Bezirk habe infolge eines Treuhandvertrages personelle und finanzielle Entlastung erfahren,
indem der Paritätische Wohlfahrtsverband Berlin bestimmte Aufgaben der
Mittelüberweisung und Abrechnung übernommen habe: „Jetzt die spannende Frage. Baue
ich die Stelle ab? Was wir getan haben. (…) Jetzt haben wir ja das Problem, muss ich eigentlich
diese Leistung wieder vorhalten, wenn ich keinen Treuhandvertrag mache, den ich jetzt
nicht mache, weil ich eigentlich mit der Landeshaushaltsordnung kollidiere und dem neuen
System der Budgetierung. Ich muss also die Leistung selber wieder vorhalten. Und das Personal
dafür auch haben, die Mitarbeiterin, die die Abrechnung auch macht.“ 106 Vertreter der
Senatsverwaltung bestätigen das gleiche Problem. Durch den Abbau der für Zuwendungen
zuständigen Sachbearbeiterstellen in der Verwaltung sähe sich diese nicht mehr in der Lage,
die Zuwendungen wieder selbst abzuwickeln: „Das heißt, es wäre für uns schon eine riesige
Herausforderung. Wir hatten das ja jetzt gerade bei dem neuen LIGA-Vertrag. Wenn der
nicht zum Abschluss gekommen wäre, und wir das ganze Geschäft, was wir dem Beliehenen
übertragen hatten, hier LIGA, auf den Tisch bekommen hätten. [Wechsel der Interviewpart-
104 Interview Nr. 6 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 324-329.
105 Interview Nr. 6 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 397-402.
106 Interview Nr. 10 mit einem Vertreter des Bezirkes Marzahn-Hellersdorf, Zeilen 532-540.
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ner] Na, im Nachhinein wär es jetzt unmöglich gewesen, weil sozusagen unsere Stellen gar
nicht mehr da sind. Die sind in der Zwischenzeit dann abgebaut worden.“ 107
Problematisch sei zudem, dass die Festlegung der Zuwendungsmittel in den Verträgen zulasten
notwendiger Einsparungen ginge. Aus Sicht des Landesverbandes der Arbeiterwohlfahrt
Berlin gäbe es diesbezüglich vor allem von Finanzpolitikern Kritik: „Und das ist, sagen wir
mal, das auch, was Kritiker ins Feld führen. Also vor allen Dingen Finanzpolitiker. Dass sie
sagen, über die Treuhandverträge beraubt sich Berlin der Möglichkeit, von Haushaltsjahr zu
Haushaltsjahr auch gewisse Einsparungen durch direkte Kürzungen vorzunehmen.“ 108 Ein
ehemaliger Staatssekretär erklärt dazu, dass es in diesem Zusammenhang auch Ärger gab
mit anderen Senatsverwaltungen, bei denen überall intensiv gespart werden musste: „Also
etliche Staatsekretärskollegen haben immer gesagt 'Na, da hast Du ja ein Ei gelegt, an das
wir nicht mehr herankommen'. Aber das war natürlich auch positiv.“ 109 Schwierig sei der
Umgang mit den Kürzungen auch auf bezirklicher Ebene. Denn der Bezirk hätte – so ein Vertreter
– für seine Aufgaben ein bestimmtes Budget; wenn es hier zu Kürzungen kommt, sei
der Bezirk aber an die Treuhandverträge gebunden, weshalb Kürzungen ausschließlich zulasten
anderer Bereiche vollzogen werden müssten, was „dazu geführt hat, dass wir zwei
Stellen abbauen mussten im Sozialamt. Und da können Sie sich vorstellen, dass es da Konflikte
gibt. Weil im Sozialamt vom Grundsatz her wir Pflichtaufgaben erfüllen (…) und die
Mitarbeiterinnen natürlich hier auch dann nicht ganz unberechtigt sagen 'Wieso müssen wir
zulasten von freiwilligen sozialen Aufgaben auf Geld verzichten? (…) Wenn wir denn alle insgesamt
ein geringeres Budget kriegen, (…) dann kann es doch nicht so sein, dass die einen
das gleiche kriegen wie voriges Jahr, und die anderen müssen dafür mehr sparen.' (…) Politisch
ist es natürlich gewollt. Dazu gibt es auch einen Beschluss der
Bezirksverordnetenversammlung, den Bereich möglichst ungekürzt weiter zu fördern.“ 110
Allerdings seien Mitteleinsparungen auch im Bereich der Treuhandverträge notwendig, eine
Kürzung des Gesamtangebotes nähme man damit jedoch in Kauf. Auch die Senatsverwaltung
weist darauf hin, dass bestimmte Projektaufgaben wegfallen müssten, um die erneuten Einsparungen
zu erreichen: „Der Maßstab muss jetzt, damit diese Einsparungen dann
ermöglicht werden, verschärft werden an verschiedenen Stellen. Und was vorher notwendig
war, fällt dann an bestimmten Stellen eben weg. (…) Wir haben also eigentlich keine Kapazität
mehr. (…) Das ist jetzt sozusagen die besondere Herausforderung bei dem laufenden
Vertrag, damit mit diesen Einsparungen von 852.000 Euro pro Jahr, das so hinzubekommen,
dass trotzdem noch die wichtigsten Sachen, die wir gesichert haben wollen, darin auch aufrechterhalten
werden können.“ 111
Ein Dienstleister betont, dass Kürzungen bis zu einem bestimmten Punkt möglich wären,
indem man die Arbeit verdichtet und die Arbeitsprozesse effektiver gestalte; dieses sei aber
107 Interview Nr. 8 mit Vertretern der SenGSV, Zeilen 477-485.
108 Interview Nr. 13 mit einem Vertreter des Landesverbandes der Arbeiterwohlfahrt Berlin, Zeilen 211-215.
109 Interview Nr. 7 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 230-232.
110 Interview Nr. 10 mit einem Vertreter des Bezirkes Marzahn-Hellersdorf, Zeilen 276-296.
111 Interview Nr. 8 mit Vertretern der SenGSV, Zeilen 633-642.
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mittlerweile erreicht: „Inzwischen ist die Luft, was die Treuhandverträge anbetrifft, die ist
raus. Die ist so gut wie weg. Also da noch mal zu kürzen, würde bei den meisten an die Substanz
gehen.“ 112
Besorgt äußert sich ebenfalls ein Staatssekretär a.D. über die Entwicklung in diesem zuwendungsgeförderten
Bereich: „Dieses ganze Feld der komplementären Versorgung ist so
drastisch gekürzt worden, dass sie es eigentlich auch gleich einstecken können in Berlin. Als
Staat, wenn man es ernst meint, den Begriff Entstaatlichung, dann muss ich an ihre Belange
denke, und dann muss ich denen auch eine Grundfinanzierung geben, damit sie überhaupt
die Aufgabe erfüllen können. Wir sind heute in einer Denke, dass Entstaatlichung 100 Prozent
Einsparung bedeutet. (…) Wenn ich es ernst meine, muss ich ernst zu nehmende
Verbände staatlich stützen. (…) Ich muss ihre Arbeitskraft finanzieren. (…) Wir haben versucht,
sinnvoll zurechtzuschneiden. Aber ich habe ein bisschen Sorge, dass das heut zu wenig
ist, weil es sind staatliche Aufgaben gewesen – Daseinsvorsorge oft genannt. (…) Sie können
über eins mit mir nicht streiten, ob ich einen, ich sage jetzt mal psychisch labilen Menschen,
der möglicherweise auch noch behindert ist, wenn ich dem keine Stützung, wenn ich dem
das nicht gebe, dann habe ich möglicherweise hinterher nicht nur ein Menschenleben völlig
kaputtgemacht, sondern ich hab das auch noch viel zu teuer kaputtgemacht. (…) Ich bedaure,
dass wir nicht mehr so sozial arbeiten wie wir das eigentlich mal getan haben.
Insbesondere (…) von einer Regierung, die sich als sozial bezeichnet.“ 113
Aufgrund der finanziellen Maßnahmen bestünde die Gefahr, die besonders betroffene Klientel
völlig an den Rand der Gesellschaft zu drängen: „Ich muss als Staat irgendwann
entscheiden, will ich mich um diese Randgruppen noch kümmern, oder ich will es nicht mehr
tun. (…) Will aber keiner. Sondern man will doch noch ein Stück Solidarität in der Bevölkerung.
(…) Aber dazu bräuchte ich eine Grundausstattung. Und zu der muss ich mich endlich
einmal bekennen. Wirklich endlich einmal bekennen. Also es ist dann ein Etatteil, den ich
auch nicht verändern kann. (…) Lass ich in der Psychiatrie einen Bereich einbrechen. Was
passiert? Ein Teil wird stationär. Ein Teil geht über die Krankenkasse. Ein Teil geht über die
Sozialhilfe. Also über die Finanzierung des Staates. Und nur weil es ein anderer Topf ist, ist es
dann billiger?“ 114 Im Sinne einer Bestandsaufnahme müsste – nach Ansicht des Staatssekretärs
– ein Atlas über gesundheitliche sowie soziale Problembereiche in Berlin erstellt
werden: „Was aber wirklich sinnvoll wäre, wäre ein Atlas zur Feststellung der Problematiken
im gesundheitlichen-sozialen Bereich, also mit anderen Worten, ein Atlas, der zeigt wo ist
welches Problem gravierend, in welcher Form?“ 115 Intervenierende Maßnahmen in Bezug
auf die dabei festgestellten Problematiken müsste das Land Berlin als feste Grundausstattung
sicherstellen.
112 Interview Nr. 5 mit einem Dienstleister des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 303-305.
113 Interview Nr. 9 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 361-401.
114 Interview Nr. 9 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 652-670.
115 Interview Nr. 9 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 698-701.
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Ob eine solche Grundausstattung angesichts der Sparmaßnahmen gewährleistet werden soll
und kann, lässt sich nur schwer abschätzen. Jedoch steigt mit zunehmenden Mittelkürzungen
auch der Widerstand der Verbände, weiterhin die Treuhänderrolle für die
Senatsverwaltung zu übernehmen. Für Vertreter der Senatsverwaltung sieht es folgendermaßen
aus: „Ich sehe ein bisschen mit Sorge, (…) dass aber sozusagen mit zunehmendem
Spardruck, also wo nehmen wir eigentlich die Einsparungen her in diesem Vertrag, ja, sozusagen
auch die Gefahr wieder, dass man sagt 'Ne, macht Ihr die Vorgaben von außen'. (…)
Das kann ich aber auf der anderen Seite auch ein bisschen verstehen. Also je dichter der
Druck wird, desto klarer ist ja auch, dass ich das nicht selber verantworten will.“ 116 Der Landesverband
der Arbeiterwohlfahrt Berlin kann sich weitere Einsparungen in den gleichen
Größenordnungen bei der nächsten Vertragsrunde nach 2010 nicht mehr vorstellen: „Ich
glaube, das wird dann eher in Ablehnung umschlagen, weil das würde bedeuten, dass es
nicht mehr um einzelne Projekte geht, sondern dann quasi bloß noch um die Stilllegung ganzer
Angebotsbereiche. Und das würde sicherlich nicht mitgetragen.“ 117
Noch deutlicher drückt sich diesbezüglich ein Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes
Berlin aus. Durch die beachtlichen Einsparungen seit Einführung der Treuhandverträge
„haben wir einen enormen Beitrag zur Entlastung des Landes geleistet. (…) Und von daher
bin ich nicht mehr bereit, nach jetziger Einschätzung, (…) würde ich keine Verträge mehr
abschließen, die noch mal weitere Kürzungen vorsehen, oder noch einmal gewaltige Kürzungen.
Um kleine Summen kann man sich vielleicht aus pragma [Wort bricht ab], oder weil ja
die Not nicht nachlässt, da muss man beweglich sein. (…) Aber solche Kürzungen, wie wir
jetzt verkraften müssen, umsetzen müssen, solche Kürzungen würde ich nicht mehr akzeptieren.
Dann würd ich weitere Verträge ablehnen. Dann soll der Staat das schlachten. Das
würde ja am Ende dann das Schlachten eines niedrigschwelligen Versorgungsfeldes bedeuten.
Dann soll das der Senat in Eigenverantwortung machen. Dann machen wir wieder
Lobbyist in klassischer Manier und ziehen dann zu Felde. (…) Wenn das Land Berlin in allen
Ausgabenfeldern ähnlich vorgegangen wäre, dann hätte diese Stadt wieder eine Zukunft.
Wir haben unseren Beitrag geleistet. Ich bin da nicht mehr bereit, nur weil es hier rechtlich
eher machbar ist. Und dann bei den Personalausgaben, da verharrt ja das Land auf sieben
Milliarden. (…) Da muss da gekürzt werden. Weil, da sind ja unsere paar Millionen auch lächerlich.
(…) Dann kann man uns diese Projekte alle zumachen, und trotzdem wird es nichts
nützen. (…) Wenn man die auch ganz streichen würde, hat man trotzdem nicht das Land saniert.“
118
Effizienz und Effektivität
Die angespannte Haushaltslage des Landes – darauf macht ein Vertreter der Senatsverwaltung
aufmerksam – könne es nicht zulassen, sich ausschließlich am Bedarf der Zielgruppen
zu orientieren, wie das die Leistungsträger gerne hätten: „Es geht ja jetzt darum, wie kann
116 Interview Nr. 8 mit Vertretern der SenGSV, Zeilen 1219-1234.
117 Interview Nr. 13 mit einem Vertreter des Landesverbandes der Arbeiterwohlfahrt Berlin, Zeilen 269-273.
118 Interview Nr. 6 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 962-1000.
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man denn dieses Geld einigermaßen bedarfsgerecht verteilen. Also nicht das, was die Träger
unter Bedarf verstehen, sondern um eine bedarfsgerechtere Verteilung ging es.“ 119 Diesbezüglich
– so ein Staatssekretär a.D. – hätten die Verbände gute Vorschläge erbracht: „Also
das war schon hilfreicher vielleicht auch, als das, was Verwaltung ja teilweise gemacht hat.
(…) Dadurch dass wir jetzt diese Zusammenstellung hatten und jeder wusste, dass das in
einem Vertrag ist, war dieses 'Wir kürzen mal hier linear', (…) was Verwaltung immer so gerne
macht, 'Ach herrje, wir wollen ja keinem wehtun'. Oder wenn Verwaltung, also immer ein
Mitarbeiter, der zuständig war eben nur für ein paar Projekte, wenn der sagte 'Ach Mensch,
das eine Projekt ist so toll', weil der das eben gut kannte, 'da dürfen wir nur weniger kürzen',
das entfiel ja jetzt alles. (…) Es gab nicht mehr dieses pauschale Kürzen.“ 120 Der Paritätische
Wohlfahrtsverband Berlin schlägt eine Konzentration auf „Kerndinge“, die für die Menschen
wichtig sind, vor, um die vorhandenen Ressourcen effektiv einzusetzen: „Wir müssen sozusagen
alle so ein bisschen sehen, wo sind denn die Kerndinge, die wichtig sind, dass
Menschen sich wohl fühlen, (…) wo man das Gefühl hat, dass man gefragt ist als Bürger.
Wenn da alle mitziehen, mit den Ressourcen, die wir haben, könnte da wesentlich mehr erreicht
werden, als diese Sonderaktionen. Hier ein Problem, Geld dafür. (…) Also immer so
diese Reaktion auf bestimmte besondere Vorkommnisse und weniger diese kontinuierliche
präventive Arbeit im Sinne wir gestalten unsere Region.“ 121
Starke Synergieeffekte könne man – nach Auffassung eines Verbandsvertreters – bezogen
auf die Stadtteilarbeit durch die Schaffung von Verbundsystemen in den Regionen erzielen.
Die vorhandenen Ressourcen müssten dazu durch koordinierte regionale Konzepte sinnvoll
aufeinander abstimmt werden. Hier seien die Effekte noch nicht ausgereizt und ließen sich
durch eine verstärkte Professionalisierung und Einbeziehung von Ehrenamtlichen in den Einrichtungen
noch erhöhen. Seitens der Senatsverwaltung wird darauf verwiesen, auch bei
den Suchthilfediensten Synergieeffekte durch eine stärkere Ressourcenbündelung erzielt zu
haben. Gleiches träfe auch auf den Zuwendungsbereich des LIGA-Vertrages zu, der es ermögliche,
Entwicklungen über Ressortgrenzen hinaus zu verfolgen und Kooperationen
zwischen den Projekten zulasse, die auch Synergieeffekte hervorbringen würden. Im Paritätischen
Wohlfahrtsverband Berlin gibt es dazu aber auch kritische Meinungen. Danach seien
korporative Vorteile von Großsystemen tatsächlich nur schwer realisierbar, in dem Sinne,
Ressourcen verschiedener Projekte zu konzentrieren, um eine Großkampagne, beispielsweise
zur Gewinnung von Ehrenamtlichen, zu starten, bei der dann mehr Geld zur Verfügung
stünde: „Das sind alles Dinge, die kann man sich so ausdenken, aber die funktionieren nicht
so richtig. Das widerspricht so ein bisschen der Logik auch der Projekte. (…) Also man engagiert
sich für die eigene Arbeit. Und diese übergreifenden Aspekte, die sind nicht so optimal
oder vielleicht auch falsch. Ich weiß es nicht. Es sind Überlegungen, die man damals mal hatte,
die sich als wenig realisierbar herausgestellt hatten.“ 122
119 Interview Nr. 3 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 279-282.
120 Interview Nr. 7 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 348-361.
121 Interview Nr. 2 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 641-651.
122 Interview Nr. 14 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 412-419.
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Der Verwaltung hätten die Treuhandverträge allerdings finanzielle Vorteile gebracht, da sie
bestimmte Bereiche bei sich habe abbauen können und zu wesentlich günstigeren Konditionen
an die Verbände abgegeben habe. Ein Vertreter der Fachverbände beschreibt es
folgendermaßen: „Finanzielle Vorteile hat der Senat, indem er seine Stellen abbaut. Und
indem er sozusagen (…) eine neue Verwaltung zu einem sehr billigen Tarif beschäftigt. (…)
Natürlich können wir mit sehr viel weniger Geld die Zuwendungsgeschäfte mit den Einrichtungen
betreiben als der Senat das macht, weil unsere Verhältnisse quasi auf einem
Vertrauen beruhen. (…) Wir dürfen Fehler machen sogar. Die korrigieren wir mit den Einrichtungen
gemeinsam. (…) Insofern gibt es eine Chance der Verwaltungsvereinfachung. Und
damit kann man auch Kosten sparen. (…) Ich glaube, dass das, was an Geld jetzt gegeben
wird für die Verwaltung, dass das viel viel weniger ist als das, was die Verwaltung verbraucht
hätte für die gleichen Arbeiten. Es gibt aber auch eine Tendenz, (…) den Zwischenhändlern
immer mehr aufzubürden, was eigentlich sozusagen den Stil der öffentlichen Verwaltung
eher entspricht. Also das heißt, die ganzen Verfahren unheimlich zu verkomplizieren. (…) Das
heißt, wir werden in die Rolle eines Bürokraten gedrängt.“ 123 Dies würde – nach den Worten
eines Parlamentariers – ein hohes Maß an Arbeitszeit und damit auch an Arbeitskosten binden,
Verwaltungsabläufe müssten von daher überdacht und Vereinfachungen dieser
Prozesse erreicht werden.
Die Meinung von Verbandsvertretern, dass sie das Zuwendungsverfahren günstiger betreiben
können, als es der Verwaltung möglich wäre, bezweifelt jedoch ein Vertreter der
Bezirke: „Ich glaube, dass es so eine Fehlannahme ist, da neigt der DPW manchmal in seinen
Einschätzungen dazu, zu sagen 'Also wir entlasten Euch von Aufgaben, dafür möchten wir
natürlich auch finanzielle Mittel haben. Und wir erbringen das weniger aufwendig als Ihr'. Ich
glaube, dass der Nachweis nicht wirklich erbracht ist. Das könnte man am Ende vielleicht nur
machen, wenn man dann über alles wirklich die Kosten-Leistungs-Rechnung legt. Das ist aus
meiner Sicht eher so eine Hilfsargumentation, zu sagen, also LIGA oder eben freigemeinnützige
Träger sind alle Mal besser als kommunale.“ 124
Unstrittig sind jedoch die hohen Einsparungen, die die Verbände in den letzten Jahren innerhalb
der Verträge umsetzen konnten. Ein Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes
Berlin stellt hervor: „Ich denke, wir haben eingespart, ohne dass wir wirklich auf Leistungen
verzichten mussten.“ 125 Grund dafür seien die aktiven Steuerungsmöglichkeiten, die der
Verband durch die Treuhandverträge erhalten habe. Von daher seien auch die Sparmaßnahmen
im neuen Integrierten Gesundheitsvertrag zu bewerkstelligen: „Ich halte das für
machbar. Ich halte das insofern für machbar, dass wir Strukturen verändern müssen. Und
nicht sagen mit der Gießkanne oder mit dem Rasenmäher. Jeder kriegt gleich viel weggenommen.
Ist ja Quatsch. Es reicht auch nicht einmal punktuell ein Projekt zu schließen. Find
123 Interview Nr. 11 mit einem Vertreter eines Fachverbandes, Zeilen 607-635.
124 Interview Nr. 10 mit einem Vertreter des Bezirkes Marzahn-Hellersdorf, Zeilen 560-568.
125 Interview Nr. 1 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 293-294.
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ich auch Blödsinn. Sondern wir müssen komplett Strukturen überprüfen und Neustrukturierungen
vornehmen.“ 126
Dennoch gibt es Überlegungen, sinkende Zuwendungsmittel durch die Akquise von Eigenmitteln
zu kompensieren. Die Senatsverwaltung erklärt dazu, dass sie bisher
Zuwendungsmittel in Höhe eventueller Eigenmittel der Projekte zurückfordern muss; da gäbe
es keinen Ermessensspielraum: „Das ist so ein Punkt, mit dem wir uns als
Vertragspartner, beide Seiten sozusagen, beschäftigen wollen, und um unter anderem auch
an der Stelle etwas zu machen, was nicht zur Verschuldung des Landes Berlins weiter beitragen
soll, sondern eher dazu, die Spielräume gerade angesichts dieser Einsparung, die wir
sowieso erbringen, noch zu ermöglichen, um die Leistungsangebote auf einem bestimmten
Niveau halten zu können.“ 127 Im aktuellen LIGA-Vertrag „Soziales“ habe man bereits Regelungen
treffen können, um bei den Projekten Anreize zu schaffen, mehr Eigenmittel zu
erwirtschaften, die man nicht mit den Zuwendungsmitteln zu verrechnen habe. Hier sei ein
Experimentierfeld geschaffen worden. Darüber hinaus versuche man im LIGA-Vertrag „Soziales“,
Möglichkeiten einer zusätzlichen Finanzierung über EU-Strukturfonds zu erschließen:
„Wobei es nicht ganz unproblematisch ist, weil jetzt versuchen wir ja eher, die Mittel des
Landes als Kofinanzierung für EU-Mittel heranzuziehen. Und das ist nicht ganz unumstritten,
weil natürlich jemand auf die Idee kommen könnte, was wir an anderen Mitteln bekommen,
ziehen wir Euch an Landesmitteln wieder ab.“ 128
Ein Vertreter des Parlaments verdeutlicht, dass die Übernahme nicht verbrauchter Finanzierungsmittel
in das jeweils nächste Haushaltsjahr eine Strategie sei, um den Einsatz der
Zuwendungsmittel flexibler zu gestalten. Auch seien einzelne Mittelansätze im Finanzierungsplan
mittlerweile gegeneinander deckungsfähig und könnten bei Bedarf umgewidmet
werden: „Weil das war also eine irrsinnige Konstruktion der alten Verträge, die es einfach
auch erforderlich gemacht hat, alle Haushaltsmittel auszugeben, ohne sozusagen nach sinnhaften
Umsetzungsstrukturen zu suchen, die wirklich auch Spielräume eröffnen. (…) Also da
ist auch eine horizontale und eine vertikale Flexibilität des Einsatzes der Finanzmittel gegeben.“
129
Nicht alle Beteiligten sind hingegen mit der Situation im neuen Treuhandvertrag zufrieden.
Ein Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin kritisiert die Vielzahl der vertraglich
fixierten Regelungen, die den Handlungsspielraum im Umgang mit den
Zuwendungskürzungen erheblich einschränkten: „Das eine kritische sind die Kürzungen, und
das andere kritische sind diese Regelungen. Wenn Sie sparen müssen, dann müssten Sie alle
Regelungen über Bord werfen. Dann müssten Sie sagen 'Ich brauch die Hände frei'. Aber Sie
können sich nicht die Hände fesseln durch Regelungen und dann noch sagen 'Ich muss jetzt
sparen'. Im Grunde ist das völlig, völlig falsch. Ja man müsste eigentlich sagen 'Wir müssen
126 Interview Nr. 1 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 502-507.
127 Interview Nr. 8 mit Vertretern der SenGSV, Zeilen 826-832.
128 Interview Nr. 8 mit Vertretern der SenGSV, Zeilen 1310-1315.
129 Interview Nr. 12 mit einem Vertreter des Parlaments, Zeilen 269-282.
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uns jetzt anstrengen, 30 Prozent zusätzliche Ressourcen hereinzuholen, damit wir den Rahmen
haben'. Ja aber bei dem Vertrag macht das doch keinen Sinn, weil das alles wieder
abgezogen und verzinst wird. Also der Vertrag ist im Grunde [Wort bricht ab]. Ich verstehe
den gar nicht.“ 130
IV. f. „Wir haben das Herrschaftswissen aufgebrochen“ – Transparenz
in der Aufgabenwahrnehmung
Das Kontraktmanagement hat einen gewissen Einfluss auf die Transparenz in der Leistungserbringung
zur Folge.
Die Vielzahl vertraglicher Regelungsinhalte lässt sich unstrittig teilweise aus einem latenten
Misstrauen der Verwaltung gegenüber den Verbänden und ihren Mitgliedseinrichtungen
erklären, demzufolge Verbände vorwiegend im eigenen Interesse handeln würden und die
Interessen des Staates nicht genügend zur Geltung kämen. Verbändevertreter hoffen allerdings,
mit mehr Transparenz in der Leistungserbringung diesem Misstrauen entgegenwirken
zu können. Die Bemühungen um mehr Transparenz hatten aber auch andere, fachliche
Gründe.
Vergleichbarkeit herstellen
Nach den Worten eines ehemaligen Staatsekretärs wollte man mit den Treuhandverträgen
zunächst eine Übersicht über alle geförderten Projekte erhalten. Auf dieser Grundlage habe
man dann Entscheidungen, beispielsweise über eine sinnvolle räumliche Verteilung der Projekte,
treffen können. Vertraglich sei von daher festgelegt worden, sämtliche Projekte mit
einer Kurzbeschreibung in einem bestimmten Schema darzustellen, was gleichzeitig wohl
eine erste Bestandsaufnahme der Projektelandschaft gewesen sein soll, die Senat und Abgeordnetenhaus
in Berlin je gesehen haben. Vor den Verträgen seien die Projekte
unüberschaubar gewesen: „Da gab es dann den berühmten Spruch des damaligen Senators
Ulf Fink, der für Gesundheit und Soziales zuständig war (…) 'Lasst viele Blumen blühen'. Und
so sah die Projektelandschaft in Berlin dann auch aus. (…) Über alle Projekte gab es überhaupt
keine Übersicht.“ 131
Vertreter der Senatsverwaltung betonen, dass mit den Treuhandverträgen erstmals eine
Vergleichbarkeit aller Projekte erreicht worden sei. Sowohl bei den Leistungsbeschreibungen
als auch bei der Dokumentation der erbrachten Leistungen habe man beachtliche Erfolge
gehabt.
Auch seitens der Verbände werden Erfolge bei der Erarbeitung von Leistungsbeschreibungen
und Dokumentationssystemen angesprochen. So seien beispielsweise in den letzten fünf
Jahren Leistungsbeschreibungen für die ambulante Drogenhilfe entwickelt worden. Als primäre
Aufgaben im Integrierten Gesundheitsvertrag sieht ein Vertreter des Paritätischen
Wohlfahrtsverbandes Berlin ferner die Erarbeitung und Weiterentwicklung von Leistungsbe-
130 Interview Nr. 14 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 657-666.
131 Interview Nr. 7 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 64-70.
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schreibungen, Dokumentationen und strukturierten Sachberichten sowie die Bestimmung
klarer Ziele. Darüber dann eine Vergleichbarkeit aller Projekte zu erreichen, wäre Voraussetzung
für die Erstellung eines Gesamtkonzeptes für ein Gesundheitsnetzwerk.
Im Gegensatz zum bisher Genannten beklagt ein Mitglied des Parlaments fehlende Einblicke
in die Entscheidungsgrundlagen der LIGA: „Problematisch finde ich, dass es für uns Außenstehende
nicht transparent genug ist, nach welchen Kriterien die Entscheidungen getroffen
werden innerhalb der LIGA. Aber ich weiß auch nicht, ob ich da soviel Einblick haben möchte.
Mir würde es schon reichen, nachvollziehbare Indikatoren zu kennen, nach denen
innerhalb der Vertragsstrukturen eine Förderung vorgenommen wird. (…) Aber ich glaube,
die arbeiten daran. Bin mir da nicht ganz so sicher.“ 132
Kritisch anzumerken sei zudem – so die Meinung eines Vertreters des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes
Berlin – dass Berichtswesen, Dokumentationen und Klientendateien bei den
einzelnen Projekten sehr unterschiedlich ausgeprägt wären, was einen Vergleich unmöglich
machen würde. Sofern man hier jedoch höhere Anforderungen stellt, habe man immer auch
die Verhältnismäßigkeit zwischen Aufwand und Nutzen zu beachten.
Erfolgskontrolle
Die schwierigste Aufgabe im Zusammenhang mit den Verträgen sei – so ein Staatsekretär
a.D. – die Qualitätssicherung der Leistungserbringung gewesen. Man wollte ein System mit
objektiven Bewertungsmaßstäben einführen, mit dem es möglich sein sollte, beurteilen zu
können, was die Projekte tatsächlich leisten: „Dieses Anliegen, zu sagen 'Wir wollen eben
auch wissen, was leistet ein Projekt wirklich', damit man eben unterscheiden kann zwischen
denen, die unbedingt notwendig sind an einem Standort – da kann eben da nicht gekürzt
werden, oder eben nur minimal – und anderen Projekten, die vielleicht nicht so wichtig
sind.“ 133 Die Einführung eines solchen Systems habe bei den Geschäftsführern der Verbände
und bei den Projekten teilweise zu Angst und Ablehnung geführt, da eine große Unsicherheit
darüber bestanden habe, den Ansprüchen genügen zu können, was sich andernfalls auf die
Mittelvergabe hätte auswirken können: „Das hat sich unheimlich verzögert. (…) Die Geschäftsführer
hatten zu Recht erkannt, dass es letztlich natürlich auch da für die Zukunft für
die Mittelvergabe wichtig sein konnte. Wenn es zu Kürzungen kommt, schließt man ein Projekt,
was vielleicht nicht gut arbeitet, egal zu welchem Verband es gehört. Und von daher
war das der schwierigste Bereich eigentlich.“ 134 Allerdings habe hier der Paritätische Wohlfahrtsverband
Berlin einen großen Beitrag geleistet, indem er von Anfang an den Aufbau
eines solchen Systems von Qualitätskriterien und Evaluierungsverfahren unterstützt habe.
Auch Vertreter der Senatsverwaltung bemängeln den eher zögerlich verlaufenden Umsteuerungsprozess
hin zu einer effektiven Erfolgskontrolle. In den Vertragsverhandlungen sei man
in diesem Punkt nicht weiter gekommen, da es allen Seiten um eine etwas langsamere,
132 Interview Nr. 12 mit einem Vertreter des Parlaments, Zeilen 191-198.
133 Interview Nr. 7 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 122-126.
134 Interview Nr. 7 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 420-430.
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schrittweise Ausrichtung auf eine Leistungs- und Wirkungsorientierung ginge. Jedoch sei die
Erarbeitung von gut messbaren Kriterien für eine Erfolgskontrolle notwendig, um auf dieser
Grundlage gegebenenfalls umsteuern zu können: „Jetzt geht es für mich dann im nächsten
Schritt darum, dass wir ein besseres Fachcontrolling aufbauen. (…) Zu gucken, was sind
Kennziffern für Erfolgskontrolle, wie kann man das messbar machen, Erfolg, wie kann man
da auf dieser Basis dann wieder neu umsteuern.“ 135
Der Paritätische Wohlfahrtsverband Berlin habe sich nach eigenen Angaben ebenfalls zum
Ziel gesetzt, in Zukunft stärker wirkungsorientiert zu agieren und dazu Erfolgskriterien zu
entwickeln, anhand derer überprüft werden könne, ob die Leistungen auch die gewünschten
Wirkungen erbracht haben. Ein Dienstleister sei diesbezüglich beauftragt worden, strukturierte
Sachberichte sowie Kriterien für eine Erfolgskontrolle zu erstellen. Ein Vertreter des
Verbandes sieht die Gründe für eine stärkere Wirkungsorientierung vor allem in den vertraglich
fest zugesicherten Zuwendungsmitteln. Nun könne danach gefragt werden: „Was
machen die Projekte eigentlich? Was sind die Ergebnisse? Was sind die Leistungen? Wie ist
das Verhältnis von Leistungen und Mitteleinsatz? Also eine Überlegung, die eigentlich in der
ganzen Welt außer in der Sozialwirtschaft immer schon üblich ist. Und das war vorher nicht
möglich, weil alles immer Politik war. 'Sie wollen die 10-Stunden-Kraft streichen? Wir müssen
zum Stadtrat laufen, zum Abgeordneten laufen.' Aber es wurde nie geredet, was das
eigentlich ist.“ 136 Die Ergebnisse der durchgeführten Evaluierungen können dagegen nun als
Grundlage für Steuerungsprozesse verwendet werden, um Entscheidungen zu legitimieren.
Ein anderer Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin hebt das Fachcontrolling
als wichtige Aufgabe und ständiger Bestandteil der Arbeit hervor. Gemeinsam mit der Senatsverwaltung
sei ein strenges Verfahren entwickelt worden, wonach nach einem
Losverfahren jährlich ein Drittel aller Projekte vollständig, die anderen auf Antrag geprüft
würden. Nach Auffassung eines Dienstleisters seien die Aufgaben des Controllings durch die
Treuhandverträge bei den Verbänden wesentlich trägernäher zu realisieren als es über die
Senatsverwaltung möglich wäre. Auch seitens der Fachverbände wird bestätigt, dass Prüfungen
bei den Verbänden besser durchgeführt würden: „Wir machen das sehr zeitnah. Aber
wir machen es, würde ich mal sagen, auch viel zweckvoller. (…) Wir konzentrieren uns auf
das Wesentliche. (…) 90 Prozent der Kosten sind Personalkosten, und deswegen prüfen wir
die Personalkosten präzise.“ 137
Manchmal würde den Projekten auch Betrug unterstellt: „Und das muss dann alles untersucht
werden. Dafür sind wir auch personell nicht ausgestattet. Um solche umfangreichen
Prüfungen zu machen, die die Senatsverwaltung selber mit ihren eigenen Personal nicht
hinkriegt. Ihre Prüfinstanz hat einen Rückstand von sechs bis sieben Jahren.“ 138
135 Interview Nr. 3 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 721-725.
136 Interview Nr. 14 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 392-398.
137 Interview Nr. 11 mit einem Vertreter eines Fachverbandes, Zeilen 810-815.
138 Interview Nr. 11 mit einem Vertreter eines Fachverbandes, Zeilen 805-809.
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Zudem wird vom Fachverband kritisiert, dass sich bei den Prüfungen vorwiegend mit der
Verwendung der Mittel und anderen formalen Dingen beschäftigt werden müsse, anstatt,
wie es der Wille des Abgeordnetenhauses sei, sich auf Inhalte zu konzentrieren, d.h. vernünftige
Methoden der Evaluation zu entwickeln und umzusetzen.
Darüber hinaus würden die Auswertungen zur Erfolgskontrolle kaum die Realität widerspiegeln:
„Also es wird immer mehr Papier produziert. Das hängt aber damit zusammen, dass
diejenigen, die schließlich und endlich legitimieren müssen, dass dafür Geld ausgegeben
wurde, keine eigene Meinung mehr dazu haben, sondern nur noch Papier. Das heißt, die
brauchen irgendwann ganz viele Pseudoauswertungen des wirklichen Lebens, die man irgendwo
in Computer eingeben kann. Wo dann irgendetwas ausgerechnet wird. Und die
Zahl, die dann da steht, die heißt 'Ich erreiche mit einem Euro 1,75 Bewohner der Stadt
soundso regelmäßig, und ihre soziale Lage verbessert sich um 0,3 Prozentpunkte'. So was in
der Richtung. Das wollen die haben. Das heißt, es geht nicht mehr darum, was wirklich ist,
sondern wie es sich in Statistiken und sonst wo darstellen lässt.“ 139
Dazu kommt, dass – so die Auffassung eines Vertreters des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes
Berlin – die Projekte aus Angst, ihre Leistungszahlen würden im Folgejahr bei der
Haushaltsplanung Auswirkung haben auf ihre Zuwendungsmittel, mehr angeben als tatsächlich
geleistet wurde. Es käme zu Mengenexpansionen; aus einfachen Kontakten würden
beispielsweise Beratungen, um die Leistungszahlen zu erfüllen. Es fehle zudem an für Evaluationen
kompetenten Mitarbeitern in den Projekten: „Das sind alles ausgewiesene Fachleute
für diesen Bereich. Und dann kriegen Sie ein Papier, da steht drin 'Also die Wohnungslosen
sind die Ärmsten der Armen'.“ 140
Berichterstattung
Der Verband müsse aufgrund vertraglich festgelegter Pflichten über die geleistete Arbeit,
deren Qualität sowie über die Abrechnung der Zuwendungen Berichte an die Senatsverwaltung
liefern. Nach Ansicht des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin würden diese
Berichte in der Regel auch von der Verwaltung so akzeptiert. Im Gegensatz dazu sei der
Rechnungshof den Berichten gegenüber sehr misstrauisch eingestellt, was viele Nachfragen
zur Folge habe. Beanstandet wird vor allem, dass es dem Rechnungshof bei seinen Kontrollen
um die Einhaltung formaler Regeln anstatt um Wirtschaftlichkeit ginge: „Es wird nicht
alternativ gerechnet, ob die Einhaltung von sinnlosen Regeln, was das kostet im Verhältnis,
wenn ich das vereinfache und mehr Vertrauen auch in den Verwender der Mittel habe. Da
steckt auch ein in unseren Bürokratien starkes obrigkeitsstaatliches Denken drin, dass der
Staat immer kontrollieren muss und jede Institution prinzipiell nur darauf aus ist, den Staat
zu betrügen. Ich will nicht verhehlen, dass wir in der Vergangenheit zu diesem Bild auch einiges
dazu beigetragen haben. Gerade die Verbände durch ihre Intransparenz. Aber wir
ändern uns stark. Und ich glaube, man kann gar nicht genug Transparenz herstellen bei den
139 Interview Nr. 11 mit einem Vertreter eines Fachverbandes, Zeilen 638-648.
140 Interview Nr. 14 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 506-510.
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freien Trägern, wenn wir langfristig diese Rolle in einer Bürgergesellschaft spielen wollen, die
wir spielen können, und die auch für die Gesellschaft gut ist. Von daher denke ich, finden da
zu wenig Lernprozesse statt.“ 141
Auch andere Vertreter der Wohlfahrtsverbände weisen darauf hin, mehr Transparenz gegenüber
der Politik leisten zu müssen. Dieses sei nach Angaben des Landesverbandes der Arbeiterwohlfahrt
Berlin in der Vergangenheit nicht immer konsequent erfolgt, solle jedoch jetzt
mit einer jährlichen Leistungsbilanz 142 , die sowohl der Senatsverwaltung als auch dem Abgeordnetenhaus
zugeht und Entwicklungen im Treuhandvertrag aufzeigen soll, umgesetzt
werden. Die Vorstellung der Leistungsbilanz 2005 über die Sozial- und Gesundheitsprojekte
sei im Abgeordnetenhaus – so ein Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin –
zwar nur von wenigen Abgeordneten wahrgenommen worden, allerdings hätten sich diese
anschließend sehr positiv darüber geäußert.
Aus Sicht des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin führten sowohl Transparenz als auch
vertrauensbildende Maßnahmen zum Erfolg der ersten Treuhandverträge und zum Abschluss
von Folgeverträgen. Für den Drogenbereich beschreibt ein Verbandsvertreter die
Bemühungen des Verbandes folgendermaßen: „Wir haben die Finanzierungspläne auf den
Tisch gelegt, Stellenpläne auf den Tisch gelegt. Also es ist mit einem höchsten Maß an Transparenz
gegenüber den Trägern, gegenüber der Senatsverwaltung. Also wir haben das
Herrschaftswissen aufgebrochen. Und wir haben alle Daten, alle Unterlagen transparent
gemacht. Denn die Schwierigkeit im Drogenbereich war auch die, dass immer so getan wurde,
als ob es ganz ganz viele geheimnisvolle Dinge gäbe, die unter Verschluss liegen, die nur
streng vertraulich sind.“ 143
IV. g. Besser, weil's die Wohlfahrt macht? – Qualität der Leistungserbringung
Das Kontraktmanagement hat Einfluss auf die Qualität der Leistungen.
Dass seit Einführung der Treuhandverträge qualitative Verbesserungen in der Leistungserbringung
zu verzeichnen sind, bestätigen sowohl die Vertreter der Verbände und
Dienstleister als auch der Senatsverwaltung und der Politik.
Dimensionen der Qualitätsentwicklung
So haben die Verträge – nach Auffassung der Verwaltung – dazu geführt, dass über Modellvorhaben,
Instrumente und Best Practice mehr diskutiert würde sowie Qualitätsstandards
sukzessiv definiert und angehoben würden. Es sei dementsprechend zu einer intensiveren
Qualitätsentwicklung gekommen. Auch würde man sich nun bei den Angeboten mehr am
tatsächlichen Bedarf orientieren, Öffnungszeiten habe man zudem stärker an den Bedürfnis-
141 Interview Nr. 6 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 688-701.
142 Ein Vertreter des Landesverbandes der Arbeiterwohlfahrt Berlin spricht auch vom sogenannten „Transparenzbericht“.
143 Interview Nr. 1 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 118-126.
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sen der Klienten ausgerichtet. Für einen ehemaligen Staatssekretär der Senatsverwaltung
steht im Hinblick auf die Treuhandverträge fest: „Wenn man Interesse daran hat, für ganz
Berlin eine sinnvoll strukturierte, qualitätsbewusste Projektelandschaft zu haben, dann ist
das aus meiner Sicht die beste Möglichkeit.“ 144
Der Paritätische Wohlfahrtsverband Berlin hebt hervor, dass es mit den Verträgen gelungen
sei, eine fachliche Diskussion anzuregen. Der Anspruch bestünde nun darin, kontinuierlich
auf dem „höchsten Niveau der derzeitigen Fachlichkeit“ 145 zu handeln. Dies sei wegen der
häufigen Mitarbeiterwechsel in den Projekten nicht selbstverständlich, da mit jedem Mitarbeiter
auch fachliche Kompetenzen verloren gingen.
Voraussetzungen
Qualitätsverbesserungen seien – nach Aussage eines Verbandsvertreters – nicht allein durch
die Übertragung der Aufgaben an die Wohlfahrtsverbände zu erwarten: „Ich gehöre nicht zu
denen, die sagen, also bloß weil es der Paritätische macht, oder die Wohlfahrt macht, dass
es in jedem Fall besser sein muss, als wenn es der Staat macht. Sondern in diesem Gesamtensemble,
alle diejenigen einzubeziehen, die fachlich etwas zu sagen haben, finanziell die
Ressourcen so zu bündeln, dass sie dort ankommen, wo man sie braucht.“ 146 Man müsse
sich mit allen Partnern, ob Staat oder andere, vernetzen, um bei Problemen partnerschaftliche
Lösungen zu erarbeiten: „Da sehe ich dieses Bündel, wo man zusammenarbeitet. Das ist
der Vorteil von Treuhandverträgen. Man hat ein Gremium, wo alle Beteiligten an einem
Tisch sitzen, diskutieren, Lösungen machen, die dann der DPW natürlich umsetzen und verantworten
muss. Sozusagen das ist das, was der öffentliche Dienst nicht leisten kann.“ 147 Die
Verbände seien durch die Verträge in der Lage, ihre besonderen Kompetenzen, die vor allem
in Eigeninitiative und Kreativität lägen, einzubringen, wogegen staatliche Kompetenzen eher
im Verwalten zu finden wären.
Ein Vertreter des Abgeordnetenhauses bekräftigt diese Auffassung: „Also ich bin der Überzeugung,
dass das fachliche Know-how der LIGA, und in Berlin vor allem des DPW, was die
Umsetzung von solchen Verträgen in konkrete Projekte und die fachliche Begleitung, die
Qualitätsentwicklung und die Fortbildung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die in solchen
Projekten arbeiten, dass das bei denen ganz gut aufgehoben ist. Das ist mir immer
wieder aufgefallen, wenn ich Kontakte zu Leuten hatte, die unter dem Dach des DPW ihren
Job machen, dass das ein hohes Niveau hatte. Und dass das, glaube ich, auch einen hohen
Ausschlag darüber gegeben hat, dass viele Projekte unter diesem Dach einfach auch gut laufen.
Ob das in Verantwortung von Senatsstrukturen in gleicher Weise laufen würde, würd ich
einmal schwer in Zweifel stellen, weil, denke ich, also das, was man unter diesem Dach also
auch an innovativen Entwicklungen vorangebracht hat, einfach gut ist. (…) Das hat mich auch
wieder dazu bewogen, diese Form von Vertragsstrukturen auch zu unterstützen, weil ich
144 Interview Nr. 7 mit einem Vertreter der SenGSV, Zeilen 474-477.
145 Interview Nr. 2 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 304-305.
146 Interview Nr. 2 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 214-219.
147 Interview Nr. 2 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 222-226.
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denke, dass das eine öffentliche Verwaltung in dieser Form gar nicht mehr leisten kann und
auch gar nicht leisten muss.“ 148
Die Qualitätsverbesserungen in den Projekten würden – so die Aussage eines Vertreters des
Landesverbandes der Arbeiterwohlfahrt Berlin – durch regelmäßige Evaluationen erreicht.
Zusammen mit den Leistungsträgern würde man die Ergebnisse solcher Evaluationen auswerten.
Überhaupt bekämen die Beteiligten durch die Treuhandverträge mehr
Möglichkeiten, bei der inhaltlichen Ausrichtung mitzubestimmen. Diese Einbindung habe
dann auch oft Paradigmenwechsel ihres Handelns zur Folge, was bei ihnen zu internen Weiterentwicklungen
und stärker bedarfsorientierten Angeboten führe.
Ein Vertreter der Bezirke gibt aber auch, bezogen auf die Stadtteilzentren, zu bedenken, dass
sich die Planungssicherheit langfristiger Verträge, wie sie durch die Treuhandverträge bewirkt
wird, durchaus nicht ganz unproblematisch auf die Qualität der Arbeit auswirken kann;
auch sei nicht zu erwarten, dass sich qualitativ bessere Arbeit durch höhere Zuwendungen
erreichen ließe: „Also weil ich nicht glaube, dass a priori die Arbeit besser wird, wenn man
wahnsinnig mehr Kohle hätte für jedes einzelne Stadtteilzentrum. Weil auch eine gewisse
Variabilität in den Angeboten gegeben ist, auch Veränderungen, sich auch nichts etabliert.
(…) So schön wie längerfristige Verträge sind, weil sie Planungssicherheit und auch Kontinuität
schaffen, es entwickelt sich auch eine gewisse Selbstzufriedenheit. (…) Und deshalb
glaube ich eben, dass es da auch immer wieder eine inhaltliche Diskussion geben muss. Was
hat sich bewährt? Was muss verändert werden. (…) Wir haben solche Sachen durchaus gemacht.
Auch im Rahmen unseres Vertrages.“ 149
Aus Sicht eines beteiligten Dienstleisters könne man generell nicht sagen, ob sich die Qualität
bei den Projekten durch die Treuhandverträge verbessert habe. Das könne sehr
unterschiedlich sein. „Es ist eher so, dass es erstaunlich ist, wie es Projekte schaffen, trotz
immer größeren Kürzungsraten, doch die Qualität, wenn nicht zu halten, sondern beispielsweise
auch zu verbessern.“ 150 Problematisch sei diesbezüglich vor allem, dass die Projekte
die Drittmittel, die sie akquirieren, aufgrund der Treuhandverträge mit den Zuwendungsmitteln
verrechnen müssen. Je mehr Mittel die Projekte also von Dritten einwerben, desto
weniger Zuwendungen erhalten sie am Ende. Dadurch fehle ihnen aber schließlich die Motivation,
zusätzliche Mittel einzuwerben, mit denen ihre Klientel besser versorgt werden
könnte. Von daher stecke in den Verträgen auch ein gewisser „Leistungshemmer“.
IV. h. „Wir müssen die Interessen dieser beiden Welten zusamme n-
führen!“ – Intermediäre Verhandlungsposition der Verbände
Die Wohlfahrtsverbände nehmen gegenüber ihren Mitgliedsorganisationen und dem Staat
im Rahmen der Treuhandverträge eine stärkere intermediäre Verhandlungsposition ein.
148 Interview Nr. 12 mit einem Vertreter des Parlaments, Zeilen 428-445.
149 Interview Nr. 10 mit einem Vertreter des Bezirkes Marzahn-Hellersdorf, Zeilen 228-245.
150 Interview Nr. 5 mit einem Dienstleister des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 298-301.
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Mittlerfunktion
Der Kampf um die knappen staatlichen Zuwendungsmittel wird – nach Einschätzung des Paritätischen
Wohlfahrtsverbandes Berlin – durch die enorme Staatsverschuldung noch
Jahrzehnte andauern. Vor diesem Hintergrund bestünde die Aufgabe der Verbände vor allem
darin, einen Interessenausgleich zwischen dem Staat auf der einen und den Leistungsträgern
auf der anderen Seite zu schaffen: „Ich sehe ja den Verband so als Mittler zwischen den
Interessen der einzelnen Einrichtungen und dem Staat. (…) Wir sind ja dann so eine intermediäre
Instanz. Wir müssen die Interessen dieser beiden Welten mit zusammenführen. Sonst
haben wir auch keine Bedeutung.“ 151 Verbände, die dagegen in einer Ideologie verwurzelt
sind, nach der man jegliche Veränderungen im sozialen System ausschließlich negativ betrachten
könne, würden sich – so der Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes
Berlin – irgendwann überflüssig machen. Ähnliches betreffe auch die Leistungsträger selbst:
„Ich glaube schon, dass Veränderungen notwendig sind, Versorgungsstrukturen auch, weil
die Bedürfnisse der Menschen sich ändern, angepasst werden müssen, flexibilisiert werden
müssen. Und da gibt es bei den Betroffenen immer erst einmal Widerstände. (…) Und unsere
Aufgabe ist es, sie zu öffnen, ihnen klar zu machen, dass sie dadurch ihre Anschlussfähigkeit
und langfristig ihre Gesamtexistenz verlieren. Und das meine ich mit dieser Rolle einer
intermediären Organisation zwischen staatlichen Interessen, Verwaltungsinteressen und
unseren Mitgliedsorganisationen, die Interessen zu vermitteln.“ 152
Wichtige Entscheidungen würden – nach Aussagen von Verbandsvertretern – zusammen mit
den Projekten und der Senatsverwaltung getroffen. Die Beteiligten sähe man als Partner, mit
denen Konzepte gemeinsam erarbeitet würden und die dadurch auch Verantwortung mit
übernehmen müssten. Die Vertragsverhandlungen zum Vertrag „Stadtteilzentren“ seien von
starken Verteilungskämpfen und viel Ärger begleitet worden, was nur durch gute Konzepte
und eine enge Zusammenarbeit mit den Bezirken und allen anderen Beteiligten erfolgreich
abgeschlossen werden konnte. Im Integrierten Gesundheitsvertrag koordiniert der Paritätische
Wohlfahrtsverband Berlin verschiedene Projektgruppen mit Vertretern der Projekte
und der Verwaltung: „Und ich hab in jedem Feld eine sogenannte Projektgruppe mit den
freien Trägern und dem Land Berlin zusammen. Das heißt Sitzungstermine ohne Ende.“ 153
Ein bedeutendes Problem sei momentan, nicht zu wissen, wer alles in die Planungsprozesse
mit einzubeziehen ist: „Je größer das ganze Gebilde geworden ist, je mehr Beteiligte es gibt,
desto unklarer ist für mich, wie laufen hier im Verband eigentlich jetzt die Umsetzungen.
Und das fand ich sehr bequem, dass ich doch in dem alten Vertrag relativ vieles in Abstimmung
mit ganz wenigen entscheiden konnte. Und wie gesagt, ich kam aus einem kleinen
gallischen Dorf, und jetzt steh ich wie auf so einer verkehrsumtosten Kreuzung, und es hupt
und macht von allen Seiten. (…) Also ich sage einmal, Entscheidungen zu treffen, geht im
Moment kaum, weil man immer wieder einen findet, der einem vorwirft, da hätte man ei-
151 Interview Nr. 6 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 786-790.
152 Interview Nr. 6 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 800-812.
153 Interview Nr. 1 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 672-674.
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nen Fehler gemacht, weil man wieder noch jemanden vergessen hat, mit dem man sich nicht
abgestimmt hätte. (…) Es scheint sich momentan eher in die Richtung zu entwickeln, dass wir
immense Abstimmungs- und Abspracheprobleme kriegen. Und keiner weiß so richtig, wer
steuert hier eigentlich genau was. Und im Zweifelsfall entscheide ich eben gerne alleine und
weiß also dann auch, was ich zu verantworten habe.“ 154 Die Zusammenlegung der verschiedenen
Projekte aus dem Gesundheitsbereich und dem Sozialbereich sei aber dennoch richtig
gewesen, nicht nur wegen der notwendigen Sparmaßnahmen, sondern auch, weil dadurch
innerhalb des Verbandes alles in einem Bereich liegt, was Abstimmprozesse wenigstens verbandsintern
reduzieren würde.
Die Senatsverwaltung beurteilt vor allem ihren gesunkenen Einfluss bei den Projekten als
problematisch. So habe sie früher einen direkten Kontakt zu den Projekten gehabt, der seit
der Einschaltung des Treuhänders lediglich noch mittelbar bestünde. Einen direkten Kontakt
zu den Projekten herzustellen sei nun Aufgabe des Treuhänders, dieser habe alle Leistungsträger
zu bündeln und als deren Sprachrohr zu agieren. Bei der Verwaltung selbst habe es
dazu geführt, dass fachlich kompetentes Personal abgebaut wurde: „Aber das hat natürlich
auch die Folge, dass jetzt hier Leute aussterben, die auch die Szene beurteilen können. Das
muss man sich wieder beschaffen.“ 155 Nach Auffassung eines Vertreters der Fachverbände
müsse die Verwaltung aus diesem Grunde den Treuhänder in seiner Mittlerrolle ernst nehmen,
um seine Rolle nicht gegen ihn auszuspielen. Dieses habe in der Vergangenheit aber
nicht so funktioniert, was sich besonders bei den Vertragsverhandlungen zeigte: „Wir haben
die Vorschläge auch mit unseren Mitgliedseinrichtungen abgestimmt. Und dann kamen wir
mit dem Gesamtpaket beim Senat an. Und dann haben die das einfach durchgestrichen und
gesagt 'Wir wollen Euch was anderes aufzwingen'. Das war genau der Punkt, wo diese Rolle
dann nicht mehr klappte. In dem Moment, wo diese Mittlerrolle in ihrer Ambivalenz nicht
wahrgenommen wird als Sicherungschance für den Senat, wenn er mit den Einrichtungen
nicht mehr unmittelbar kommuniziert, dann muss er zumindest noch über diese Zwischeninstanz
die Impulse von unten aufnehmen.“ 156
Interessenausgleich
Diese Mittlerrolle der Verbände wird vom Vertreter eines Fachverbandes als dialogischer
Prozess zwischen den Geldgebern auf der einen Seite beschrieben, die sagen, was sie gern
hätten und auf der anderen Seite denjenigen, die die Leistung erbringen und erklären, was
sie leisten können und wollen. Zwischen den Bedürfnissen des Auftraggebers und denen der
Leistungserbringer bestünden häufig Differenzen, die dann mithilfe des Treuhänders verhandelt
werden müssen. Besonders geschickt stelle es ein Mitarbeiter des Paritätischen
Wohlfahrtsverbandes Berlin an, die verschiedenen Interessen der Beteiligten „auszujonglieren“,
sodass schlussendlich alle seinem Vorschlag zustimmen würden: „Und wenn ihn
154 Interview Nr. 1 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 521-552.
155 Interview Nr. 8 mit Vertretern der SenGSV, Zeilen 755-758.
156 Interview Nr. 11 mit einem Vertreter eines Fachverbandes, Zeilen 409-420.
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estimmte Dinge ärgern, dann schafft er es, die Leute irgendwie so gegeneinander 'auszuspielen',
dass sie auch neutralisiert werden.“ 157
Die Verbände seien – nach den Worten eines Dienstleisters – als Fachverbände näher an den
Leistungserbringern dran als die Senatsverwaltung und daher als Vermittler besser geeignet:
„Also sie sind am Puls der Zeit, sie können Entwicklungen vor Ort besser wahrnehmen, sie
können Konflikte besser auffangen, weil sie eine fachliche Linie haben. Sie können von daher
auch Konflikte besser moderieren.“ 158 Der Widerstand der Leistungsträger gegen bestimmte
Entscheidungen würde – nach Ansicht der Senatsverwaltung – hinter den Kulissen der Verbände
ausgehandelt, weshalb es keine direkte Konfrontation zwischen den Trägern und der
Verwaltung mehr gäbe: „Auch weil die Wohlfahrtsverbände in Bezug auf einzelne Projekte
einen Befriedigungsauftrag hatten, oder eine Entscheidungsaufgabe, zu sagen 'So läuft das
und nicht anders'. Und dann konnte die Sache auch im Innenverhältnis schon geklärt werden.
Es ist nicht mehr die Konfrontation Verwaltung und einzelner Projekte.“ 159 Jedoch
bedürfe es – so ein Vertreter des Landesverbandes der Arbeiterwohlfahrt Berlin – eines erheblichen
Kommunikationsaufwandes der Verbände, um ihrer Schlichterfunktion gerecht zu
werden: „Wir hätten es einfacher, als Wohlfahrtsverbände zu sagen 'Naja, wir haben alles
getan im Rahmen unserer Lobbyarbeit, um stärkere Kürzungen zu verhindern' – nehmen wir
einmal an, der Senat selber wäre jetzt noch Entscheidungsstelle – 'sind aber letztendlich mit
unserer Lobbyarbeit an bestimmten Punkten gescheitert, und jetzt ist es halt so'. Das können
wir natürlich in dem Moment, wo wir hier mit eingebunden sind bei den Kürzungen so unseren
Trägern nicht vermitteln. Sondern da ist eine sehr viel stärkere inhaltliche Diskussion
auch mit den Trägern notwendig, um denen zu verdeutlichen, warum dieses oder jenes Projekt
künftig nicht mehr gefördert werden kann.“ 160
Ein Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin macht auf ein weiteres Problem
der Verbände aufmerksam. Man habe große Schwierigkeiten damit, geplante Umstrukturierungen
positiv gegenüber den Trägern zu kommunizieren: „Und dann stößt man auf ein
anderes Problem, und das heißt Beharrungsvermögen. Sie finden nämlich gar nicht so viele
Menschen, die auch so begeistert davon sind, Dinge zu verändern. Und die finden eigentlich
alles nur immer schrecklich. Und deshalb ist ein Problem auch, sagen wir einmal, so eine
positive Verkaufsstrategie dessen, was wir da an Veränderung vorhaben. Und es gibt – wie
soll ich das sagen – es gibt immer so ein Problem in die Richtung, dass ich nicht weiß, ob es
gut ist, überhaupt davon zu sprechen, dass ich eine Strategie habe. Denn da werden alle
ganz aufmerksam. Ich glaube, es ist besser, zu behaupten, man hätte keine Strategie und
setzt dann die Dinge einfach um. Ich bin mir aber nicht sicher.“ 161
157 Interview Nr. 11 mit einem Vertreter eines Fachverbandes, Zeilen 398-400.
158 Interview Nr. 5 mit einem Dienstleister des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 48-51.
159 Interview Nr. 8 mit Vertretern der SenGSV, Zeilen 446-452.
160 Interview Nr. 13 mit einem Vertreter des Landesverbandes der Arbeiterwohlfahrt Berlin, Zeilen 235-245.
161 Interview Nr. 1 mit einem Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeilen 507-518.
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Einbindung der Politik
Aus Sicht des Dienstleisters wird der Druck auf die Treuhandverträge zunehmen. Es bedürfe
von daher einer „Komplizenschaft“ 162 zwischen den Verbänden und der Sozialpolitik, damit
sichergestellt werden könne, dass auch in Zukunft die Zielgruppen der Verträge ausreichend
versorgt werden. Seitens der Sozialpolitik wird ebenfalls ein engeres Bündnis mit den Vertragsparteien
gefordert, denn das Verhältnis zwischen Parlament, Senatsverwaltung und der
LIGA funktioniere nicht optimal: „Das liegt aber, denke ich, an allen drei Akteuren. Die LIGA
hat natürlich als direkten Partner, als Vertragspartner, den Senat, pflegt regelmäßig Kontakte
und intensive Kontakte mit Parlamentariern. Aber es gibt auch da nicht diesen Austausch,
der notwendig wäre. Es gibt keine regelmäßigen Veranstaltungen, wo man sich wechselseitig
darüber informiert wie ist denn der Stand der Umsetzung in dem einen oder anderen Bereich
der Verträge. Hängt sicherlich auch mit den üblichen Faktoren zusammen, also dass
man sich halt nicht auf die Notwendigkeit einer solchen Sache verständigt hat, dass man Zeit
vorschiebt, dass man das immer erst dann macht, wenn die nächste Finanzierung zu sichern
ist, und es nicht als kontinuierlichen Bestandteil der Arbeit betrachtet.“ 163
Auch die Wohlfahrtsverbände haben diese Problematik erkannt. Die Verbindung zur Politik
müsse wieder stärker gesucht werden – so ein Vertreter des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes
Berlin – da sie durch die Treuhandverträge etwas abhanden gekommen sei. Fraglich
sei jedoch, wie bestimmte Themen wieder stärker in die Politik gebracht werden könnten.
Man habe sich diesbezüglich vorgenommen, parlamentarische Abende mit ausgesuchten
Abgeordneten und Experten zu gestalten, die alle drei Monate über ein ausgewähltes Fachthema
mit den Verbänden diskutieren. So könne man zugleich feststellen, wie die Politik
diese Themen bewertet bzw. auch nach Möglichkeiten suchen, Politik in ihren weiteren Entscheidungen
zu beraten.
162 Interview Nr. 5 mit einem Dienstleister des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes Berlin, Zeile 207.
163 Interview Nr. 12 mit einem Vertreter des Parlaments, Zeilen 364-376.
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V. ZUSAMMENFASSUNG UND FAZIT
Die vorliegende Untersuchung soll – so die Auftragstellung – herausarbeiten, wie die Treuhandverträge
von zentralen Akteuren interpretiert werden. Insofern geben die präsentierten
Befunde die „subjektiven“ Deutungen und Einschätzungen der im Gegenstandsbereich relevanten
Expertinnen und Experten wieder. Die Untersuchung bildet aber nicht nur den
Verlauf der fachöffentlichen Diskussion über die Einführung von Treuhandverträgen in Berlin
realitätsnah ab, sondern präsentiert und analysiert das erfahrungsgesättigte und reflektierte
Expertenwissen in diesem Feld. Im Folgenden werden die zentralen Aspekte der treuhänderischen
Zuwendungsvergabe, wie sie von den Interviewten geschildert wurden, zuerst
zusammenfassend dargestellt und anschließend bilanziert.
Die Treuhandverträge, so ein Vertreter eines Fachverbandes, seien „die beste aller schlechten
Lösungen“ 164 . Die vorliegende Studie zeigt, dass mit Hilfe der Verträge positive
Entwicklungen eingeleitet, aber auch Unzulänglichkeiten zu Tage getreten sind.
Eindeutig positiv wird von den interviewten Experten die Stabilisierung der Zuwendungen
durch langjährige Verträge bewertet, was Projekten Planungssicherheit und Verbänden Gestaltungsspielräume
eröffnet. Quasi als Nebeneffekt haben – so die einhellige Meinung der
interviewten Experten aus Politik, Verwaltung und Verbänden – die Treuhandverträge durch
die Entscheidungsdelegation an die Freie Wohlfahrtspflege dem klassischen politischen Lobbyismus
von Verbänden, Einrichtungen, Diensten und Projekten gegenüber Parlamenten und
Verwaltungen die Grundlage entzogen.
Die Verbände, Einrichtungen, Dienste und Projekte können – angesichts der schwindenden
Bedeutung des klassischen Lobbyismus – ihre in diesem Bereich freiwerdenden Ressourcen
für originäre Aufgaben der Freien Wohlfahrtspflege einsetzen. Die Schaffung neuer Leistungsstrukturen
und Leistungsangebote und damit einhergehende Rationalisierungsmaßnahmen
haben – nach Einschätzung der interviewten Experten – fachliche und finanzielle
Synergieeffekte induziert. Trotz der im Zuge der Einführung von Kontrakten nicht
unerheblichen Mittelkürzungen konnte – so die Experten – das Leistungsspektrum im Untersuchungszeitraum
aufrecht erhalten und die Qualität der erbrachten Leistungen teilweise
sogar noch verbessert werden.
Diese Entwicklung wurde insbesondere durch die Einführung von Zielvereinbarungen, die
Entwicklung von Kriterien und Verfahren der Erfolgskontrolle sowie eine „kontinuierliche
Evaluierung“ der erbrachten Leistungen ermöglicht, wobei in einigen Experteninterviews die
Validität der Ergebnisprüfung in Frage gestellt wird. So wird darauf hingewiesen, dass es zum
einen den Trägern häufig an entsprechend qualifiziertem Personal für Evaluierungen fehlen
würde, zum anderen seien aber sowohl Dienste und Einrichtungen und ihre Verbände als
auch die Senatsverwaltung selbst in der Einführungsphase in einer Situation, die – so die
164 Interview Nr. 11 mit einem Vertreter der Fachverbände, Zeile 274.
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Einschätzung von Experten – nicht differenzierte Evaluationsbefunde, sondern ein schlichtes
politisches Legitimationswissen erfordern würde.
Als besonders problematisch wird auf Seiten der Freien Wohlfahrtspflege der staatliche
Kompetenzverlust eingeschätzt. Im Zuge der Aufgabenübertragung auf Wohlfahrtsverbände
sei es zum Stellenabbau in den betroffenen Bereichen der öffentlichen Verwaltung gekommen,
wodurch es dort mittlerweile an fachkundigem Personal fehlen würde, das in der Lage
sei, die Förderentscheidungen und Projekte zu überschauen und fachpolitisch einzuschätzen.
Die interviewten Vertreter der Senatsverwaltung teilen diese Auffassung nicht in Gänze,
sondern billigen allenfalls zu, dass sie, aufgrund der Personalsituation in der jeweiligen Fachverwaltung
nicht mehr in der Lage wären, das „Zuwendungsgeschäft“ nach Ablauf eines
Kontraktes wieder eigenständig durchzuführen.
Die Verbände der Freien Wohlfahrtspflege wiederum haben im Rahmen der Treuhandverträge
einen erhöhten Einfluss auf die Sozial- und Gesundheitspolitik erhalten. Sie sind in die
Lage versetzt worden, sich aktiv an politischen Steuerungsprozessen zu beteiligen und im
Rahmen dieser hinzugewonnenen politischen Steuerungsmöglichkeiten fach- und ansatzweise
auch gesellschaftspolitische Prioritäten zu setzen, anstatt passiv den Entscheidungen von
Politik und Verwaltung ausgesetzt zu sein.
Gleichwohl – so die interviewten Experten aus Politik und Freier Wohlfahrtspflege – sei nur
der Staat legitimiert, die den Kontrakten zugrunde liegenden gesellschaftspolitischen Grundsatzentscheidungen
zu treffen. Insofern sei er auch dazu verpflichtet, Verbänden und
Leistungsträgern grundlegende politische Zielvorgaben zu machen, die für beide Seiten – in
Anerkennung der fachlichen und verbandlichen Gestaltungsspielräume der Freien Wohlfahrtspflege
– verpflichtend seien. Das aber – so die einhellige Auffassung von Vertretern aus
Politik und Verbänden – sei bei den Treuhandverträgen nicht geleistet worden. Sowohl der
Gesetzgeber als auch die Verbände fordern insofern einen „gewährleistenden Staat“ 165 , der
mittels politischer Zielvorgaben und entsprechender Budgets gesellschaftspolitisch steuert
und ordnungspolitische Rahmenbedingungen setzt. In der Einführungsphase der Kontrakte
habe sich die Senatsverwaltung stattdessen – entgegen den ursprünglich angestrebten Vertragsintentionen
– zunehmend auf immer kleinteiligere Festlegungen und intensivere
Kontrollen formaler Regelungen in diesen zuwendungsgeförderten Bereichen „versteift“. Im
Zuge dieser „Formalisierung“ seien die Verbände in die Rolle von „Bürokraten“ – so Interviewpartner
– gedrängt worden, die erhebliche Ressourcen hätten aufwenden müssen, um
den formellen Anforderungen der Senatsverwaltung gerecht zu werden. Die Senatsverwaltung
habe bei alldem ihre eigentlichen gesellschafts- und sozialpolitischen Ziele und deren
Steuerung aus dem Blick verloren. Die politische Zurückhaltung des Staates eröffnet zugleich
aber den Verbänden neue Handlungsspielräume – unter der Voraussetzung, dass eine staatliche
Feinregulierung und Kontrolle derartige Bestrebungen nicht von vorherein unterbindet.
165 Bandemer und Hilbert sprechen in diesem Zusammenhang auch von einem „aktivierenden Staat“ (vgl. Bandemer/Hilbert
2005: 30).
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Mit der Einführung von Kontrakten wurden aber nicht nur ausgewählte öffentliche Aufgaben
(Beauftragung), sondern gerade auch hoheitliche Entscheidungs- und Machtbefugnisse auf
die Freie Wohlfahrtspflege übertragen (Beleihung). Die Beleihung der Verbände hat sie in
einen potenziellen Rollenkonflikt gebracht, da sie auf der einen Seite Interessenvertreter
ihrer Mitgliedsorganisationen sind und auf der anderen Seite – unter Maßgabe staatlicher
Vorgaben – Zuwendungen an ihre Einrichtungen und Dienste verteilen (vgl. Streeck 1987).
Diese ambivalente Doppelfunktion wird insbesondere von Experten aus Fachverbänden kritisch
gesehen, die die Meinung vertreten, dass die Doppelrolle nicht erfolgreich
wahrgenommen wurde und zu befürchten sei, dass es zu einer „Verstaatlichung der Verbände
durch die Einführung von Treuhandverträgen“ kommen würde. Demgegenüber meinen
Vertreter der Spitzenverbände, dass es ihnen gelungen sei, ihre Mitgliedsorganisationen von
den Vorteilen dieser Konstellation und den Möglichkeiten zur Einflussnahme auf die Zuwendungsentscheidungen
zu überzeugen. Zudem eröffnen sich gerade auch für Dachverbände
wie dem Berliner Landesverband des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes in ihrer Funktion
als Fördermittelgeber konstruktive Möglichkeiten der „Einwirkung“ auf Mitgliedsorganisationen,
die über das klassische Repertoire von Lobbying, Beratungsarbeit und
Dienstleistungsangeboten hinausgehen.
Die Veränderungen und Verschiebungen in der Rollenverteilung zwischen Staat und Verbänden
waren in der Einführungsphase aufwendig und gaben bisweilen Anlass zu Irritationen.
So war für die Beteiligten nicht immer deutlich, wer an welchen Entscheidungen zu beteiligen
sei und über welche Entscheidungskompetenzen man selbst verfügen würde.
Als zunehmend schwierig werden die fortwährenden Mittelkürzungen im Rahmen der Treuhandverträge
eingestuft, die mittlerweile dazu führen würden, dass man sich – angesichts
ausgeschöpfter Rationalisierungsreserven – von ganzen Aufgabenbereichen trennen müsse.
Einige wenige der interviewten Experten sehen allerdings noch weitergehende Möglichkeiten
für Rationalisierungen durch „radikale Neustrukturierungen“, durch die ein übermäßiger
Abbau des Leistungsangebotes verhindert werden könne. Gelänge dies nicht, könnte es erhebliche
Folgekosten nach sich ziehen. So hätten die Schließung von Beratungsstellen und
der Verzicht auf präventive Maßnahmen sehr viel höhere Ausgaben zur Folge, die die anfangs
erzielten Einspareffekte übersteigen würden (vgl. Teske 2005: 59). Vor diesem
Hintergrund überrascht es nicht, dass die interviewten Verbandsvertreter im Kontext der
Treuhandverträge zukünftig keine weiteren Mittelkürzungen wie im bisherigen Umfang unterstützen
wollen. Ein „Ausschlachten“ der Projekte – so ein Interviewpartner – solle der
Staat allein verantworten.
Eine positive Antwort auf die Frage, ob die bestehenden Treuhandverträge fortgeführt werden
und neue hinzukommen, wird folglich maßgeblich davon abhängen, ob der Staat seiner
politischen Gewährleistungspflicht im Sozial- und Gesundheitsbereich nachkommen wird
und ob die erforderlichen Mittel in ausreichendem Maße bereitgestellt werden. In den Verhandlungen
über die Treuhandverträge wäre es also staatlicherseits erforderlich, die
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zugrunde liegenden sozial- und gesundheitspolitischen Zielsetzungen darzulegen und eine
entsprechende finanzielle Grundausstattung bereitzustellen.
Das „Experiment Treuhandverträge“ des Landes Berlin wird am Ende der Einführungsphase
von den beteiligten Akteuren in Abwägung der Vor- und Nachteile als grundsätzlich sinnvoll
und zweckmäßig eingestuft. 166 Anfängliche Befürchtungen der Verbände und ihrer Mitgliedseinrichtungen,
die Verbändeautonomie zugunsten einer stärkeren Einbindung und
Unterordnung in sozialstaatlichen Entscheidungsprozessen zu gefährden, haben sich nach
den bisher vorliegenden Befunden nicht bewahrheitet. Stattdessen ist es den Wohlfahrtsverbänden
gelungen, ihren Einfluss in der Sozial- und Gesundheitspolitik des Landes Berlin
auszuweiten, während staatliche Entscheider Gefahr laufen könnten, wichtige fachpolitische
Entscheidungs- und administrative Vollzugskompetenzen zunehmend an die Verbände zu
verlieren.
Die vorliegende Studie präsentiert – wie gesagt – Deutungen und Einschätzungen der im
Gegenstandsbereich relevanten Expertinnen und Experten zur Einführung von Treuhandverträgen
im Sozial- und Gesundheitsbereich des Landes Berlin. Diese überblicksartige
Bestandsaufnahme des Expertenwissens wirft zugleich weitergehende Fragen auf. So ist offen
geblieben, was – unter Kontraktbedingungen – eine erfolgreiche politische Steuerung
ausmacht und welche beobachtbaren und gegebenenfalls messbaren Effekte sie erzielt. Auf
Seiten der Freien Wohlfahrtspflege stellt sich angesichts der mit dieser Studie vorgelegten
Befunde die Grundsatzfrage, wie sich das verbandliche Selbstverständnis im Spannungsfeld
zwischen Beauftragung und Beleihung mittelfristig entwickeln wird, beziehungsweise welchen
spezifischen Sinn und Zweck die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege mit der
neu gewonnenen Autonomie und ihrer wachsenden Bedeutung im sozialrechtlichen
Dreiecksverhältnis verbinden. Und nicht zuletzt wäre zukünftig zu untersuchen, welche Verbesserungen
und ggf. Verschlechterungen die Einführung von Treuhandverträgen auf Seiten
der Klienten – um die es eigentlich geht – zur Folge haben.
166 Zusammenfassende Übersichten zu hemmenden und begünstigenden Faktoren sowie zu Potenzialen und
Grenzen der Treuhandverträge liegen als Anlagen 3 und 4 dem Bericht bei.
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Speck, Otto (1999): Die Ökonomisierung sozialer Qualität. Zur Qualitätsdiskussion in Behindertenhilfe
und Sozialer Arbeit. München.
Staub-Bernasconi, Silvia (2001): Professionalität und Qualität in der Betrieblichen Sozialarbeit.
Berlin.
Streeck, Wolfgang (1987): Vielfalt und Interdependenz. Überlegungen zur Rolle intermediärer
Organisationen in sich ändernden Umwelten. In: Kölner Zeitschrift für Soziologie und
Sozialpsychologie (1987) 2. 471-495.
Strünck, Christoph (1995): Wandel der Wohlfahrtsverbände durch Kontraktmanagement.
Das Beispiel des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes. In: Neue Praxis 25 (1995) 4. 349-
359.
Taylor-Gooby, Peter (1999): Markets and Motives: Trust and Egoism in Welfare Markets. In:
Journal of Social Policy 28 (1999) 1. 97-114.
Teske, Wolfgang (2005): Welchen Stellenwert haben öffentliche Zuwendungen für die zukünftige
Finanzierung in der Sozialwirtschaft? In: Maelicke, Bernd (Hrsg.) (2006):
Finanzierung in der Sozialwirtschaft. Chancen und Risiken des Umbruchs. Baden-Baden.
58-65.
Williamson, Oliver (1985): The Economic Institutions of Capitalism – Firms, Markets, Relational
Contracting. New York.
Wohlfahrt, Norbert (1999): Die Freie Wohlfahrtspflege auf dem Prüfstand (II): Zwischen
Ökonomisierung und Verbandlicher Erneuerung: Die Freie Wohlfahrtspflege auf dem
Weg in einen veränderten Wohlfahrtsmix. In: Theorie und Praxis der Sozialen Arbeit 50
(1999) 1. 3-8.
Zauner, Alfred/Meyer, Michael/Praschak, Susanne/Mayrhofer, Wolfgang/
Heimerl-Wagner, Peter (2003): Von der Subvention zum Leistungsvertrag. Neue Koordinations-
und Steuerungsformen zwischen NPOs und dem öffentlichen Sektor und ihre
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Zimmer, Annette/Hallmann, Thorsten (2002): Trapped in an Identity Gap? Self-Perception
and Self-Esteem of Nonprofit-Organizations in Changing Environments. In: 5 th International
Conference. International Society for Third Sector Research. 23.
B E R L I N E R T R E U H A N D V E R T R Ä G E S E I T E | 79

B E R L I N E R T R E U H A N D V E R T R Ä G E S E I T E | 80

ANLAGENVERZEICHNIS
Anlage 1
Leitfaden zu den Experteninterviews
Anlage 2
Hypothesen zu den Treuhandverträgen
Anlage 3
Hemmende und begünstigende Faktoren
Anlage 4
Potenziale und Grenzen
B E R L I N E R T R E U H A N D V E R T R Ä G E S E I T E | 81

ANLAGE 1
Leitfaden zu den Experteninterviews
Vorbemerkung
Im Rahmen eines Forschungsprojektes an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg
beschäftigen wir uns mit den Treuhandverträgen zwischen Senatsverwaltung und Freier
Wohlfahrtspflege in Berlin.
Zurzeit führen wir – wie heute mit Ihnen – Expertengespräche durch. Wir würden das Gespräch
zur Arbeitserleichterung gerne aufzeichnen, wobei selbstverständlich alle Angaben
anonymisiert werden.
Dankeschön nochmals vorab für Ihr Interesse und Ihre Zeit.
Eingangsfrage (offene Eingangsfrage, die dem Experten
Gelegenheit zum Erzählen gibt)
Vielleicht könnten Sie uns eingangs kurz Ihren beruflichen Werdegang skizzieren und Ihre
derzeitige berufliche Position beschreiben. In diesem Zusammenhang ist es für uns von besonderem
Interesse, von Ihnen zu erfahren, inwiefern Sie mit den Treuhandverträgen
befasst waren und sind.
Nachfragen
Wie würden Sie die Entwicklung der Treuhandverträge – von der Idee bis heute – beschreiben?
Was sind die Hauptfelder sozialer Arbeit, die mit Treuhandverträgen geregelt werden?
Wer sind die Hauptbeteiligten bei Treuhandverträgen? Wer ist eher dafür, wer ist eher
dagegen?
Worin sehen Sie den besonderen Nutzen von Treuhandverträgen (fachlich, organisatorisch,
finanziell, politisch)?
Welche Erfahrungen haben Sie mit den Handlungsspielräumen von Treuhandverträgen?
Inwiefern eröffnen Treuhandverträge Ihres Erachtens Mitentscheidungs- und Mitgestaltungsmöglichkeiten?
Sind Treuhandverträge ein sinnvolles und zweckmäßiges
Steuerungsinstrument?
Welche Probleme können sich Ihrer Erfahrung nach bei Treuhandverträgen ergeben
(Kontrolle, administrativer Aufwand, Zuständigkeits-/ Rollenkonflikte)?
Können Sie uns vielleicht erfolgreiche und weniger erfolgreiche Beispiele aus der Umsetzung
von Treuhandverträgen erzählen?

Abschlussfragen
Wenn Sie zurückblicken auf die Entstehung und Entwicklung von Treuhandverträgen.
Was würden Sie sagen, was ist gut, was ist weniger gut verlaufen?
Wenn Sie in die nahe Zukunft sehen, was würden Sie gerne im Bereich der Treuhandverträge
anpacken, verändern?
Gibt es noch etwas, was wir zum Thema bisher noch nicht erörtert haben, was Sie uns
aber gerne mit auf den Weg geben würden?

ANLAGE 2
Hypothesen zu den Treuhandverträgen
NR. HYPOTHE SEN
1 Hat die Einführung des Kontraktmanagements bzw. von Treuhandverträgen sowohl beim Staat als
auch bei den (Wohlfahrts-) Verbänden zu einer veränderten Rollenwahrnehmung geführt?
2 Haben sich durch die Treuhandverträge der sozial- und fachpolitische Einfluss der Wohlfahrtsverbände
und die Möglichkeit, in einzelnen Förderbereichen zu steuern, verändert? Führte die in diesem
Zusammenhang erfolgte Übertragung bestimmter Aufgaben auf die Verbände, bei der Senatsverwaltung
zu einem veränderten Steuerungsverständnis und entsprechenden Leistungsänderungen?
3 Ändern sich durch die vertraglich vereinbarten Leistungen die Möglichkeiten kurzfristiger politischer
Einflussnahmen gegenüber Senatsverwaltung und Leistungsträgern?
4 Haben die Treuhandverträge Einfluss auf den Grad an organisatorischer und fachlicher Autonomie der
leistungsnehmenden Dienste und Einrichtungen?
5 Haben die Treuhandverträge einen Einfluss auf die fachliche Effektivität und wirtschaftlich Effizienz
beim Einsatz von Zuwendungsmitteln?
6 Hat das Kontraktmanagement Einfluss auf die Transparenz in der Leistungserbringung?
7 Hat das Kontraktmanagement Auswirkungen auf die Qualität der Leistungen?
8 Nehmen die Wohlfahrtsverbände gegenüber ihren Mitgliedsorganisationen und dem Staat im Rahmen
der Treuhandverträge eine intermediäre Verhandlungsposition ein?

ANLAGE 3
Hemmende und begünstigende Faktoren
TREUHA NDVE RTRÄ GE
R O L LENVERSTÄNDNIS
HEMME NDE FAKTOREN
Interessenkonflikte aufgrund der Doppelrolle von
Verbänden als Interessenvertreter und Zuwendungsgeber
ihrer Mitgliedseinrichtungen
S T E U E R U N G
Fehlende sozial- und gesellschaftspolitische
Rahmenvorgaben des Staates
Restriktive Auslegung von Ermessensspielräumen
aufseiten der Senatsverwaltung
Input-Orientierung bei der Vertragsgestaltung
und -umsetzung
Unnötiger Ressourcenverbrauch durch rigide
bürokratische Kontrollen
Schwache Position der Sozial- gegenüber der
Haushaltspolitik
Unklarheiten bei Zuständigkeitsregelungen und
Kompetenzverteilungen
Unzureichend ausgeprägtes Rollenverständnis
der beteiligten Akteure
„Organisch“ gewachsene, in Routinen und Gewohnheiten
gründende Projektstrukturen
M I T T E LEIN S A T Z
Fortwährende Mittelkürzungen behindern die
Förderung innovativer Projekte
Fortwährende Mittelkürzungen verringern die
Akzeptanz bei Verbänden, ihre Treuhänderfunktion
weiterhin wahrzunehmen
Anrechnung von Eigenmitteln auf Zuwendungsmittel
verhindert mögliche Kompensationseffekte
im Zusammenhang mit Mittelkürzungen
(Einnahmeausfällen bei den Zuwendungen durch
Drittmittel auszugleichen, um so das Leistungsspektrum
aufrechterhalten zu können, wird
durch das bestehende Haushaltsrecht unterbunden)
BEGÜ NSTIGE NDE Faktoren
Legitimation von Entscheidungen aufgrund fachlicher
Kompetenzen anstatt politischer
Interessen
Vorgabe klarer politischer Ziele an die Verbände
Größere Gestaltungsspielräume bei Vertragsumsetzung
Output-Orientierung bei der Vertragsgestaltung
und -umsetzung
Vertrauen; sinnvolle Evaluierungsmaßnahmen
Starke Position und fachliche Kompetenz von
Sozialpolitik
Klare Zuständigkeiten und Kompetenzverteilungen
Ausgeprägtes Rollenverständnis
Umsteuerung von „organisch“ gewachsenen
Projektstrukturen aufgrund eindeutiger sozialpolitischer
Entscheidungen
Dauerhafte Ausstattung (festes Budget) für ein
bestimmtes Leistungsspektrum
Dauerhafte Ausstattung (festes Budget) für ein
bestimmtes Leistungsspektrum
Größere Gestaltungsfreiräume beim Mitteleinsatz
durch Verträge und eine Flexibilisierung des
Haushaltsrechts

ANLAGE 4
Potenziale und Grenzen
TREUHA NDVE RTRÄ GE
POTENZIA LE
GRENZEN
S T E U E R U N G
Einfluss der Verbände auf die Sozial- und Gesundheitspolitik
Konzentration der Senatsverwaltung auf Steuerungsfunktionen
durch Aufgabenübertragung an
Verbände
Abbau administrativer Aufgaben durch Aufgabenübertragung
an Dienstleister
M I T T E LEIN S A T Z
Stabilisierung der Zuwendungsmittel für den
jeweiligen Vertragszeitraum
Effizienter Mitteleinsatz durch berlinweite, fachlich
ausgerichtete Steuerung
Einsparungen durch verringerten Personaleinsatz
in der Senatsverwaltung
P O LITIS CHER EI N F L U S S
Verdrängung politischer Einflussnahmen zugunsten
fachlicher Entscheidungen
L E I S T U N G S E R B R I N G U N G
Sicherstellungsfunktion für Erbringung bestimmter
sozialer und gesundheitlicher Leistungen
Konzentration der Dienste und Einrichtungen auf
fachliche Aufgaben aufgrund von Planungssicherheit
durch mehrjährige (Finanzierungs-)
Verträge
Fachliche Kooperation statt politischer Lobbyismus
von Diensten und Einrichtungen
Sozial- und gesundheitspolitische Grundsatzentscheidungen
obliegen dem Staat
„Außensteuerung“ durch Haushaltspolitik und
Handeln des Landesrechnungshofes unter Bedingungen
einer schwachen Sozialpolitik
Letztverantwortung und damit die Pflicht zur
Kontrolle liegt beim Treuhänder bzw. bei der Senatsverwaltung
Kontinuierliche Mittelkürzungen innerhalb der
Verträge
Rationalisierungspotenzial bei Diensten und
Einrichtungen weitgehend ausgeschöpft
Personalvorratshaltung in der Senatsverwaltung
aufgrund der Gewährleistungsverpflichtung für
den Fall, dass kein Folgevertrag zustande kommt.
Budgetrecht des Parlaments verpflichtet zur
Vorgabe politischer Rahmensetzungen
Zwingender Leistungsabbau aufgrund kontinuierlicher
Mittelkürzungen
Kontinuierliche Mittelkürzungen innerhalb der
Verträge
Konflikte und Vermittlungsaufgaben werden von
Senatsverwaltung auf die Verbände verlagert
Synergieeffekte durch Kooperationen Evaluierungsdefizite der Leistungsergebnisse
Stärkere Ausrichtung am sozial- und gesundheitspolitisch
definierten Bedarf durch leichteres
Umsteuern im Leistungsangebot
Evaluierungsdefizite bei Bedarfsermittlung und
Leistungsbeurteilung
Motivation bei Leistungsträgern zu mehr Transparenz
bezüglich ihrer Leistungserbringung
aufgrund vertrauensbasierter Vertragsbeziehungen
anstatt auf Misstrauen beruhender
Kontrollen durch den Zuwendungsgeber
Legitimation der Zuwendungen mittels Effektivitätsbehauptungen
über erbrachte Leistungen
begünstigt eine interessengeleitete Realitätsdeutung
und damit auch Realitätsverzerrungen