"Fundamentos Teóricos para Una Crítica Marxista de la ...

52 JOHN HOLLOWAY K.
sible una reforma racional en tanto que no existían un proceso de toma
de decisiones racional al interior del estado: tal racionalidad no es posible
debido a que el estado no cuenta con un grado suficiente de unidad
y cohesión. Según esta concepción, el estado es en esencia un conglomerado
de unidades centradas en sí mismas, cada una persiguiendo sus
propios intereses particulares, en un proceso permanente de rivalidad y
competencia interburocrática. En estas condiciones, el único resultado
posible de una reforma administrativa no es incrementar la racionalidad
misma, sino alterar las reglas del juego con las cuales se dirimen los conflictos.
Estudios sobre el efecto real de la introducción del PPBS (Planning-Programming-Budgeting
System: Sistema de Planificación, Programación
y Presupuesto), por ejemplo, han sido empleados para poner en
duda las posiciones sostenidas por aquellos que consideran este sistema
como un simple y sencillo instrumento para incrementar la eficiencia y
la racionalidad, al mostrar como afecta el proceso de rivalidad interburocrática
y además es absorbida por el mismo. De acuerdo a estos análisis,
el desarrollo de la administración pública no es el resultado de una
intervención racional e ¡lustrada, sino el producto de los conflictos permanentes
entre las diferentes partes de la burocracia.
Pero, ¿cómo entender estos conflictos? ¿de dónde provienen? Se
pueden dar dos respuestas diferentes. En primer lugar, es común suponer
que estos conflictos simplemente se originan al interior de la burocracia
misma. Cada unidad administrativa tiene sus propios intereses en
expandirse y conservarse: "la construcción de emporios" es parte del
modelo natural de la conducta administrativa.
Por otro lado, que por demás es más interesante, parte de la literatura
en este campo (por ejemplo Selznick, McConnell) intenta hacer
una interpretación del conflicto interburocrático relacionada a los modelos
más generales del conflicto social. Estos autores arguyen que para
poder llevar a cabo sus funciones, las unidades administrativas tienen
que desarrollar y mantener relaciones especiales con el sector social que
le corresponda. Para ejemplificar, un departamento de agricultura tiene
que mantener relaciones especiales con aquellos implicados en la producción
agrícola si ha de tener una intervención efectiva en ese campo;
un departamento de salud tiene que mantener relaciones especiales con
doctores y enfermeras, etcétera. Para que estas relaciones se establezcan
y se mantengan sobre una base firme, la relación tiene que ser mutua;