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Dossier
I. Introducción
La Toga
El Régimen Local: una encrucijada
en el Estado de las autonomías
Virginia Pérez Pino
Abogada
Muy numerosos son los estudios efectuados sobre el concepto
“autonomía local” a fin de esclarecer su alcance; no
obstante, no existe un dogma absoluto del mismo y como bien
apuntase M.S. Giannini(1), la pluralidad de significados deriva
de su utilización en el vocabulario común apartándose de su
origen filosófico – jurídico para retornar al lenguaje jurídico
con diversas voces como autonomía normativa, organizativa,
institucional, privada, financiera(2).
Aún asistimos a esa constante definición del alcance de la
autonomía local, de ahí, el debate dialéctico entablado entre
Parejo Alfonso, defensor de la teoría de la “garantía institucional”
y García Morillo(3), con su tesis sobre la “garantía
constitucional”.
A la definición de ese alcance han venido contribuyendo
sus elementos históricos ya que, a nuestro entender, de cada
etapa histórica, resultan parámetros que van consagrando la
dimensión de la autonomía.
Es decir, venimos observando cómo de prácticas centralizadoras,
surgieron en contrapartida estudios sobre la tutela
administrativa(4) y nacieron matizaciones conceptuales relacionadas
con la relajación de controles, tales como aprobación
(Ortolani; Cassarino; Vignocchi(5)), autorización (Ranelletti;
Sadulli; Gasparri(6)), ratificación(7), delegación (Acquarone;
Roversi Monaco; Colzi(8)), sustitución (Benvenuti(9)), acto
complejo (Mortati; Bodda)(10) con efectos más que importantes,
hoy en día, en la capacidad de configuración social y
acción de los entes locales.
De hecho, y con estos precedentes, la doctrina italiana ha
venido evolucionando aún más pro efectividad de la posición
local en el sistema de potestades públicas con nuevas calificaciones
de “acto complejo” en la planificación urbanística(11).
Cotejamos, de igual forma, cómo de la etapa en la que se
defendía un ámbito local intocable por el Estado, un poder originario
de los entes locales y el carácter natural del municipio
(teoría de las libertades locales) nacieron doctrinas superadoras
de la concepción iusnaturalista para considerar que la administración
local era, asimismo, parte del Estado.
Señalamos, cómo del exacerbado estatalismo, se consagraron,
en contrapartida, las libertades públicas, la participación
ciudadana y, por tanto, la doctrina de la garantía institucional
de la que se hace eco nuestro Tribunal Constitucional y que
llega a dimensionar, en la actualidad, por los valores democráticos,
hasta la flexibilización del principio de reserva de ley.
Todos estos hitos históricos van marcando sin duda el
alcance o dimensión de la autonomía y, en consecuencia, la
función constitucional del ordenamiento local y llegamos a
la conclusión de que si bien el orden local contribuye a la
conformación de un ordenamiento estatal global, desde una
perspectiva integradora pero con un espacio de adopción de
decisiones propias, un espacio de actuación local, a estas dos
piezas claves, les falta, a nuestro entender, la combinación de
un elemento que forma, junto a éstos, el “jugo” de la autonomía
y nos permiten vislumbrar la función constitucional del
orden local.
Se trata, sin duda, del elemento democrático (participación
en los asuntos públicos y pluralismo político desde fórmulas
no limitadas a un estricto parlamentarismo)(12).
Y, precisamente, los mecanismos para poder extraer ese
jugo son los que, desde nuestro punto de vista, se encuentran
siempre en constante estudio, dada la dinamicidad de las
manifestaciones democráticas(13).
Manifestaciones democráticas dinámicas, sin duda, porque
hemos asistido a momentos diversos que discurrían desde
identificar la “autonomía local (autonomia comunale)” con
la autonomía normativa(14) hasta concebirla como un hecho
político-administrativo(15) que incrementaba o potenciaba,
lógicamente, las expresiones democráticas y la función del
orden local.
En efecto, el elemento democrático implica, inexorablemente,
a nuestro entender, un ámbito de actuación, de
expresión competencial y de efectiva participación ciudadana
pero ese espíritu democrático no siempre ha tenido idénticas
manifestaciones puesto que ha oscilado desde una democracia
exclusivamente parlamentarista a una participación democrática
plural en los poderes públicos, es decir, de un papel de
los ciudadanos limitado a la designación de sus representantes
en el Parlamento a un proceso de participación activa en
los proceso de toma de decisión contribuyendo esta última
faceta a reflexionar sobre las manifestaciones democráticas y
su alcance.
De ahí, que se haya llegado a manifestar (Brewe-Carías)
que: “la democracia participativa no se agota ni se puede
confundir con la democracia directa como suele suceder en
muchos estudios sobre la democracia que propugnan se perfeccionamiento.
La participación política como cotidianeidad
democrática o como parte de la democracia como forma de
vida, sólo puede darse a nivel local. La participación política o
la democracia participativa están, por tanto, íntimamente unidas
al localismo y a la descentralización, y ésta, a la limitación
del poder, lo que es consustancial con la democracia.”(16).
La descentralización como medida de participación política
o democracia participativa continúa siendo, desde nuestro
punto de vista, un reto en la actualidad en concordancia con la
experiencia y las facetas de manifestación democrática en los
Estados y en la comunidad supranacional.
Así pues, vemos cómo en Inglaterra la Local Government
Mayo - Junio 2006