L'Ispettore e la Società L'Ispettore e la Società - Aniv

BOLLETTINO PERIODICO DELL'ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE DEI FUNZIONARI ISPETTIVI PUBBLICI - ANNO 27º - N. 4 - BIMESTRE LUGLIO-AGOSTO 2008 

POSTE ITALIANE S.P.A. - SPEDIZIONE IN ABBONAMENTO POSTALE - D.L. 353/2003 (CONV. IN L. 27/02/2004 N° 46) ART. 1, COMMA 2, DCB VENEZIA 

L'Ispettore 

e la Società 

Forum ANIV 2008 

sulle Attività di Vigilanza 

25-29 MAGGIO 2008 

Isola Capo Rizzuto

Bollettino Periodico 

della Associazione 

Professionale dei 

Funzionari Ispettivi 

Pubblici 

Agenda dei Lavori 

Direttore responsabile: 

Fedele Sponchia 

Condirettore: 

Pietro Monego 

Redattore capo: 

Temistocle Bussino 

Comitato di redazione: 

V. Messina - F. Lepore - N. Mori 

S. Di Martiis - L. Viviani 

Stampa: 

Grafi che La Press - Fiesso d’Artico/Ve 

Tel. 049/502.722 - Fax 049/9800305 

Abbonamento annuo ¤ 13 

L’Ispettore e la Società 1 

L’Ispettore 

e la Società 

Luglio-Agosto 2008 

Spedizione in abbonamento 

postale gruppo IV 

Pubblicità inferiore al 50% 

Primo giorno - Lunedì 26 Maggio 

Saluto ai convegnisti : D. Costantino, Direttore regionale INPS Calabria 

Apertura dei lavori: F. Sponchia, Presidente ANIV 

Relazione: «Le attività di Vigilanza a difesa dei valori propugnati dall’art. 1 della Costituzione», 

di F. P. Rossi, Coord. Scientifico del centro studi ANIV di diritto della previdenza sociale “G. Billia” 

Tavola rotonda con interventi di: 

- P. Monego, Vice Presidente ANIV 

- G. Innocenti, Consulente del lavoro 

- R. Magrini, Responsabile “Lavoro”, Coldiretti 

- M. Magri, Dirigente Area Welfare, Confindustria 

- V. Lamonica, Segretaria regionale CGIL Calabria 

- A. Vecchietti, Dirigente Area Legislazione d’impresa, Confcommercio 

- A. Abatecola, Responsabile Servizio politiche fiscali e previdenziali UIL 

Comunicazioni di: S. Caruso Festa, Delegata del Comitato ANIV per le pari opportunità in azienda 

Conclusioni dei lavori della giornata: V. Mungari, Presidente INAIL 

Secondo giorno - Martedì 27 Maggio 

Saluto ai convegnisti: F. Inghingolo, Direttore regionale INAIL Calabria 

Apertura dei lavori: A. Ghisani, Presidente ENPALS 

Dibattito su: «Attività di vigilanza: organizzazione e strategie», con gli interventi di: 

- A. Vicinanza, Delegato ANIV ai rapporti con le OO.SS. aziendali 

- E. Di Luca, Direttore centrale Rischi INAIL 

- F. Sparagna, Direttore centrale Vigilanza INPS 

- N. Lanzetta, Delegato ANIV ai rapporti con le associazioni di categoria e i partiti politici 

- F. Porrari, Direttore centrale Risorse umane INPS 

Comunicazioni di: R. Bertolini, Delegato ANIV ai rapporti con le Confederazioni Sindacali 

Conclusioni dei lavori della giornata: V. Crecco, Direttore generale INPS 

Terzo giorno - Mercoledì 28 Maggio 

Saluto ai convegnisti: M. Principato, Direttore DRL Calabria 

Apertura dei lavori: D. Spadaccia, Direttore centrale Tecnologie informatiche INPS 

Approfondimenti, con conseguente confronto-dibattito con gli ispettori, su: 

«Obbligazione contributiva e responsabilità solidale» 

A. Sgroi, Avvocatura centrale INPS. 

D. Pezzella, Delegato ANIV per la valorizzazione dell’Informatica al servizio della vigilanza 

«Inail: sistema d’oscillazione dei tassi medi in chiave di prevenzione» 

E. Di Luca, Direttore centrale Rischi INAIL. 

M. Pizzuto, Delegato ANIV per i rapporti con l’INAIL. 

«Truffe in Agricoltura e iniziative di contrasto» 

F. Sparagna, Direttore centrale Vigilanza INPS 

G.C. Sponchia, Delegato ANIV per l’organizzazione e i rapporti con i responsabili regionali 

«Problematiche della legislazione sugli appalti, sulla sicurezza del lavoro e sulla prevenzione» 

G. Cioffi, Delegato ANIV per i rapporti con il Ministero del Lavoro e le DPL 

Conclusioni dei lavori del Forum Aniv 2008: P. Pennesi, Direttore gen. per le attività ispettive del Ministero del Welfare 

Direzione, redazione, 

amministrazione: 

ANIV 

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Autorizzazione Tribunale 

C.P. di Venezia 

n. 747 del 28/7/83 

La redazione sottolinea che la rivista 

“l’Ispettore” rappresenta una rassegna di 

opinioni particolarmente rivolte alla materia 

contributiva. 

Gli articoli pubblicati, pertanto, rappresentando 

punti di vista personali dell’autore, 

aspirano solo a provocare confronti, a suscitare 

rifl essioni, a determinare la maggiore 

chiarezza possibile in merito ad una normativa 

che tutti riconosciamo estremamente 

problematica. 

In questa ottica “l’Ispettore” sarebbe lieta 

di ospitare più frequenti contributi di altre 

categorie professionali.

2 L’Ispettore e la Società 

Iª Giornata 

Saluto ai convegnisti 

D. Costantino, Direttore regionale INPS Calabria 

Il dr. Domenico Costantino, Direttore 

regionale dell’INPS della Calabria, 

ha portato il suo saluto a tutti i 

partecipanti al Forum. Egli ha rivolto 

un particolare ringraziamento al 

direttore Sparagna perché gli è stato 

vicino in un momento di difficoltà, 

dato che la Calabria, come molte 

altre regioni in Italia, è al 50% degli 

organici della vigilanza per cui 

ottenere certi risultati diventa molto 

difficile. 

Lo ha ringraziato per il sostegno 

datogli con l’invio di un valido 

gruppo di ispettori impiegati in visite 

mirate in agricoltura e per analizzare e 

sperimentare nuove procedure. A detti 

ispettori ha manifestato tutto il proprio 

apprezzamento, unitamente a quello 

per gli altri funzionari ispettivi della 

Calabria.

Anzitutto un grazie ai graditi ospiti 

presenti e a quelli che saranno presenti 

nei prossimi giorni. 

Grazie ai colleghi per la loro 

massiccia partecipazione, e in modo 

particolare a quelli provenienti dalle 

regioni più lontane, per l’encomiabile 

sacrificio fatto. 

Grazie ai colleghi della Calabria ed 

in particolare a Pileggi e Flauti per la 

loro preziosa collaborazione. 

Nei nostri passati convegni abbiamo 

sempre cercato di usare parole cariche 

di ottimismo, di valori. 

Parole battagliere, non di 

rassegnazione o di scetticismo. 

Parole quali: futuro, scommessa, 

cambiamenti organizzativi, il coraggio 

del futuro, la forza delle idee, battaglie 

di civiltà del 2000, modernizzazione, 

dignità del lavoro, per citarne solo 

alcune. 

Parole cariche di forza per spronare 

tutti ad andare avanti, soprattutto nei 

momenti difficili. 

Lo faremo pure quest’anno, perché 

anche quello attuale è un periodo 

difficile, periodo in cui non si può 

girare una pagina di giornale senza 

che ne esca un serpente, un periodo 

in cui per la prima volta gli ispettori 

vengono attaccati su un giornale 

chiamato “Libero mercato” per i loro 

risultati, la loro attività, in un articolo 

ispirato da alcuni tromboni, che 

conosciamo molto bene, preoccupati 

solo di riciclarsi e di stare sempre a 

galla. 

Pare incredibile che ci sia qualcuno 

che, nonostante gli straordinari 

risultati ottenuti dall’INPS nel 2007, 

abbia ancora qualcosa da dire o 

enfatizzi in negativo esclusivamente 

dei piccoli fatti marginali, mentre 

persone meno faziose e che giudicano 

i fatti con competenza e serietà, come 

i magistrati della Corte dei conti, 

nella relazione sul bilancio dell’Inps, 

evidenziano come alla tecnostruttura 

della vigilanza di detto ente vada il 

merito “per i risultati conseguiti e per 

l’alta produttività procapite raggiunta 

dal personale addettovi”. 

Laurence Prusak 1 , guru di fama 

mondiale dell’economia della 

conoscenza, in un suo recente libro 2 , 

afferma con convinzione, non solo 

che il successo dipende dal “saper 

immaginare il futuro”, ma anche 


Apertura dei lavori 

F. Sponchia, Presidente ANIV 

che le aziende più innovative, quelle 

vincenti, e che lui ha attentamente 

studiato, sono quelle che hanno al 

proprio interno persone chiamate 

“professionisti delle idee”. 

Queste sono persone intrinsecamente 

motivate che si innamorano dei 

piccoli-grandi cambiamenti che 

possono migliorare il funzionamento 

dell’impresa. 

Sono persone che ossessionano i loro 

capi con i loro progetti, che spesso 

hanno un effetto dirompente nella vita 

aziendale. 

Io credo che noi un po’ svolgiamo 

questo ruolo, con la nostra 

ossessione per l’organizzazione, 

per la formazione permanente, per 

l’intelligence, per una vigilanza 

scientifica. 

Ecco perché siamo percepiti come 

un fastidio da quanti hanno paura di 

cambiare gli equilibri, da quanti non 

vogliono alterare gli status quo. 

Ma il prof. Prusak in questo suo 

libro fa un’altra affermazione, che 

si attanaglia perfettamente anche a 

questo nostro forum, e cioè che le 

tecnologie informatiche consentono 

sicuramente nuove forme di 

trasmissione della conoscenza, ma che 

è l’individuo che decide se e quando 

attivarle. 

Per cui, prosegue, per certe 

professioni le tecnologie non bastano, 

è indispensabile la presenza personale, 

il faccia a faccia. 

Per le nostre professioni l’incontro 

è la sola possibilità di alimentare 

le conoscenze trasformandole in un 

vantaggio competitivo. 

La constatazione di questo grande 

studioso è la risposta che vorrei dare a 

quell’organizzazione che con grande 

meschinità ha tentato di manipolare le 

opinioni: 

1. mettendo in dubbio l’esigenza 

professionale basilare del personale 

ispettivo: quella della formazione; 

2. strumentalizzando senza onore


Iª Giornata 

l’accordo tra Centro studi ANIV ed 

INPS. 

Noi siamo pubblici dipendenti che 

portano all’istituto il proprio sapere, 

le proprie competenze per migliorarne 

l’efficienza in favore, e lo sottolineo, 

di tutti i colleghi, anzi dell’intero 

sistema. 

E quello che abbiamo fatto non è 

poco! 

Da parte dei tromboni di cui dicevo 

prima ci si accusa, inoltre, che agli 

accertamenti non seguano adeguati 

recuperi. 

Probabilmente questi signori 

dimenticano che gli ispettori si 

occupano di: 

- economia informale, 

- ma anche di economia sommersa ed 

economia criminale. 

E l’economia criminale, a cui sono 

ricondotte tutte quelle attività di 

produzione e distribuzione di 

beni e servizi illegali, molto spesso 

comporta seri rischi personali e solo 

per citarne alcuni dell’ultimo mese, 

un nostro collega di Messina si è 

trovato in ospedale con il naso rotto e 

i colleghi della dpl di Catania hanno 

subito un grave attentato alla loro sede 

di servizio. 

Per fortuna anche qui ci sono 

magistrati antimafia che scrivono 

lettere di elogio per ispettori che, 

all’insaputa dell’opinione pubblica, 

operano con grande successo nelle 

regioni del sud per contrastare le 

infiltrazioni mafiose nel mondo 

del lavoro in generale ed in quello 

agricolo in particolare. 

Perciò quando si parla di scarsi 

recuperi dell’accertato, mi chiedo se 

costoro sono consapevoli che l’INPS, 

l’INAIL e le DPL non hanno di fronte, 

come debitore, la Banca d’Italia? 

O, come alternativa, ritengono sia 

meglio non intraprendere nessuna 

forma di attività di vigilanza in questa 

direzione? 

Degli Ispettori dell’INPS, poi, si 

parla, sempre sullo stesso giornale 

del giorno dopo, come quelli che si 

portano a casa “il 50% del tesoretto 

dell’INPS”. 

Magari fosse vero, anche perché 

sarebbe in linea con quanto avviene 

all’Agenzia delle entrate. 

Purtroppo, è vero il contrario, 

perché di questo fondo incentivante, 

integrato con le entrate conseguito 

dalla lotta all’evasione, agli ispettori 

viene riservato un importo inferiore 

a quello degli altri dipendenti. 

Un’altra accusa che ci viene rivolta 

sempre sullo stesso giornale è quella 

che siamo una potente organizzazione 

che collabora con il direttore generale 

dell’INPS, quindi, io aggiungo, 

con l’istituto, per realizzare quegli 

obiettivi che i vari governi indicano. 

Questo è vero: non che siamo una 

potente organizzazione ma che 

collaboriamo con i nostri Enti. 

Ma se lo spirito di appartenenza 

che ci contraddistingue è una colpa, 

accettiamo l’accusa. 

Anche se grazie a questo spirito di 

appartenenza e di piena coscienza 

dell’attività che svolgiamo al servizio 

delle nostre Amministrazioni e, 

quindi, della società tutta, il nostro 

centro studi ha sottoscritto da anni un 

protocollo di intesa con l’INPS: 

- studiando e proponendo attraverso 

l’ente norme, molte delle quali sono 

state recepite e tradotte in leggi, come 

quella che compensa i crediti vantati 

dall’INPS verso le aziende agricole 

con i contributi economici erogati 

dalla AGEA; 

- studiando e proponendo ben 9 

applicativi per svolgere sempre 

meglio ed in modo scientifico 

l’attività di vigilanza, programmi 

che sono stati resi operativi da un 

gruppo di informatici dell’INPS tra 

i più valenti e perciò senza appalti 

o consulenze esterne e che hanno 

stupito anche alcuni autorevoli 

rappresentanti del ministero del lavoro 

spagnolo in occasione di una loro 

recente visita in Italia. 

In questi giorni, con il qui presente 

Presidente dell’INAIL, abbiamo 

sottoscritto un analogo protocollo 

d’intesa. 

Anche a questo ente garantiamo la 

nostra massima collaborazione che 

sarà, come è nostro stile, a titolo 

gratuito. 

E, prossimamente, contiamo di 

farlo anche con l’ENPALS e con il 

Ministero del Lavoro. 

Un’ultima diffamazione è contenuta 

nel libro “l’altra casta” in cui si 

menziona l’associazione degli 

Ispettori affermando che gli 

associati partecipano agli annuali 

convegni di studi, come quello di 

oggi, percependo dai propri istituti 

l’indennità di missione. 

Sono stanco di ripetere che gli 

ispettori partecipano a questi 

convegni di studio perché vogliono 

arricchire la propria professionalità 

e vi partecipano a proprie spese, che 

non sono poche, specialmente se 

rapportate alle loro buste paga. 

Sono scemi se fanno questo? 

No, sono orgogliosi del loro ruolo e 

della loro funzione. 

Comunque, quel che è certo è che, 

questi signori (si fa per dire), se anche 

cercano la polemica, in realtà un po’ ci 

invidiano, ma un proverbio di questa 

meravigliosa terra, che dice: “megghiu 

a ‘nvidia ca pietà”, ci consola e 

perciò non vi inviterò a gridare a 

squarciagola nei loro confronti le 

parole che gridano i fans di Grillo 

perché non meritano nemmeno quelle 

volgarità! 

Si dice che siamo nati tutti dal fango, 

ma mentre questi nostri detrattori 

continuano a guazzarvi dentro, 

tentando di sporcarci con i loro guizzi, 

noi siamo stati educati a volare tanto 

in alto da non dover temere di esserne 

scalfiti. 

Ma a parte le polemiche e gli attacchi 

strumentali, la verità è che viviamo 

in un’epoca di grandi trasformazioni, 

che ha creato confusioni, incertezze 

e malumori, oltre che un rapido 

cambiamento delle nostre abitudini e 

del nostro modo di lavorare. 

In questo frangente storico gli 

ispettori devono affrontare vere e 

proprie emergenze (es. edilizia e 

agricoltura) per gli ingenti danni 

che esse producono alle casse dello 

Stato e per la loro permeabilità con il 

crimine organizzato e con il sistema 

amministrativo e politico degli appalti 

e dei proventi comunitari. 

Vi ricordate quando a metà degli 

anni novanta ho partecipato ad 

un’infuocata assemblea con gli 

imprenditori della Life, nell’ambito 

della trasmissione Pinocchio di Gad 

Lerner? 

Erano anni in cui emergeva 

lapalissiana la crisi di rappresentanza 

di un po’ tutte le associazioni di 

categoria, dalla Coldiretti alla 

Confindustra, pressati dai settori 

produttivi che chiedevano in sostanza

più servizi per restare al passo con i 

tempi. 

Da allora, però, la situazione è molto 

cambiata. 

Oggi le imprese non si lamentano 

più come un tempo, ma chiedono 

alla politica, strade, fiere, aeroporti 

e vogliono essere accompagnate a 

commercializzare nel mondo. 

Oggi ci si lamenta per la concorrenza 

sleale dei cinesi, ci si lamenta 

dell’istituto del commercio con 

l’estero che non funziona come 

dovrebbe, si vuole sapere cosa 

fanno le banche e le università per il 

territorio. 

Perfino l’Europa non suscita 

entusiasmi. 

Fatto nuovo, però, è che i disagi di 

un tempo, come il conflitto latente 

tra eccesso di regole e vitalismo delle 

economie territoriali, che devono 

competere a livello mondiale, non 

appaiono più come una prerogativa 

del Nord ma si estendono a tutto il 

paese. 

In questo scenario, che evidenzia 

soprattutto la necessità di una 

“politica” che adotta una strategia di 

accompagnamento concreto verso un 

paese moderno, verso l’Europa, verso 

il mondo, si pone anche il problema 

della vigilanza. 


Oggi sono cambiate fortemente le 

forme della produzione. 

Si lavora e si produce in sistemi 

territoriali sempre più diffusi e meno 

concentrati. 

Si lavora in tanti posti diversi e in 

modi differenti. 

La parola chiave non è più il lavoro, 

ma i lavori al plurale. 

Più e meglio sapremo leggere i grandi 

cambiamenti in atto, più e meglio 

sapremo fare vigilanza. 

Ecco, quindi, l’importanza di questi 

nostri momenti di studio. 

Servono momenti aggregativi per 

parlare del lavoro nero, che a tutti 

pare interessare, tant’è che esistono 

un sacco di dibattiti in cui una 

pluralità di figure istituzionali si 

dilettano a dissertarne amabilmente, 

ma dove quasi mai si sente la voce di 

coloro che, in concreto, questa lotta 

conducono. 

Servono momenti aggregativi 

per denunciare che la risposta 

organizzativa delle pubbliche 

amministrazioni non è al passo 

con i tempi e stenta a rispondere 

adeguatamente a queste sfide. 

Oggi è quotidianamente possibile, per 

un ispettore, incontrare appalti illeciti, 

fenomeni interpositori irregolari o 

truffaldini che non si combattono 

più con i soliti sistemi ispettivi ma 

che possono essere affrontati solo da 

gruppi di specialisti, attrezzati con 

scientifici sistemi investigativi di 

intelligence. 

Servono momenti aggregativi per 

parlare di infortuni sul lavoro per il 

rilievo che questo dramma ha assunto 

nel corso dell’anno, in coerenza con 

la gravità dei costi umani e sociali ad 

esso connessi. 

Ecco perché, quest’anno, la nostra 

Associazione proseguendo nella 

sua politica di approfondimento dei 

temi fondamentali che riguardano 

le attività di vigilanza delle varie P. 

A. ha organizzato, anziché il solito 

convegno tematico, uno specifico 

Forum sulle attività di vigilanza 

con degli obiettivi diversi, però, per 

ognuna delle tre giornate dei lavori. 

La prima giornata dei lavori intende 

promuovere un’analisi delle attività 

di vigilanza alla luce dei principi 

guida della nostra costituzione ed in 

particolare del fondamentale art. 1. 

In esso si sancisce che il lavoro 

è qualcosa di immanente, 

consustanziale alla stessa identità 

nazionale: il lavoro non solo come 

valore fondativo ma anche come 

“diritto”, senza dimenticare il 

sottolavoro, (i 28.000 collaboratori


Iª Giornata 

occasionali e i 14.000 rapporti 

occasionali di lavoro autonomo), 

o, come per esempio ci ricorda il 

giuslavorista Pietro Ichino, noto 

per le sue idee riformiste, “quello 

dei contratti di collaborazione 

autonoma, ovviamente quelli che 

si trovano nelle situazioni in cui la 

legge Biagi, assai severa su questo 

punto, imporrebbe la forma del 

lavoro subordinato”. 

Sono 813.000 i CO CO PRO, ma 

quanti di questi sono veri progetti? 

E anche qui è necessaria una risposta 

ai nostri detrattori, che sono i soliti già 

menzionati. 

Noi non siamo i difensori ad oltranza 

del lavoro subordinato ma abbiamo 

anche il dovere di rispettare e far 

rispettare le leggi. 

Per discutere di tutto ciò saranno 

presenti i responsabili delle più 

importanti organizzazioni datoriali e 

dei lavoratori. 

Sarà sicuramente un ampio dibattito 

sul contesto lavorativo italiano e sul 

ruolo che le varie forme di vigilanza 

dovrebbero assumere per contrastarne 

i fenomeni di debolezza. 

La seconda giornata, invece, ha come 

obiettivo quello di iniziare una serena 

discussione sull’organizzazione e 

le strategie delle varie attività di 

vigilanza. 

Visto che alcune amministrazioni 

hanno già realizzato il potenziamento 

dei propri corpi ispettivi (come 

le DPL e l’INAIL) e l’INPS lo 

vedrà nei prossimi mesi, attraverso 

l’immissione di nuovi contingenti di 

operatori, questa occasione diventa 

indispensabile per analizzare se, oltre 

al rafforzamento numerico, la risposta 

organizzativa degli Enti sia in grado 

di rispondere alle nuove, aumentate 

dimensioni operative. 

Sulla situazione organizzativa delle 

DPL la nomina del Dr. Pennesi 

a Direttore centrale delle attività 

di vigilanza ci fa ben sperare e la 

massiccia partecipazione a questo 

convegno dei colleghi delle DPL, 

rappresenta un grande segnale di 

cambiamento. 

Per discuterne, tentando di dare 

anche un nostro contributo, avevamo 

invitato al dibattito le OO.SS aziendali 

maggiormente rappresentative 

dell’INPS, invitandole a partecipare 

al dibattito di martedì 26 maggio, 

pregandole di non far mancare il loro 

appoggio agli operatori della vigilanza 

e di far sentire la loro autorevole 

voce in un momento così difficile e di 

grandi trasformazioni. 

Quella di domani ci sembrava potesse 

essere l’occasione giusta per farlo. 

Peccato! 

L’obiettivo dell’ultima giornata del 

Forum è, infine, la realizzazione di 

numerosi progetti di comunicazione e 

formazione utili per gli operatori della 

Vigilanza. 

Avremo modo di discutere 

importantissimi argomenti. 

L’avv. Sgroi parlerà di un tema che 

tanto sta facendo discutere gli ispettori 

e sul quale già si sono formate varie 

scuole di pensiero: la responsabilità 

solidale. 

Il dr. Di Luca, direttore centrale 

Rischi dell’INAIL, invece, ci illustrerà 

le nuove linee del suo istituto circa 

l’attività prettamente assicurativa di 

verifica del rischio. 

Il dr. Sparagna ci ragguaglierà 

su un fenomeno particolarmente 

diffuso nel settore dell’agricoltura 

del mezzogiorno e precisamente 

quello dei rapporti di lavoro fittizi 

che vengono denunciati all’INPS al 

solo fine ottenere, nel breve periodo, 

il diritto a percepire prestazioni 

previdenziali ed in futuro il diritto al 

trattamento pensionistico. 

Il dr. Pennesi, nuovo Direttore 

centrale della attività ispettive del 

Ministero del lavoro, da par suo ci 

ragguaglierà sul rapporto tra appalti 

e infortuni sul lavoro e concluderà i 

lavori. 

Chiudo riprendendo e rilanciando, 

prima di tutto, una proposta che 

avevamo fatto solo cinque mesi fa con 

il nostro centro studi. 

Dobbiamo imboccare la strada 

dell’accorpamento della legislazione 

sui contributi e premi all’interno 

dell’ordinamento tributario in forza 

dell’inerente riforma attuata con 

D.Lgs. 2 settembre 1997, n. 314, 

acclarando l’appartenenza alla 

giurisdizione tributaria di tutte le 

controversie aventi ad oggetto «i 

tributi di qualunque genere e specie 

comunque denominati». 

La classe politica e dirigenziale deve 

confrontarsi con i dati reali della 

situazione organizzativa del mondo 

giudiziario, che vive sicuramente 

un momento di crisi, visto che il 

galleggiamento giudiziale è, di 

media, decennale, nella giurisdizione 

ordinaria del lavoro e che le somme 

accertate e pretese dagli enti pubblici 

previdenziali in materia di contributi e 

sanzioni dovuti dai soggetti obbligati 

ammontano a diverse decine di 

miliardi di euro. 

Credo, infine, che l’impegno politico 

per la lotta al precariato, al lavoro 

nero, alla mancanza di sicurezza 

debba trovare un punto forte in una 

normativa garantista che uniformi 

la tutela previdenziale dei lavoratori 

sul territorio nazionale attraverso il 

rispetto dei livelli essenziali delle 

prestazioni concernenti i diritti civili 

e sociali, ma che affronti anche quello 

che è il vero problema dell’evasione, 

il livello troppo alto dei contributi 

sociali. 

Se resta un solo euro nel tesoretto, 

usiamolo per ridurre il cuneo 

contributivo del costo del lavoro. 

Qui starà la reale sfida politica in 

favore dei giovani e contro precariato 

e lavoro nero. 

Nel presente in cui siamo inchiodati 

sembra sia sempre più difficile 

prendere decisioni. 

Ma, nel nostro settore non c’è nulla 

di peggio dell’inerzia, che rischia 

alla fine di corrompere la nostra 

democrazia, distruggere la convivenza 

civile. 

Dice un apologo popolare che un 

tempo vivevano quattro persone 

chiamate Ognuno, Qualcuno, 

Ciascuno, Nessuno. 

C’era un lavoro urgente da fare e 

Ognuno era sicuro che Qualcuno lo 

avrebbe fatto. 

Ciascuno avrebbe potuto farlo, ma 

Nessuno lo fece. 

Finì che Ciascuno incolpò Qualcuno 

perché Nessuno fece ciò che Ognuno 

avrebbe potuto fare. 

Ritroviamo perciò la responsabilità 

dell’essere tutti un Ognuno con un 

compito preciso, prima che il sistema 

paese diventi un vuoto ed inerte 

Nessuno. 

Note 

1 Fondatore dell’I.K.M (Institute for 

Knowledge Management).

SOMMARIO: 

1. Il lavoro, quale espressione politica 

e sociale degli inviolabili diritti 

umani, in Italia e in Europa. 

2. L’elevazione della professionalità 

dei lavoratori per una loro pari dignità 

sociale. 

3. I processi di sviluppo sostenibile 

nella fibrillazione finanziaria del 

mondo economico globalizzato e 

multietnico. 

4. Il tratto della democrazia compiuta 

nelle attività istituzionali di vigilanza 

5. Gli ispettori ministeriali del 

lavoro e gli ispettori di vigilanza 

degli organismi pubblici nella logica 

europea di un ineludibile e imparziale 

controllo statale. 

1. Il lavoro, quale espressione politica 

e sociale degli inviolabili diritti 

umani, in Italia e in Europa. 

La nostra Patria, vale a dire la fonte 

della nostra identità nazionale, è 

l’Italia, definita dalla Costituzione 

«una Repubblica democratica, 

fondata sul lavoro»; ma con questa 

solenne proclamazione che il popolo 

è titolare della potestà di governo, 

personificandosi così esso stesso 

nello Stato e identificandosi con il 

medesimo. 

La titolarità e l’esercizio della 

sovranità si appuntano, pertanto, nel 

corpo elettorale, il quale dà senso alla 

democrazia, ogni qualvolta il risultato 

politico delle votazioni rispetti a pieno 

il fondamentale principio secondo 

cui i voti espressi si contano e non si 

pesano. 

Conseguentemente, quella potestà 

di governo deve ineludibilmente 

essere esercitata «nelle forme e nei 

limiti della Costituzione», posto 

che, diversamente, la Repubblica 

perderebbe l’esaltante e aggregante 

tratto della sua «democraticità». 

Possiamo allora affermare come il 

primario valore propugnato dall’art. 

1 della Costituzione stia tutto quanto 

in quel «dovere di fedeltà alla 

Repubblica», che vincola, anche 

specificamente, ogni cittadino, cui 

siano affidate funzioni pubbliche, ad 

«adempierle con disciplina ed onore» 

(art. 54 Cost.). 

Senonchè, non possiamo fare a 


Relazione su: 

“Le attività di Vigilanza a difesa 

dei valori propugnati dall’art. 1 

della Costituzione” 

F. P. Rossi, Coord. Scientifi co del centro studi ANIV di diritto 

della previdenza sociale “G. Billia” 

meno qui di ricordare il ricco e 

vivace dibattito che precedette 

l’approvazione di questo stesso 

articolo da parte dell’Assemblea 

costituente. Vi era, difatti, la condivisa 

intenzione dei vari gruppi politici, in 

essa rappresentati, di completare il 

tradizionale concetto del fondamento 

politico della democrazia (la sovranità 

popolare) con la qualificazione del 

suo fondamento sociale (il lavoro). 

Si avvertì, peraltro, l’esigenza di 

anteporre questo a quello (facendo 

così confluire nel secondo comma 

dell’art. 1 il riferimento alla sovranità 

popolare), nella convinzione che 

proprio il fondamento sociale del 

lavoro avrebbe conferito all’emananda 

Costituzione un carattere di assoluta 

novità di portata storica 1 . Ebbene, 

in un quadro nazionale, europeo e 

mondiale profondamente mutato da 

allora, il lavoro è tuttavia sempre 

più avvertito come il fenomenochiave 

dell’intera questione sociale 

dell’umanità; quale espressione, 

quindi, della dignità e della libertà 

di ogni singola persona, quale 

partecipazione e responsabile 

coinvolgimento di ciascuno e di tutti 

nella continuità della vita umana 

su questo splendido pianeta terra. 

Il concetto di lavoro, poi, come 

fondamento sociale, trova la sua 

compiuta esplicitazione in quel 

secondo comma dell’art. 4 Cost., 

dove, sul presupposto della richiesta 

statuale dell’adempimento dei 

doveri inderogabili di solidarietà 

a fronte della garanzia politica 

dell’inviolabilità dei diritti umani 2 , è 

chiesto ad ogni cittadino l’impegno 

personale a «svolgere, secondo 

le proprie possibilità e la propria 

scelta, un’attività o una funzione che 

concorra al progresso materiale o 

spirituale della società». 

Da qui, dall’insieme cioè dei 

pronunciamenti costituzionali sul 

lavoro, si appunta la principale 

riflessione sulla tutela della vita anche 

socio-economica del lavoratore, con 

questa considerazione di fondo che, 

oggi, il tema dei processi produttivi,


Iª Giornata 

imposti dalla nuova sofisticata 

tecnologia in un rivoluzionario contesto 

organizzatorio del lavoro, investe 

a pieno la persona del lavoratore e 

suscita e alimenta problematiche 

di vario genere, che, a ben vedere, 

presentano il comune denominatore 

dell’indeclinabile rispetto della 

dignità della persona umana. 

Ed invero, la «dignità» costituisce 

il tratto esistenziale trascendente 

dell’Uomo, quale primaria fonte di 

diritto naturale da cui hanno origine 

i diritti umani nella loro assoluta e 

permanente inviolabilità. Essa è un 

valore non soggetto alla consunzione; 

ha in sé una sostanza immortale come 

realtà immateriale, la quale non si 

spegne con la corruzione del corpo, 

bensì gode dell’unicità irripetibile 

della singola stessa persona umana, 

che da quel valore resta identificata 

nell’idea dell’eternità. Qui, non si 

tratta di credere o di non credere 

in Dio, ma di percepire quella 

realtà immateriale, quali sono, per 

l’appunto, il libero arbitrio, il pensiero 

e la coscienza, che individualizza 

l’irripetibilità della persona umana e 

sopravvive alla morte di quest’ultima 

lungo le infinite ere dell’evoluzione 

cosmica. È questa componente 

immateriale dell’Uomo, che 

laicamente può pensarsi permanga 

anche oltre lo spazio e il tempo, 

a rendere l’Uomo degno di diritti 

universalmente riconosciuti come 

suoi propri e doverosamente garantiti, 

perciò, contro ogni tentativo di 

gratuita aggressione, mortificazione 

o lesione. Sicché, una volta rilevate 

la complessità e le difformità 

dei fattori economico-finanziari 

in gioco nelle relazioni umane, 

diviene comprensibile e doverosa la 

tutela del lavoratore soprattutto in 

situazioni conflittuali, spesso non solo 

difficilmente mediabili per l’influenza 

di aspetti politici che vi interagiscono, 

ma anche rese socialmente 

problematiche per gli svariati modi 

nei quali esse si presentano alla 

ribalta di un equo bilanciamento 

degli opposti interessi. L’impegno 

costituzionale anche europeo a difesa 

della “dignità”, allora, si concretizza 

nella direttiva della rimozione di 

ogni ostacolo d’ordine economico 

e sociale, che, limitando di fatto la 

libertà e l’eguaglianza, impedisce il 

pieno sviluppo della persona umana 

nonché l’effettiva partecipazione di 

tutti i lavoratori all’organizzazione 

politica, economica e sociale 

dell’Italia e dell’Unione europea 

(art. 3, secondo comma, Cost. it.). 

Si collega a ciò, come inerente fonte 

causale, il principio della pari dignità 

sociale dei lavoratori, che anticipa 

e, al tempo stesso, giustifica quel 

principio di eguaglianza generale 

formale, enunciato dal primo comma 

dell’art. 3 della Costituzione italiana. 

Il diritto alla vita, il diritto alla salute e 

il diritto al lavoro, dunque, forniscono, 

nel loro insieme, il contenuto 

giuridico al valore della “dignità”, 

la quale si appunta, a sua volta, a 

fondamento politico dello stesso 

riconoscimento costituzionale di 

ciascun predetto diritto umano (artt. 4 

e 32 Cost. it.). Ad analoga maniera si 

situano, nell’ambito dell’ordinamento 

costituzionale, i diritti previdenziali 

dei lavoratori e dei loro familiari, 

diritti che acquistano forza politica, 

in ordine alla loro rilevanza giuridica 

obbligatoria, proprio dal principio 

della pari dignità sociale dei 

medesimi nella preliminare logica 

di giustificatezza della retribuzione 

sufficiente per un’esistenza libera 

e dignitosa (art. 36, primo comma, 

Cost. it.). Ed infatti, i lavoratori 

hanno diritto che siano preveduti ed 

assicurati mezzi adeguati alle loro 

esigenze di vita in caso di infortunio, 

malattia, invalidità e vecchiaia, 

disoccupazione involontaria (art. 38, 

secondo comma, Cost. it.). 

I diritti umani sopra specificati 

sono stati tutti quanti riportati e 

riconfermati, per l’universalità dei 

principi di dignità e di eguaglianza 

sui quali detti diritti si fondano, 

dal “Trattato sul funzionamento 

dell’Unione europea”, firmato in 

Lisbona il 13 dicembre 2007 3 . 

Da ultimo, sulla tutela comunitaria dei 

diritti fondamentali, v’è da segnalare 

un attivo sistema giurisprudenziale 

che fa capo alla Corte di giustizia 

delle Comunità europee, la quale, sin 

dal 1969, ha affermato che «i diritti 

fondamentali fanno parte dei principi 

generali del diritto di cui la Corte 

garantisce l’osservanza in ambito 

comunitario» (cfr.: sentenza Stauder/ 

Città di Ulm, 12 novembre 1969, 

causa 29/69). 

2. L’elevazione della professionalità 

dei lavoratori per una loro pari 

dignità sociale. 

Dalla coniugazione concettuale 

del fondamento sociale del lavoro 

col fondamento politico della 

sovranità popolare, di cui all’art. 

1 della Costituzione, si irradiano 

tutti i valori fondamentali della 

persona, «valori che sempre più si 

dovrebbe riconoscere con unanimità 

senza incrinature ineliminabili e 

necessariamente espandibili in ogni 

convivenza sociale» 4 . 

Quali sono, allora, i valori 

propugnati da quell’articolo e che 

vanno democraticamente difesi a 

vantaggio della pace sociale, della 

giustizia e delle libertà politiche e 

civili nel quadro supremo del patto 

costituzionale? 

Certamente gli accennati diritti 

alla vita, alla salute, al lavoro, 

al pieno sviluppo della persona 

umana, all’effettiva partecipazione 

all’organizzazione politica, economica 

e sociale in Italia e in Europa, alle 

formazioni sociali ove si svolge la 

singola personalità. Ma anche i valori 

che costituzionalmente afferiscono 

alla libertà personale (art. 13); alla 

sfera di riserbo e segretezza (artt. 14 e 

15); alla libertà e alla manifestazione 

del pensiero nonché all’informazione 

autentica (art. 21); alla cultura (artt. 

33 e 34); alla libertà di religione, 

culto e propaganda (artt. 7, 8 e 19); 

alla proprietà privata e alla libertà 

dell’utile iniziativa economica (artt. 

41 e 42); al matrimonio e alla famiglia 

(artt. 29, 30 e 31); alla libertà di 

riunirsi e di associarsi lecitamente 

(artt. 17, 18, 39 e 49); alla pace e alla 

pacificità dello Stato (art. 11). 

L’insieme di questi valori è stato 

proiettato esplicitamente nella 

sfera del diritto con le connotazioni 

inevitabilmente collegate all’evento 

costituente. Le relative norme non 

esauriscono la loro rilevanza solo 

come primarie del nostro ordinamento 

giuridico, non sono soltanto norme 

fondanti, bensì rappresentano il primo 

cerchio attributivo del valore giuridico

ai valori etici elementari dell’attuale 

convivenza politica e sociale. Su 

ciascuna di quelle norme, dunque, 

si fonda tutto un universo di altre 

norme legate a catena per ogni valore 

affermato in esse. Così, il fondamento 

sociale del lavoro, di cui all’art. 1 

della Costituzione, prende corpo nella 

solenne proclamazione secondo cui 

«la Repubblica tutela il lavoro in tutte 

le sue forme ed applicazioni» (art. 35, 

primo comma, Cost.). 

Ma, dinnanzi all’acuirsi degli 

eventi di morte sul lavoro con 

una raccapricciante drammatica 

continuità, la tutela della vita e della 

salute dei lavoratori deve attestarsi 

all’inderogabile dovere politico 

dello Stato di curare «la formazione 

e l’elevazione professionale dei 

lavoratori» (art. 35, secondo comma, 

Cost.). A ciò si è giunti, alfine, anche 

con l’emanazione del d.lgs. 9 aprile 

2008, n. 81, di attuazione dell’art. 

1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, 

in materia di tutela della salute e 

sicurezza nei luoghi di lavoro 5 . Si 

tratta del Testo Unico per il riassetto 

e la riforma delle norme vigenti 

in materia di salute e sicurezza 

delle lavoratrici e dei lavoratori nei 

luoghi di lavoro. È rimasto così 

dilatato il surriferito concetto di 

“formazione”, in quanto è divenuta 

non più secondaria la cultura della 

prevenzione degli infortuni sul 

lavoro e delle malattie professionali 

in quel sistema di interventi rivolti 

alla tradizionale idea di «formazione 

professionale» intesa in senso stretto 

(art. 141 del d.lgs. n. 112 del 1998). 

Pertanto, allo scopo di fornire dati 

utili per rientrare, programmare, 

pianificare e valutare l’efficacia 

dell’attività di prevenzione degli 

infortuni e delle malattie professionali 

nonché per indirizzare le attività di 

vigilanza anche tramite la creazione di 

banche dati unificate, è stata disposta 

l’istituzione del “Sistema informativo 

nazionale per la prevenzione” (SINP) 

nei luoghi di lavoro. Spetta all’INAIL 

garantire, poi, la gestione tecnica e 

informatica di detto Sistema con la 

riconosciuta titolarità del trattamento 

dei dati sulla base di quanto previsto 

dal d.lgs. n. 196 del 2003. 

Sicché, la nuova cultura della 

prevenzione va colta nella diffusione 


delle informazioni specifiche allo 

scopo di veder conseguiti obiettivi 

di conoscenza utili per le attività dei 

soggetti destinatari oltrechè degli 

enti utilizzatori. In questo orizzonte, 

è da dire come i contenuti dei flussi 

informativi dovranno quanto meno 

interessare i quadri della produzione 

e dell’occupazione; dei rischi; della 

salute e della sicurezza dei lavoratori; 

degli interventi di prevenzione e degli 

interventi di vigilanza delle istituzioni 

preposte (art. 8 T.U. in materia di 

sicurezza sul lavoro). 

Inoltre, la legge configura l’INAIL, 

unitamente all’ISPESL e all’IPSEMA, 

come ente pubblico nazionale con 

competenze in materia di salute e 

sicurezza sul lavoro e con compiti 

di consulenza nell’ambito di una 

logica di sistema con il Ministero 

della salute, il Ministero del lavoro e 

della previdenza sociale, le regioni e 

le province autonome di Trento e di 

Bolzano (art. 9 T.U.). 

I predetti enti nazionali, poi, riaffermate 

le attribuzioni loro assegnate dalla 

normativa vigente, sono impegnati a 

svolgere in forma coordinata, per una 

maggiore sinergia e complementarietà, 

oltre all’elaborazione dei rispettivi 

piani triennali di attività, la verifica 

dell’adeguatezza dei sistemi di 

prevenzione e assicurativi nonché 

lo studio e la proposta di soluzioni 

normative e tecniche atte a ridurre 

il fenomeno degli infortuni e delle 

malattie professionali. Tra le altre 

attività assegnate a tali enti, è 

importante richiamare una particolare 

attenzione su quella che prevede la 

«promozione e divulgazione della 

cultura della salute e della sicurezza 

del lavoro nei percorsi formativi 

scolastici, universitari e delle istituzioni 

dell’alta formazione artistica, musicale 

e coreutica, previa stipula di apposite 

convenzioni con le istituzioni 

interessate» (art. 9, secondo comma, 

lett. f), T.U.) 6 . 

3. I processi di sviluppo sostenibile 

nella fibrillazione finanziaria del 

mondo economico globalizzato e 

multietnico. 

L’impianto fortemente dinamico, che 

presenta il T.U. in materia di materia 

di tutela della salute e sicurezza 

nei luoghi di lavoro, si situa in un 

contesto mondiale di difficoltà 

finanziaria e di drammatico aumento 

dei prezzi, in particolare, del riso e del 

grano, contesto nel quale si agitano 

e si scontrano opposti interessi di 

una magmatica competizione di 

capitalismo globale. 

Quali sono allora le reali prospettive 

di un’azione di prevenzione seria, 

incisiva e soprattutto conforme alle 

direttive dell’approvato T.U.? 

Secondo noi, occorre una sapiente 

regia politica che spinga, con 

convinzione, dall’alto verso il basso 

una priorità di impegni degli interventi 

programmati, puntando sulla leale 

responsabilità di quanti, ai diversi 

livelli e nei distinti organismi, sono 

chiamati ad operare sul terreno delle 

quotidianità diffusiva della cultura 

prevenzionistica. E’ il dibattito nelle 

aziende riguardo alla sicurezza sul 

lavoro che deve essere infittito; che 

deve trovare momenti, sia pure veloci, 

di riflessione; che deve costituire 

il punto di maggiore convergenza 

per la concertata migliore tutela 

dei lavoratori contro gli infortuni 

e contro le malattie professionali. 

Gli stessi lavoratori, poi, devono 

essere protagonisti ricettivi di una 

informazione costante sui rischi dei 

rispettivi lavori, cercando di ottenere 

un’adeguata formazione professionale 

anche su specifici singoli rischi da 

evitare con comportamenti di alta 

diligenza. 

E’ indubbio che l’emergere di 

nuove grandi potenze economiche 7 

condizioni fortemente la realizzazione 

di molti progetti nazionali, ancorati ad 

impegni di spesa pubblica, per cui sarà 

decisivo, nella materia prevenzionista, 

il lavoro programmatico e di 

intelligente penetrazione nel territorio 

da parte del Comitato per l’indirizzo 

e la valutazione delle politiche attive 

e per il coordinamento nazionale 

delle attività di vigilanza in materia 

di salute e sicurezza sul lavoro. A tale 

Comitato, difatti, proprio al fine di 

garantire la più completa attuazione 

del principio di leale collaborazione 

tra Stato e regioni, spetta, tra gli 

altri, il fondamentale compito di 

individuare obiettivi e programmi 

dell’azione pubblica di miglioramento


Iª Giornata 

delle condizioni di salute e sicurezza 


Di una cosa siamo certi ed è che 

la partecipazione, con formazione 

consultiva, anche del rappresentante 

dell’INAIL in seno al predetto 

Comitato sarà decisamente 

significativa e importante per poter 

vedere garantito lo scambio di 

informazioni tra i soggetti istituzionali 

al precipuo fine di promuovere 

l’uniformità dell’applicazione 

della normativa in parola nonché 

l’imparzialità dell’azione 

amministrativa di vigilanza sull’intero 

territorio nazionale. 

Resta comunque il fatto che occorrerà 

restituire fecondità al progetto 

europeo, sbloccando, con l’adozione 

del «minitrattato» di Lisbona del 

2007, il funzionamento, anche più 

concretamente politico, dell’Unione 

europea e cercando di impedire un 

altro momento di un suo successivo 

arresto, atteso che i sintomi della crisi 

istituzionale europea non saranno 

eliminati fino a quando la crisi stessa 

non sarà risolta. 

Siamo convinti, del resto, che, per 

ridare spinta e fecondità al progetto 

europeo, bisogna assegnare una 

convinta fase politica all’effettività del 

rispetto della dignità umana espressa 

dai diritti della persona alla vita, alla 

salute e al lavoro, rimettendo un tale 

rispetto al centro di quello stesso 

progetto e, al tempo stesso, ridando 

vita a obiettivi politici, giuridici e, 

in ogni caso, istituzionali a partire 

proprio dal dibattito etico sui diritti, 

prevenzionistici e previdenziali in 

genere, di tutti i lavoratori. Il rispetto 

di questi ultimi e delle loro famiglie, 

d’altra parte, dovrebbe facilitare la 

realizzazione delle diverse espressioni 

di solidarietà, indispensabili a un buon 

funzionamento dell’economia europea 

di mercato, impegnandosi così a 

coniugare libertà d’impresa e giustizia 

sociale. 

A prescindere, poi, dall’universalità 

della ragione moderna e dalla 

globalizzazione neoliberista, 

aderiamo senz’altro all’idea per 

cui «il miglior contributo che 

l’Europa può recare al resto del 

mondo consiste nella riuscita del 

suo modello d’integrazione pacifica 

nel rispetto della legittima diversità, 

poiché, se i valori sono universali, 

i modelli per la loro attuazione non 

lo sono» 8 . Altra, indipendentemente 

dai processi di sviluppo sostenibile, 

la priorità anche assegnata alle 

azioni di lungo termine, le sole che 

appaiono in grado di modificare nel 

tempo le rigidità strutturali di base. 

Esse dovranno tendere a favorire, 

con l’occupazione femminile, la 

ripresa anche della fecondità familiare 

attraverso politiche di sostegno,vale a 

dire politiche in favore della famiglia, 

di servizi alle famiglie, di servizi 

connessi alla maternità, di servizi per 

l’infanzia, di flessibilità normativa 

nei confronti degli occupati con figli, 

di sostegni alle reti relazionali che si 

muovono intorno alle famiglie e ai 

loro bisogni, che variano comunque 

nelle diverse fasi della vita. 

4. Il tratto della democrazia compiuta 

nelle attività istituzionali di vigilanza. 

La difesa dei valori propugnati 

dall’art. 1 della Costituzione è 

arricchita oggi dalla direttiva 

dell’approvato T.U. secondo la quale, 

in vista di una complementarietà 

sinergica tra gli Istituti deputati agli 

interventi in materia di sicurezza 

e salute sul lavoro, ai medesimi 

è assegnata l’importante attività 

di consulenza alle aziende (art. 9, 

secondo comma, lett. c)). E’ da 

dire che tale attività deve essere 

indirizzata alle medie, piccole e micro 

imprese, anche mediante l’attuazione 

di forme di sostegno tecnico e 

specialistico finalizzate, da un lato, 

al suggerimento, da manifestare per 

iscritto, dei più adatti mezzi e metodi 

operativi, efficaci alla riduzione 

dei livelli di rischiosità in materia 

di salute e sicurezza sul lavoro. 

Dall’altro, all’individuazione e alla 

relativa segnalazione degli elementi 

di innovazione tecnologica in tema 

di sicurezza e, quindi, con finalità 

prevenzionali, ricercando sempre un 

responsabile raccordo non solo con le 

altre istituzioni pubbliche impegnate 

nel settore, ma anche con le stesse 

parti sociali che restano comunque 

interessate e coinvolte in quella stessa 

attività di consulenza. Con particolare 

riferimento, poi, alle funzioni 

attribuite agli ispettori di vigilanza 

dell’INAIL, la legge pone il divieto 

di assegnare loro la predetta attività 

di consulenza con questa ulteriore 

precisazione che i soggetti che 

svolgono tale attività, non possono 

essere impiegati nel controllo degli 

obblighi nelle materie di competenza 

dello stesso INAIL per un periodo di 

tre anni dalla cessazione dell’incarico. 

Senonchè, è utile segnalare come 

l’esercizio dell’attività di consulenza 

non escluda o limiti la possibilità 

per l’Ente di svolgere l’attività di 

controllo e verifica degli obblighi 

nelle materie di sua competenza. 

Comunque, nell’esercizio dell’attività 

di consulenza non sussiste l’obbligo 

di denuncia di cui all’art. 331 

c.p.p. o di comunicazione ad altre 

autorità competenti riguardo alle 

contravvenzioni rilevate, ove si 

riscontrino violazioni alla normativa 

in materia di salute e sicurezza sul 

lavoro. 

Allo scopo di ridurre il fenomeno 

infortunistico, la legge ha attribuito 

una ulteriore serie di compiti 

all’INAIL concernenti: a) la raccolta 

e la registrazione, a fini statistici, dei 

dati relativi agli infortuni sul lavoro; 

b) il concorso negli studi e nelle 

ricerche sugli infortuni e sulle malattie 

professionali; c) la partecipazione 

all’elaborazione della normativa 

tecnica in materia; d) l’erogazione 

delle prestazioni del Fondo di cui 

all’art. 1, comma 1187, della legge 

finanziaria n. 296 del 2007. 

Infine, l’INAIL è legittimato a 

finanziare progetti di investimento 

e formazione in materia di salute 

e sicurezza sul lavoro rivolti in 

particolare alle piccole, medie e micro 

imprese e progetti volti a sperimentare 

soluzioni innovative e strumenti di 

natura organizzativa e gestionale 

ispirati ai principi di responsabilità 

sociale delle imprese. Per l’accesso a 

tale finanziamento, la legge impone, 

come criteri di priorità, l’adozione 

da parte delle imprese richiedenti di 

soluzioni procedurali correnti con 

la normativa prevenzionale e con 

le regole di buona tecnica, adottate 

volontariamente e finalizzate a 

promuovere la salute e sicurezza sui 

luoghi di lavoro. 

Questo nuovo assetto istituzionale

della prevenzione infortunistica nel 

mondo del lavoro rende in un certo 

senso concreto il principio per cui 

la libertà di interesse economico 

non può non fondarsi sulla dignità 

della persona umana per ottenere 

una democrazia compiuta, posto 

che, altrimenti, una visione della 

tecnica e del profitto sganciata 

dall’etica ridurrebbe l’homo faber 

a un prodotto unico, culturale e 

artificiale; egli non sarebbe più un 

progetto, ma sarebbe progettato. 

Ebbene, l’insieme normativo del 

T.U. esclude l’assolutizzazione della 

tecnica ed evita così di limitare 

l’intero sistema prevenzionistico a una 

sorta di democrazia procedurale con la 

tecnicizzazione non solo del diritto ma 

anche degli stessi diritti umani, che, 

invece, non devono mai intendersi 

come mere dichiarazioni politiche e 

neppure come principi solo proclamati 

dall’ordinamento giuridico. 

5. Gli ispettori ministeriali del 

lavoro e gli ispettori di vigilanza 

degli organismi pubblici nella logica 

europea di un ineludibile e imparziale 

controllo statale. 

Il principio dell’adempimento dei 

doveri inderogabili di solidarietà 

soprattutto politica di ogni cittadino 

e di ogni residente nel territorio 

nazionale impone allo Stato di 

esercitare imparzialmente il potere 

di controllo in ordine all’osservanza 

di tutte le prescrizioni legislative e 

regolamentari, emanate per una giusta 

e pacifica convivenza sociale. 

Ebbene, nel mondo del lavoro e delle 

attività produttive in genere quel 

potere di controllo trova oggi, accanto 

al citato d.lgs. n. 81 del 2008 sulla 

sicurezza, una speciale normativa che 

ha razionalizzato le funzioni ispettive 

in materia di previdenza sociale e 

di lavoro. Si tratta, invero, del d.lgs. 

n. 124 del 2004, che assegna al 

Ministero del lavoro il coordinamento 

delle iniziative di contrasto del 

lavoro sommerso e irregolare, di 

vigilanza in materia di rapporti di 

lavoro e dei livelli essenziali delle 

prestazioni concernenti i diritti civili 

e sociali che devono essere garantiti 

su tutto il territorio nazionale. E’ 


rimasta così istituita un’apposita 

«Direzione generale» con compiti 

di indirizzo e coordinamento delle 

attività ispettive svolte dai soggetti 

che effettuano vigilanza in materia di 

rapporti di lavoro, al fine di assicurare 

l’esercizio unitario dell’attività 

ispettiva di competenza anche degli 

enti previdenziali nonché l’uniformità 

di comportamento degli organi di 


Anche per questo tipo di attività 

ispettive, riteniamo determinante, 

per l’efficacia delle relative azioni 

di accertamento, il responsabile e 

penetrante lavoro della “Commissione 

centrale di coordinamento dell’attività 

di vigilanza” da svolgere con 

l’impegno serio di individuare gli 

indirizzi e gli obiettivi strategici, 

nonché con l’intento di imporre, nella 

struttura gerarchico-istituzionale, le 

valutate priorità degli stessi interventi 

ispettivi. 

D’altra parte, la legge prevede che le 

direzioni regionali e provinciali del 

lavoro organizzino, presso i datori 

di lavoro, attività di prevenzione del 

lavoro non regolare e di promozione 

del rispetto della normativa in materia 

lavoristica e previdenziale. Nel 

corso di tali ispezioni, i funzionari, 

qualora dovessero ravvisare profili 

di inosservanza o di non corretta 

applicazione di detta normativa, sono 

legittimati a fornire le indicazioni 

operative sulle modalità da attuare per 

la conformità delle attività produttive 

alla legge. Comunque, al fine di 

ottenere una migliore e più efficiente 

organizzazione dell’attività ispettiva 

in ambito regionale, le Direzioni 

regionali del lavoro, di concerto con 

le Direzioni regionali dell’INPS e 

dell’INAIL nonché con il comando 

del nucleo dei Carabinieri presso 

l’ispettorato del lavoro, sono tenute 

a costituire, senza ulteriori indugi, 

gruppi di intervento immediato per 

porre fine a fenomeni largamente 

lesivi della dignità delle lavoratrici e 


Questo dovrà essere il nuovo 

modello operativo degli accertamenti 

ispettivi a ragione del fatto che, in 

tal modo, si otterrebbe un duplice 

risultato politico e precisamente 

quello di un controllo del territorio 

più incisivo e quello di una migliore 

risposta sociale in difesa dei diritti 

patrimoniali e previdenziali garantiti 

ai prestatori di lavoro subordinato. 

Fattispecie di natura penale, quali, ad 

esempio, l’occupazione di lavoratore 

clandestino 9 , il favoreggiamento 

dell’ingresso irregolare di cittadini 

non comunitari 10 , lo sfruttamento 

dell’ingresso irregolare 11 o della 

permanenza in Italia dello straniero 

in condizione di soggiorno non 

regolare 12 , sarebbero perseguite 

secondo una calibrata metodologia 

di risposta dello Stato alle attese 

di sicurezza delle popolazioni 

interessate. 

D’altro canto, è da dire come gli 

ispettori ministeriali del lavoro siano 

stati legittimati a esercitare l’attività 

di vigilanza sull’applicazione della 

legislazione in materia di salute 

e sicurezza nei luoghi di lavoro, 

dandone preventiva informazione al 

servizio di prevenzione e sicurezza 

dell’Azienda sanitaria locale, 

comunque competente per territorio. 

La legge circoscrive, però, una tale 

attività di vigilanza al settore delle 

costruzioni edili o di genio civile, 

ai lavori mediante cassoni in aria 

compressa e ai lavori subacquei 

nonché ad altre attività produttive 

comportanti rischi particolarmente 

elevati e da individuare con apposito 

decreto del Presidente del Consiglio 

dei Ministri. Inoltre, il predetto 

personale ispettivo può adottare 

provvedimenti di sospensione di 

un’attività imprenditoriale qualora 

riscontri l’impiego di lavoratori 

non risultanti dalle scritture o da 

altra documentazione obbligatoria. 

L’adozione del provvedimento di 

sospensione, applicabile anche 

nell’ambito dei cantieri edili, è 

comunicata all’autorità per la 

vigilanza sui contratti pubblici 

di lavori, servizi e forniture e al 

Ministero delle Infrastrutture, al fine 

dell’emanazione di un provvedimento 

interdittivo alla contrattazione con 

le pubbliche amministrazioni e alla 

partecipazione a gare pubbliche 

di durata pari alla sanzionata 

sospensione. 

Lo spaccato essenziale, che abbiamo 

cercato di offrire riguardo al 

complesso normativo afferente alle 

attività di vigilanza, si appunta tutto


Iª Giornata 

quanto sull’esigenza politica di un 

nuovo e più avanzato impegno dei 

pubblici dipendenti deputati allo 

svolgimento di quelle attività. 

Note 

1 Fu Aldo Moro a esplicitare più efficacemente 

il significato storico-politico di quella 

novità, dicendo che «… non si potrà negare 

che il còmpito storico che sta dinnanzi 

alla democrazia italiana, in quanto essa 

persegue il potenziamento della dignità 

umana, sia di immettere nella pienezza della 

vita del paese le classi lavoratrici, … le 

quali, per un complesso di ragioni, furono 

più a lungo estromesse dalla vita dello 

Stato e dall’organizzazione economica e 

sociale» (seduta del 13 marzo 1947). Che 

la democrazia politica dovesse procedere al 

superamento degli ostacoli alla partecipazione, 

condusse a collegare il fondamento sociale 

del lavoro all’art. 3, secondo comma, 

Cost., nel quale, impegnandosi lo Stato a 

superare gli ostacoli alla pari partecipazione, 

detto fondamento diveniva il presupposto 

politico di una democrazia piena e di una 

partecipazione effettiva e concreta. Con una 

tale riflessione venne eliminato l’equivoco 

dell’Italia come «repubblica dei lavoratori», 

posto che, altrimenti, si sarebbe scambiata 

la realizzazione di un presupposto con la 

definizione di un regime politico; si sarebbe 

confuso, in altri termini, un presupposto della 

democrazia con il funzionamento della stessa 

democrazia. 

2 Sul principio di solidarietà politica, 

economica e sociale di cui all’art. 2 Cost. è 

interessante ricordare come tale articolo fosse 

stato il primo a essere posto in discussione 

all’Assemblea costituente e che, nella prima 

sottocommissione, l’allora on.le Dossetti 

cercò di ottenere su di esso l’adesione, in 

particolare, dell’on.le Togliatti, il quale, dopo 

circa cinque ore di discussione, si rivolse 

all’on.le Dossetti dicendo: «Questa è la 

vostra concezione dell’uomo, questa è la mia 

concezione dell’uomo, questa è la nostra 

concezione dell’uomo». Sull’argomento, si 

veda, da ultimo: G. SALE S.I., I cattolici alla 

Costituente, in La Civiltà Cattolica, n. 3775, 3 

novembre 2007, p. 213ss.; Idem, Dossetti La 

Sante Sede e la Costituente, ibidem, n. 3782, 

19 gennaio 2008, p. 115 ss. 

3 I valori, sulla base dei quali è intesa fondata 

l’Unione, sono rimasti individuati nel rispetto 

della dignità umana, nella libertà, nella 

democrazia, nell’uguaglianza, nello stato di 

diritto, nel rispetto dei diritti umani, compresi 

i diritti appartenenti a una minoranza (art. 

1 bis del TUE). In proposito, è opportuno 

segnalare come i predetti valori non siano 

stati qualificati col termine di «universali» 

a causa di un atteggiamento di eccessiva 

prudenza, posto che, essendo essi connaturali 

all’identità europea, si è voluto evitare di farli 

intendere come autoritariamente condivisi da 

qualunque altro Stato. Nella seconda parte 

dell’art. 1 bis si statuisce, poi, che i valori 

dell’Unione «sono comuni agli Stati membri in 

una società caratterizzata dal pluralismo, dalla 

non discriminazione, dalla tolleranza, dalla 

giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra 

donne e uomini». 

4 Così, G. DOSSETTI, La Costituzione – Le 

radici I valori Le riforme, Edizioni lavoro, 

Roma, 1996, p. 35. 

5 Il d.lgs. n. 81 del 2008 è stato pubblicato nel 

Supplemento ordinario n. 108/L della G.U. n. 

101 del 30 aprile 2008. 

6 Per quanto, in particolare, attiene alle 

funzioni e ai compiti istituzionali che le 

diverse leggi fissano come propri dell’INAIL, 

è che dire come spetti allo stesso INAIL 

anche l’impegno a svolgere, con la finalità di 

ridurre il fenomeno infortunistico, le seguenti 

attività: «a) raccoglie e registra, a fini statistici 

e informativi, i dati relativi agli infortuni 

sul lavoro che comportino un’assenza dal 

lavoro di almeno un giorno, escluso quello 

dell’evento; b) concorre, alla realizzazione 

di studi e ricerche sugli infortuni e sulle 

malattie correlate al lavoro, coordinandosi 

con il Ministero della salute e con l’ISPESL; 

c) partecipa alla elaborazione, formulando 

pareri e proposte, della normazione tecnica 

in materia; d) eroga, previo trasferimento 

delle necessarie risorse da parte del Ministero 

del lavoro e della previdenza sociale, le 

prestazioni del Fondo di cui all’articolo 1, 

comma 1187, della legge 27 dicembre 2007, n. 

296. In sede di prima applicazione, le relative 

prestazioni sono fornite con riferimento agli 

infortuni verificatisi a far data 1° gennaio 

2007» (art. 9, quarto comma, T.U.). 

7 R. RUGGIERO, La globalizzazione e il 

multilateralismo, in Il Sole 24 Ore, 27 aprile 

2008, pp. 1-11, il quale richiama l’attenzione 

sul fatto che, «tenendo presenti le nuove 

precedenti realtà della vita internazionale, la 

direzione verso la quale stiamo andando è 

quella di passare dal prevalente bipolarismo 

che ha caratterizzato la nostra storia prima 

della caduta del muro di Berlino a un 

multilateralismo competitivo tra un gruppo di 

grandi potenze. Si tratterebbe degli Stati Uniti, 

della nascente Europa politica, della Russia, 

della Cina, del Giappone, dell’India, del 

Brasile. Nessuno dei soggetti che vi farebbero 

parte è in grado di prevalere nettamente sugli 

altri. Ciascuno di essi cercherà di attirare gli 

altri Stati nella propria orbita per aumentare 

il proprio peso relativo. Questo perché si 

tratterebbe di un multilateralismo dinamico. 

Su queste basi si potrebbe incentrare la nuova 

governabilità globale. Una prospettiva certo 

non facile». 

8 Così, HUGUES DELÉTRAZ S.I., La 

crisi istituzionale dell’Europa, in La Civiltà 

Cattolica, n. 3779, 1° dicembre 2007, p. 452. 

9 Cfr.: art. 22, comma 12, del d.lgs. n. 286 del 

1998, secondo cui “Il datore di lavoro che 

occupa alle proprie dipendenze lavoratori 

stranieri privi del permesso di soggiorno 

previsto dal presente articolo, ovvero il cui 

permesso sia scaduto e del quale non sia 

stato chiesto, nei termini di legge, il rinnovo, 

revocato o annullato, è punito con l’arresto da 

tre mesi ad un anno e con l’ammenda di 5.000 

euro per ogni lavoratore impiegato”. 

10 Cfr.: art. 12, comma 1, del d.lgs. n. 286 

del 1998, che così dispone: “1. Salvo che il 

fatto costituisca più grave reato, chiunque in 

violazione delle disposizioni del presente testo 

unico compie atti diretti a procurare l’ingresso 

nel territorio dello Stato di uno straniero 

ovvero atti diretti a procurare l’ingresso 

illegale in altro Stato del quale la persona 

non è cittadina o non ha titolo di residenza 

permanente, è punito con la reclusione da uno 

a cinque anni e con la multa fino a 15.000 euro 

per ogni persona”. 

11 Cfr.: art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 286 del 

1998, il quale statuisce che “3. Salvo che il 

fatto costituisca più grave reato, chiunque, al 

fine di trarre profitto anche indiretto, compie 

atti diretti a procurare l’ingresso di taluno 

nel territorio dello Stato in violazione delle 

disposizioni del presente testo unico, ovvero 

a procurare l’ingresso illegale in altro Stato 

del quale la persona non è cittadina o non ha 

titolo di residenza permanente, è punito con la 

reclusione da quattro a quindici anni e con la 

multa di 15.000 euro per ogni persona”. 

12 Cfr.: artt. 12, comma 5 e, 43, del d.lgs. n. 

286 del 1998. 

Ancora una vota, in proposito, torniamo a 

sollecitare il Governo della Repubblica a 

estendere legislativamente uniformità di status 

e di competenze agli ispettori di vigilanza 

degli enti previdenziali, lasciando tuttavia 

che ogni corpo ispettivo permanga nelle 

istituzioni di appartenenza con capacità di 

sviluppare quelle sinergie di produttività, che 

contribuirebbero a dare slancio e credibilità 

ad un’organizzazione nazionale del lavoro 

necessariamente meglio qualificata e più 

competitiva.

La nostra Costituzione si apre con 

un’affermazione molto forte, che 

non ha corrispondenza in altre 

carte costituzionali di quel periodo 

storico: «l’Italia è una repubblica 

democratica fondata sul lavoro». 

Una formula sintetica che escludeva 

che la nascente repubblica potesse 

fondarsi sul privilegio, sulla nobiltà 

ereditaria, sulla fatica altrui. 

Una formula con la quale il lavoro è 

diventato il primo dei diritti sociali, è 

diventato base ontologica dello stato 

stesso e del benessere collettivo. 

Ma oggi il nostro paese versa in 

un periodo di grave stagnazione 

economica e non riesce più a fare 

sistema per affrontare le esigenze di 

cambiamento che i tempi richiedono 

e garantire il lavoro a tutti. 

Anzi, oggi, la centralità assegnata 

al lavoro dall’intero ordinamento 

politico-economico, appare per 

certi versi compromessa generando 

l’impressione di una sua caduta di 

attualità. 

Il diverso grado di flessibilità, di 

sicurezza dell’impiego, di tutela e 

protezione non solo disegnano un 

universo lavorativo estremamente 

eterogeneo, ma evidenziano il rischio 

di irrigidire la disuguaglianza tra 

quanti possono vivere la flessibilità 

come opportunità e quanti, invece, 

la subiscono, restando intrappolati in 

circuiti di precarizzazione. 

Parlare, quindi, di questo principio 

significa anche parlare dell’attualità 

della condizione lavorativa di 

molti cittadini, significa parlare dei 

precari, di chi lavora in nero, di chi 

è sottopagato, di chi è morto per il 


Tutti costoro, infatti, in che posizione 

si collocano all’interno di questo 

discorso? 

La teoria costituzionale insomma 

si scontra con la prassi materiale 

che ha preso sempre più una piega 

anticostituzionale. 

I padri costituenti hanno voluto 

assumere il lavoro a fondamento 

della repubblica perché è la 

condizione umana più diffusa, più 

comune, più significativa di valori 

concreti. 

Noi riteniamo sia stata una scelta 

saggia! 

Per dare attuazione a questo 


Intervento 

P. Monego, Vice Presidente ANIV


Iª Giornata 

principio, però, (e qui passo al 

pratico) è necessario disegnare le 

istituzioni in modo tale che esse 

realizzino e sviluppino il senso voluto 

dall’ordinamento costituzionale. 

E invece vediamo da alcuni mesi nel 

legislatore atteggiamenti ondivaghi. 

Infatti mentre da un lato si 

prospettano nuovi accorpamenti, 

forse nuove organizzazioni, (si è 

parlato dapprima di super INPS, ma 

subito dopo anche di super INAIL, 

che avrebbe dovuto accorpare 

l’IPSEMA, l’ISPESL, l’Istituto di 

Medicina sociale e altri organismi), 

dall’altro, il 1 maggio, si promulga il 

decreto legislativo n. 81 che riaffida 

(art.13) alle ASL ed ai vigili del fuoco 

l’applicazione delle norme sulla 

sicurezza. 

Di nuovi accorpamenti non si parla 

più. 

Peccato, perché un po’ di sana 

concorrenza fra forze ispettive 

diverse avrebbe sicuramente 

giovato alla causa della 

prevenzione. 

Per fortuna per la sicurezza e per la 

prevenzione il nuovo Dlgs intende 

puntare sulla formazione di una 

nuova cultura del lavoro. 

Giustissimo! 

Si attuerà un piano di formazione 

continua rivolto a tutti, lavoratori e 

datori di lavoro. 

A tutti, ovviamente, meno che agli 

ispettori. 

Non è una novità per noi. 

Già l’art. 20 del Dlgs 124 del 2004, 

che riformava la vigilanza sul 

lavoro, stabiliva che dall’attuazione 

dello stesso non dovevano derivare 

nuovi maggiori oneri per le finanze 

dello stato: utopia tutta italiana di 

riforme a costo zero! 

È come se si fosse imposto per legge 

di fare le nozze con i fichi secchi! 

Da anni noi predichiamo 

l’indispensabilità di una scuola di 

formazione per i vari corpi ispettivi. 

Una struttura permanente dove si 

dovrebbe esercitare una formazione 

di base per le nuove forze, cioè 

l’ABC della tecnica ispettiva, comune 

a tutti, per ispettori INPS, INAIL 

e Ministero del lavoro, ma dove ci 

dovrebbe essere anche una periodica 

formazione specialistica esercitata da 

formatori interni alle amministrazioni 

che abbiano grande esperienza. 

Sappiamo tutti che molte cose non si 

imparano nelle aule dell’università, 

ma dalla viva voce di chi opera. 

Ma pensate anche ad altri importanti 

argomenti per i quali sono 

indispensabili dei momenti formativi: 

ad esempio il nuovo decreto sulla 

sicurezza, oppure il controllo del 

TFR affidato all’INPS, senza che 

questo ente in un anno e mezzo di 

nostre richieste sia stato in grado 

di organizzare un solo minuto di 

riflessione su questo argomento. 

Noi rappresentiamo grandi istituzioni, 

come la DPL, l’INPS e l’INAIL, 

e solo le nostre competenze e 

la nostra etica professionale 

contribuiscono a sviluppare delle 

nostre amministrazioni un’immagine 

importante, potente, positiva presso i 

cittadini. 

Formazione significa qualità ed è con 

la qualità e non con la quantità che si 

fa la storia. 

Diceva Kennedy: «Io sogno le cose 

come non sono mai state e dico: 

perché no?». Anch’io sogno! 

Ed il primo di questi miei sogni 

riguarda l’unificazione dei poteri 

di tutti i corpi ispettivi, visto che 

lo “status giuridico” di ufficiali di 

polizia giudiziaria permetterebbe a 

quanti non ce l’hanno di utilizzarne 

una delle prerogative, quale ad 

esempio l’uso della prescrizione 

obbligatoria, che è un atto dotato di 

una forte valenza di prevenzione, in 

quanto si tratta di un provvedimento 

misto, che partecipa sia della natura 

della diffida sia di quella della 

disposizione. 

Perché, poi, non riflettere, sull’utilità 

di certe norme sanzionatorie? 

Penso alle assurdità di norme che 

penalizzano aspetti solo formali, 

anche se circolari del ministero hanno 

lodevolmente cercato di attenuarne 

l’impatto. 

Penso alle assurdità delle sanzioni sul 

libro matricola dopo l’introduzione 

del modello UNILAV. 

Di contro, per contrastare i grandi 

fenomeni elusivi le sole sanzioni non 

bastano. 

E allora, in questi casi, perché non 

fare tesoro delle esperienze di paesi a 

noi vicini? 

Non sarebbe il caso di valutare 

l’introduzione di pene alternative, 

come si fa in Francia, dove le imprese 

che non rispettano le regole, e che 

sostanzialmente fanno un massiccio 

ricorso al lavoro nero, per cinque anni 

non fanno appalti pubblici? 

Questo meccanismo di 

“sanzionabilità per esclusione” è 

una strada sulla quale bisognerebbe 

ragionare. 

Come bisogna tornare a ragionare 

sull’organizzazione delle ispezioni. 

Io credo che sarebbe il caso che 

accanto alla cabina nazionale di regia 

ci fosse un organismo tecnico sul 

modello francese della “delegazione 

interministeriale per la lotta al 

lavoro illegale”, di cui ci ha parlato 

un collega ispettore transalpino in un 

convegno di tre anni fa. 

Non dovrebbe trattarsi di un altro 

SECIT, ma di un organismo snello 

e duttile in cui dovrebbero essere 

rappresentati sia gli ispettori di tutte 

le forze ispettive, sia Magistrati e 

Avvocati con il compito di studiare 

le problematiche dell’evasione ed 

elusione contributiva e le metodiche 

per contrastare le nuove e più 

raffinate illegalità sul lavoro. 

Le nuove frontiere delle truffe 

oggi passano attraverso “pseudo 

stages formativi” di lavoratori neo 

comunitari, vere e proprie catene 

di fornitura di lavoratori in nero, 

per finire alle cosiddette “frodi 

transnazionali”, che cominciano a 

diventare una circostanza ricorrente 

anche da noi. 

Bisogna essere al passo con i tempi, 

ma quanti fra noi sanno leggere una 

busta paga rumena o polacca? 

Conoscete tutti le difficoltà 

allorquando si spedisce un verbale in 

un paese dell’est. 

Sapete bene anche quanta confusione 

esiste nei nostri uffici se intendete far 

pagare quel verbale con un modello 

F24, che negli altri paesi non esiste. 

Ma chi ci ha mai dato informazioni su 

queste cose? 

Quand’è che metteremo appunto 

dei manuali di intesa fra organismi 

fiscali, del lavoro, degli enti 

previdenziali per affrontare queste 

tematiche? 

Ci vuole, quindi, un organismo nel 

quale studiare problemi e nuovi 

fenomeni, altrimenti rimarremo

sempre nell’aspetto artigianale, che 

non ci consente di fare degli sviluppi 

particolari. 

Dico questo perché mi pare che oggi 

un ispettore che venga ad imbattersi 

in questi casi particolari sia solo. 

Una persona sola di fronte a 

sfide spesso tecnicamente molto 

complesse, a fenomeni elusivi 

che spesso hanno alle spalle 

pensatoi molto raffinati, con fior di 

professionisti alle spalle. 

Non so trovare risposte ad un’altra 

domanda. 

Perché non si vuole imboccare in 

maniera decisa la strada per far 

uscire i vari settori ispettivi dallo 

spontaneismo, istituzionalizzando 

varie funzioni di intelligence, in 

grado di indirizzarli più utilmente 

verso campi di azione più affini alle 

rispettive specializzazioni? 

Perché parlo di specializzazioni? 

Perché, a mio avviso, bisognerebbe 

ottimizzare le scarse risorse 

dividendosi i piani operativi proprio 

secondo le specializzazioni. 

Gli ispettori del lavoro dovrebbero 

privilegiare alcuni ambiti che 

portano meno soldi, o non li portano 

affatto, ma che sono comunque 

filoni importantantissimi sotto il 

profilo della tutela sociale, come 

l’inserimento o meno dei soggetti 

disabili o la mancata attuazione del 

principio della parità, la tutela dei 

minori, o la tutela delle lavoratrici 

gestanti o altri filoni di legislazione 

sociale in senso stretto. 

La vigilanza sulla vasta gamma delle 

frodi contributive dovrebbe rimanere, 

invece, la mission fondamentale 

del personale ispettivo degli enti 

previdenziali. 

Sono, inoltre, convinto che andrebbe 

trasformato in disposizione di legge il 

progetto dell’INPS dell’introduzione 

del processo verbale diffida, di cui 

parliamo da anni, che, se compilato 

dall’Ispettore previdenziale, dovrebbe 

contenere la diffida a “sanare”, nel 

termine ivi assegnato, le irregolarità 

riscontrate attinenti alla materia 

previdenziale ed assistenziale, 

mentre per la materia di competenza 

della DPL dovrebbe contenere la 

presa d’atto degli inadempimenti 

constatati, permettendo alla stessa 

di utilizzarli per l’emissione dei 


provvedimenti sanzionatori di propria 

pertinenza, evitando, e lo sottolineo, 

duplicazioni di interventi, come 

peraltro vorrebbe il Dlgs 124. 

Non so, inoltre, trovare risposta 

al fatto che pur essendone tutti 

preoccupati, non si intervenga subito 

con provvedimenti legislativi su 

istituti contrattuali come il part-time 

in edilizia o sul sistema di versamento 

in uso per la previdenza agricola. 

La normativa sul Part Time che è 

stata introdotta alcuni anni fa è quella 

voluta dall’Europa. Certo! 

Ma qui non siamo in Danimarca e in 

molte province il 40 % delle aziende 

di questo settore ha solo lavoratori a 

Part Time. 

Faccio, perciò, una proposta in 

controtendenza rispetto alle nuove 

linee assunte dal Ministero. 

Vista la situazione perché non tornare 

rapidamente al ruolo autorizzatorio 

delle DPL rispetto alle forme 

contrattuali del part time in edilizia? 

La comunicazione all’INPS è un 

pannicello caldo, che non serve a 

niente. 

Sull’agricoltura poche parole. 

La ricerca, da parte degli ispettori 

dell’INPS, di quelle che tutti loro 

chiamano le “anime morte”, cioè 

persone inesistenti o che non hanno 

mai lavorato nel settore, ma che 

ciononostante sono richiedenti 

impropriamente prestazioni 

previdenziali, fa assomigliare questo 

paese alla Russia degli Zar descritta 

da Gogol. 

È una vergogna! 

Non ci sono ricette facili per uscirne! 

Qualcuno propone il passaggio del 

settore al sistema DM. 

Io, invece, invoco almeno una laica 

discussione sul tema. 

Ho una sola certezza, però! 

Quanto meno, da subito, si 

inquadrino nel terziario le 

aziende senza terra che fanno solo 

somministrazione di manodopera. 

Già con questo semplice 

provvedimento le truffe 

comincerebbero ad attenuarsi. 

Nel merito, infine, della proposta del 

centro studi aniv circa l’appartenenza 

alla giurisdizione tributaria di tutte 

le controversie aventi ad oggetto i 

contributi previdenziali e i premi, 

nonché le sanzioni amministrative, 

comunque irrogate dalle competenti 

soggettività pubbliche, devo dire 

che solo con una simile norma si 

potrà concludere un accertamento 

con addebito anche quando non 

sia possibile individuare i nomi dei 

lavoratori da assicurare. 

Un annoso problema, ma soprattutto 

un fenomeno sempre più frequente 

in alcune fattispecie di lavoro nero e 

di sotto-occupazione, che a voi tutti 

sono note. 

Non si tratterebbe, peraltro, di 

niente di nuovo: già lo fa l’agenzia 

delle entrate, grazie al DPR 600 del 

1973, e si chiama “verbale su base 

induttiva”. 

Concludo, anche se avrei molte altre 

cose da dire, dichiarando che noi 

ispettori siamo disponibili per una 

campagna nazionale di educazione 

alla legalità e contro il lavoro nero 

qualora parti sociali e Ministeri 

avessero intenzione di intraprenderla 

in tutti i luoghi della formazione e 

della cultura. 

Rilevo con amarezza che finora 

la nostra disponibilità è stata 

semplicemente ignorata! 

Ai nostri graditi ospiti, che 

rappresentano le parti sociali più 

importanti del paese, vorrei, però, 

rappresentare in conclusione una mia 

profonda convinzione. 

L’attività ispettiva non può essere 

ascritta nel bilancio dello stato solo 

come un costo e come tale sottoposta 

ai tagli e ai ridimensionamenti delle 

politiche di bilancio. 

La centralità politica della lotta al 

lavoro nero ed irregolare e della 

prevenzione degli infortuni deve 

avere il suo riscontro operativo nelle 

politiche di bilancio. 

Di conseguenza la spesa per il 

miglioramento e la qualificazione 

dei servizi ispettivi, deve essere vista 

come investimento per lo stato. 

Ogni ispettore ripaga ampiamente, 

con i risultati della sua azione, la 

spesa che lo stato impegna per 

sostenere il suo operato. 

Come sistema paese non dovremmo 

avere paura di innovare, di tentare 

politiche nuove, diverse da quelle del 

passato. 

L’unica cosa di cui dobbiamo 

avere paura, è della paura stessa di 

cambiare!


Iª Giornata 

“L’Italia è una repubblica 

democratica, fondata sul lavoro”. 

In un recente scritto, Alberto Quadrio 

Curzio richiama l’art. 2 della 

Costituzione della repubblica italiana: 

“La repubblica riconosce e garantisce 

i diritti inviolabili dell’uomo, sia 

come singolo, sia nelle formazioni 

sociali ove svolge la sua personalità, 

e richiede l’adempimento dei doveri 

inderogabili di solidarietà politica, 

economica e sociale” e sottolinea 

come, a suo modo di vedere, questo 

art. 2 dovesse procedere il comma 

1 dell’art.1 poiché: “la persona va 

tutelata e promossa e si realizza 

in una molteplicità di modi dei 

quali il lavoro è importante ma non 

Intervento 

G. Innocenti, Consulente del lavoro 

esaustivo”. 

Sono quindi importanti e lungimiranti 

gli articoli sulla retribuzione 

sull’orario di lavoro, sulla parità di 

diritti tra uomini e donne, sui minori e 

sugli inabili al lavoro (36, 37, 38). 

Ritengo importante sottolineare come, 

in concreto, ancora tali diritti risultino, 

solo parzialmente, attuati. 

Ricordiamo assieme il cammino, 

lungo e faticoso, che dal 1948 ha 

permesso, anche se con ritardi, non 

sempre giustificati, di concretizzare, 

con provvedimenti legislativi mirati, 

la sua reale progressiva applicazione 

con riguardo, in particolare, al 

“lavoro”: 

1950 - Nascono i sindacati dei 

lavoratori (fase avviata dal 1948). 

1953 - (legge n°4) Istituito l’obbligo 

del “cedolino” da consegnare ai 

lavoratori all’atto del pagamento 

della retribuzione e contenente i 

dati necessari alla corretta lettura 

dei compensi, delle ritenute e degli 

assegni familiari. 

1955 - (DPR n°547) vengono emanate 

le norme per la prevenzione degli 

infortuni per i lavoratori dipendenti. 

1956 - (DPR n°303) Norme per 

l’igiene nel lavoro sempre per i 

lavoratori dipendenti. 

1965 - (Decreto n°1124) si istituisce il 

T.U. per l’assicurazione obbligatoria 

contro gli infortuni sul lavoro e le 

malattie professionali. 

1966 - (Legge n°604) giusta causa nei 

licenziamenti per le aziende con oltre 

35 dipendenti. 

1968 - (Legge n°482) tutela del 

personale invalido e istituzione del 

collocamento obbligatorio. 

1970 - (legge n°300) statuto di diritti 


1977 - (Legge n°903) Parità di 

trattamento tra uomini e donne in 

maternità di lavoro e vieta ogni 

discriminazione nell’accesso al 


1994 - (Decreto n°626) Normativa 

quadro sulla sicurezza sul lavoro. 

1997 - (Legge 196 – Pacchetto Treu) 

Fornitura lavoro interinale. 

(Italia ultima in Europa – UK 4,5 

- Italia 0,7) 

1999 - (Legge n°68) riforma del 

collocamento obbligatorio. 

2002 - (Legge n°222) 

Regolamentazione del lavoro 

irregolare di extracomunitari (Con 

sanatoria). 

2003 - (legge delega n°30) Legge 

BIAGI. 

2003 - (D.Lgs. n°216) Norma di 

attuazione della direttiva Comunitaria 

2000/78 nel merito della parità 

di trattamento (religione, età, 

convinzioni personali, orientamento 

sessuale e fra uomini e donne) 

2008 - (D.Lgs. n. 81/08) Attuazione 

della legge 123/07 “Il T.U. sulla 

sicurezza sul lavoro. 

Si tratta di un lungo elenco anche 

se parziale e limitato solo ai 

provvedimenti più significativi 

legati al lavoro in generale e a quello 

dipendente in particolare. 

Per rispetto a tutti voi desidero

imanere all’interno del tempo 

assegnato e quindi l’approfondimento 

di due soli fra i momenti, tutti 

significativi, che ho richiamato. 

Il consulente del lavoro non può fare 

a meno del riferimento al “cedolino” 

che l’ordinamento legislativo ha reso 

obbligatorio nel 1953 (5 anni dopo 

l’approvazione della Costituzione) 

che, ancora oggi non è utilizzato nel 

modo più corretto e trasparente; in 

pratica più rispondente e garante, 

come previsto dalla norma, della 

corrispondenza di quanto corrisposto, 

alle registrazioni sui libri di paga e per 

lo stesso periodo di tempo. 

(Ricordo che tale obbligo non si 

applicava – art. 4 – alla pubblica 

amministrazione ovviamente 

ritenuta dal legislatore più 

affidabile e garantista… ma questo 

fino a prova contraria) 

Negli anni 80 i Consulenti del 

lavoro in un memorabile convegno 

a Firenze (coinvolti: Ministero 

del Lavoro, INPS, INAIL e forze 

sociali e sindacali) lanciarono l’idea 

del “Cedolino Italia” che molto 

banalmente potremmo indicare 

come “uguale per tutti” così da 

dare trasparenza generalizzata al 

documento e una facilità di lettura 

propedeutica alla migliore gestione, 

in trasparenza, del rapporto datore di 

lavoro lavoratore. 

Sono passati dal 1953 più di 50 anni e 

più di 25 dal convegno di Firenze e la 

creatività italica si manifesta in tutta 

la sua forza nel disegnare migliaia 

di cedolini diversi e, anche troppo 

spesso, di difficile comprensione. 

Proprio sabato 24 (copia Italia Oggi) 

nella rubrica quotidiana “STORIE di 

LAVORO” a cura del consulente del 

lavoro e amico carissimo Valfrido 

Paoli possiamo leggere del “Cedolino 

Europa” e in particolare, cito 

testualmente: “L’idea del Cedolino 

Italia è superata, ormai i lavoratori 

di ogni etnia vanno su e giù non 

solo per l’Italia, ma per questa entità 

di mezzo miliardo di persone in 

continua crescita, chiamata Europa. 

Ci vuole il Cedolino Europa, che 

tutti possano leggere, dalla penisola 

Iberica ai confini della Russia. E 

dovrà essere scritto in due lingue: 


l’inglese e la lingua del luogo dove 

risiede l’azienda. … Il principio di 

gradualità ci impone innanzi tutto di 

realizzare il Cedolino Italia e chissà 

che non sia la volta buona!!! “se 

non ora, quando?” (così conclude 

“la deriva” il nuovo bellissimo libro 

di Stella e Rizzo… ma, aggiungo 

io, lo dice anche il Presidente di 

Confindustria in riferimento alla 

ripresa dell’Italia). 

Così leggerò sempre volentieri 

una frase, ricamata su di un 

piccolo cuscino che trovai in un 

mercatino delle pulci e al quale 

sono particolarmente affezionato: 

“ Il vincitore è colui che non ha 

rinunciato ai propri sogni”. 

Tutela della salute e della sicurezza 

nei luoghi di lavoro 

La 626/94 aveva prodotto una 

mobilitazione di tutta la categoria e 

in centinaia di convegni, seminari e 

incontri si è lavorato con convinzione 

a quell’opera di comprensione 

prima e di sensibilizzazione poi che 

era la assoluta novità della legge e 

dell’approccio della stessa. 

Riprendo dal libro di 450 pagine 

che la nostra associazione 

predispose e che ebbe una 

importante tiratura e risonanza 

“il miglioramento continuo e la 

costante ed ininterrotta azione di 

aggiornamento della prevenzione 

sancita come la scelta qualificante 

in contrapposizione alle sanzioni 

ritenute se non inutili quanto 

meno intempestive e successive 

al manifestarsi del pericolo e/o 

dell’avvenuto incidente.” 

Ora il DLgs 81/08 consolida il 

concetto del miglioramento della 

sicurezza nel processo di riduzione 

continua del rischio. 

Viene formalizzato il concetto 

che non investire in sicurezza 

(protezione, formazione) e in 

procedure organizzative atte e idonee 

a garantire il miglioramento, è una 

pratica non solo illecita ma che 

produce anche indebiti vantaggi sul 

mercato dove l’azienda opera: da ciò 

la novità di un sistema sanzionatorio 

irrobustito (si pensi alla responsabilità 

amministrativa delle persone 

giuridiche che può portare a misure di 

interdizione: da tre mesi a un anno di 

fermo dell’attività) ma “graduato” in 

funzione della virtuosità dell’azienda 

nell’organizzarsi per il rispetto delle 

normative. 

L’estensione della definizione 

di lavoratore a quasi tutte le 

figure atipiche, il rafforzamento 

dell’importanza della formazione e 

il riassetto del sistema istituzionale 

non può che confermare che l’aspetto 

della sicurezza avrà sempre maggiore 

importanza strategica nelle scelte dei 

datori di lavoro. 

Quindi, cosa concludere volendo 

comunque guardare in positivo 

l’impegno, non solo della vigilanza, a 

difesa dei valori propugnati dell’art. 1 

della nostra Costituzione? 

Valorizzare la conoscenza, 

l’informazione e la formazione così 

si eviteranno, per quanto riguarda 

l’informazione e la conoscenza, i 

dubbi e la prevenzione che queste 

mancate azioni alimentano creando 

lavoratori prevenuti e quindi non 

disponibili al dialogo. 

In questo momento è con piacere che 

noto come la rivista di TeleConsul 

inizi, da questo numero, ad ospitare 

il contributo dell’ANIV e sono 

quindi particolarmente orgoglioso di 

ricordare -a noi tutti- come, negli anni 

90, fui promotore di questa società 

e che, dopo il primo incontro con il 

Presidente Sponchia, sia iniziata una 

collaborazione fattiva e costruttiva 

(valga per tutte la predisposizione 

della valigetta informatica 

dell’ispettore di vigilanza) che ancora 

prosegue. 

Valorizzare infine la formazione sulla 

quale ragionevolmente costruire e 

consolidare la base sulla quale si potrà 

reggere tutta l’organizzazione della 

sicurezza. 

Si potrà finalmente porre mano, con 

decisione, alla semplificazione degli 

adempimenti in materia di lavoro, 

all’abolizione di obblighi oramai 

anacronistici e limitare il proliferare 

delle sanzioni su violazioni di natura 

formale* e beneficiare, al contrario, 

e con molta più positività il sistema 

sanzionatorio che contenga una reale 

graduazione nel rispetto della più o 

meno marcata virtuosità delle aziende 

e perché no dei lavoratori.


Iª Giornata 

Ringrazio il presidente Sponchia 

per l’invito. È un piacere stare in 

questa sala e partecipare a questa 

tavola rotonda, anche se stamattina 

rappresentare il settore agricolo come 

Coldiretti è, oltre che un onore, un 

onere. 

Sottoscrivo, se potessi, la relazione 

fatta da Pietro Monego, quando 

ha fatto una serie di proposte 

che arriverò poi alla fine a 

condividere. L’agricoltura è al 

centro dell’attenzione, ma come 

organizzazione non ci siamo mai 

tirati indietro dall’affrontare quelle 

che sono le problematiche vere di 

questo settore. È stata ricordata la 

Intervento 

R. Magrini, Responsabile “Lavoro”, Coldiretti 

riforma della disoccupazione, è stata 

ricordata la compensazione crediti 

tra contributi agricoli e Agea, la 

riforma delle calamità e ne potremo 

aggiungere anche altre, ma queste 

sono state oggetto di un avviso 

comune sottoscritto nel 2004. Nel 

2004 noi abbiamo scelto, insieme 

anche al sindacato, di dire che forse 

era arrivato il momento di essere 

noi, gli artefici di un cambiamento, 

che dovevamo essere anche noi 

nei confronti dei nostri associati, 

nei confronti dei lavoratori parte 

fondamentale in questo cambiamento. 

Abbiamo sottoscritto quell’avviso. 

La legge 247 ha visto la luce solo 

alla fine del 2007. Ci sono voluti 

tre anni. Ve lo dice un rappresentate 

dei datori di lavoro che ha difeso il 

mantenimento della compensazione 

tra AGEA e contributi. 

Credo che nessun’altra riforma abbia 

avuto i suoi effetti come quella della 

compensazione automatica tra AGEA 

e INPS. Questa veramente è stata una 

grande intuizione e l’abbiamo voluta 

noi per primi. Così come abbiamo 

voluto per primi, e non ci siamo 

riusciti per l’avversità di qualcuno, 

l’incrocio non solo delle banche dati 

AGEA ed INPS ma anche con le 

Camere di commercio. 

Io rappresento l’organizzazione

maggiormente rappresentativa dei 

datori di lavoro e dei lavoratori 

autonomi in agricoltura. E perché 

dovrei temere questo incrocio? Io 

difendo le vere imprese, non quelle 

che fanno il lavoro fittizio. Se voi 

vedete, non voglio dire nel 100% 

dei casi, ma nel 99,9% dei casi, le 

imprese che voi, nel vostro egregio 

lavoro, andate a scovare e che fanno 

lavoro fittizio, non hanno dietro 

un’organizzazione, intesa come 

organizzazione professionale. Ma 

sono loro stessi che si sono costruiti 

un’azienda finalizzata alla frode. Noi 

e voi siamo degli alleati in questa 

strada. Quelle imprese lì fanno 

concorrenza sleale alle imprese che 

lavorano correttamente. 

Il direttore che ci ha portato il saluto 

ha detto che in questa regione non è 

facile lavorare. 

Come non è facile per i nostri 

direttori, non è facile per le nostre 

imprese, non è facile per un ispettore. 

Però anche qui mi rifaccio alla 

relazione di Monego, quando parlava 

di una campagna nazionale per la 

legalità. 

È così! E allora in queste zone 

dobbiamo veramente ricostruire 

quest’idea della legalità. Se noi 

andiamo giù soltanto con le ispezioni, 

non è solamente con questo mezzo 

che riusciamo a risolvere il problema, 

perché arriviamo sempre dopo. 

Allora unitamente all’azione di 

repressione, va fatta anche un’azione 

di prevenzione. Dobbiamo insieme 

costruire una nuova cultura. 

Dobbiamo insieme dire alle nostre 

imprese che non conviene più, non 

devono più stare in situazioni di 

nero, di grigio e quanto altro. E 

allora è chiaro che qui c’è veramente 

l’esigenza di un’alleanza fortissima 

che si deve creare tra gli ispettori, tra 

l’ANIV, tra l’Inps, tra l’Inail, tra le 

istituzione e le organizzazioni. 

Monego ha parlato delle aziende 

senza terra da inquadrare nel terziario. 

Ma io ci aggiungo anche le 

Cooperative di servizio che fanno 

prestito di manodopera. Cioè quelle 

della serie: “la manodopera l’assumo 

io come cooperativa, la mando in 

azienda; alla fine ti faccio fattura, tu 

mi paghi la fattura e fine della storia”. 

Secondo me non è regolare perchè è 


interposizione illecita di manodopera 

o somministrazione fraudolenta di 

manodopera. 

Però anche qui dobbiamo dirlo che 

quelle cose non si possono fare, che 

è l’azienda che si deve assumere la 

manodopera per fare la potatura, 

è l’azienda che deve assumere la 

manodopera per fare la raccolta. La 

cooperativa può fare legittimamente 

attività quando c’è l’utilizzo di mezzi 

tecnici. Siamo alla trebbiatura, alla 

raccolta meccanizzata dell’uva o 

dell’ulivo, cioè quando c’è da parte di 

qualcun altro un rischio di impresa. 

Ma, passati i 15 giorni dobbiamo 

mandarla via, perché altrimenti io 

mi trovo a dire, insieme all’amico 

Fedele, che ci troviamo con delle 

situazioni strane, come i miei soci che 

si cancellano da coltivatori diretti, da 

imprenditori e diventano lavoratori 

dipendenti, per andar a lavorare 

nella cooperativa e così prendono 

la disoccupazione, la maternità e 

quant’altro. 

Quindi il nostro obiettivo è quello 

della trasparenza, è quello di dire le 

cose come devono essere fatte. 

Noi siamo allora dei grandi alleati 

e queste cose dobbiamo dirle con 

chiarezza. Dopo di che agevoleremo 

anche il lavoro dell’ispettore che non 

deve più fare l’apprendista stregone, 

perché ha già una norma chiara, una 

disposizione amministrativa chiara, 

per cui se rispetta quella sta a posto, fa 

il suo mestiere. 

Ma attenzione, quella norma chiara, 

quella disposizione amministrativa, 

quel manuale a cui faceva riferimento 

Monego, diventa importante pure 

per noi, perché io so che se l’impresa 

rispetta quel disciplinare, è a posto. 

Così, semplificando il lavoro della 

nostra attività, che è di consulenza ed 

assistenza nei confronti delle imprese, 

agevoliamo anche il vostro lavoro. 

Allora, dobbiamo veramente, e lo 

dicevo anche a Fedele, creare un 

tavolo di confronto permanente, 

dove insieme costruiamo delle letture 

ragionate, delle letture condivise, dove 

non dobbiamo fare le controparti, 

perché non esiste la controparte. La 

legalità è legalità, a prescindere. E 

allora dobbiamo trovare il modo 

giusto di leggere alcune cose, e 

dobbiamo farlo insieme. 

Chiudo dicendo che ha ragione il 

presidente. Noi siamo, nella sua 

relazione, il settore, rinomato per 

gli abusi sulla disoccupazione, sulla 

maternità, rinomato per le frodi sul 

lavoro fittizio. 

Ne vogliamo parlare? Dove ci giriamo 

scopriamo cooperative o aziende 

rinomate per le frodi comunitarie. 

Però è vero anche che, se insieme 

facciamo questo percorso, dobbiamo 

poi poter affrontare e dare una 

speranza a tutti coloro i quali 

emergono da questa situazione e 

vogliono stare con un allegerimento 

contributivo che sia sostenibile per 

poter confrontare i nostri costi con 

quelli che sopportano i nostri diretti 

concorrenti. Avete fatto riferimento 

alla Spagna e alla Francia. Il prossimo 

mese presenteremo uno studio che 

abbiamo fatto sulla Spagna e sulla 

Francia, sugli stagionali, dove 

vedremo che i costi di produzione 

sono talmente differenti da creare lì, 

sì, veramente, una concorrenza super 

sleale. 

Allora dobbiamo, poi, far quadrare i 

conti con il sistema paese. 

Però affrontiamolo questo problema? 

Così come l’altro riguardante la 

burocrazia. 

Se io faccio l’UNILAV, mi spiegate 

che senso ha tenere ancora in piedi il 

libro matricola? 

Facciamolo telematicamente, 

semplifichiamo il lavoro nostro e 

vostro. 

E chiudo per arrivare alla sicurezza. 

È stato emanato il decreto legislativo 

81, che è il frutto di una concertazione 

monca, perché si è arrivati troppo in 

fretta a varare quel decreto. Vi porto 

soltanto un esempio: ma è possibile 

equiparare il campo ed il bosco ad un 

luogo di lavoro? Ma dove metto le 

strisce e le barre antiscivolo? Dove? 

Sul falso piano, o devo recintare 

decine di ettari? Per fare che cosa? 

Questo per dirvi che tante volte 

mettersi seduti con la giusta 

intelligenza e con la voglia di 

costruire insieme un percorso è 

fondamentale. E in questo noi e voi 

dobbiamo fare, io credo, una strada 

insieme. 

Grazie.


Iª Giornata 

I vostri passati convegni, il forum 

di quest’anno rappresentano 

sicuramente un importante momento 

di aggregazione. 

Poco prima di entrare leggevo la 

proposta fatta dal centro studi aniv 

in cui si parla, fra le altre cose, 

di introdurre l’accertamento con 

adesione in materia previdenziale e di 

applicare alla materia previdenziale 

art. 182 del decreto 42 (legge 

fallimentare). 

Noi come Confindustria, nell’ambito 

dell’area cui appartengo, stiamo 

studiando una modifica della legge 

fallimentare che dice proprio quanto 

dite anche voi. 

Intervento 

M. Magri, Dirigente Area Welfare, Confi ndustria 

Quindi, questi momenti di 

aggregazione servono per verificare 

che, almeno su questo problema, 

condividiamo la stessa linea. 

Inoltre, stiamo lavorando con la 

direzione generale per cercare 

di applicare nuove modalità di 

restituzione del credito che, se sono 

pacifiche dal punto di vista tributario, 

in qualche maniera possono applicarsi 

anche alla materia previdenziale 

attraverso un abbattimento delle 

sanzioni ed una rateizzazione molto 

ampia. 

Questo consentirebbe di evitare 

il fallimento delle aziende 

e permetterebbe agli istituti 

previdenziali di rientrare del loro 

credito. 

I momenti di aggregazione servono 

per scoprire queste cose e per 

verificare che abbiamo vari punti 

in comune, come le critiche alle 

sanzioni per il libro matricola, che 

sono talmente complicate da non 

poter essere semplificate in via 

amministrativa. 

Se si è introdotto il discorso della 

comunicazione unica, come diceva 

il collega Magrini, il libro matricola 

perché ancora deve esistere? 

Era stato promesso, nemmeno un anno 

fa, che questa nuova comunicazione 

avrebbe assorbito il libro matricola.

Non abbiamo visto niente. 

Che cosa è successo in questo ultimo 

anno? 

Abbiamo avuto il protocollo 

welfare che, ovviamente, è stato un 

successo della Confindustria e delle 

organizzazioni sindacali, anche se con 

delle luci ed ombre. 

Ma se da una parte abbiamo avuto un 

intervento significativo sul sistema 

pensionistico, dall’altra sono venute 

a mancare, per le distrazioni del 

legislatore, certe garanzie al sistema 

produttivo ed anche ai lavoratori. 

Infatti si sono introdotte le finestre 

per la pensione di vecchiaia, 

recando, soprattutto a fine anno, un 

grosso problema per le aziende ma 

anche per i lavoratori, che si sono 

trovati in mezzo alla strada per le 

difficoltà delle aziende nel gestire 

un rapporto di lavoro che era ormai 

completamente definito. 

Ci hanno messo una pezza nell’ultimo 

decreto legge di fine anno, il “Mille 

proroghe”. 

Ma non si cambiano le norme con le 

circolari. 

Non possiamo risolvere in via 

amministrativa i problemi dei buchi 

nella legislazione. 

Ma la norma di fine anno ha creato 

discriminazione nell’ambito delle 

stesse categorie di lavoratori, che se 

appartenevano ad un’azienda con 

meno di quindici dipendenti potevano 

essere licenziati senza aspettare la 

finestra di uscita. 

Questo modo di legiferare ha fatto 

danni a tutti: al sistema economico 

in generale, alle aziende ma anche ai 

lavoratori. 

Vogliamo parlare delle comunicazioni 

on line? 

La comunicazione on line, si è un po’ 

per volta definita. 

Però non abbiamo avuto le 

semplificazioni che avrebbero dovuto 

derivare dalla comunicazione on 

line, come l’eliminazione del libro 

matricola. 

L’introduzione del DURC è del tutto 

condivisibile. 

Ma se facciamo il DURC e poi 

l’INAIL se ne esce con la sua 

dichiarazione di responsabilità e 

l’INPS con la sua, rischiamo di avere 

un mare magnum di cose, anche se 

telematiche, ma che non garantiscono 


assolutamente l’unicità degli 

adempimenti. 

Quindi si creano soltanto difficoltà 

alle aziende ed anche a voi. 

Per non parlare, poi, della vicenda 

delle dimissioni “on line”, create con 

il condivisibile obiettivo di evitare il 

fenomeno delle dimissioni in bianco. 

Però per colpire questo fenomeno 

abbiamo inguaiato tutto il sistema 

delle aziende e anche i lavoratori. 

Si è innestato un meccanismo di 

circolari interpretative che hanno 

smentito a distanza di pochi giorni le 

cose dette poco prima. 

Questo in nome della certezza 

e creando problemi anche per i 

lavoratori, soprattutto per quanto 

riguarda i pensionati di vecchiaia che 

se non fanno il modulo non vengono 

riconosciuti come tali dalle sedi INPS 

qualora le stesse non riescano in 

qualche maniera a fare loro un estratto 

conto credibile. 

Quindi cosa succede? 

Il pensionando rivendica di ritornare 

in azienda, perché a questo punto la 

sua dimissione è nulla, o rivendica la 

sua disoccupazione all’inps. 

Certi meccanismi che nascono per 

intervenire su dei fenomeni di una 

certa gravità rappresentano alla fine 

una soluzione peggiore del male che 

vogliono curare. 

Passiamo agli appalti. 

Confindustria farà una riunione 

la prossima settimana proprio 

perché della filiera degli appalti è 

condivisibile tutto quel meccanismo 

che è nato dalla Bersani in poi, ma 

non il decreto attuativo perché crea 

dei grossi problemi di verifica della 

documentazione ed in particolare 

degli F24. 

E, poi, chi deve verificare la 

documentazione del committente, 

dell’appaltatore, del subappaltatore? 

Ma chi è in grado di farlo? 

Per non parlare di appalti. 

Sapete bene che con il distacco, in 

base alle varie convenzioni ed alle 

norme comunitarie, i dipendenti di 

un’azienda rumena, che sono quelle 

che fanno il maggior numero di 

appalti in Italia, devono pagare i 

contributi in Romania. 

Ma io come faccio a sapere, qui in 

Italia, se quella ditta in Romania 

ha pagato i contributi e quindi 

a verificarne la correttezza per 

non avere conseguenze a titolo di 

responsabilità solidale? 

Vi rendete conto che tutto questo sta 

creando grossi problemi? 

Noi facciamo una riunione su questo 

proprio la prossima settimana. 

Ci saranno professori universitari, ma 

anche rappresentanti del ministero 

del lavoro, dell’avvocatura Inps ed 

Inail, per cercare di capire come ci 

dobbiamo muovere. 

Riceviamo delle lettere infuocate 

perché le aziende non ne possono 

più di adempimenti che nessuno, 

francamente, riesce a capire come 

possano essere gestiti. 

Qualche accenno alle collaborazioni 

tanto deprecate e per le quali vi 

sono state date delle direttive di 

comportamento in caso di ispezione. 

Ma cosa serve l’ultima circolare, 

fatta pochi mesi fa, nella quale 

si ricomincia a parlare delle 

caratteristiche della collaborazione? 

Ancora una volta si dimentica che, 

per consolidata giurisprudenza di 

Cassazione, ogni attività può essere 

espletata sia in maniera subordinata 

che autonoma. 

Quindi quello che è importante 

sono le modalità con cui si svolge 

un’attività e non tutte le altre cose 

che, a nostro avviso, la circolare n. 4 

del 2008 propone e che sono quelle 

stesse incertezze che si sono poste in 

questi anni. 

A maggior ragione quando si fa un 

elenco semplificato delle attività che 

quasi sicuramente sono subordinate e 

quindi sono false collaborazioni. 

Questo che cosa porta? 

Porta incertezze, contenzioso 

amministrativo e giudiziario. 

Io sono anche componente del 

consiglio di vigilanza dell’Inps 

nonché del comitato fondo pensioni 

dei collaboratori e queste cose le vedo 

tutte. 

Vedo quanto è pensante il contenzioso 

amministrativo e quello giudiziario 

nel quale l’istituto perde il 51% delle 

cause. 

Sull’attività ispettiva. 

Ho fatto l’altro giorno una riunione 

con il Dr. Sparagna, durante la quale 

abbiamo fatto il punto della situazione 

sull’attività ispettiva INPS alla fine 

del 2007.


Iª Giornata 

La formazione? 

Si parlava di formazione in tutti gli 

interventi. 

La formazione è indispensabile, però 

ci vuole un po’ di tempo per formare 

gli ispettori, quanto meno due o tre 

anni. 

Nel frattempo i mutamenti 

economici e sociali si susseguono 

rapidissimamente. 

Non si fa in tempo a formare un corpo 

ispettivo che nel frattempo le cose 

sono cambiate. Quindi la formazione 

è essenziale! Questa non è un costo 

per gli enti previdenziali, ma una 

risorsa. 

Altra cosa molto importante è 

il fenomeno dei lavoratori extra 

comunitari, non solo in agricoltura, 

ma anche in un altro settore, quello 

dell’edilizia, che è molto sensibile. 

Altra cosa che stiamo dicendo da 

tempo: semplificazione, necessità 

di certezze e diritto, sinergie fra le 

amministrazioni. 

Io quando sento parlare di sinergie mi 

incavolo, perché se ne parla da troppo 

tempo, si dice “no” al riordino degli 

enti e “si” alle sinergie. 

Mi permetto di dire che se le sinergie 

tra gli enti non si realizzano sulle 

cose che ho detto, francamente non so 

come si possa andare avanti? 

Se non si riesce a fare un 

dialogo all’interno delle singole 

amministrazioni, dei singoli enti, non 

so come si possa dialogare fra ente ed 

ente. 

Con tutta la buona volontà, quindi, 

queste cose bisogna farle. 

Termino ricordando quelli che 

sono i contenuti del discorso del 

nuovo presidente di Confindustria, 

Emma Marcegaglia sulla crescita e 

l’internazionalizzazione. 

Servono soprattutto due cose: certezza 

del diritto e legalità. 

Certezza del diritto significa no 

alla burocrazia, troppe leggi, troppe 

leggi fatte male, per cui abbiamo la 

necessità di metterci le toppe con 

l’interpretazione amministrativa. 

Per la semplificazione normativa 

Confindustria si è dotata addirittura 

di un vice presidente con questo 

specifico compito. 

Nel 2007 facevo parte di un gruppo 

di lavoro a livello di ministero che 

doveva fare una verifica dei troppi 

oneri a carico delle aziende in materia 

fiscale e contributiva. 

Nello stesso dipartimento lavorava un 

altro gruppo che stava già risolvendo 

i dubbi e dando le soluzioni, senza 

peraltro avvisare il nostro gruppo. 

Questo per dirvi come di 

semplificazione si parla tanto ma poi 

non sia difficile attuarla. 

Legalità: tema fondamentale. Voi 

sapete che durante la presidenza 

Montezemolo la Confindustria ha 

espulso dal sistema associativo le 

aziende che pagavano il pizzo. Questo 

per noi è fondamentale. 

E proprio parlando di certezza del 

diritto e di legalità termino ricordando 

quello che sta succedendo in questi 

giorni nell’approvazione di un decreto 

legge sugli adempimenti agli obblighi 

comunitari. 

C’è una norma che incide proprio 

sulla certezza del diritto perché 

consente su istanza di parte, (vedi 

avvocatura INPS o dell’agenzia delle 

entrate), di chiedere la sospensione 

delle cartelle esattoriali già sospese, 

come quelle sui CFL. 

Se si ottiene si incide sui giudizi in 

corso con una norma che consente 

di sospendere cartelle già sospese. 

Che cosa succede? Le cartelle 

divengono esecutive, ma siccome 

nel frattempo abbiamo pure una 

norma sul blocco dei pagamenti della 

pubblica amministrazione, rischiamo 

che questa non ci paghi i crediti che 

vantiamo. 

Grazie

Grazie per l’invito a questa vostra 

discussione. 

Mi chiedevo, per la verità sorridendo, 

guardandovi, ascoltando le cose dette 

in una relazione di apertura della 

tavola rotonda, che condivido, mi 

chiedevo se questa platea in qualche 

modo può essere annoverata in quella 

generale platea dei fannulloni di cui si 

parla per l’impiego pubblico. 

Lo dico perché ascoltando la relazione 

e non potendo prescindere dal fatto 

che io vivo in Calabria, consideravo le 

cose dette e pur condividendone altre 

avremo bisogno di discuterne meglio. 

E spero che avremo altre sedi, per 

farlo. 

Che la situazione calabrese, e di 

tanta altra parte del mezzogiorno, sia 

diversa dal resto del paese e che sia 

comunque la situazione che più mette 

in chiaro i problemi di cui si parlava, 

credo che non ci possono essere 

dubbi. Se si parla di economia e di 

lavoro illegale, penso che la Calabria, 

ma non solo la Calabria, rappresenti in 

grande la sintesi dei processi che sono 

avvenuti in questi anni. Rappresenta 

una realtà nella quale, io mi sento 

di dire, con tanti vostri colleghi con 

cui abbiamo modo quotidianamente 

di rapportarci, che le cose così come 

sono probabilmente non vanno. Non 

vanno perché è evidente che noi qui 

incrociamo alcuni problemi nazionali 

portati all’estremo, ed incrociamo 

i limiti, le incertezze ma anche le 

opacità di un’azione pubblica che non 

ha in questi anni assunto il lavoro con 

il suo valore, la sua legalità, le norme 

di controllo, le norme di contrasto 

all’illegalità come un valore centrale 

di questo paese. 

Su questo bisogna costruire una 

sinergia fra le forze sociali del lavoro. 

Parlo di sinergia dal punto di vista del 

rapporto istituzionale. 

Noi abbiamo e ci misuriamo 

con una realtà in cui affrontiamo 

quotidianamente le questioni che 

consentono questo tipo di evoluzione 

del lavoro e dell’illegalità del lavoro 

in generale. 

Io sono d’accordo nel dire che 

il legislatore ha avuto qualche 

incertezza di troppo e anche qualche 

contraddizione. Spesso la fretta non è 

buona consigliera. 

Però io mi sento di dire che su alcuni 


Intervento 

V. Lamonica, Segretaria regionale CGIL Calabria 

temi in qualche modo un cammino 

si è aperto. Adesso si tratterà di 

capire se il nuovo legislatore sulla 

base di quel cammino e di quelle 

intuizioni introdotte nell’ordinamento, 

ha intenzione di proseguire per 

raggiungere quegli obiettivi di cui 

si parlava o invece ha intenzione di 

metterne in discussione alcune. 

Io penso che sul contrasto al lavoro 

nero, alcune cose, come diceva anche 

la rappresentante di confidustria, 

criticandone alcuni aspetti, siano state 

messe sul tappeto. 

Utili, non utili, i principi sicuramente 

utili, le applicazioni ovviamente da 

discutere. Penso al DURC, ma non 

solo, penso a tutte le questioni della 

sicurezza, penso ad alcune cose sulla 

precarietà. 

Oggi siamo in una situazione “a metà 

del cielo sospesa”. 

Noi abbiamo bisogno, prima di tutto 

noi come forze sociali, di capire 

quali sono gli strumenti al di là del 

titolo, del merito e dell’obiettivo della 

norma, quali sono gli strumenti che si 

mettono in campo per consentire che 

quelle norme abbiano un’evoluzione 

che vada verso quell’obiettivo e che 

non sia uno dei tanti casi italiani di 

normative che si interrompono ad 

un certo punto della strada e non si 

capisce perché. 

Naturalmente ci sono molti aspetti da 

cui va vista questa cosa. Siamo in una 

platea di ispettori. 

Io ne voglio vedere solo uno, che è 

quello relativo al vostro ruolo, alla 

modalità organizzativa e di valore del 

vostro lavoro, che viene data rispetto a 

queste norme. 

Io penso, e proprio guardandola dalla 

Calabria lo penso ancora meglio, 

che voi fate un gran lavoro, ma 

che le condizioni in cui si svolge il 

vostro lavoro, (io sono un dirigente 

regionale, non nazionale e la guardo 

da qui), non sono ancora quelle che 

più potrebbero essere utili per questo 

obiettivo. 

Io sono convinta che nella generale 

svalutazione del lavoro di questo 

paese, e per tanti aspetti del lavoro


Iª Giornata 

pubblico di questo paese, il vostro 

sia stato uno dei pezzi negli anni 

più penalizzato per gli investimenti 

e per gli organici, che solo adesso 

aumenteranno. 

Vedremo come, vedremo quanto, in 

che tempi e con che problemi. 

La vostra è un’area di lavoro 

estremamente importante e 

significativa sulla quale, è vero, io 

sono d’accordo con la relazione, credo 

che gli investimenti in formazione 

siano ancora insufficienti. Dal punto 

di vista della formazione, non so se 

serve una scuola. E’ stata proposta una 

scuola. E’ una scelta, una discussione 

che fate voi, ma di sicuro se si vuole 

traghettare il lavoro in una condizione 

di legalità, in una condizione di 

trasparenza, contrastando un’impresa 

illegale e criminale, non c’è dubbio 

che l’investimento strutturale nella 

formazione di questa area delle 

funzioni pubbliche sia una delle 

questioni sulle quali la sinergia tra 

voi, le forze sociali, nel rapporto 

con il Governo potrebbe essere 

tranquillamente rilanciata. Così come 

io credo, e ne parliamo da anni, che 

sia necessario il coordinamento tra gli 

enti con tutte le forze sociali. 

Penso che in una realtà come la 

Calabria, in questa situazione generale 

di illegalità diffusa del lavoro, con la 

criminalità che gestisce direttamente 

il mercato del lavoro e che fa trovare 

solo il singolo ispettore che va in 

una azienda, vada in qualche modo 

ripensata e studiata una qualche 

forma di intelligence. Io non so se 

questo valga nel resto del paese, ma 

qui da noi un ragionamento in questa 

direzione probabilmente va fatto 

anche da parte delle forze sociali tutte. 

Dovremo su queste questioni, cioè su 

come si recupera un’idea di impresa 

che agisce nella legalità e per la 

legalità, per ripristinare condizioni 

minime di sicurezza, di rapporto 

trasparente tra le parti, nel lavoro e 

nell’impresa, dovremo costruire di 

più di quanto facciamo attualmente 

in loco, ma anche a livello nazionale, 

forme di sinergia anche tra di noi, 

che ci consentano di affrontare le 

questioni con nuovi strumenti, nuove 

misure. 

Infatti ci sono delle situazioni qui 

che, alla democrazia organizzata 

e alle rappresentanze del lavoro 

e dell’impresa, in qualche modo 

rischiano di sfuggire di mano. Questa 

mia forma di allarme viene da chi 

vive in una trincea particolarmente 

delicata, affronta questioni 

particolarmente delicate, dove 

l’intermediazione non è solo quella 

nota, né tanto meno solo quella delle 

cooperative. 

Noi siamo in una situazione in cui voi 

come operatori della vigilanza siete 

sottoposti a rischio quotidiano per 

come avvengono le cose. 

Noi come forze sociali delle imprese 

e del lavoro rischiamo di non essere 

i soggetti regolatori nè del mercato 

del lavoro, nè del rapporto di lavoro. 

Questo non credo che sia un problema 

calabrese. 

Qualcuno si vergogna in questo 

momento, e io sono tra questi, 

che il Mezzogiorno abbia questi 

immagine, ma non c’è futuro per 

questo paese, se non si affronta questo 

nodo della democrazia meridionale, 

che non è solo un problema di 

crescita economica (anche quello), 

ma soprattutto un problema di 

riconquistare alla Stato il governo di 

queste regioni, di questi territori. 

Perché qui il regolatore generale del 

territorio, in molte aree, non è più lo 

Stato. 

Io non ho toccato alcuni punti perché 

non sono un dirigente nazionale. 

E scuso Fammoni perché non è qui. 

Penso che voi come associazione 

abbiate diversi momenti di confronto 

nazionale con GCIL CISL UIL e che 

ovviamente sarà quella la sede in 

cui affronterete i problemi anche di 

organizzazione dei rapporti tra voi ed 

il sindacato. 

Grazie

Nel nostro Paese, a 60 anni dal 

varo della Carta Costituzionale, si 

registra ancora una notevole area di 

lavoro irregolare e sommerso. Non 

si tratta di un fenomeno criticabile 

soltanto perché induce una sorta di 

concorrenza sleale per le imprese che 

rispettano le regole, ma anche di una 

situazione che favorisce fenomeni 

di criminalità organizzata, facendola 

diventare un fattore che inquina le 

regole del mercato. 

Recenti studi attribuiscono al 

fenomeno malavitoso un utile annuo 

di 90 miliardi di euro. Questo dato 

è motivo di incubi reali per quegli 

imprenditori sottoposti al racket, 

ai furti, alle rapine, all’usura, 

all’abusivismo, agli appalti truccati, 

alla contraffazione ed alla pirateria. 

Si tratta di questioni cruciali non solo 

per gli operatori economici. Non a 

caso la questione sicurezza è stata uno 

dei temi più dibattuti nella recente 

campagna elettorale. 

Probabilmente uno dei settori che 

più di altri subisce gli effetti negativi 

di questa situazione è quello del 

Terziario nel quale per alcune attività 

la presenza di extracomunitari è 

consistente. 

Queste attività rappresentano il 9% 

del Pil ed in alcune realtà coinvolgono 

il 10% dei lavoratori dipendenti. 

Del resto, la procedura dei flussi 

messa a punto per il 2007 che 

prevedeva la possibilità di assunzione 

per 170.000 lavoratori, ha fatto 

registrare circa 700.000 domande da 

parte di altrettanti datori di lavoro. 

È stata in concreto evidenziata, 

la presenza di mezzo milione di 

lavoratori extracomunitari clandestini 

che lavorano, ma che non sono ancora 

in regola. 

Non a caso si è ipotizzato che 

regolarizzando tutti questi lavoratori 

si potrebbe realizzare un extragettito 

del valore di 2,5 miliardi di euro. 

Non va, tuttavia, taciuto che questi 

lavoratori considerati irregolari hanno 

contribuito a conciliare le esigenze 

lavorative con quelle familiari. Infatti, 

le badanti hanno permesso a tante 

famiglie italiane, a costi sostenibili, 

di convivere con il drammatico 

problema della non autosufficienza di 

una popolazione sempre più anziana. 

È evidente che il fenomeno è 


Intervento 

A. Vecchietti, Dirigente “Area Legislazione d’impresa”, Confcommercio 

complesso e deve essere affrontato in 

maniera pragmatica. 

Lo richiede il mondo stesso delle 

imprese. In tal senso, occorre 

l’individuazione di un percorso 

caratterizzato da una notevole 

semplificazione degli adempimenti, 

che possa favorire l’emersione di 

tali lavoratori ed il permanere degli 

stessi all’interno del mercato del 

lavoro regolare. Del resto, è evidente 

che le imprese hanno bisogno di 

adempimenti certi e compatibili con le 

proprie esigenze. 

Lo richiede il mondo dei lavoratori. 

Occorre, infatti, ricordare che i 

lavoratori extracomunitari, facendosi 

carico in numerosissimi casi di 

svolgere attività in ambito familiare, 

forniscono indirettamente un


Iª Giornata 

importante contributo all’elevazione 

dell’occupazione femminile,favorendo 

il superamento di uno dei maggiori 

gap del mercato del lavoro italiano. 

Per realizzare tale obiettivo, 

rientrante nella strategia di Lisbona, 

è indispensabile anche rimodulare 

la spesa sociale orientata verso le 

pensioni, aumentando la spesa per la 

famiglia, attualmente inferiore alla 

media europea. 

Il tasso di occupazione delle donne 

italiane nel 2007, pari al 50,7%, è di 

gran lunga inferiore, non solo a quello 

degli uomini (70,5%), ma anche alla 

media europea. Tale dato evidenzia la 

necessità di intervenire maggiormente 

nel processo di conciliazione fra 

tempi di vita e tempi di lavoro, sul 

potenziamento della rete dei servizi, 

delle prestazioni sociali e dei connessi 

stanziamenti. 

Del resto, le esperienze europee 

dimostrano che il lavoro femminile 

è un fattore di crescita della natalità, 

in quanto garantisce condizioni di 

maggiore sicurezza economica. In 

Francia, ad esempio, la notevole 

crescita demografica è stata 

accompagnata dall’aumento del tasso 

di attività lavorativa delle donne di età 

compresa fra i 25 ed i 49 anni, oggi il 

più alto d’Europa (81%). 

Fra gli ostacoli maggiori che ancora 

si frappongono all’occupazione 

femminile, va, poi, richiamato 

l’insufficiente sviluppo dei servizi 

per l’infanzia e degli asili nido, 

soprattutto nel Mezzogiorno. Solo nel 

30% dei Comuni italiani vi sono asili 

nido. L’Italia è ancora lontana, quindi, 

dal raggiungimento dell’obiettivo 

di assicurare, entro il 2010,al 33% 

dei bambini fino a tre anni di età il 

servizio di asilo nido. 

La conciliazione fra i tempi di vita e 

di lavoro necessita anche di interventi 

strutturali sul versante degli anziani 

e della non autosufficienza. Tale 

aspetto, in presenza di un costante 

aumento della durata della vita 

media rappresenta uno dei maggiori 

problemi sociali del Paese. 

E’ noto che la famiglia ha spesso 

rappresentato una sorta di 

ammortizzatore sociale per supplire 

alla inadeguatezza dei servizi 

pubblici. 

Anche in tale ottica, è indispensabile 

attuare la delega sul mercato del 

lavoro prevista dalla legge 247/2007 

finalizzata ad incrementare il tasso di 

occupazione delle donne. 

Tuttavia, considerato che la predetta 

riforma deve avvenire senza ulteriori 

oneri per lo Stato, c’è il rischio che 

non se ne faccia nulla. Sarebbe questo 

il modo per perdere una considerevole 

opportunità. 

In tal senso non appare condivisibile 

la misura, sempre contenuta 

nella legge 247/2007, che 

disincentiva,mediante incrementi 

contributivi, i rapporti di lavoro 

part-time fino a 12 ore settimanali. 

E’ questo il modo per rendere più 

difficile conciliare l’attività lavorativa 

delle donne con i problemi familiari, 

rischiando di incentivare il ricorso al 

lavoro sommerso. 

In questo contesto, particolare 

attenzione merita il fondo di 

microcredito di sostegno alle attività 

giovanili, con particolare riferimento 

alle donne. 

Ovviamente vanno sostenute anche 

le attività di lavoro autonomo ed 

in tal senso è positiva la previsione 

dell’apposito fondo per il credito 

ai giovani lavoratori autonomi per 

agevolare il passaggio generazionale 

nelle PMI e l’avvio di nuove attività 

imprenditoriali. 

Un aspetto decisivo su cui è 

necessario incidere per modernizzare 

il nostro mercato del lavoro, è il 

contrasto al lavoro sommerso. Su tale 

aspetto consentitemi di fare alcune 

riflessioni sulle disposizioni introdotte 

recentemente. 

Mi riferisco, in particolare al DURC, 

agli adempimenti amministrativi ed ai 

provvedimenti di stabilizzazione. 

Relativamente al primo aspetto 

esprimiamo soddisfazione per la 

linea assunta dal Ministero del lavoro 

che recepisce la proposta delle parti 

datoriali finalizzata a valorizzare il 

ruolo degli Enti bilaterali. 

Infatti, in analogia a quanto avviene 

per il settore edile, è stata consentita 

la concessione del Documento anche 

da parte degli Enti bilaterali stessi, 

oltre che dall’INPS e dell’ INAIL. 

Il DURC, al quale è subordinata 

la concessione delle agevolazioni 

contributive e normative, può 

costituire una leva per fare chiarezza 

nel mercato. In questo senso, sarebbe 

necessario estendere fra le condizioni 

ostative alla sua concessione il 

rispetto dell’intero CCNL e non solo 

della parte economica e normativa. 

Diversamente si corre il rischio che 

il cosiddetto Welfare contrattuale sia 

vissuto dagli imprenditori solo in 

termini di costi aggiuntivi e, quindi, 

come un peso imposto dalle parti 

sociali. 

Ricordo, in proposito, la linea 

contraddittoria assunta dal Ministero 

del Lavoro in occasione degli 

interpelli sull’assistenza integrativa e 

sulla previdenza complementare. 

Con tali prese di posizione, si corre 

il rischio di assecondare una sorta di 

“dumping sociale”, tra lavoratori che, 

svolgendo la stessa attività lavorativa, 

potrebbero avere livelli di garanzie 

sociali diverse. 

Si tratta, invece, di rendere operativa 

la svolta culturale con la quale 

pariteticamente le parti sociali si 

sono assunte la responsabilità di 

dare un importante contributo alla 

modernizzazione di componenti 

significative del nostro sistema di 

tutele. 

Tra le tutele dirette a garantire la 

reale applicazione dell’art. 1 della 

Costituzione, va ricordata anche 

la norma sulla stabilizzazione 

dei rapporti di collaborazione. Si 

tratta di una disposizione diretta 

a promuoverne la conversione di 

tali rapporti in contratti di lavoro 

subordinato, a condizioni agevolate 

e, quindi, di un utile strumento per 

far emergere il lavoro irregolare, 

attraverso accordi promossi dalle parti 

sociali. 

Tuttavia il termine del 30 aprile 

2007, originariamente previsto dalla 

legge finanziaria 2007 per stipulare 

gli accordi sindacali aziendali o 

territoriali, è apparso troppo esiguo 

e non ha consentito, in taluni casi, di 

accedere all’agevolazione. 

Un discorso analogo va fatto 

anche per la regolarizzazione ed 

il riallineamento retributivo e 

contributivo dei rapporti di lavoro non 

risultanti dai libri obbligatori, disposti 

dalla legge finanziaria 2007, entro il 

30 settembre scorso. Anche questa 

disposizione,per le difficoltà oggettive 

della procedura non ha dato i risultati

auspicati. 

Infatti, i tempi tecnici per il 

perfezionamento degli accordi 

sindacali, si sono dimostrati ristretti, 

anche perché le istruzioni operative 

sono state diramate in prossimità della 

scadenza. 

La strada va percorsa fino in fondo, 

anche perché, secondo l’INPS, 

risultano emersi soltanto diecimila 

rapporti di lavoro e sono stati versati 

circa 3 milioni di euro. 

Sull’argomento la Confcommercio 

si è attivata, tant’è che con il decreto 

“Milleproroghe” il termine dei due 

provvedimenti è stato differito al 

30.9.2008. Si tratta, quindi, di rendere 

concreta questa opportunità che fino 

ad ora è stata poco utilizzata. 

Sul versante delle comunicazioni 

relative ai rapporti di lavoro è da 

rilevare che tale norma appare in 

controtendenza rispetto al principio 

della semplificazione in atto 

nella Pubblica amministrazione. 

Nel condividere la finalità di 

trasmissione telematica delle relative 

comunicazioni, è necessario evitare, 

tuttavia, che ciò si traduca in ulteriori 

oneri per le imprese, soprattutto per 

quelle del Commercio e del Turismo, 

soggette a picchi anche improvvisi 

di domanda. Di fatto si rischia di 

favorire, anche in questo caso, forme 

di elusione contributiva. 

Citiamo, in tal senso, anche un’altra 

norma che, realizzata per contrastare 

il cosiddetto fenomeno delle 

“dimissioni in bianco”, ha comportato 

l’adozione di una procedura on-line 

eccessivamente onerosa. 

Anche sul versante delle sanzioni 

l’esperienza dimostra che misure 

troppo rigide non sono efficaci. 

Lo stesso obiettivo può essere 

raggiunto, probabilmente, mediante 

l’introduzione di criteri di gradualità 

nell’irrogazione delle sanzioni stesse. 

Nell’ambito della modernizzazione 

delle tutele sociali, va sottolineata 

anche l’esigenza di una riforma 

degli ammortizzatori sociali. Anche 

in questo importante settore è da 

registrare uno storico ritardo rispetto 

ai partner europei dove le tutele 

sono assai più elevate e di tipo 

universale. Nel contesto italiano, 

non va dimenticato, che l’accentuata 

flessibilità riesce a garantire una 


limitata tutela del reddito per alcune 

tipologie di lavoratori. L’assetto 

attuale non punta ancora in maniera 

adeguata su processi formativi che 

possano favorire la rioccupazione, 

riqualificando i lavoratori espulsi e 

dando loro opportunità per trovare 

nuova occupazione. 

Il rientro dei disoccupati nel mondo 

produttivo e la necessità di evitare la 

disoccupazione per quanti si trovano 

in una condizione di lavoro precario, 

è un ulteriore tema che occorre 

affrontare per realizzare pienamente il 

dettato Costituzionale. 

In questo contesto la partecipazione 

a processi formativi costituisce, 

nell’ambito della società della 

conoscenza che contraddistingue le 

economie più avanzate, un aspetto 

fondamentale. E’ da registrare, 

tuttavia, che l’Italia sconta su questo 

versante una notevole gap rispetto agli 

altri partner europei. 

Tale differenziale penalizza 

pesantemente il “sistema Paese” 

ed in particolare il Terziario, la cui 

competitività è basata principalmente 

sulla capacità di offrire una qualità 

di servizio sempre più elevata e 

diversificata e sulla valorizzazione 

delle risorse umane. 

In materia di infortuni sul lavoro 

Confcommercio ha, inoltre, 

sollecitato l’apertura di un tavolo di 

confronto, sottolineando, insieme 

alla condivisione degli obiettivi di 

rafforzamento della sicurezza sul 

lavoro e di contrasto al lavoro nero, la 

necessità di un apparato sanzionatorio 

che sia proporzionale alla gravità delle 

violazioni commesse. 

Il Terziario, infatti, è caratterizzato 

da un’elevata flessibilità nell’orario 

di servizio e da una bassa incidenza 

infortunistica. Ci sembra, pertanto, 

ingiusto e fuori luogo prevedere la 

sospensione dell’attività anche per 

il superamento dell’orario di lavoro, 

parificando questa violazione a quella 

ben più grave del ricorso al lavoro 

nero in misura superiore al 20% 

dell’organico. 

E’ evidente che su temi di così 

grande rilevanza è fondamentale 

e la condivisione delle scelte con 

le parti sociali. La presenza di 

Confcommercio nella Commissione 

Centrale di Coordinamento 

dell’Attività di Vigilanza e nella 

Cabina di regia vuole essere un 

segnale significativo sulla via di una 

collaborazione costruttiva diretta a 

ridurre il contenzioso ed a contrastare 

in maniera più efficace la piaga 

sociale del sommerso.


Iª Giornata 

Ringrazio intanto l’ANIV e voi tutti 

per l’invito, cui tenevo in particolar 

modo, a partecipare. Vorrei che 

prendeste poi questa mia presenza 

come un segnale forte di interesse ed 

attenzione della confederazione che 

qui rappresento verso il vostro lavoro 

che quotidianamente svolgete. 

Il ruolo degli ispettori di vigilanza, 

infatti, è quanto mai un ruolo 

delicato di fronte all’atomizzazione 

contrattuale figlia di un mondo del 

lavoro sempre più balcanizzato o, per 

dirla come Bauman, di un mondo del 

lavoro liquido come la società di cui è 

espressione. La vita liquida è appunto 

una vita precaria, vissuta in condizioni 

di continua incertezza dove la difesa 

Intervento 

A. Abatecola, Responsabile Servizio “Politiche fi scali e previdenziali”, UIL 

dei diritti fondamentali, primo fra 

tutti il diritto al lavoro, è una vera 

e propria frontiera, un far west dei 

diritti, che spinge a vivere nel presente 

e solo per il presente, accettando di 

cedere parte dei propri diritti, per 

l’oggi e per il domani, in cambio 

di una sopravvivenza da ricercare 

continuamente. Il pericolo è una lotta 

tra poveri, del tutti contro tutti, dove 

in molti contrattano da soli i propri 

rapporti e, pur di lavorare, accettano 

tutto in una specie di concorrenza al 

ribasso tra lavoratori che vede tutti 

perdenti. Davanti a uno scenario di 

questo tipo è fin troppo evidente che 

il vostro ruolo è veramente un ruolo 

di frontiera! Proprio per questo mi 

sento di condividere pienamente le 

parole dette qualche minuto fa dal 

VicePresidente nella sua relazione. 

Mi riferisco al passaggio accennato 

sulla formazione degli ispettori. I 

recenti provvedimenti normativi 

hanno infatti accentuato il valore 

della formazione continua nei luoghi 

di lavoro, per i lavoratori, per i 

datori di lavoro e per diversi altri 

enti. Si dimentica però che i primi a 

chiedere formazione sono proprio gli 

ispettori, tanto più ora che i compiti 

sono accresciuti, estesi fino alla 

consulenza o comunque ad un’attività 

ispettiva che deve confrontarsi con un 

sistema imprenditoriale estremamente 

frammentato e delocalizzato dove, 

per forza di cose, anche i controlli 

diventano più difficili. 

Inoltre l’accennata nuova disciplina 

del TFR non può non vedere 

più coinvolti e formati gli stessi 

ispettori, specialmente alla luce di 

comportamenti non sempre cristallini 

da parte delle imprese. 

Ricordo solo che nelle API le 

decisioni di mantenimento in azienda 

del TFR sono state circa del 93%. 

Capisco il rapporto di fiducia tra 

datore di lavoro e lavoratore ma 

francamente mi sembra un dato 

alquanto squilibrato. Come squilibrata 

mi sembra la percentuale bassissima 

di lavoratori silenti circa la scelta di 

destinazione del TFR. Non vorrei 

che in alcune realtà ci fossero stati 

comportamenti atti ad evitare che il 

TFR del lavoratore prendesse altre 

strade rispetto a quella dell’azienda. 

In un quadro di questo tipo la 

formazione continua è la via 

maestra perché le professionalità 

da voi rappresentate siano sempre 

messe nella condizione migliore 

per affrontare e vincere le sfide che 

quotidianamente vi si presentano 

davanti. 

D’altra parte l’onda emotiva che 

ha scosso ultimamente il Paese sul 

tema delle condizioni di lavoro ha 

portato anche qualche “distratto” a 

comprendere veramente l’importanza 

del vostro ruolo nella difesa di 

un lavoro sicuro, fatto di fatica 

nella dignità e nel rispetto dei 

livelli essenziali delle prestazioni 

concernenti i diritti civili e sociali, 

come chiede il nostro stesso impianto

normativo. CGIL CISL e UIL lo 

scorso primo maggio hanno inteso 

riaffermare proprio la centralità 

del lavoro come fondamento della 

Repubblica e della nostra Costituzione 

repubblicana, valore quindi da 

difendere e tutelare per la crescita 

armonica del paese. 

In quest’ottica voi, come anche 

le parti sociali, siete tra i garanti 

di quell’articolo 1 della carta 

costituzionale che è nel titolo di 

questa giornata e a cui guardiamo noi 

tutti. 

È per questo motivo che abbiamo 

visto con soddisfazione alla recente 

convocazione per immissione in 

servizio degli idonei al concorso per 

ispettori di vigilanza del 2004 scorso. 

I territori hanno bisogno di forze 

fresche per rafforzare e potenziare 

un servizio di ispezione in alcuni 

casi stretto tra carenze di organico 

ed adempimenti burocratici che ne 

rallentano l’operato. Come sindacato 

abbiamo in più occasioni segnalato 

un numero ancora troppo basso di 

ispezioni in loco per il controllo 

sull’applicazione dei contratti e 

delle norme di sicurezza nei posti di 

lavoro. Mi rendo conto che è una sfida 

titanica ma proprio per questo credo 

sia giusto intervenire sul sistema dei 

controlli, potenziandolo e fornendolo 

degli strumenti indispensabili ad un 

pieno svolgimento del proprio ruolo. 

Giusto anche intervenire sul sistema 

sanzionatorio, come in parte il nuovo 

testo unico fa, ben sapendo che una 

inadempienza nell’applicazione delle 

normative – non solo di sicurezza 

– è un vero e proprio attentato al 

futuro e alla vita delle lavoratrici e 

dei lavoratori e come tale deve essere 

trattata e perseguita. Devo dire, in 

questo caso, che la revisione del 

regime sanzionatorio è uscita molto 

mitigata ed attenuata rispetto a quanto 

previsto nella delega e non è un 

segnale che abbiamo apprezzato. 

Ma il fronte non è ovviamente solo 

quello della sicurezza. La stessa 

regolarità contributiva assume oggi 

un valore se possibile ancora più 

determinante che in passato. In un 

sistema basato ormai sul regime 

contributivo, la mancata contribuzione 

è un attentato al futuro dei lavoratori 

e non può in alcun modo essere 


tollerata. Se alcuni lavoratori, spinti 

dalla necessità, accettano di prestare 

la propria opera in modo non regolato, 

è compito della vigilanza estirpare 

tale malcostume evitando che in 

futuro ci si possa trovare di fronte ad 

un esercito di poveri cui dovremo far 

fronte con l’assistenza. 

Senza contare che il sistema si regge 

ancora sulla ripartizione e che un 

abbassamento o non sufficienti livelli 

di contribuzione non solo mettono 

a rischio il futuro previdenziale dei 

lavoratori, ma anche la sostenibilità 

economica del sistema pensionistico 

oggi, per i pensionati di oggi. 

Per tornare brevemente sul testo 

Unico, ritengo apprezzabili 

gli sforzi fatti sul fronte di un 

maggiore coordinamento tra le forze 

sociali e amministrative, con un 

coinvolgimento maggiore delle parti 

sociali. 

Per quel che riguarda la vigilanza, 

però, già il d.lgs 124 affidava alla 

direzione generale del ministero 

del lavoro compiti di direzione e 

coordinamento di tutte le attività 

ispettive. 

Il decreto, come voi sapete bene, era 

diretta emanazione della legge 30, 

di una legge che ha profondamente 

modificato il mercato del lavoro e che 

andava accompagnata ad un riordino e 

rafforzamento della vigilanza. 

Uno spirito che il decreto accoglie pur 

con qualche problematica di fondo. 

Penso alla differenza tra l’articolo 1 

del d.lgs e l’articolo 3 dello stesso. Il 

diverso meccanismo di coordinamento 

che questi due articoli descrivono 

tra ambito nazionale ed ambito 

territoriale. Penso anche al diverso 

inquadramento tra personale ispettivo 

delle direzioni regionali e provinciali 

del lavoro che operano – come 

ricordato poc’anzi dal Vicepresidente 

– in qualità di polizia giudiziaria, e 

l’attività ispettiva di previdenza ed 

assistenza sociale che per il decreto 

può essere svolta anche dal personale 

degli Enti Previdenziali, senza che 

questi operino però in qualità di 

polizia giudiziaria. 

È paradossale perché dalla lettura del 

testo sembra ricavarsi per l’azione 

degli ispettori degli Enti un ruolo 

quasi suppletivo e di supporto a quello 

degli ispettori del lavoro. 

Ecco, credo che nell’ottica di una 

razionalizzazione e di un maggiore e 

migliore coordinamento delle attività 

ispettive debbano essere superate 

certe differenze. 

Non basta infatti il pur apprezzabile 

coordinamento telematico se insieme 

ad esso non vengono uniformate le 

regole e rafforzata la figura giuridica 

di tutti gli ispettori, così da fornire 

loro tutti gli strumenti utili allo 

svolgimento della loro funzione 

sociale prima ancora che economica! 

La collaborazione con le parti sociali 

mi sembra poi determinante anche 

per lo svolgimento di quell’attività 

di prevenzione e promozione che 

l’ordinamento vi affida accanto alla 


Per questo motivo ritengo utilissimi 

momenti come questo, nell’ambito 

dei quali confrontarci tra noi, 

scambiandoci idee ed esperienze che 

possono arricchire la nostra azione 

quotidiana, ognuno nel proprio ambito. 

Serve l’azione coordinata di tutti se 

è vero – come è vero – che in Italia 

ci sono più di 4 milioni di uomini e 

donne che lavorano in condizioni di 

irregolarità, a nero o con contratti 

parzialmente dichiarati. Da questo 

punto di vista voglio spendere una 

parola per il lavoro svolto dagli Enti 

con l’utile coinvolgimento delle 

parti sociali. Lo sforzo fatto è stato 

lodevole e, solo per fare un esempio, 

l’Inail nel biennio 2005-2006 ha 

rafforzato la vigilanza proseguendo 

ed implementando iniziative lodevoli 

come quello del progetto “Lotta 

al Sommerso” o del protocollo tra 

INAIL e Comitato Elettrotecnico 

Italiano volto a stimolare la cultura 

della prevenzione per una vera 

sicurezza sul lavoro. Oltre a ciò è 

sicuramente migliorata la sinergia tra 

l’Inail, l’Inps, le Direzioni Provinciali 

del lavoro, la Guardia di Finanza e 

le ASL nel quadro di una vigilanza 

sempre più integrata e di una funzione 

di stimolo alla legalità aiutata anche 

dalla possibilità per le aziende che 

migliorano i propri parametri di 

sicurezza, di richiedere la riduzione 

del tasso medio di tariffa dopo il 

primo biennio di attività, ovviamente 

purchè siano in regola con gli obblighi 

assicurativi e con le disposizioni di 

legge.


Iª Giornata 

Al di là delle ispezioni credo che 

questa sia una strada utilmente 

percorribile per un contrasto di 

interessi virtuoso che spinga tutto il 

sistema imprenditoriale a crescere nel 

rispetto dei diritti dei lavoratori che lo 

compongono. 

Gli Enti però necessitano anche di 

una politica più attenta alla loro 

attività. Il dibattito sviluppatosi 

nel paese sull’unificazione degli 

Enti di previdenza ed assistenza, è 

stato troppo spesso una discussione 

ideologica che muoveva dalla 

necessità di ottenere risparmi. 

Lo dico qui come l’ho detto in altre 

occasioni: “nessuno può intervenire 

su questi Enti partendo dall’unico 

presupposto di tagliare le spese! Il 

vero obiettivo di qualsiasi azione 

futura deve essere prima di tutto il 

miglioramento dei servizi offerti e 

della loro efficienza, al servizio del 

lavoratore e del cittadino! Diceva 

bene il VicePresidente prima: qui 

non si tratta di semplici voci di costo 

ma di uomini e donne, che voi qui in 

parte rappresentate e che costituiscono 

un elemento imprescindibile per 

declinare al meglio l’articolo 1 della 

nostra costituzione. 

Anche gli stanziamenti economici 

previsti nel nuovo testo Unico sono 

ancora eccessivamente esigui per le 

attività da svolgere ed anche i Fondi 

utilmente costituiti per il sostegno 

alle PMI, ai rappresentanti dei RLST 

sono ancora da verificare nel loro 

funzionamento effettivo. 

Spero che le novità intervenute, come 

anche la cabina di regia, possano 

rendere il vostro compito sempre 

meno gravoso, per la tutela di tutti. 

Noi come parti sociali siamo, come 

sempre, disponibili alla diffusione 

della cultura della legalità, anche 

nell’ambito dell’articolo 8 del d.lgs 

124 che già prevede la possibilità 

di fornire attività promozionale 

convenzionata con associazioni di 

rappresentanza datoriale ed altri enti. 

D’altra parte nell’epoca della 

tecnologia applicata al lavoro 

siamo ancora in difficoltà nel 

monitorare l’organizzazione e la 

standardizzazione dei livelli di 

rispetto della normativa e di sicurezza 

in fabbriche, uffici e cantieri. 

La piaga del lavoro nero e la 

frammentazione dei rapporti di 

lavoro non aiuta ma è innegabile che 

uno sforzo maggiore in tal senso sia 

il caso di farlo per sradicare quel 

ragionamento perverso per il quale 

– in un sistema di sanzioni ancora 

blando – valga comunque la pena per 

il datore di lavoro di rischiare con 

un impianto non a norma in modo 

da contenere i costi mettendo a 

repentaglio la vita dei suoi dipendenti. 

Il problema sul versante proprio della 

sicurezza non si esaurisce però qui e 

lambisce una sfera più propriamente 

culturale che nel nostro sistema 

produttivo non mette la sicurezza tra 

le priorità dell’organizzazione del 


Troppo spesso la salvaguardia dei 

diritti, della vita e della salute dei 

lavoratori non rientra nei piani di 

efficienza produttiva, così come 

non vi rientra la manutenzione degli 

impianti, i costi per l’applicazione 

degli standard, i migliori turni di 

lavoro, o la sicurezza mai precaria 

sul posto di lavoro, che consenta ai 

diretti interessati di investire tempo ed 

impegno nella prevenzione. 

Su questo non possiamo riporre 

tutte le speranze ed aspettative sugli 

ispettori. 

Occorre un mea culpa generale 

se solo si pensa che tra i criteri 

meritocratici di un buon dirigente 

mai – o quasi mai – è purtroppo 

contemplata la creazione di uno 

spazio lavorativo sicuro. Se prima di 

tutto nel management e negli obiettivi 

dell’impresa non si pongono quelli 

legati al rispetto della normativa sul 

lavoro, l’attività degli ispettori sarà 

una specie di lotta impari, pur con 

tutta la buona volontà del personale 

che rappresentate. 

Il Sindacato, oggi più che mai, chiama 

quindi il Governo, le Istituzioni, le 

forze sociali, economiche e produttive 

del paese ad assumersi le proprie 

responsabilità, facendo del rispetto 

della normativa del lavoro una 

battaglia nazionale che non può essere 

vinta senza il coinvolgimento e la 

collaborazione di tutti. 

Se il lavoro è la vera ricchezza 

del paese, quello stesso lavoro 

deve dunque essere tutelato e 

protetto senza indecisioni e zone 

d’ombra, nel solco dell’articolo 

1 che va letto a mio avviso in 

combinato disposto con l’articolo 

117 della nostra Costituzione 

che sancisce “L’uniformità della 

tutela dei lavoratori sul territorio 

nazionale attraverso il rispetto dei 

livelli essenziali delle prestazioni 

concernenti i diritti civili e sociali”. 

Di questo valore consegnatoci in 

eredità dai padri costituzionali noi e 

voi tutti ne siete i garanti! Nessuna 

zona grigia e nessuna zona d’ombra 

dovrà essere tollerata. 

Grazie a tutti

Buongiorno a tutti! Mi chiamo 

Stefania Caruso Festa e sono 

Ispettore INPS della Direzione 

Provinciale di Milano ed all’interno 

dell’Associazione sono delegata del 

“Comitato delle Pari opportunità”. 

Tutti noi sappiamo che uno dei 

principi fondamentali sanciti dal 

diritto comunitario è quello di 

garantire l’uguaglianza tra le donne 

e gli uomini. Difatti, in materia di 

uguaglianza tra i sessi, gli obiettivi 

dell’Unione europea hanno lo scopo 

di assicurare le pari opportunità e 

l’uguaglianza di trattamento, nonché 

di lottare contro ogni discriminazione. 

Purtroppo il nostro bel paese, dai 

dati presentati alla Commissione 

europea, secondo le procedure 

previste nell’ambito della strategia 

di Lisbona, si trova largamente al di 

sotto dell’obiettivo finale ed anche 


Comunicazioni 

S. Caruso Festa, Delegata del Comitato ANIV 

per le pari opportunità in azienda 

di quello intermedio fissato al 57% 

per il 2005, poiché gli stessi nel 

2006 si attestano soltanto al 46,3%. 

Recenti indagini confermano che 

in Italia le donne, nonostante gli 

ottimi risultati scolastici, si scontrano 

quotidianamente con difficoltà 

d’inserimento enormi e coloro 

che riescono ad emergere, magari 

conquistando anche posizioni apicali 

si ritrovano delle differenze retributive 

rispetto ai colleghi maschi di circa il 

23, 3% in meno. 

In conclusione da quest’analisi 

emerge che il mercato del lavoro, sia 

nel pubblico che nel privato, non offre 

pari opportunità. 

Ed è proprio l’esame di questi dati 

il fattore scatenante della nascita 

all’interno della ns. associazione, 

peraltro attenta da sempre alle 

problematiche del mondo del lavoro, 

del Comitato Pari 

Opportunità, il cui ruolo vuol 

essere quello di sensibilizzare e 

coinvolgere tutti noi ispettori nel 

contribuire a combattere ogni tipo 

di discriminazione nelle aziende. 

Allora mi chiedo chi meglio di noi 

può assolvere a questo compito, visto 

che quotidianamente ci ritroviamo 

a contato con realtà diverse e con le 

più attuali problematiche, chiamati a 

svolgere un ruolo sociale a 360°. 

Da parte mia mi impegno a 

sensibilizzare tutti i colleghi, ricordo, 

inoltre, che è possibile consultare, 

all’interno del sito dell’Aniv, una 

sezione specifica, dove attualmente è 

esposta la normativa inerente, e che al 

più presto verranno attuati collegamenti 

con i links interessati. Vi ringrazio 

sin d’ora per la collaborazione e per 

l’attenzione prestatami.


Iª Giornata 

Conclusione 

dei lavori della giornata 

V. Mungari, Presidente INAIL 

Nel porgerVi il saluto mio personale 

e dell’Istituto che rappresento, 

consentitemi anzitutto di rivolgere un 

caloroso ringraziamento al Presidente 

dell’ANIV Fedele Sponchia per 

l’invito a partecipare a questo Forum 

2008. 

Un evento che costituisce, ormai da 

molti anni, un’occasione preziosa 

di confronto tra forze politiche e 

sociali, dirigenti, amministratori 

della Pubblica Amministrazione e 

i funzionari ispettivi sui temi della 

vigilanza, nella consapevolezza del 

ruolo essenziale che questi ultimi 

svolgono a salvaguardia del sistema di 

tutele e garanzie dei lavoratori voluto 

dal nostro ordinamento. 

In questo senso, ho condiviso 

pienamente la scelta di aprire i lavori 

con l’ampia e dotta relazione del Prof. 

Rossi, il quale molto efficacemente 

ha rappresentato la valenza della 

funzione ispettiva quale strumento 

di difesa dei principi costituzionali, 

sanciti in particolare dagli articoli 1, 

35, 38 e 41 della Costituzione. 

Principi da tenere fermi, ancor 

più in questa fase di profonda 

trasformazione del mercato del 

lavoro dove ad una crescente 

flessibilità dei rapporti lavorativi 

deve necessariamente fare risconto 

il rigoroso rispetto delle regole, ad 

evitare che la stessa flessibilità si 

trasformi in precarietà, con il rischio 

di un progressivo affievolimento del 

diritto dei lavoratori alla sicurezza, 

alla libertà e alla dignità umana. 

Proprio il tema della sicurezza, come 

è intuibile, costituisce uno dei punti 

di principale interesse per l’Istituto 

che presiedo, considerato lo stretto 

nesso tra lavoro irregolare e rischi per 

l’incolumità fisica dei lavoratori. 

Molto opportuno, quindi, mi è 

sembrato l’intervento in cui veniva 

puntualmente disegnato il confine tra 

flessibilità e lavoro precario, fornendo 

preziose indicazioni per la verifica 

della corretta applicazione dei nuovi 

istituti contrattuali. 

È un compito, quello assegnato a voi 

ispettori, di grande rilevanza ma anche 

di grande complessità in un Paese che 

si caratterizza ancora per una larga 

diffusione del fenomeno del lavoro 

nero e dell’elusione contributiva, 

per di più collegata, in alcune aree

del Paese, a fenomeni di criminalità 

organizzata. 

Gli interventi legislativi succedutisi 

in questi ultimi tempi per contrastare 

tale fenomeno – dall’introduzione 

del DURC fino alla recente 

riaffermazione della responsabilità 

solidale fra committente, 

appaltatore e subappaltatore rispetto 

all’obbligazione contributiva 

– non possono, infatti, dispiegare 

pienamente i loro effetti senza 

una costante ed efficace attività di 

controllo, che testimoni la presenza 

dello Stato sul territorio, incentivando 

per tale via la progressiva 

affermazione della cultura della 

legalità. 

Un compito, come detto non facile, 

soprattutto per la sproporzione tra 

le risorse disponibili e l’impegno da 

affrontare. 

Di qui, la necessità per un verso di un 

sempre più efficace coordinamento 

tra i soggetti detentori del potere di 

vigilanza sulla strada tracciata con 

il decreto n. 124 del 2004, per altro 

verso di perseguire, con interventi di 

potenziamento delle risorse umane 

e strumentali dedite alla specifica 

attività ovvero di razionalizzazione 

dei processi lavorativi, obiettivi 

di sempre maggiore efficienza ed 

efficacia della funzione di controllo. 

Ciò vale, in particolare, per l’INAIL 


che non ha potuto contare – come 

accaduto, ad esempio, per il Ministero 

del lavoro - su interventi legislativi 

atti a consentire nuove assunzioni di 

ispettori con i quali far fronte, non 

solo alle aumentate esigenze, ma 

neanche al normale turn-over. 

Per questo motivo l’Istituto ha 

ritenuto di trovare una soluzione 

nell’ambito di un complessivo 

processo di riorganizzazione interna, 

le cui linee guida – approvate dal 

Consiglio di Amministrazione con 

la delibera n. 169 del19 aprile 2007 

– prevedono, tra l’altro, proprio una 

forte valorizzazione dell’attività di 

vigilanza. Ciò mediante: 

• il potenziamento dell’organico 

della funzione ispettiva, da attuarsi 

mediante reclutamento interno con 

la riconversione ai nuovi compiti 

di risorse già dedite ad altri compiti 

amministrativi; 

• la revisione del modello 

organizzativo della vigilanza 

medesima, a livello centrale e 

territoriale; 

• lo sviluppo di sofisticati strumenti 

di intelligence, presupposto per 

una azione più mirata e, quindi, più 

efficiente; 

• la dotazione di più adeguati 

strumenti tecnologici per lo 

svolgimento dell’attività. 

In questo modo, sono convinto che 

l’Istituto potrà fornire, in misura 

più pregnante, il proprio contributo 

all’attuazione delle linee dettate 

annualmente dal Ministro del Lavoro 

con il Documento di programmazione 

strategica dell’attività di vigilanza, tra 

le quali, mi preme ricordare, assume 

rilievo particolare la tutela della 

sicurezza sui luoghi di lavoro. 

Non posso non ricordare a questo 

riguardo come, anche alla luce del 

nuovo Testo Unico sulla sicurezza, 

la verifica sull’osservanza di tali 

disposizione e della correlata 

normativa, resti competenza 

esclusiva degli ispettori del lavoro e 

delle ASL. 

Ciò non esclude, peraltro, che 

anche su questi temi, gli ispettori 

dell’INAIL possano svolgere un 

ruolo altamente significativo, per il 

contributo di conoscenza che, per 

il loro tramite, può essere fornito 

sul fenomeno degli infortuni e delle 

tecnopatie, sui processi produttivi e 

rischi correlati, ma anche per l’attività 

di promozione delle iniziative e dei 

prodotti dell’Istituto nel campo della 

prevenzione. 

Concludo, complimentandomi 

ancora con il Presidente Sponchia 

ed i suoi collaboratori per l’ottima 

organizzazione del Forum, e 

formulando a voi tutti i migliori 

auguri di buon lavoro.


IIª Giornata 

Ha portato il suo saluto ai partecipanti 

al Forum il direttore regionale INAIL 

della Calabria, decantando le bellezze 

della terra ospitante e definendo la 

funzione degli ispettori di vigilanza 

come funzione straordinaria: 

funzione accertativa e certificativa 

che ha una significativa rilevanza 

rispetto all’esterno, rispetto al cliente 

e anche all’interno della propria 

amministrazione. 


F. Inghingolo, Direttore regionale INAIL Calabria

Grazie dell’invito graditissimo, che 

mi da l’opportunità di condividere 

con voi, in questo momento specifico 

della vita dei nostri Enti, qualche 

riflessione. Lo farò come presidente 

dell’Enpals, questo ente un po’ di 

nicchia, (spettacolo e sport), anche 

se le sue problematiche, poi, 

rappresentano molto uno spaccato 

delle problematiche più generali. Ma 

vorrei ragionare con voi soprattutto 

come una persona che ha una grande 

passione per lo stato sociale. 

Ritengo che il sistema di protezione 

sociale che ci siamo dati in questi anni 

nel nostro paese sia una delle cose 

più importanti da difendere. Siccome 

uno dei problemi fondamentali della 

conservazione del sistema di welfare 

è la sua sostenibilità economica, il 

vostro ruolo dentro questo sistema 

diventa assolutamente strategico. 

Voi siete un pezzo di Stato che si 

presenta alle aziende, ma siete anche 

uno strumento per rendere sostenibile 

questo sistema, che ci difende dalla 

malattia e dalla vecchiaia, che ci 

siamo dati ìn questi anni. Per questo 

la vostra professione, il vostro ruolo, 

come voi lavorate negli enti e con 

le altre amministrazioni dello Stato, 

come si sviluppa in questo paese la 

prevenzione, la lotta all’elusione, 

all’evasione contributiva, è un tassello 

strategico di politica sociale. 

Tutto questo mi ha sempre 

appassionato e interessato. 

Io ritengo che mai come in questo 

periodo sia alta nel paese l’attenzione 

ai problemi della lotta al lavoro nero, 

dell’elusione, dell’evasione perché 

c’è un problema di sostenibilità 

economica. 

Le parti sociali, i sindacati da tempo 

insistono su questo tema, ma c’è 

anche una tensione etica su questi 

temi. Se avete visto la trasmissione 

“Porta a Porta” sulle condizioni 

di lavoro degli ispettori del lavoro 

in provincia di Napoli, (una 

situazione terribile, sporcizia etc.) 

il clima quale era? Difendiamo gli 

ispettori. Creiamo per gli ispettori 

le condizioni perché facciano bene 

il loro lavoro. Credo che si debba 

approfittare di questo clima. Una 

volta l’ispettore era visto come una 

persecuzione. Oggi il clima non è più 

così. Per questo sono voluta venire 



A. Ghisani, Presidente ENPALS 

quest’anno. Mi sembra proprio il 

momento in cui la vostra professione, 

la professione dell’ispettore di 

vigilanza, abbia bisogno di essere 

rianalizzata, rifondata. L’approccio 

tradizionale al diritto del lavoro è 

cambiato e a maggior ragione oggi 

bisogna ripensare come rispondere a 

questa domanda sociale di maggiore 

efficienza rispetto alla vigilanza. 

In questo senso apprezzo e spezzo 

una lancia di apprezzamento totale 

rispetto al lavoro che ha fatto 

Sponchia e la sua associazione, in 

questi anni. Fedele in un attimo 

avrebbe potuto trasformare un corpo 

professionale in un bel sindacatino 

rivendicativo. Magari portava a 

casa qualche benefit in più, però in 

compenso sarebbe diventato uno dei 

tanti. Invece l’associazione ha saputo 

tenere la barra diritta su quello che 

è il problema centrale: l’identità 

professionale. Scavare su questo 

tema, oggi, la, rende giovanissima. 

Con un mondo del lavoro che 

cambia, con la domanda sociale 

che c’è, bisognerebbe reinventare 

un’associazione professionale che 

si occupa della strumentazione 

tecnica e professionale per rendere 

l’ispettore meno solo. Tutto ciò, oggi, 

è veramente essenziale! Quindi, lunga 

vita! 

Ora analizziamo il tema del 

cambiamento del mondo del lavoro. 

Forse ho una esperienza abbastanza 

particolare, ma anche in un ente come 

l’Enpals gli ispettori sono costretti 

ogni giorno a misurarsi con i cantanti 

che mettono le loro società all’estero 

per non pagare; le società, che sono 

tutte di fitness, ma che diventano 

tutte dilettantistiche per non pagare i 

contributi; filiere incredibili di appalti 

delle televisioni pubbliche e private. 

Per non parlare del diritto societario, 

che è cambiato. 

Le normative si sovrappongono, 

non si semplificano. A volte sono 

volutamente elusive, altre volte sono 

contraddittorie. Ed allora ha ragione 

l’impostazione dei lavori di questo 

vostro Forum: quale strumentazione


IIª Giornata 

tecnica e organizzativa perché gli 

ispettori di vigilanza non siano 

soli di fronte a questo mondo che 

è cambiato? I consulenti del lavoro 

sembra che le abbiano imparate 

tutte, perché la flessibilità del lavoro 

è diventata maggiore, facilitando 

l’evasione e l’elusione. Ogni forma 

di lavoro nuovo ha la strada per non 

pagare i contributi. 

Allora io credo che il tema della 

formazione, che qui è stato affrontato 

a lungo, sia prioritario analogamente 

a quello di quale strumentazione 

informatica, di quali software mettere 

a vostra disposizione. 

Credo, inoltre, che si debbano 

anche un po’ modificare i modelli 

organizzativi delle ispezioni. Mi 

ricordo di una telefonata fatta 

con Sponchia quando è passato 

il DLGS 124. Creare un clima di 

collaborazione credo sia stato una 

cosa importante. Ed è bene, quando si 

fanno queste attività, avere il coraggio 

anche di dire le cose che sembrano 

andare un filino meglio! Gli ispettori 

lavorano, hanno migliorato la loro 

attività, però rimane un problema 

di comunicazione, un problema di 

visibilità del lavoro. C’è un secondo 

aspetto sul quale io vorrei sentire il 

parere di chi sugli ispettori lavora 

da una vita, cioè quello di misurarsi 

con il lavoro congiunto fra le varie 

amministrazioni. Il fronte “fisco”, il 

fronte “agenzia delle entrate”, il fronte 

“polizia tributaria”, etc. devono, a mio 

avviso, sempre più dialogare. Il nero 

come lo individuiamo se non abbiamo 

una interconnessione con gli aspetti 

fiscali e una strumentazione anche dì 

informazione che ci consente di andare 

a fare ispezioni mirate e congiunte? 

Credo che il potenziamento di 

questa strumentazione potrebbe 

rendere più efficace il nostro 

lavoro perché, adesso, non è più di 

moda parlare di unificazione degli 

Enti. Nel dibattito che c’è stato 

sull’unificazione degli enti, ogni 

tanto si leggeva di “unificazione 

dei corpi ispettivi”, sempre per 

risparmiare, di “professionalità unica”. 

Ma che senso ha l’unificazione? Sì 

risparmia? Non credo! Che senso ha 

in questo momento mettere assieme 

le specializzazioni? O abbiamo in 

mente che ci sia un soggetto tuttologo 

che sa tutto delle problematiche di un 

mondo del lavoro che cambia? Ma 

stiamo scherzando? Oggi a mio avviso 

è il momento delle sinergie, delle 

collaborazioni fra le specializzazioni 

che riescano a mettere in comune le 

competenze per rendere più efficace 

l’azione ispettiva. È un’opinione, 

ma siccome si parla sempre di 

pubblico impiego che non funziona, 

di pubblica amministrazione che non 

funziona, si dimentica che esistono 

pubbliche amministrazioni dove 

non ci sono sistemi di controlli e ci 

sono pubbliche amministrazioni 

dove da anni esistono forme di 

controllo e di misurazione. Noi 

siamo un microcosmo, però io ho il 

mio report direzionale, attraverso il 

quale misuriamo la produttività. Negli 

enti pubblici non economici questa è 

una consuetudine che si è creata da 

lungo tempo. Allora, come si risponde 

anche a questo attacco generico 

alle pubbliche amministrazioni? Si 

risponde con la capacità di rinnovarsi 

dando dati, dando trasparenza! Queste 

sfide della trasparenza vanno colte 

tutte. Abbiamo le carte in regola. 

E il lavoro, il grande lavoro che 

l’associazione ha davanti a sé è di 

capire con quali strumenti queste carte 

possano essere sempre più in regola 

per dare dati, per dare trasparenza! Ho 

una vecchia tradizione da sindacalista. 

Sono convinta che la tutela della 

professione, anche dal punto di vista 

economico, normativo, vada avanti 

tanto in quanto c’è una credibilità 

sociale su quella professione. Se 

la gente è convinta che quella 

professione è utile, che serve, che è 

un pezzo di garanzia della comunità 

allora accetta anche miglioramenti. 

Se, invece il tono è sempre difensivo, 

è chiaro che, invece di tutelare 

meglio, si tutelano peggio i pubblici 

dipendenti. 

In questo senso io chiudo. Credo che 

il lavoro che avete davanti sia un 

lavoro veramente molto importante. 

Credo che sia necessario un nuovo 

rinascimento rispetto a queste sfide di 

cambiamento che il mondo del lavoro, 

da un lato, e il mondo del lavoro della 

pubblica amministrazione, dall’altro, 

ci chiedono. 

Buon lavoro.

Non v’è dubbio che l’attività di 

vigilanza, negli ultimi anni, è stata 

interessata da numerosi fattori di 

cambiamento derivanti in particolare 

da innovazioni legislative che hanno 

profondamente mutato lo scenario del 

mondo del lavoro, con l’introduzione 

di nuove tipologie lavorative, nonché 

la stessa funzione ispettiva, con la 

previsione di forme di coordinamento 

delle varie attività. 

Basta citare, a titolo di esempio, la L. 

30/2003 ( c.d. Legge Biagi ), il D.Lgs 

124/2004 e tutte le recenti norme 

che, attraverso anche l’inasprimento 

delle sanzioni hanno consentito di 

combattere in maniera più incisiva 

il fenomeno del lavoro in nero e 

irregolare. 

Pertanto non è più rinviabile 

una completa e complessa 

riorganizzazione dell’Area 

vigilanza all’interno dell’Inps, 

rendendola più adeguata ai tempi 

e alle dinamiche di un mondo del 

lavoro in continua evoluzione, al 

fine di rendere più efficace la lotta 

al lavoro sommerso, all’evasione e 

all’elusione contributiva, anche in 

considerazione e in previsione di una 

eventuale riorganizzazione degli Enti 

Previdenziali. 

Una riorganizzazione efficiente, 

a nostro avviso, deve tendere a 

valorizzare l’esperienza professionale 

maturata dagli ispettori dell’Inps, 

con il loro coinvolgimento anche 

nelle attività di coordinamento e 

gestione dell’attività ispettiva, a 

partire dalla creazione di un polo 

regionale e di adeguate strutture a 

livello provinciale, rendendo gli 

ispettori protagonisti del cambiamento 

e ottenendone in questo modo la 

condivisione degli obiettivi. 

Ma non basta. Oltre alla 

programmazione e al potenziamento 

di un’adeguata e continua attività 

formativa, si dovrà valorizzare 

ulteriormente la figura ispettiva 

con la creazione di posizioni di 

responsabilità all’interno dell’area 

per favorire il raggiungimento dei 

sempre più impegnativi obiettivi di 

contrasto all’economia sommersa e di 

incremento delle entrate contributive, 

prefissati dalla Direzione Centrale 

INPS. 

Lo stesso utilizzo di risorse 


Intervento 

A. Vicinanza, Delegato ANIV ai rapporti con le OO.SS. aziendali 

tecnologiche e di banche dati 

di grandissima rilevanza, con i 

conseguenti programmi applicativi 

di controlli incrociati, alle cui 

realizzazioni gli ispettori, tramite 

l’Associazione, hanno dato un 

validissimo contributo (ved. VigView, 

VigAgri, VigPrest etc), potrà 

esplicare le sue massime potenzialità 

e potrà essere ottimizzato al massimo 

se affidato a tutto il personale 

ispettivo per l’organizzazione e la 

gestione. 

E’ dal 1998, anno della famosa 

Delibera n.799 con la quale l’INPS 

si è data una nuova riorganizzazione, 

organizzandosi per processi, che la 

Vigilanza, con i suoi ispettori, aspetta 

una nuova organizzazione. 

Non dimentichiamo che 

l’organizzazione per processi ha 

premiato la crescita professionale 

degli impiegati e dei funzionari 

amministrativi riconoscendo le 

professionalità all’interno dell’Istituto 

e in tale direzione e ottica sono 

stati indirizzati sia i CCNL sia i 

vari Contratti Integrativi di Ente; 

sono state create nuove figure e 

posizioni organizzative (responsabili 

di processo primario, responsabili 

di processo abilitante, ottimizzatori, 

punti d’incontro, isole di consulenza, 

punti cliente, e più recentemente 

integratori di processo, incarichi 

di elevata responsabilità, incarichi 

di elevata professionalità), con 

ammirevole fantasia creativa, mi sia


IIª Giornata 

consentito. 

Tutte posizioni assegnate 

esclusivamente al personale 

amministrativo e informatico, con 

relative indennità, senza alcun 

riconoscimento al personale ispettivo, 

che dal 1998 ad oggi si è visto 

riconosciuta una sola indennità, per 

il c.d. maggior orario, pari a circa 

150 euro, diventati 200 con l’ultimo 

contratto integrativo, senza alcun 

riconoscimento per la funzione svolta, 

per la responsabilità diretta, civile, 

penale e patrimoniale, che ogni 

ispettore si assume quotidianamente 

per la rilevanza esterna dei 

provvedimenti emessi. 

Per la Vigilanza INPS, 

l’organizzazione nelle strutture 

periferiche è rimasta praticamente 

la stessa, salvo alcuni aggiustamenti 

(ved. circ. 131/2001) e qualche 

timido tentativo non sostenuto fino in 

fondo, tanto è vero che nei contratti 

integrativi si è solamente accennato 

alla specifica Area rinviando di anno 

in anno le problematiche al contratto 

successivo. 

La sistematica riduzione dei Dirigenti 

ha visto l’Ufficio Vigilanza privarsi di 

un punto di sintesi e di pianificazione 

che affiancasse il Direttore di sede. 

Tanto è vero che l’organizzazione 

attualmente presente è molto variegata 

e risulta diversa nelle singole 

strutture: in pochissime realtà è 

ancora presente un Dirigente, in altre 

è il Direttore di Sede che si occupa 

anche della Vigilanza, in altre vi è 

un responsabile dell’Area (molto 

spesso un funzionario ex art.15, ruolo 

ad esaurimento), in altre ancora un 

ottimizzatore amministrativo e in 

talune (purtroppo ancora poche realtà) 

un ispettore. 

Detto questo mi riallaccio al discorso 

lasciato in sospeso su quanto accaduto 

in quest’ultimo anno. 

Il contratto integrativo aziendale 2006, 

al quale avevano rimandato i contratti 

integrativi precedenti (ricordo dal 

1998!) aveva, a sua volta rimandato 

a una apposita Commissione, 

costituita da rappresentanti della 

Amministrazione e delle OO.SS., 

le problematiche riguardanti la 

riorganizzazione della Area Vigilanza, 

le cui risultanze dovevano essere 

inserite nel successivo contratto 

integrativo di Ente. 

Ebbene la Commissione così 

costituita, presieduta dal Dott. 

Sparagna, Direttore Centrale 

Vigilanza, dopo diverse sedute, 

concludeva in tempo utile i suoi 

lavori, in data 11.12.2007, con un 

verbale sottoscritto dal Presidente 

della Commissione e da tutti i 

rappresentanti nominati della varie 

OO.SS. (CGIL, CISL, UIL, CISAL, 

RdB), sulla riorganizzazione dell’Area 

Specialistica – Vigilanza. 

Momento di grande soddisfazione 

e anche di entusiasmo da parte 

di tutto il personale ispettivo che 

credeva di aver toccato con mano la 

risoluzione di annose problematiche 

e che finalmente pensava di vedere 

riconosciuta la propria professionalità. 

Soddisfazione ed entusiasmo, 

purtroppo, subito gelati nel giro di 

appena otto giorni, quando ci si è 

accorti che nel contratto integrativo 

2007, sottoscritto in data 20.12.2007 

tra Amministrazione e OO.SS. 

(le stesse di prima) non si faceva 

nemmeno un cenno all’accordo 

sottoscritto tra gli stessi attori appena 

una settimana prima (anzi, stavolta 

era scomparso anche il rinvio all’anno 

successivo!). 

Voglio solo ricordare, ma sono 

consapevole che tutti i presenti 

conoscono benissimo, i punti salienti 

e qualificanti dell’accordo sottoscritto 

in data 11.12.2007: 

Unicità della Funzione Ispettiva, 

riconosciuta ad elevato contenuto 

professionale e rilevanza esterna 

che richiede un inquadramento in 

area C distinto in una specifica 

area specialistica, le cui posizioni 

all’interno dell’area sono solo 

posizioni economiche. 

Modalità di accesso 

• Concorso Pubblico: l’accesso 

dall’esterno ai sensi del nuovo CCNL 

di comparto è possibile solamente alla 

posizione C1 iniziale dell’Area. 

Concorso per esami 

• requisito culturale: laurea in 

giurisprudenza o simili. 

Progressione economica in Area C 

Le progressioni all’interno dell’Area 

C, secondo quanto previsto dagli 

artt.12 e 13 del CCNL 2006-2009, 

avvengono sulla base dei seguenti 

criteri: 

1. livello di esperienza maturato e 

competenze professionali acquisite: 

titoli culturali e professionali 

posseduti; 

2. specifici percorsi formativi e di 

apprendimento con valutazione finale. 

Per la figura specialistica 

dell’ispettore di vigilanza, la 

Commissione propone al tavolo 

sindacale di concordare un percorso 

di sviluppo economico che tenga 

specificatamente conto dell’unicità 

della funzione ispettiva, che trova 

la sua naturale collocazione nella 

posizione C4. 

In sede di prima applicazione si ritiene 

opportuno che tutti gli ispettori con 

qualifica inferiore a C4 e anzianità 

non inferiore a 5 anni vengano 

inquadrati nella posizione C4.” 

E’ obbligatorio, a questo punto, il 

riferimento alla selezione interna in 

atto per il passaggio alla posizione 

C4 per soli 306 ispettori C3, sugli 

oltre 1000 ispettori C3 aventi titolo; 

concorso che definire anacronistico 

e senza senso è un eufemismo (visto 

che già il contratto in essere specifica 

che si tratta solo di una progressione 

economica); inoltre, è assolutamente 

insufficiente a risolvere il problema 

e a placare l’insoddisfazione. Anche 

perché la stessa situazione in INAIL 

è stata risolta in modo brillante, 

tempestivo e generalizzato. 

Indennità 

Indipendentemente dallo sviluppo 

economico nell’ambito dell’area 

C agli ispettori competono una 

indennità di funzione e una 

indennità di professionalità, le cui 

misure saranno definite in sede di 

trattativa. 

L’Indennità di funzione, uguale 

per tutti, è corrisposta a tutti gli 

ispettori, a decorrere dal termine del 

corso di formazione, ha lo scopo di 

compensare le peculiarità della figura 

ispettiva, quali: 

• rischio specifico, (connesso allo 

svolgimento di attività esterna ed in 

luoghi sempre diversi); 

• orario di lavoro di fatto modulato 

secondo gli orari dei professionisti di 

riferimento, etc. oppure in dipendenza

della tipologia di aziende da visitare; 

• telelavoro e utilizzo di spazi 

e consumi energetici domestici; 

• aggiornamento professionale 

individuale (acquisto di pubblicazioni, 

giornali, riviste specializzate); 

rappresentanza esterna. 

L’indennità di professionalità, 

di misura crescente in funzione 

dell’anzianità, sarà attribuita in 

sede di trattativa nella misura del 

100% agli ispettori con almeno 5 

anni di attività nella funzione e in 

misura percentualmente decrescente 

per gli ispettori con minore 

anzianità. A regime sarà assegnata 

ai nuovi ispettori, con progressione 

annuale anticipata pari a un quinto 

dell’indennità totale, a decorrere dalla 

data di consegna del tesserino. 

Incarichi Particolari 

Per esigenze organizzative, previo 

accordo sindacale nazionale, 

potranno essere definite per alcuni 

ispettori posizioni organizzative di 

coordinamento nell’ambito di una 


già preventivata ristrutturazione 

complessiva dell’area vigilanza. 

In tali casi saranno anche definite 

in sede di trattativa, le modalità 

di accesso a tali posizioni, la loro 

funzione organizzativa, la loro durata 

e la misura del consequenziale 

incremento dell’indennità di 

professionalità. 

Anche qui, in riferimento al 

responsabile dell’Area Vigilanza, mi 

sia consentita una precisazione: si 

badi bene non un capo gerarchico 

bensì un coordinatore dell’attività 

ispettiva, che sia un ispettore 

di comprovata esperienza e 

professionalità (un “primus 

inter pares”) che sia riconosciuto 

innanzitutto dagli stessi colleghi 

e che sappia comunicare con gli 

ispettori con lo stesso linguaggio. 

E anche in questo caso l’INAIL ha 

preceduto l’INPS con un modello 

organizzativo più adeguato ai 

tempi. 

Cosa chiediamo, in conclusione, 

all’Amministrazione, qui 

rappresentata ai suoi massimi vertici, 

nonchè ai vertici delle OO.SS. 

aziendali, che purtroppo non sono 

presenti ma che restano i nostri 

naturali interlocutori, e delle quali 

organizzazioni sindacali non vogliamo 

assolutamente invadere il campo, 

essendo ben consapevoli che esse 

sono le sole deputate e legittimate alla 

contrattazione dell’organizzazione del 

lavoro insieme all’Amministrazione; 

come lavoratori, consapevoli di 

svolgere una funzione importante 

per la collettività e altamente sociale, 

vogliamo esprimere liberamente le 

nostre idee confrontandoci con tutti, 

senza sottrarci a un leale, franco e 

democratico dibattito; 

chiediamo solamente che gli 

impegni presi, con accordi 

sottoscritti fra tutte le parti 

(Amministrazione e OO.SS.), 

siano pienamente rispettati e 

integralmente inseriti e recepiti nel 

prossimo Contratto Integrativo 

di Ente 2008, unico modo per la 

effettiva soluzione delle molteplici 

problematiche.


IIª Giornata 

Buongiorno a tutti. Sono circa dieci 

anni che partecipo a questi consessi 

e pertanto potete testimoniare della 

passione e in qualche caso della 

frustrazione che io provavo nel 

verificare come all’interno dell’istituto 

non ci fosse una necessaria attenzione 

Intervento 

E. Di Luca, Direttore centrale Rischi INAIL 

al problema della vigilanza ispettiva. 

Il mio collega Inghingolo è stato 

forse troppo buono nel sottolineare 

il grande interesse dell’istituto alla 

vostra attività. 

Io do soltanto un dato: siamo nel 

2008 ed il numero degli ispettori 

dell’INAIL si è ulteriormente ridotto 

a 388 unità, che, a fronte di un 

portafoglio di oltre tre milioni di 

aziende assicurate, significa che ogni 

ispettore dovrebbe curarsi un orticello 

di oltre 25 mila aziende. 

Però i nostri sforzi sono valsi a 

qualcosa perché finalmente si è preso 

atto di questa esigenza, sono stati 

abbandonati i discorsi sulla possibile 

riunificazione del corpo ispettivo, 

(una volta si diceva che gli ispettori 

dell’Inail sarebbero confluiti all’Inps, 

un’altra volta che noi e l’Inps saremmo 

confluiti al Ministero del Lavoro), 

ma soprattutto si è finalmente preso 

atto che una funzione di vigilanza è 

essenziale per il compito che svolge 

l’Istituto e di conseguenza si è 

potuto dare al via all’organizzazione 

complessiva del sistema. 

Il collega che ha parlato prima di 

me ha enunciato alcuni dei passi già 

fatti, cioè un reinquadramento degli 

ispettori di vigilanza nel livello C4, 

ma quello che più conta è che si 

è dato il via ad un nuovo modello 

organizzativo. 

Un nuovo modello organizzativo che 

ha preso le mosse da quella norma 

della finanziaria che ha previsto come 

il personale che è dedito alle attività 

di supporto si riducesse sempre di più 

per essere reindirizzato alle attività 

COR, e questa è stata l’occasione per 

rincovertire, per avviare un progetto 

di inversione di risorse verso anche 

l’attività di vigilanza ispettiva. 

Un primo passo è stato un avvio di 

reclutamento interno. 

Noi non abbiamo potuto fruire di 

nessun intervento legislativo che 

ci consentisse di fare concorsi per 

rimpolpare la funzione, per cui si 

è partiti con il primo reclutamento 

interno. 

Un primo reclutamento interno che è 

stato rivolto ai colleghi che però già 

avevano la posizione economica di 

C4, perché anche al nostro interno c’è 

ancora una qualche remora a prendere 

gente che sta in livelli economici 

inferiori, trasformarli in ispettori e con 

questo riconoscere loro il livello più 

alto. 

Naturalmente questo interpello ha 

dato risultati non molto rilevanti: 

Sono nemmeno 40 quelli che hanno 

risposto all’interpello.

Di conseguenza non è questa la 

soluzione definitiva per arrivare ad 

un organico che è stato rifissato in 

600 ispettori, a fronte dei 500 che 

prevedeva il vecchio organico. 

Però è stato un primo passo che ci ha 

dato anche modo di riorganizzare un 

po’ tutto il sistema. 

Io devo dire che all’Inail negli ultimi 

anni era addirittura scomparso un 

ufficio centrale di coordinamento 

dell’attività di vigilanza. 

Non parlo di una direzione centrale 

come all’Inps, ma neanche di un 

ufficio centrale. La funzione di 

coordinamento della vigilanza è 

ridiventato un processo di un ufficio 

più generico che si occupava delle 

entrate contributive. 

Perciò ricostituzione di un ufficio 

centrale, con quattro processi 

lavorativi, tra i quali sicuramente 

quello che si occuperà di 

pianificazione e programmazione, 

ma anche quello, e questo mi 

piace sottolinearlo, che deve 

curare il continuo rapporto, le 

relazioni continue con gli ispettori, 

per conoscere le loro esigenze, 

per rispondere ai loro quesiti, 

per affrontare insieme le loro 

problematiche. 

Il modello prevede anche la 

costituzione di un responsabile della 

vigilanza a livello regionale, perché 

ci eravamo resi conto che la struttura 

che vedeva gli ispettori incardinati 

nelle sedi, e di conseguenza 

avevano incarichi ispettivi soltanto 

su commessa dei dirigenti di sede, 

non ci consentiva di stare al passo 

con le esigenze di intervento sul 

territorio, soprattutto con quelle azioni 

congiunte, coordinate che ormai 

stanno diventando una prassi costante. 

Un’altra cosa che abbiamo ritenuto 

molto opportuno fare è intervenire 

sulla strumentazione tecnologica e 

sulle procedure di lavoro. Stiamo 

rivedendo completamente tutto il 

processo di attribuzione e gestione 

degli incarichi ispettivi. Con la 

previsione anche da parte del 

responsabile della vigilanza di 

un momento di confronto con chi 

commissiona l’incarico perché molto 

spesso ci siamo rese conto che gli 

ispettori erano diventati coloro che 

facevano il lavoro sporco, il lavoro 


che non vuole fare nessuno, non si 

trova una ditta, le ricerche presso 

le cancellerie commerciali e così 

via ,ci va l’ispettore non si trova 

l’infortunato perché si è trasferito, 

l’ispettore che lo va a ricercare, perciò 

una maggiore riqualificazione nella 

richiesta e di attribuzione di incarichi. 

E poi lo sviluppo di strumenti più 

sofisticati per il bussines intelligence. 

L’Inps ha fatto da apri pista, in questo 

senso, io ho apprezzato molto i loro 

prodotti, e ho apprezzato molto la 

collaborazione che ho avuto con 

l’Associazione, per mettere a punto 

questi prodotti. Vogliamo percorrere 

la stessa strada. Le informazioni 

ormai sono incrociabili tra i due enti, 

e di conseguenza non vedo se non la 

voglia di fare, un motivo principale 

per non sviluppare questa cosa. 

Riteniamo, peraltro , che anche con 

un organico di seicento ispettori 

di vigilanza, non è che possiamo 

assolvere completamente alle nostre 

esigenze. E di conseguenza si 

richiede necessariamente sempre un 

uso più mirato e più economico dei 

funzionari. 

Io devo dire che oggi la percentuale 

di produttività media per ispettore 

dell’INAIL è molto elavata. 

Anche in termini di accertamento 

e di irregolarità, circa l’85% 

mediamente delle aziende ispezionate 

risulta irregolare, direte che è molto 

diffuso il fenomeno dell’evasione e 

dell’elusione, però l’85% è una buona 

percentuale. 

Bisogna migliorare ancora, per 

questo abbiamo ritenuto nell’anno 

nel nostro modello riorganizzativo di 

sviluppare una funzione di attivazione 

delle ispezioni, che è svolta da figure 

tipiche del ramo amministrativo. Li 

chiamiamo account della vigilanza, 

cioè coloro che nell’ambito della loro 

attività istituzionale e di ufficio sono 

dediti ad incrociare dati, analizzare 

documenti per poter poi fornire alla 

funzione di vigilanza degli indicatori 

specifici su mappe di rischio, di 

evasione, che consente di fare 

un’azione più mirata. 

Per lungo tempo si è dibattuto 

all’interno dell’Istituto anche sul 

ruolo che doveva avere l’ispettore 

di vigilanza, come agente della 

prevenzione. 

Nel consiglio di amministrazione si è 

manifestata una corrente che voleva 

fare degli ispettori di vigilanza i 

consulenti in tema di prevenzione e 

assistenza delle aziende. Il nuovo testo 

unico sulla sicurezza questa elusione 

la spazzata via, chi fa vigilanza, chi 

fa controlli non può svolgere attività 

di consulenza e di assistenza. Sembra 

addirittura pleonastico affermarlo, c’è 

voluta una norma per dirlo. 

Questo non significa che i nostri 

funzionari non possano adoperarsi in 

questa che sta diventando una delle 

principali Mission dell’istituto cioè la 

prevenzione. 

Gli ispettori fanno molto in questo 

campo l’ispettori dell’INAIL, su 

circa 20 mila ispezioni che fanno 

all’anno riguardanti il tema della 

classificazione tariffaria rilevano 

le caratteristiche di circa 20 mila 

processi lavorativi, cioè forniscono 

informazioni su come avvengono 

i processi lavorativi, i processi 

produttivi e analizzando anche gli 

infortuni quali sono le principali fonti 

di rischio. 

Queste sono le informazioni 

essenziali. 

Sono essenziali sia per la missione 

dell’Istituto, ma anche per l’attività 

complessiva sull’intero territorio della 

finalità della prevenzione. 

Domani il collega Pizzuto parlerà del 

Servizio del sistema italiano nazionale 

integrato per la prevenzione. Bene 

tutte queste informazioni confluiscono 

in queste banche dati, e sono dati 

essenziali per analizzare il fenomeno. 

I nostri ispettori analizzano le cause 

circostanze degli infortuni, da loro 

si rilevano quali sono le cause che 

danno origine a queste eventi. I nostri 

ispettori analizzano le circostanze 

lavorative che hanno dato luogo alle 

malattie professionali, i nostri ispettori 

svolgono un’attività essenziale nella 

definizione delle cause che producono 

il gravissimo fenomeno degli infortuni 

mortali. 

Cioè sono rilevatori di dati e 

di informazioni che mettono a 

disposizione dei tecnici, e questa è 

una funzione essenziale. 

Io credo che integrati in questo modo 

la funzione degli ispettori dell’inail 

avrà sempre più premianza. 

Grazie.


IIª Giornata 

Buongiorno a tutti. 

Iniziamo con un breve panorama su 

quello che è stato fatto in quest’ultimo 

anno e sui risultati che abbiamo 

raggiunto, nonostante non sia stato 

ancora possibile cambiare, se non 

in minima parte, l’organizzazione 

del lavoro e, inoltre, sia sempre e 

costantemente diminuito il numero 

degli ispettori. 

A questo proposito osservo che, 

mentre nel resto del mondo INPS 

in qualche modo vi è stato un 

moderato turn over, sia pure limitato 

a personale proveniente da altre 

Amministrazioni, non abbiamo avuto 

per il corpo ispettivo, per le particolari 

caratteristiche della funzione, alcun 

turn over ma solo esodi, tanto che la 

forza è oggi ai minimi storici. 

Rispetto agli organici teorici, già 

comunque insufficienti avuto riguardo 

alla complessità delle funzioni svolte 

dal corpo ispettivo in una realtà 

lavorativa e normativa sempre più 

complessa, siamo al di sotto di oltre il 

40%. 

Questo per dare la misura della 

situazione in cui operiamo. 

Nonostante tutto ciò il corpo ispettivo 

dell’INPS si è sempre più distinto per 

il suo spirito di corpo, di abnegazione, 

per la voglia di fare. E i risultati, 

Intervento 


anche quest’anno, non solo non 

sono stati inferiore a quelli dell’anno 

precedente, ma li hanno, sia pure di 

poco, sopravanzati. 

Rispetto allo scorso anno, a fronte di 

un 8% di ispettori in meno, abbiamo 

avuto un accertato dello 0,5% in più 

in termini di risultato. 

È aumentata quindi di molto la 

produttività media, in accertato, degli 

ispettori, oggi nettamente al di sopra 

del milione di euro all’anno. 

Tutto questo ci da forza, stimolo 

e titolo per chiedere ed ottenere 

per gli ispettori qualche cosa in 

termini organizzativi, di organici ed 

economici. 

Deve aumentare anzitutto il numero 

degli ispettori, cosa che peraltro sta 

già avvenendo perché, come sapete, 

è in atto un concorso per circa 300 

nuovi ispettori. 

Io mi auguro che si possano assumere 

anche gli eventuali idonei, tenuto 

conto dei risultati conseguiti, che 

potrebbero essere anche molto 

migliori ove si potesse contare su un 

numero adeguato di ispettori. 

Quello che serve oggi è però non 

solo un aumento del numero degli 

ispettori, questo è pacifico, serve che 

anche l’organizzazione del lavoro 

cambi. 

Serve inoltre evitare iniziative non 

produttive, come quelle che, per 

malintese sinergie, distolgono gli 

ispettori dai loro compiti per svolgere 

attività che fanno sinergia sulla carta 

ma non risultato, non budget. 

Le sinergie sono certamente 

necessarie, utili, indispensabili, ma 

vanno misurate e tarate su obiettivi 

precisi e devono essere suscettibili di 

portare un reale valore aggiunto; caso 

per caso ne deve “valere la pena”. 

Su questo punto voglio precisare che, 

specie per quanto riguarda i rapporti 

con gli ispettori ministeriali, con 

l’amico Pennesi siamo in sintonia, ci 

sentiamo spesso e siamo dell’avviso 

che per ottenere migliori risultati, è 

necessario salvaguardare le specificità 

e le specializzazioni dei singoli corpi 

ispettivi. 

Perché il corpo ispettivo dell’Inps, 

parliamoci chiaro, ha soprattutto lo 

scopo di portare a casa dei risultati 

in termini di lotta al lavoro nero ed 

economici, perché l’Istituto paga 

prestazioni e migliore è la deterrenza 

vera esercitata, maggiori sono le 

entrate e minore il deficit per il Paese. 

Gli ispettori del lavoro hanno anche 

altri compiti, quelli dell’Inail altri 

ancora. 

Quindi ci sono specificità 

da rispettare, come è stato 

opportunamente sottolineato anche in 

precedenza dagli oratori che mi hanno 

preceduto. 

Per quanto riguarda l’aspetto 

organizzativo io ritengo, e in questo 

sono d’accordo con il Direttore, che 

con l’attuale modello (ormai davvero 

datato) abbiamo raggiunto il massimo 

ottenibile e miglioramenti potranno 

esserci solo adeguandolo ai tempi, 

agli strumenti e rendendo più efficace 

il controllo e il governo centrale. 

Oggi che cosa accadde? 

Anzitutto osserviamo che non 

abbiamo su tutto il territorio lo stesso 

tipo di organizzazione. Alcune sedi 

operano in maniera quasi autonoma, 

vi sono regioni in cui il controllo 

regionale è più forte, regioni in cui 

è più debole, regioni o province 

che vanno per conto proprio, senza 

seguire esattamente quelle che sono 

le indicazioni centrali, sia pure 

concordate. Sedi che, penalizzate sotto 

l’aspetto ispettivo dalla eccessiva

divisione in sedi zonali, vedono gli 

ispettori male utilizzati, in alcuni casi 

si arriva all’assurdo di ispettori che 

controllano i numeri pari di una strada 

ed altri, di altra sede zonale, i dispari. 

Tutto questo deve cambiare. 

Dovremo certamente cambiare in più 

fasi: perché la carenza di ispettori ci 

impedisce, oggi, di puntare subito a 

quella che sarebbe l’organizzazione 

migliore. 

Quale sarebbe l’organizzazione 

migliore? 

In estrema sintesi. 

Una Direzione centrale che da 

indicazioni strategiche, assistita 

da responsabili regionali che 

direttamente partecipino alle scelte e 

poi le attuino sul territorio, riferendo 

direttamente alla Direzione centrale. 

A livello provinciale, ispettori esperti, 

che, “primis inter pares”, magari a 

rotazione, coordinino l’azione degli 

altri colleghi e tengano i contatti e 

collaborino con la regione. Coordinare 

in questo caso, ovviamente, dal punto 

di vista dei consigli, delle indicazioni 

operative, per l’esperienza posseduta 

(e questo è importante specie ora che 

ci accingiamo ad inserire nel corpo 

ispettivo nuovi giovani ispettori). 

Si è parlato più volte di capi team. 

Ma al di là del titolo, su cui si può 

discutere, quella svolta a livello 

provinciale si dovrà soprattutto 

caratterizzare come una indispensabile 

funzione di raccordo e coordinamento 

non gerarchico. 

Una funzione di coordinamento da cui 

non si può prescindere! 

Ma perché non possiamo farla subito? 

oggi? 

Perché gli ispettori sono tanto ridotti 

di numero che siamo costretti, ora, a 

limitare l’intervento organizzativo, 

che sarà regolamentato dalla 

rinnovata, storica e datata circolare 

71 del 1994, al rafforzamento del 

coordinamento fra centro e regione 

che governerà sul territorio le direttive 

centrali. 

A livello regionale e provinciale, 

dovranno essere a disposizione anche 

amministrativi per tutto quanto non 

è direttamente connesso all’attività 

ispettiva, ricevute di ritorno, notifiche, 

collegamenti ecc., lo scopo è quello, 

essenziale, di sgravare il più possibile 

l’ispettore da adempimenti di tipo 


burocratico. 

L’ispettore non deve lavorare su una 

scrivania, deve farlo all’esterno, 

dove rappresenta l’istituto, anche gli 

adempimenti come attestazione delle 

presenze, straordinari ecc. dovranno 

essere sburocratizzate per favorire la 

mobilità sul territorio degli ispettori. 

Avete visto tutti come siano cresciute 

in questi anni le applicazioni di 

software, in particolare a supporto 

delle attività ispettive. Quest’anno, 

terminate le sperimentazioni, abbiamo 

messo a disposizione di tutti gli 

ispettori l’accesso alle procedure di 

intelligence. 

Su questa strada certamente 

continueremo, ma continueremo in 

maniera controllata, verificando in 

continuo l’efficacia e l’utilizzo delle 

funzioni, tutte tracciate. 

Per l’utilizzo, come sapete, ci sono 

diversi livelli di accesso che tengono 

conto delle competenze territoriali. 

Per migliorare l’organizzazione 

all’inizio di giugno faremo con i 

coordinatori regionali un incontro a 

Roma, primo di una consuetudine 

che sarà sviluppata per tenere alto il 

livello ci dialogo e coordinamento 

fra Centro e periferia. In questa e 

nelle successive riunioni saranno 

attentamente valutate le specificità 

locali in relazione al quadro generale 

dell’azione ispettiva e saranno 

collegialmente valutati i risultati. 

Quindi ci sarà un maggiore 

coordinamento per tutta l’attività, per 

evitare fughe in avanti ed evitare di 

gestire 1600 cani sciolti anziché 1600 

ispettori organizzati che vanno su 

degli obiettivi prefissati. 

Detto questo una parola anche sulla 

Commissione vigilanza. 

La Commissione vigilanza, come 

sapete, ha concluso i suoi lavori in 

tempo utile, ma comunque non sono 

state ancora recepite in provvedimenti 

le indicazioni che puntualmente 

scaturite dal confronto. 

Però le indicazioni conclusive sono 

sul verbale e siamo d’accordo con il 

Direttore che è necessario insistere 

perché nel prossimo contratto si 

possano realizzare. 

La funzione ispettiva è unica! Non 

c’era bisogno di scriverlo in un 

verbale di Commissione, essendo 

pacifico da tempo. 

In futuro sarà quindi delineato un 

percorso che seguiranno tutti quelli 

che acquisiranno la qualifica di 

ispettore. Un ispettore non si forma 

in tempi brevi, sappiamo benissimo 

che il tempo di formazione è piuttosto 

lungo e quindi è giusto che i nuovi 

partano da un livello iniziale. 

Ma è chiaro che quando saranno 

ispettori a tutti gli effetti, il percorso 

di carriera dovrà considerarsi concluso 

e dovranno accedere alla funzione 

unica come tutti gli altri. 

Naturalmente per primi dovranno 

ottenere la funzione unica sono 

quelli che già sono ispettori, tutti 

loro svolgono la medesima funzione 

e pertanto non dovranno avere 

inquadramenti differenziati. 

Uno sviluppo successivo di carriera 

e di funzioni potrà essere delineato 

quando il numero degli ispettori sarà 

adeguato e potranno essere disegnate, 

come è necessario, nuove figure 

professionali, non è possibile che 

dopo un numero comunque limitato 

di anni un ispettore si fermi senza 

possibilità alcuna di avanzamenti. 

Queste sono cose che era il caso di 

puntualizzare. 

Un’altra cosa che volevo qui 

ricordare, è quella dei poteri 

dell’ispettore. 

Se l’ispettore dell’INPS, come i 

colleghi delle DPL, fosse ufficiale di 

polizia giudiziaria ciò consentirebbe 

evidenti vantaggi sul piano 

organizzativo. 

Anche su questo, d’accordo con 

il Direttore Generale, ci stiamo 

impegnando seriamente. 

L’occasione oggi di una diversa 

maggioranza e di un diverso Governo, 

che si è presentato sin dall’inizio 

con la voglia di fare e ancora fare, è 

l’occasione per portare avanti, proprio 

in questo momento, e con forza, tutte 

le nostre rivendicazioni. 

Io ho fiducia che qualche cosa 

o almeno le cose più importanti 

riusciremo a portarle a casa. 

Detto questo io volevo ringraziare 

tutti voi, perché se continuiamo 

ad ottenere risultati sempre più 

importanti, nonostante tutti i problemi 

che ci sono, questo si deve alla voglia 

di fare, all’abnegazione, allo spirito di 

corpo, di tutti gli ispettori. 

Vi ringrazio e vi saluto.


IIª Giornata 

Da diversi anni la lotta all’economia 

sommersa ed al lavoro irregolare 

nelle sue molteplici manifestazioni 

costituisce una delle priorità 

dell’agenda politica del Governo 

nel tentativo di ridurre la portata di 

un fenomeno che oltre ad incidere 

sul sistema di protezione sociale dei 

cittadini è fonte di distorsione del 

sistema produttivo del Paese. 

L’esigenza di trovare una soluzione al 

problema del sommerso, oggi più che 

mai, è avvertita come una questione 

di fondamentale importanza dato che 

una drastica riduzione del fenomeno 

darebbe un contributo importante 

per riportare a livello europeo la 

competitività del nostro Paese e 

ristabilirebbe gli indispensabili 

principi di equità sociale e di certezza 

delle norme. 

In tema di sommerso hanno 

conseguito buoni risultati i Governi 

che si sono succeduti alla guida del 

Paese negli ultimi anni sviluppando 

strategie finalizzate alla prevenzione, 

al sostegno dell’occupazione, 

all’adozione di strumenti in grado 

di stimolare percorsi di emersione 

spontanea. 

Politiche, queste, che certamente 

hanno consentito di fare notevoli passi 

avanti nella conoscenza e capacità 

di lettura del sommerso ma resta 

ancora molto da fare per trovare e 

sostenere un modello di sviluppo 

dinamico, flessibile, che coniughi le 

ragioni della competitività con quelle 

dell’inclusione sociale. 

Reprimere i comportamenti in 

violazione delle normative per 

alimentare una cultura della legalità 

è parte essenziale di una corretta 

strategia a favore dell’emersione 

ed elemento imprescindibile per 

garantire un efficace sistema di tutela, 

prevenzione e sicurezza sui luoghi di 


In tale contesto, è fondamentale il 

ruolo della Vigilanza non solo quale 

strumento di politica economica in 

grado di migliorare la competitività 

del Paese ma anche di garantire flussi 

di entrate adeguati alla sostenibilità 

del nostro sistema di sicurezza sociale. 

È essenziale, quindi, l’adozione di 

strategie che abbiano come centro il 

controllo ed il presidio del territorio. 

A tal fine è determinante il supporto di 

Intervento 

N. Lanzetta, Delegato ANIV ai rapporti con le associazioni 

di categoria e i partiti politici 

un sistema informativo che raccolga 

le informazioni sulle aziende, sui 

lavoratori e sulle loro interazioni e 

che possa quindi essere di ausilio 

sia per l’indagine di fenomeni di 

evasione ed elusione contributiva sia 

per pianificare interventi mirati verso i 

soggetti coinvolti in tali fenomeni. 

La Vigilanza dell’INPS che negli 

ultimi anni e’ stata interessata da un 

profondo processo di innovazione 

tecnologica, ha ottenuto risultati molto 

lusinghieri ed incoraggianti mediante 

l’utilizzo dell’informazione quale 

elemento strategico per individuare 

sul territorio fenomeni di lavoro nero 

e irregolare. 

Sotto la spinta propulsiva del Centro 

studi ANIV, sono state,infatti, ideate 

e realizzate specifiche procedure, 

oggi largamente in uso all’interno 

dell’INPS, che selezionano, 

incrociano ed aggregano secondo una 

logica funzionale alla Vigilanza dati 

e informazioni presenti sulle banche 

dati interne ed esterne all’Istituto in 

grado di fornire all’utente: 

- una dettagliata analisi del tessuto 

socio economico di qualunque 

territorio del Paese; 

- la rilevazione di possibili fenomeni 

di lavoro sommerso; 

- la rilevazione di sintomi di criticità 

nel comportamento del soggetto 

contribuente; e, sul fronte delle 

prestazioni a sostegno del reddito 

e dei benefici contributivi volti ad 

incentivare l’occupazione: 

- l’individuazione di quei soggetti 

che presentano richieste di 

conguaglio i cui importi si discostano 

significativamente dalla media 

dei conguagli rilevati nello stesso 

periodo per la generalità dei datori 

di lavoro appartenenti al medesimo 

settore merceologico ed operanti nel 

medesimo territorio con pari forza 

occupazionale. 

La recente introduzione della 

comunicazione telematica preventiva 

dell’instaurazione di ogni nuovo 

rapporto di lavoro, la generalizzazione 

del Documento Unico di Regolarità 

Contributiva a tutti i settori produttivi 

potrebbero costituire ulteriori 

elementi di analisi e comparazione per 

arricchire il quadro delle conoscenze 

già in nostro possesso. 

Le strategie per una vigilanza 

moderna e vincente, a mio parere, 

non possono che fondarsi anzitutto 

sull’informazione intesa non come 

semplice conoscenza di dati ma 

come capacità di elaborare le 

informazioni ponendole in relazione 

alle problematiche da risolvere e 

generando quindi iniziative operative. 

È ovvio che in tutta questa attività 

il perno è rappresentato dalla figura 

dell’ispettore di vigilanza che, con 

la sua esperienza ed il suo spirito 

di osservazione, è in grado di 

trasformare i dati in informazioni. 

Per fare questo, però, l’ispettore ha 

bisogno di arricchire costantemente 

la sua professionalità tramite 

periodiche iniziative di formazione 

ed aggiornamento orientate 

all’accrescimento della sua cultura 

giuridica ed economica in quanto, 

essendo chiamato ad operare in un 

contesto di sofisticazioni sempre 

mutevole, deve disporre, oltre che di 

elevate capacità intuitive, anche di 

conoscenze specifiche e di adeguate 

chiavi di lettura e di interpretazione 

di quei complessi fenomeni che 

caratterizzano i comportamenti del 

mercato.

Le mie vogliono essere soltanto delle 

considerazioni che scaturiscono dalla 

mia lunga esperienza di lavoro nel 

nostro Istituto e dalla mia costante 

vicinanza agli ispettori di vigilanza. 

Abbiamo stabilito un sodalizio, ormai 

da venti anni, da quando il grande 

Billia, è il caso di ricordarlo, con la 

sua intelligenza non comune e con 

la sua lungimiranza ha sviluppato la 

sua strategia istituzionale dedicando 

un’attenzione particolare a due 

aree professionali: gli informatici, 

prevalentemente sul versante interno, 

e gli ispettori di vigilanza sul versante 

esterno, sul mercato. 

Billia ha acceso e alimentato l’anima 

della vostra Associazione, investendo 

molto in tutti i sensi. 

Quando, oggi, sento parlare di Scuola 

superiore della vigilanza penso che 

questa iniziativa sia in ritardo di 

venti anni dalla mitica esperienza 

formativa di Siena che, a mio avviso, 

ha costituito il prototipo di quella 

Scuola per ispettori che oggi ancora 

non abbiamo. 

Chi ha avuto la fortuna e il piacere 

di vivere quella esperienza esaltante 

e coinvolgente ricorda l’impegno, 

la partecipazione e il valore 

emozionale oltre che cognitivo di 

quella esperienza perché, quando si 

coniugano ragioni ed emozioni, il 

successo è scontato. 

Poco prima ho letto velocemente un 

documento che un vostro collega, il 

dottor Vicinanza, mi ha fatto vedere. 

Dice cose condivisibili e importanti, 

cose che provocano sofferenza in 

chi lavora perché vengono disattese 

aspettative. Mi diceva, infatti, che è 

un C5 e se avesse scelto la carriera 

amministrativa, oggi potrebbe essere 

direttore di agenzia. 

Questo probabilmente è vero, e allora 

mi chiedo: perché non l’ha fatto? E 

rispondo che, forse, come dicono i 

tifosi della Roma, aveva una fede e 

l’ha mantenuta. 

Si, la fede è fondamentale, perché 

senza di essa non si va da nessuna 

parte. 

Ma, fino a quando sottoscriveremo i 

contratti integrativi a fine anno sarà 

difficile definire questioni importanti 

e delicate, come le vostre, perché i 

contratti non potranno che limitarsi a 

legittimare quanto è accaduto, senza il 


Intervento 

F. Porrari, Direttore centrale Risorse umane INPS 

respiro dell’innovazione! 

Per questo, nel giugno prossimo 

dovremo affrontare l’integrativo 

quadriennale per definire le linee 

di una riconfigurazione funzionale 

di sistema per risolvere i problemi 

reali in termini di sostenibilità del 

cambiamento che vogliamo fare. 

Però, bisogna fare una scelta e, a tale 

riguardo, mi richiamo a quanto ha 

accennato prima il collega Sparagna. 

L’organico dell’Istituto è di 34.914 

dipendenti mentre la forza, al 30 

aprile scorso, è di 30.686, di cui il 

55% donne e il 45% uomini: una 

carenza di -4.228 unità di personale. 

I dirigenti di seconda fascia 

dovrebbero essere 583 e invece sono 

379, con una carenza di -204 unità 

pari al -35%. 

L’area “C”, poi, è critica: su un 

organico di 29.103 persone, ne 

abbiamo 24.623 con una carenza di 

-4.480 unità pari al -15%, che sale 

a -43% nell’area C4 – C5 in cui 

dovremmo avere 6.040 unità e ne 

abbiamo 3.436, cioè poco più della 

metà. 

L’organico degli ispettori di vigilanza 

è di 2.400 unità ma la forza, al 26 

maggio scorso, è di 1.612: mancano 

-788 unità, cioè il -32,8%, che solo 

in parte saranno compensate con il 

concorso pubblico in atto a 296 posti. 

L’età media dei 609 ispettori con 

qualifica C5 è di 59,8 anni, quella


IIª Giornata 

dei 3 con qualifica C4 è di 63,3 anni 

e l’età media dei 1000 ispettori con 

qualifica C3 è di anni 48,9. 

L’anno scorso le donne erano il 25%, 

ora sono scese al 23%. 

Un dato interessante riguarda i titoli di 

studio. Nell’Istituto il titolo di laurea 

è posseduto dal 32,02% del personale, 

percentuale che sale di ben quattro 

punti, al 36,3%, per gli ispettori di 


Anche per il diploma, il 54,76% in 

generale, sale al 63% per gli ispettori. 

Questi dati hanno un loro significato, 

che va letto e tenuto in considerazione 

quando si fanno scelte di politica 

gestionale. 

L’attuale organico di circa 35mila 

dipendenti è ancora valido? È utile 

fare riferimento ancora a 35 mila 

dipendenti, la cui carenza ormai 

cronica non sarà mai colmata per 

il blocco delle assunzioni che dura 

ormai da anni? 

Personalmente ritengo che si 

debba fare una seria riflessione sul 

contenimento, oltre che dei costi, 

anche del numero delle persone in 

un contesto in cui l’automazione e 

la telematizzazione delle attività e 

dei processi di lavoro sollecitano 

una revisione dell’attuale modello 

organizzativo di funzionamento. 

E, allora, quanti ispettori servono? 

Se l’Istituto nazionale della 

previdenza sociale non è più soltanto 

un trasferitore di reddito in base alla 

sua mission dei decenni passati, ma è 

anche un regolatore della dinamica 

della correttezza dei comportamenti 

delle aziende sul mercato, in un 

contesto sociale ed economico in 

cui il mondo del lavoro cambia 

rapidamente, ritengo sia necessario 

potenziare l’organico degli ispettori 

di vigilanza in un’ottica non 

meramente quantitativa, ma di mission 

istituzionale, soprattutto là dove il 

mercato richiede controlli continui 

con professional competenti per la 

lotta al sommerso. 

Bisogna ripensare il sistema, 

ripensare la funzione della vigilanza 

nel nuovo contesto, nella nuova 

cultura e nella nuova conoscenza 

del mercato con le sue dinamiche 

complesse. 

Solo questo può rendere forte questa 

domanda politica nell’ottica di una 

strategia socioeconomica di alto 

profilo. 

Sì, perché questa politica aziendale, 

finalizzata a regolamentare e a 

verificare i comportamenti del 

mercato ha una redditività legata 

all’afflusso nell’Istituto di entrate 

sostanziose. 

Nei vari libri che in quest’ultimo 

periodo vengono pubblicati 

per criminalizzare la pubblica 

amministrazione c’è anche una parte 

di verità: c’è della strumentalizzazione 

e della demagogia, ma è pur 

vero che vi sono sistemi pubblici 

che funzionano bene e altri che 

funzionano meno. 

Quelli che funzionano, come per 

esempio l’INPS, devono avere il 

coraggio e la determinazione di dire 

con chiarezza che funzionano, pur 

con la consapevolezza che all’interno 

ci sono comportamenti anomali che 

devono essere “rivisti”. 

Noi dell’Inps siamo 

un’amministrazione sana, competente, 

capace di dare risultati importanti 

e visibili e lo stiamo dimostrano da 

anni! 

Leggevo un articolo di Panebianco sul 

Corriere della Sera che diceva “la P.A. 

è ancora soffocata da un eccesso di 

leggi, e quindi di burocratizzazione”. 

Questo, perché la P.A. è incapace 

di controlli ex post che significano 

capacità di controllo sui risultati e 

sulla performance del personale, 

diversamente dai controlli ex ante che 

sono controlli formali e procedurali. 

Infatti, nella logica dei controlli ex 

ante l’importante non è il risultato, 

quanto il fatto che le procedure siano 

formalmente eseguite. 

Anche noi, nel nostro Istituto, 

purtroppo viviamo questa dinamica un 

po’ schizofrenica. 

Siamo un’azienda culturalmente 

avanzata, con importanti obiettivi 

strategici e di cambiamento per fare 

di questo Istituto l’amministrazione 

pubblica più avanzata, poi troviamo 

freni nei tanti vincoli che ci vengono 

imposti. 

Nella mia esperienza professionale 

nell’Istituto a volte ho firmato 

provvedimenti non condivisi e quindi 

non sottoscritti da miei dirigenti, non 

perché fossero illegittimi, ma perché 

questi dirigenti sono ancora lontani 

dall’aver metabolizzato la cultura del 

rischio che è necessaria per attivare 

processi di innovazione veri, fermo 

restando il rispetto della legge. 

Il dirigente deve immaginare di 

trovarsi come sulla cresta di una 

montagna: se scende troppo a valle, 

è nella palude della burocrazia in cui 

le carte sono a posto, ma non cambia 

nulla. 

La cresta è il confine dove si 

assumono le decisioni che aprono 

all’innovazione e al cambiamento. 

Cultura del rischio, quindi, intesa 

come capacità di governare 

l’incertezza per un obiettivo positivo e 

di assumersi responsabilità, al di là del 

rassicurante garantismo formalistico. 

È questo che fa la differenza fra un 

dirigente pubblico che vuole innovare 

e un dirigente che cerca soltanto di 

cautelarsi applicando le norme, ma 

non interpretandole. 

Il vostro lavoro, ispettori, è visibile e 

i vostri risultati sono visibili; voi non 

lavorate in team in cui il risultato è 

la media aritmetica di tutti quelli che 

operano nel gruppo, che compensa 

la minore produttività dell’uno con il 

maggiore rendimento dell’altro. 

Il vostro è un lavoro individuale di 

professional, in un contesto di forte 

coesione con una visione integrata. 

La visibilità e la misurabilità del 

vostro lavoro, lo diceva chi mi ha 

preceduto, è un fatto importante 

perché costituisce l’elemento di 

cambiamento che deve consentirci 

di portare avanti quelle linee che la 

Commissione per la vigilanza ha 

recentemente definito e proposto. 

Bisogna inserire queste proposte nel 

nuovo contratto integrativo di ente. 

Per questo è necessaria la 

condivisione con il Sindacato perché, 

questa è la mia personale opinione, 

senza il consenso del Sindacato non 

andiamo da nessuna parte. 

Questo intendo ribadirlo proprio nella 

mia funzione di dirigente pubblico. 

Dobbiamo essere capaci di grandi 

progetti perché, quando andiamo 

a confrontarci con il Sindacato 

dobbiamo proporre progetti forti sui 

quali misurarci e, se necessario, aprire 

un conflitto per poi superarlo. 

Troppo spesso ci giustifichiamo 

dicendo che è inutile ipotizzare 

o proporre cose nuove perché il

Sindacato non le passa: questo è un 

alibi che ci creiamo perché, quando 

c’era Billia, si contrattavano con il 

Sindacato, e passavano, progetti di 

grande valenza innovativa. 

A giugno sottoporremo al Direttore 

generale la proposta dell’integrativo 

quadriennale e poi ci confronteremo 

con il Sindacato, che sa bene di dover 

cogliere la sfida del cambiamento e 

dell’innovazione, come previsto nel 

protocollo sul lavoro pubblico. 

Diversamente, anche noi saremo 

criminalizzati come “fannulloni” in 

maniera indifferenziata, ingiusta e 

demagogica. 

Il vostro lavoro di ispettori di 

vigilanza è complesso e richiede 

competenze di alto profilo, capacità di 

tenuta dei rapporti e, soprattutto, fede 

in un lavoro che si svolge senza rete: 

talvolta con una macchina incendiata 

o con le gomme tagliate, quando non 

con scontri fisici, come è accaduto 

recentemente. 

Io credo che si debba continuare sulla 

strada intrapresa da qualche decennio 

e che lodevolmente l’ANIV continua 

a portare avanti. 

Il merito dell’ANIV e di Sponchia, 

che ne è il fondatore, è di aver 

creato una consapevolezza, di aver 

definito un credo, di aver creato una 

percezione di sé che porta al senso 

della sfida, alla certezza di dare un 


apporto costruttivo soprattutto in 

situazioni disagiate. 

E quanto più questo è vero, tanto più 

il livello delle aspettative è alto e non 

può essere disatteso! 

Mi avvio a concludere con due brevi 

considerazioni. 

La prima, riguarda la visione: voi 

l’avete. 

Una visione che deve essere coerente 

con gli scenari esterni in un mondo 

del lavoro che cambia, in cui le 

persone cambiano. 

Questo vuol dire incertezza, 

instabilità, turbolenza e complessità, 

che richiedono integrazione 

organizzativa e cultura di alto profilo. 

Quando dico cultura non mi riferisco 

soltanto alle competenze, ma alla 

consapevolezza e alla conoscenza 

integrate non solo per quel che 

riguarda lo specifico della vostra 

attività, ma anche saperi a più ampio 

spettro quali la statistica, l’economia, 

la comunicazione e la psicologia, 

visto il rapporto spesso difficile e 

complesso con i vostri interlocutori. 

Per questo credo che una Scuola 

superiore per la vigilanza non debba 

essere un fatto burocratico o un mero 

corsificio di iniziative formative 

serializzate, ma un laboratorio e 

una palestra di scambio fortemente 

innovativi. 

La seconda considerazione riguarda 

l’etica dei comportamenti. 

Interessa tutti: chi lavora nell’area 

delle pensioni, chi in quella dei 

contributi, chi parla con i cittadini 

e, indubbiamente, voi che vi 

interfacciate quotidianamente con 

contesti difficili, critici e a rischio. 

Etica dei comportamenti vuol dire 

impegno responsabile perché viviamo 

in un contesto sociale in cui si è 

abbassata la guardia, come i giornali 

mostrano quotidianamente. 

L’impegno è fondamentale perchè 

i risultati non arrivano da soli, ma 

soltanto se le persone operano come 

se l’azienda in cui sono inseriti fosse 

propria. 

L’insieme di questi valori fa la 

differenza che rende giustizia dei 

risultati che i cittadini si attendono da 

noi, a tutti i livelli. 

Concludo con l’impegno a sanare 

situazioni ancora in sofferenza 

in occasione del nuovo contratto 

nazionale che dovrà consentire 

quanto vogliamo realizzare, nella 

consapevolezza che la vostra 

professionalità, dopo il primo periodo 

di rodaggio e di apprendimento, si 

esplica in modo sostanzialmente 

uguale a prescindere dalle attuali 

qualifiche. 

Questo è l’obiettivo che ci 

impegniamo a realizzare. 

Buon lavoro a tutti.


IIª Giornata 

La nostra Associazione è veramente 

qualche cosa di diverso. 

Come diceva nel precedente 

intervento la Dr.ssa Ghisani, 

Presidente dell’Enpals, l’Aniv non 

è un sindacato “ennesimo” ma 

un’associazione che ha sempre fatto 

della professione dell’Ispettore la 

bandiera. 

Questa diversità è ciò che ci permette 

di essere sempre presenti e pronti ad 

ogni novità e sempre con la forza 

delle idee e delle proposte. 

Gli iscritti Aniv non fanno richieste 

fini a se stessi, ma fanno proposte 

per migliorare in ogni fase il 

proprio lavoro dal punto di vista 

professionale. 

Per crescere e stare al passo bisogna 

rafforzare la formazione, purtroppo 

latente nell’Istituto. 

Da qui nasce la continua richiesta da 

parte della associazione, della Scuola 

Superiore per la Vigilanza, progetto 

che da tempo richiediamo e che da 

questo nostro convegno esce chiamato 

a gran voce. 

Sarebbe un sogno l’anno prossimo 

poter dire di averla realizzata o 

quantomeno di aver iniziato l’opera di 

realizzazione. 

La scuola superiore serve per 

permettere agli Ispettori, in ogni parte 

d’Italia ed in maniera uniforme di 

intervenire e non creare differenze, 

come richiedeva anche la dottoressa 

Magri rappresentante della 

Associazione Industriali, fra Aosta e 

la Calabria. 

Si è parlato di regionalizzare 

gli interventi, si ma che sia una 

regionalizzazione utile a sfruttare le 

diversità dei territori e non si riduca a 

una ulteriore burocratizzazione. 

Voglio qui ricordare che in 

alcune parti del territorio, la 

regionalizzazione porta solo 

complicazioni burocratiche, gli 

Ispettori non possono essere addetti 

alla segreteria del personale. 

Non devono gli Ispettori passare il 

tempo a stilare un preventivo degli 

interventi da fare e poi un consuntivo 

degli interventi fatti. 

Non possono stare giorni a compilare 

fogli su fogli ripetitivi che, servono 

solo a soddisfare burocrati che non 

conoscono le necessità del lavoro. 

Il dottor Crecco e il Dottor Sparagna 

Comunicazioni 

R. Bertolini, Delegato ANIV ai rapporti con le Confederazioni Sindacali 

hanno ricordato le carenze del 

personale Ispettivo, allora quello 

presente va utilizzato sul territorio 

e non a soddisfare le fantasie di 

burocrati. 

Se non ci si fida di un Ispettore allora 

bisogna toglierli il patentino. 

L’Ispettore fa un lavoro così delicato 

che se non è una persona seria può 

fare molti più danni e “ruberie 

lavorando” che non “imbrogliare 

qualche chilometro o un articolo 20”. 

Nel corso del nostro ultimo congresso 

di Bellaria, sono stato delegato 

ai rapporti fra la Associazione e i 

Sindacati Confederali. 

Ho cominciato a prendere i primi 

contatti, ma visto il clima politico 

di questo periodo, crisi di governo e 

nuove elezioni, ho dovuto attendere 

che si schiarisse la situazione per 

lanciare un nostro progetto. 

Considero da oggi di poter partire a 

tempo pieno su questa realizzazione. 

L’Aniv, già da due anni, si è detta 

disponibile, a titolo gratuito, a 

fornire i propri iscritti per andare 

a parlare del mondo del lavoro ai 

ragazzi nelle scuole. 

Anche in questo caso è necessaria 

la sinergia con i Sindacati e con il 

Ministro della pubblica Istruzione. 

Quando, sul lavoro mi trovo ad 

intervistare i giovani assunti, spesso 

mi accorgo di come siano all’oscuro 

dei loro diritti e dei loro doveri. 

Noi, ribadisco Gratuitamente, 

siamo pronti a studiare un pacchetto 

didattico da illustrare ai ragazzi e 

credo che siano ore ben spese per loro, 

per il loro futuro e, scusate se sono 

immodesto ma ci credo veramente, 

per il futuro della nostra Nazione. 

Io credo che noi Ispettori dobbiamo 

trasmettere le nostre conoscenze a chi 

sarà il futuro della nostra Nazione, ai 

giovani studenti e pertanto, a nome 

della associazione, vorrei instaurare 

un rapporto con le scuole superiori per 

insegnare ai ragazzi i diritti ed i doveri 

nel mondo del lavoro. 

Venerdì scorso, ho avuto un incontro 

con l’Assessore al Lavoro della 

provincia di Massa Carrara, provincia 

in cui io opero, ed ho a lui presentato 

il progetto per vedere se si può partire 

come sede pilota. 

Ovviamente noi, come Associazione 

dovremmo creare un giusto pacchetto 

didattico da portare nelle scuole, 

anche quello a titolo gratuito, per 

fornire la stessa informazione a tutti i 

ragazzi di tutta Italia. 

L’Assessore si è detto molto entusiasta 

della cosa e attende di vedere al più 

presto il nostro pacchetto per poterlo 

illustrare ai presidi della provincia ed 

organizzare il tutto per il prossimo 

anno scolastico. 

Spero di non avervi annoiato troppo e 

voglio dire solo una ultimissima cosa, 

non credo sia facile trovare un gruppo 

di lavoratori così disponibili in tutto, 

compreso a venire ai convegni di 

studio per imparare. 

Si è vero ogni anno scegliamo posti 

magnifici, ma partecipiamo ai lavori 

con grande impegno e serietà e 

soprattutto contrariamente a quanto si 

dice, impariamo a spese nostre.

Vorrei sottoporre alla vostra 

attenzione qualche riflessione in 

libertà, in cui cercherò di toccare dei 

temi che possano riguardare il futuro 

e ne puntualizzerò altri, perché nella 

mia azione cerco sempre di toccare 

con mano le cose, di vedere la realtà, 

uscendo, nei limiti del possibile, dalle 

parole. 

Oggi abbiamo sentito fare gli elogi 

della legge 124 del 2004. Ma tutti 

noi, tutti quelli che mi sono stati 

vicini sanno quanto si combatté in 

quel periodo per limitare i danni. 

C’è un metodo molto semplice per 

capire come funziona una nuova 

organizzazione e i vantaggi di un 

nuovo sistema: è il nudo linguaggio 

delle cifre. I risultati trimestrali della 

vigilanza “integrata” hanno fatto 

vedere un elemento molto semplice 

e molto significativo che non siamo 

riusciti a tradurre in realtà, e cioè 

che, mentre i risultati della quota 

INPS crescevano in continuazione, 

gli altri qualche volta diminuivano o 

aumentavano di cifre molto marginali. 

Quindi che cosa è cambiato dal punto 

di vista dell’impatto complessivo? 

Forse non è cambiato molto! La 

produttività del nostro istituto, parlo 

dell’INPS, continua a salire, abbiamo 

superato da tempo il milione di euro 

come fatturato per ogni ispettore, tutto 

compreso. Quindi ci sarebbe qualcosa 

su cui ragionare anche su questa 

normativa. E’ vero, abbiamo una 

cabina di regia che ci dice tante cose, 

ci da delle indicazioni, però abbiamo 

anche dei comportamenti in periferia 

in cui prevale una sorta di supremazia 

che forse non è nello spirito della 

legge. Volevo solo metterlo in 

chiaro, visto che se ne è parlato negli 

interventi di questa mattina. 

Negli interventi ho anche sentito 

parlare dei sindacati. Non possiamo 

fare nulla senza i sindacati. Sono una 

forza costruttiva, una forza importante 

ma qualche volta dico, questo a me 

stesso, non siamo riusciti a concludere 

molto. È un problema. 

Allora raccogliamo le parole del 

dott. Porrari: impegno di tutti 

per far capire, spiegare, trattare 

continuamente, cercando, di arrivare 

ad una conclusione positiva. 

Uno spiraglio, forse, lo vediamo 

tutti quanti, ed è quello che è stato 


Conclusione 

dei lavori della giornata 

V. Crecco, Direttore generale INPS


IIª Giornata 

annunciato recentemente dalle tre 

confederazioni, secondo il quale il 

nuovo modello contrattuale sposta 

a livello aziendale ed a livello 

periferico, la trattazione sui benefici 

aggiuntivi. Questo può essere un 

elemento che ci può portare, se 

opportunamente configurato, dei 

vantaggi non solo personali, ma anche 

all’istituto e all’attività di vigilanza. 

L’altra notazione che volevo fare 

molto in generale è che nella mia 

attività di Direttore generale ho 

sempre portato avanti le istanze della 

vigilanza e soprattutto le istanze di 

lotta al lavoro nero, al sommerso. 

Però non ho mai trovato, tra tutte le 

cose che ho fatto, un’opposizione 

come in questa area. 

Il perché non lo so, però è un dato di 

fatto. L’ultimo episodio è quello di 

qualche giorno fa, quando abbiamo 

esposto con il dott. Sparagna i risultati 

della vigilanza del 2007. Non è che 

qualcuno ci ha detto bravi. Alla mia 

età non mi aspetto che qualcuno mi 

dica bravo, ma neanche una serie 

di obiezioni come quelle fatte: “ma 

come avete fatto questo miliardo 

e mezzo, quanti verbali vengono 

effettivamente pagati?”. Allora noi 

dobbiamo considerare che anche il 

recupero crediti, che è una quota dei 

verbali accertati negli anni precedenti, 

sale di mezzo miliardo l’anno. Questi 

recuperi, quando sono arrivato io, da 

un miliardo e novecentomilioni di 

euro è arrivato, nel 2007, a quattro 

miliardi e mezzo. 

Quest’anno supereremo i cinque 

miliardi. Ma questo argomento, che 

se aumentano le ispezioni aumenta 

il fatturato ispettivo e aumentano 

anche gli incassi reali, non è stato 

ritenuto un argomento valido. La 

nostra attività non viene ancora vista 

nel modo in cui la vediamo noi addetti 

ai lavori, o come la vedo io come 

Direttore Generale. Nell’istituto, 

quindi, bisogna ancora lavorare sulla 

comunicazione, sulla convinzione e 

sul rapporto con tutti gli altri. 

Qualche accenno anche sulla nuova 

strategia per la vigilanza. 

Io, ragionando da un po’ di tempo 

su argomenti legati al nuovo ruolo 

dell’istituto, penso anche a nuove 

strategie per la vigilanza, perchè 

molte cose stanno cambiando. 

Quattro o cinque anni fa, credo che 

ancora non fossi Direttore generale, 

in un convegno di quadri sindacali 

feci un accenno di questo tipo: dissi 

che dovevamo fare attenzione perché 

il mondo stava cambiando e le linee 

di cambiamento erano l’incredibile 

aumento del prezzo del petrolio che 

nel giro di tre o quattro anni sarebbe 

arrivato a 150 dollari, a causa della 

Cina e dei paesi emergenti che 

consumano energia e risorse che oggi 

sono a buon prezzo. Dissi ancora che 

il sindacato avrebbe dovuto rivedere 

il suo ruolo e pensarlo meglio. Ci 

fu anche qualche sberleffo in quella 

seduta, ma i fatti mi hanno dato 

ragione. 

Anche noi dobbiamo tenere conto di 

questo quadro che cambia per definire 

una nuova strategia: gli elementi per 

pensarla e per ragionarci ci sono tutti. 

Il primo è il quadro economico 

finanziario che governa il mondo; le 

competizioni fra i paesi, fra le aziende 

dei vari paesi, tra le consorterie 

internazionali, fra le multinazionali 

sono tali da creare situazioni 

complesse e talvolta difficilmente 

comprensibili. I costi delle materie 

prime creano un dislivello tra 

l’Italia e gli altri paesi per i quali la 

competizione assume forme che in 

qualche caso toccano i limiti della 

non legalità, a cominciare dalle 

flessibilità. Per quanto riguarda il 

lavoro nelle ristrutturazioni e tutta una 

serie di strumenti per cui le aziende, 

per competere in una nazione in cui, 

per altri quindici anni circa, il costo 

dell’energia sarà il 30% superiore a 

quello degli altri paesi, credo che ci 

saranno sicuramente delle reazioni. 

Quindi, da un lato noi abbiamo 

un tessuto produttivo che si deve 

adeguare ad una situazione molto 

difficile, che cerca strumenti per 

sopravvivere, per competere, ma, 

dall’altra, noi non possiamo non 

tener conto di quello che succede nel 

mondo produttivo in Italia. 

In questi ultimi due anni abbiamo 

lavorato molto e qui ringrazio l’ANIV, 

i rappresentanti che hanno collaborato 

con me, perché molte norme 

innovative entrassero nelle varie 

finanziarie o nei vari pacchetti. 

Cito alcune cose, per esempio il 

DURC. 

Il DURC si è generalizzato ed è 

quindi un potente elemento di freno 

all’illegalità. 

Il secondo elemento è il cosiddetto 

DURC interno. Voi avete letto le 

polemiche di questi giorni. Il DURC 

interno significa per noi rispettare un 

dettato preciso della legge che dice: se 

un’azienda vuol godere di uno sgravio 

contributivo e fiscale deve essere in 

regola con il pagamento delle imposte 

e dei contributi. Quindi è un DURC 

che, mese per mese, calcoliamo. 

Perciò se un’azienda vuole uno 

sgravio questa regolarità la deve 

avere. E questo è un incentivo alla 

legalità ed ai comportamenti corretti. 

L’altro elemento che tutti voi 

conoscete meglio di me è il discorso 

del sistema sanzionatorio per i 

cantieri. Oggi le ispezioni nei cantieri 

possono avere un effetto dirompente 

ed un effetto dissuasivo sugli elementi 

di illegalità. 

Altro ancora: la responsabilità solidale 

negli appalti e l’art. 2 per il settore 

agricolo. Sono tutti elementi per la cui 

realizzazione noi abbiamo collaborato 

con il Parlamento ed il Governo. 

Ma tra gli altri elementi che hanno 

ampliato l’area della legalità c’è 

anche quello della riscossione. Oggi 

noi abbiamo una situazione per cui 

le pubbliche amministrazioni non 

possono pagare, a fronte di contratti, 

se l’azienda che ha fornito il prodotto 

ha un debito nei confronti dello Stato. 

Quindi noi dobbiamo verificare, anche 

in questi casi, che tutti quelli che 

entrano in contatto con la Pubblica 

Amministrazione si comportino 

correttamente, altrimenti le fatture non 

vengono pagate. 

Ho detto: “le cifre sono quello che 

conta”. E le cifre sono che nel 2007, 

senza colpo ferire, quindi con i 

versamenti spontanei delle aziende, 

l’INPS ha incassato, parlo di cassa, 

17 miliardi in più rispetto al 2006. 

Allora il mondo produttivo, il mondo 

delle aziende, quando escono le leggi, 

si mette, nei limiti del possibile, nella 

legalità e paga. Che cosa vuol dire 

questo? Vuol dire che si sta ampliando 

l’area della legalità, l’area di quelli 

che rispettano le leggi, pagano i 

contributi, le imposte e compiono 

tutti gli altri doveri che la società 

moderna impone. L’area dell’illegalità

assume connotati leggermente 

diversi da quelli di qualche anno fa. 

Probabilmente troviamo nelle aree di 

illegalità anche quelli che non pagano 

i contributi perché sono in situazioni 

così marginali che non ce la fanno. 

Ma l’area dell’illegalità, invece, 

qualche volta è determinata, voluta, 

forzata e contigua a comportamenti 

para malavitosi ed in qualche caso è 

pure appannaggio di gruppi malavitosi 

in senso puramente stretto. Parlo in 

particolare dell’agricoltura, che in 

queste regioni, voi lo sperimentate 

giornalmente, sapete come funziona. 

E qui abbiamo avuto modo di vedere 

come quegli elementi di flessibilità 

nell’organizzazione del lavoro nelle 

aziende si siano fusi con elementi 

di illegalità e di para malavitosità. 

Faccio l’esempio delle cooperative 

che in Sicilia stanno creando un vero 

problema, che nasce da un’esigenza 

economica reale, che è quella dei 

grandi compratori nazionali per conto 

di supermercati di grandi catene 

nazionali, ma anche internazionali, 

che comprano direttamente sul campo 

la produzione agricola 

Il contratto che avviene tra il 


compratore e il produttore è del tipo: 

“vi cedo la produzione, mi dai i soldi, 

te la raccogli e sono affari tuoi”. Per 

fare ciò questi grandi compratori si 

avvalgono di cooperative “agricole”. 

Allora, in questa situazione, che 

potrebbe anche essere, dal un punto 

di vista dei rapporti economici, 

consentita, perché sono tutti contratti 

legali, ufficiali, non vietati dalla 

legge, si inseriscono due elementi: il 

primo è che le cooperative, in mano 

a chi sappiamo noi, e ne abbiamo 

trovate alcune centinaia, forse 

qualche migliaio in Sicilia, ma sono 

dappertutto, non pagano neanche una 

lira di contributi. 

L’altro elemento è che i nostri 

ispettori quando arrivano sul posto, 

perché le situazioni che poi si creano 

ai danni dei lavoratori sono enormi 

e di grande impatto sociale, non 

possono non applicare l’annullamento 

del rapporto del lavoro perché è 

fittizio. Ma tutte queste cose le sapete 

meglio di me. 

Quindi questo è un altro elemento su 

cui dobbiamo riflettere. 

Le esigenze del mondo produttivo, 

le nostre esigenze di verificare 

che la legalità sia rispettata, visto 

gli elementi paramalavitosi che 

si mettono in mezzo, richiedono 

un attento studio ed una attenta 

riflessione per vedere come ci 

dobbiamo comportare, come 

dobbiamo adeguare i nostri 

comportamenti per combattere 

fenomeni nuovi. Ne ho citato uno 

solo, ma nella vostra esperienza ne 

vedete molti altri. 

Alla luce di tutto ciò quali possono 

essere le nuove linee, le nuove 

strategie sulle quali avviarci? 

In un intervento precedente è stata 

detta una cosa importante, che io vado 

dicendo da molto tempo sui tavoli del 

potere e della politica. Attenzione si 

stanno creando nel tempo dei nuovi 

poveri e precisamente tra quanti 

saranno anziani fra quindici – venti 

–trenta anni. Venti o trent’anni 

passano presto, per quanto riguarda 

fatti di questo genere. Quando noi 

ad un giovane oggi diciamo: “la 

tua pensione massima, se ti va bene 

e lavori per 45 anni, si assesterà 

attorno al 50%”, vuol dire che 

chi smetterà di lavorare e andrà in 

pensione sostanzialmente dimezzerà il


IIª Giornata 

proprio reddito. È un fatto importante! 

Che vuol dire questo? Vuol dire 

esattamente quello che ha detto 

il nostro collega. Noi dobbiamo, 

ed è questa un’altra missione che 

dovremmo darci, ragionare anche 

su queste cose. Dobbiamo far capire 

a tutti, ma soprattutto ai giovani, 

anche con interventi nelle scuole che, 

oggi, ogni euro, ogni mezzo euro 

versato all’Inps se lo ritroverà fra 

trenta/quaranta anni. E’ importante 

questa cosa qui. Non ci saranno altri 

parametri. Le condizioni economiche 

per i prossimi quindici anni, senza 

centrali elettriche, senza nuove fonti 

energetiche, salvo grandi scoperte 

e grandi innovazioni scientifiche, 

sostanzialmente non dovrebbero 

cambiare. 

Quindi è importante che ognuno 

sappia che anche se ha fatto la baby 

sitter per due ore e gli spettano venti 

euro, due euro vanno all’Inps. È 

importante capire questo! 

L’altro elemento è quello della 

formazione, a cui è stato già 

accennato. Abbiamo parlato di scuola, 

di formazione superiore in questo 

mondo che cambia rapidamente, 

con aziende che si ristrutturano con 

contratti flessibili, con avvocati, 

con commercialisti di alto livello 

che lavorano, che imparano sempre 

più. In Italia arrivano le competenze 

e i modelli della grande finanza 

internazionale, che poi vengono 

applicati all’italiana. Sono modelli 

anche più complicati dei nostri. 

Allora anche noi dobbiamo essere 

allo stesso livello, addirittura ad un 

livello superiore, perché dobbiamo 

combattere contro degli interlocutori, 

molto, ma molto affinati. Studiare 

meglio per esempio il fenomeno degli 

extra comunitari, in cui si annidano 

molte delle quote di illegalità che ci 

sono in questo paese. 

Trovare anche strumenti nuovi 

da suggerire al nostro legislatore. 

Abbiamo parlato di contributi da 

trattare come “tributi”. Potremmo 

parlare di accertamenti induttivi. 

Quando un ispettore va in un cantiere 

e trova una impresa con dieci camion 

e due lavoratori c’è qualcosa che non 

quadra. Ci sono strumenti nuovi che 

vanno trovati. 

Io non voglio andare per le lunghe, 

voglio solo porre il problema perché 

la soluzione in questo momento non 

ce l’ho. Credo che tutti noi dovremo 

pensare alla soluzione del problema 

come abbiamo fatto lavorando 

insieme nel corso di questi anni, 

ottenendo grossissimi risultati. 

I risultati maggiori non stanno tanto 

nel miliardo e mezzo che fatturiamo 

ogni anno, ma nel fatto che abbiamo 

contribuito, con il Parlamento ed il 

Governo, a mettere a punto queste 

norme che hanno ampliato l’area della 

legalità e ristretto l’area dell’illegalità 

e, quindi, ci danno modo di fare delle 

riflessioni per vedere qual è il salto 

che noi dobbiamo fare. 

Le soluzioni non ce l’ho. Ci dovremo 

lavorare tutti insieme. Sicuramente la 

scuola è un impegno che ci dovremo 

prendere tutti, non solo il Direttore 

generale, o il capo del personale. Una 

sola persona, per quanto potere possa 

avere, non riesce a fare tutto. 

Oggi la realtà complessa, la società 

complessa, comunitaria richiedono 

un’azione coordinata di tutti per la 

formazione, che va fatta a tutti i livelli 

per ottenere e mantenere i risultati che 

in questi anni abbiamo ottenuto. 

Mi sembra che il presidente Sponchia 

con questo forum abbia trovato 

una formula molto efficace che ha 

come finalità quella di fare parlare 

gli addetti ai lavori. È la cosa più 

importante! Io qualche volta sono 

stato criticato perché superando le 

gerarchie parlo con l’addetto ai lavori. 

Però credo che alla fine è questo 

quello che ci serve. 

Quando noi abbiamo dovuto fare 

un’intervista e dare dei dati ad 

una rivista che stava lavorando 

proprio sul lavoro nero, ho chiamato 

Sponchia e gli altri pochi amici che 

ogni tanto di passaggio a Roma mi 

vengono a trovare, ed ho detto loro 

di procurarci un po’ di situazioni 

reali, di “fatterelli” che sono capitati 

nell’esperienza dei vari ispettori. 

E molte di quelle cose sono state 

riportate. Debbo dire che, poi, quel 

foglio l’ho dato al Ministro, che è 

rimasto colpito dalle situazioni reali 

in cui ognuno di voi si trova. E questo 

ha contribuito a far mettere nelle varie 

leggi le cose che noi abbiamo chiesto. 

Per concludere: impegno per la 

scuola, impegno sul discorso 

dell’organizzazione. Il collega di 

questa mattina ha detto giustamente 

che il 7 dicembre è stato firmato 

un protocollo di intesa con la 

commissione, ma che il giorno 14 è 

stato firmato il contratto integrativo 

e non c’era riportato niente. È duro 

rispondere a questo. Lo si può fare 

solo se si rispetta il lavoro di tutti. 

A volte i processi per arrivare a dei 

contratti partono da lontano, ma 

poi arrivano d’improvviso anche 

seguendo strade diverse. In quel caso 

non c’è stata sincronizzazione, ma 

senza volontà di nessuno! C’è un 

nuovo clima che si va instaurando 

in questo periodo, su cui io, il dott. 

Sparagna ed il dott. Porrari stiamo 

collaborando per un miglior contratto, 

per comprendere meglio e far 

comprendere meglio le nostre ragioni 

ai sindacati. Credo che questo possa 

dare, anche a breve, delle soluzione 

che siano soddisfacenti per tutti. 

Quali soluzioni pensare per le nuove 

strategie che noi vogliamo fare, che 

dobbiamo elaborare? Io credo che il 

forum sia un modo per far sentire le 

esperienze di tutti. Forse è necessario 

un nuovo forum, su come è cambiata 

la società civile e produttiva in Italia, 

su come è cambiata l’area della 

legalità e dell’illegalità, su quali sono 

i problemi nuovi che affrontiamo ogni 

giorno, come riusciamo a compensare 

le leggi attuali con questi problemi, 

su come riusciamo a far sì che chi ci 

vuole truffare ci veda reagire in modo 

più deciso. 

Allora l’invito che voglio fare a 

tutti noi è, oltre a quello di buon 

lavoro per la vostra attività e per le 

vostre famiglie, quello di attivare 

un sito, un luogo permanente in 

cui una riflessione di questo genere 

possa essere fatta, perché soluzioni 

individuali credo che non esistano. Per 

quanto mi riguarda io non ce l’ho! Ho 

solo delle linee di tendenza, ma credo 

che il rapporto con chi lavora tutti i 

giorni, con chi si scontra tutti i giorni, 

chi rischia tutti i giorni sia l’unico 

modo per pervenire all’elaborazione 

di un concetto che ci faccia fare, 

anche dal punto di vista della strategia 

complessiva della vigilanza, un 

salto di qualità in una Italia che sta 

rapidissimamente cambiando. 

Grazie.

IIIª Giornata 

Buongiorno a tutti voi e 

ringraziamenti in particolare all’amico 

Sponchia 

Tre anni fa, ricordo che, con un po’ 

per bonomia, mi ero permesso di dire, 

nel mio intervento, che in fondo i 

colleghi INPS e quelli della Direzione 

Provinciale del Lavoro avevano e 

hanno obiettivi comuni. 

Con grande garbo, ma con altrettanta 

fermezza, il Direttore Generale 

Crecco corresse questo mia 

affermazione e disse che in effetti gli 

obiettivi non sono comuni. 

Voglio aggiustare il tiro dopo tre anni! 

E’ vero che alcuni obiettivi non sono 

comuni, ma gli obiettivi “di fondo” 

sono e restano comuni. Già avverto 

una difficoltà a parlare di “nostri” e di 

“vostri”. Poi vi dirò anche il perché. 

Oggi vorrei lanciare un’idea forse 

suggestiva, ancor prima di andare in 

pensione dopo 46 anni di attività. Io 

sono nato e vivo da ispettore, quindi 

ispettore come voi. Mi pare strano 

dire “noi”, “voi”, “loro”. 

Siamo degli ispettori! 

Abbiamo in comune, che cosa? La 

lotta al sommerso, la lotta al lavoro 

nero, abbiamo in comune la lotta 

all’elusione ed evasione contributiva. 

Vi pare poca cosa questa? 

Evidentemente è tanto. Allora, io 

vorrei lanciare qui un idea, se mi è 

consentito. 

Ieri proprio il Presidente dell’Enpals, 

una signora piuttosto energica, vivace, 

attiva ha detto una cosa sulla quale io 

ho riflettuto a lungo. Ha detto che non 

servono i tuttologi e che c’è necessità 

di diversificare le specializzazioni. 

Condivido questo concetto, ma 

proprio perché ho vissuto una vita 

all’interno del Ministero del lavoro 

mi permetto di dire che non servono 

i “tuttologi” ma abbiamo bisogno di 

trovare un denominatore comune. 

Non è possibile che ci si presenti 

all’esterno in maniera cosi sfilacciata. 

Noi abbiamo tutti dei limiti, (non 

si può fare la maxi sanzione, non si 

possono sospendere i lavori), ed è 

per questi aspetti marginali che ci 

troviamo ad intralciarci l’un l’altro 

e solo grazie alla buona volontà di 

noi (ispettori del lavoro, dell’INPS, 

degli Enti previdenziali), riusciamo a 

superarli. 

Ma con quante difficoltà! Badate 



M. Principato, Direttore DRL Calabria 

bene però che il terzo estraneo 

all’amministrazione, cioè i soggetti 

a cui è rivolta la nostra attività di 

vigilanza, i nostri controlli, non 

riescono a distinguere tra ispettori 

di vigilanza degli Enti e ispettori 

del lavoro. Il mondo del lavoro, i 

lavoratori hanno bisogno di una sola 

cosa, una ed una soltanto, che solo 

noi insieme possiamo assicurare. 

Hanno bisogno di una tutela a 360°, 

non solo della tutela previdenziale, 

ma anche, perché no, della tutela 

dell’integrità fisica e della loro dignità 

di lavoratori. E allora tutti insieme 

dobbiamo garantire questa tutela. 

Non può essere che uno si fermi e 

l’altro possa andare oltre anche se in 

questo momento importante capisco 

che è un percorso in salita, difficile, 

che abbiamo culture diverse pur se 

i nostri interessi non sono del tutto 

diversi, per la verità, anzi spesso e 

sostanzialmente convergenti. 

Non è vero che gli ispettori di 

vigilanza sono fatti per recuperare 

solo crediti previdenziali. Non è 

affatto vero, non lo condivido affatto! 

Gli ispettori dell’INPS, come quelli 

del lavoro, devono poter affrontare la 

tutela degli assicurati a 360°. 

Un denominatore comune dobbiamo 

trovarlo. Ci fa obbligo il mondo del 

lavoro che sta evolvendosi. Non è 

possibile la frammentarietà fra i vari 

organi, che pure hanno un unico 

obiettivo: la tutela del lavoro. 

L’obiettivo vero di tutti deve essere la 

tutela del contraente più debole. 

Un esempio per tutti. 

Voi sapete che è stata istituita 

nel 1983, sull’onda emotiva del 

disastro di Marghera e di Seveso, 

per la diossina, una commissione



di inchiesta, all’epoca presieduta 

dal compianto senatore, poi euro 

parlamentare, Luciano Lama, per 

la prevenzione tecnica nei luoghi di 


Poiché si verificavano incidenti che 

andavano al di là della cinta muraria 

delle imprese si ritenne che la 

prevenzione dovesse essere un fatto di 

sanità pubblica e si trasferirono dette 

funzioni dall’ispettorato del lavoro 

alle USL, mantenendo ancora in capo 

agli ispettori del lavoro le funzioni di 

polizia giudiziaria. 

L’ispettorato del lavoro perdeva cosi 

alcune sue attribuzioni e la trasferiva 

alle USL. 

Cosa sta succedendo, in buona 

sostanza, da allora? 

Dal 1983 sta succedendo che nelle 

USL i funzionari preposti alla 

direzione infortuni effettuano dei 

controlli in edilizia, vedono il lavoro 

nero, ma sono impotenti a contrastarlo 

perché non hanno attribuzioni in 

materia. 

A parte il testo unico, che estende 

l’applicazione della materia 

antinfortunistica anche a quelli che 

non sono lavoratori subordinati, 

fino alla sua promulgazione c’era il 

problema di come fare ad applicare 

una norma di prevenzione infortuni 

se non c’erano le condizioni oggettive 

per farlo. L’USL sconoscevano il 

lavoro nero come se l’infortunio sul 

lavoro fosse solo un fatto tecnico di 

mancanza di norme provvisionali. 

Una situazione abnorme: l’USL va 

nei cantieri edili e vede solo la parte 

tecnica, arriva l’ispettore del lavoro e 

vede tutto! 

Ma vi pare possibile tutto questo? 

Non sarebbe corretto coordinare 

questi due organi? Abbiamo fatto 

anche un protocollo d’intesa, abbiamo 

deciso che faremo le visite insieme: 

noi metteremo a disposizione gli 

ispettori del lavoro per fare la parte 

della tutela previdenziale, loro 

metteranno i tecnici per fare la parte 

della prevenzione infortuni. 

Non è durato un mese! Mille 

difficoltà! E’ difficile coordinarsi 

all’interno di un’amministrazione, 

figuriamoci fra due amministrazioni 

diverse. 

Difficilissimo! Se l’ispettore del 

lavoro va in un’azienda con rischi si 

limiterà soltanto a vedere il lavoro 

nero e basta! 

Stesse esperienze possono avvenire 

con quelli dell’INPS, con la guardia 

di Finanza etc! Non ci si riesce 

perché abbiamo tecniche e metodiche 

diverse. 

Tutti i coordinamenti funzionano 

male! 

Solo grazie alla nostra sensibilità 

riusciamo a superarla! 

Ma il mondo del lavoro ci spinge ad 

andare oltre. 

Dobbiamo imboccare un cammino 

che non sarà facile ma mettiamoci 

insieme, però! Realizziamo culture e 

metodiche uguali e dirette. Abbiamo 

un sistema formativo diverso, non è 

concepibile! 

Abbiamo bisogno di avere un 

trattamento giuridico simile, poi 

magari ognuno resta nella propria 

individualità. 

Deve esserci una direttiva unica. 

Dobbiamo unificare le nostre 

metodiche di ispezione, dobbiamo 

tentare di avere un denominatore 

comune perché solo insieme possiamo 

vincere la battaglia dell’illegalità per 

la tutela del lavoro e del lavoratore. 

Grazie



D. Spadaccia, Direttore centrale Tecnologie informatiche INPS


PORTALE VOCALE INPS 

Il sistema denominato Portale Vocale INPS, che consente la 

navigazione e l’accesso alle informazioni e ai servizi presenti 

nel sito web, senza dover utilizzare un Personal Computer, ma 

attraverso il telefono. Attivo da giugno 2003 nel Lazio (Roma 

esclusa) ha totalizzato 14.675 contatti 

SERVIZI DI SUPPORTO ALL’UTENTE DIGITALE 

L’utente telematico o digitale, che accede ai servizi on-line, può 

contattare i centri di assistenza INPS per colloquiare direttamente 

con i nostri operatori pronti a risolvere problemi di natura tecnica o 

di accessibilità ai servizi stessi. 

Il supporto fornito dai nostri centri di assistenza può essere richiesto 

mediante e-mail, via internet (Parla con noi) o mediante il numero 

verde 800-446633. 

UFFICIO PUBBLICO IDEALE o UPI 

È in corso un nuovo progetto per la realizzazione di uno sportello 

pubblico ideale: l’obiettivo è quello di individuare le difficoltà 

attuali degli utenti nelle diverse sedi e fornire soluzioni per 

assicurare servizi migliori. 

Ad esempio ridurre i tempi di attesa allo sportello oppure garantire 

al cittadino una gradevole attesa sono elementi essenziali per la 

costituzione di un ufficio pubblico ideale. 

UFFICIO VIRTUALE 

È nato il progetto “UFFICIO VIRTUALE” attualmente in 

sperimentazione presso alcune sedi INPS (come Rovigo, Novara, 

Pesaro, Roma centro). Tale ufficio è costituito da operatori che 

potranno svolgere la propria attività da qualunque parte del 

territorio nazionale, anche in Telelavoro. L’ufficio Virtuale fornisce 

informazioni ed assistenza all’utenza debole ed il valore aggiunto 

è dato dal coinvolgimento di operatori disabili che possono 

comprendere meglio le esigenze e le richieste dell’utenza debole. 

Presso lo stand dell’INPS potete trovare 2 operatori che partecipano 

a questa iniziativa. 

INPS sta andando verso un modello di web company in linea con il 

piano strategico italiano sull’e-Government 

Open standards, Interoperabilità e integrazione 

Multicanalità 

Collegamenti telematici con Enti e altre pubbliche amministrazioni 

(SPC)

QMAS Qualità, Multicanalità, Automazione, Sinergia 

Queste sono le strategie perseguite da tempo per soddisfare le 

esigenze dell’utente in un’ottica “cliente-centrica” in cui alla base di 

ogni azione bisogna porre la massima attenzione all’utente finale. 

Alta qualità dei servizi offerti: ciò significa che l’organizzazione e 

l’esecuzione delle attività sono sempre finalizzate al raggiungimento 

di livelli massimi di qualità e performance dei servizi offerti 

Multicanalità: ampliamento dei canali di interazione con l’utenza e 

realizzazione di una rete virtuale multicanale 

Automazione dei processi: dematerializzazione dei documenti 

(protocollo informatico) 

Sinergia, Interoperabilità e piena cooperazione con le altre 

Amministrazioni mediante la condivisione degli archivi e delle 

informazioni, per ridurre i tempi e semplificare le procedure. 


ENPALS - Ente Nazionale Previdenza e Assistenza Lavoratori 

Spettacolo 

EPPI - Ente Previdenza Periti Industriali 

INAIL - Istituto Nazionale Assicurazioni Infortuni sul Lavoro 

INPDAI - Istituto Nazionale Previdenza Dirigenti Aziende 

Industriali 

INPDAP - Istituto Nazionale Previdenza Dipendenti 

Amministrazione Pubblica 

INPGI - Istituto Nazionale Previdenza Giornalisti Italiani 

INPS - Istituto Nazionale della Previdenza Sociale 

IPSEMA - Istituto di Previdenza per il Settore Marittimo


Per quanto concerne l’evoluzione dell’INPS, l’Istituto sta diventando 

una web company in linea con il piano strategico italiano 

sull’e-Government 

Il nostro percorso è iniziato nel 2001 con la IT Consolidation: 

abbiamo consolidato 250 AS/400 in soli 9 iSeries e migrato il relativo 

software in ambiente .Net, al fine di ridurre i costi operativi e rendere 

fruibili le applicazioni core dell’Istituto in ambiente web. 

Successivamente abbiamo adottato sempre di più standar aperti e 

una strategia multi-canale per un migliore accesso ai servizi da parte 

dell’utente 

E ora siamo focalizzati sul miglioramento dell’interoperabilità e della 

integrazione

Sommario: 

Premessa 

1. Appalto e tutela dei lavoratori nel 

codice civile 

2. La disciplina in tema di 

intermediazione di manodopera e 

appalto introdotta dal legislatore del 

1960 

2.1 La giurisprudenza in tema 

di individuazione del datore di 

lavoro obbligato ad assolvere 

l’obbligo contributivo in ipotesi 

di intermediazione illecita di 

manodopera 

3. Appalto, distacco e somministrazione 

nel decreto delegato del 2003 

3.1 Profili generali 

3.2 La somministrazione 

3.2.1 Somministrazione lecita e 

solidarietà 

3.3 Somministrazione illecita 

3.4 Somministrazione irregolare 

3.5 Interposizione fraudolenta 

3.6 L’appalto 

3.6.1 Appalto e solidarietà 

3.7 Appalto non genuino 

3.8 Distacco non genuino 

4. La responsabilità solidale fra 

appaltatore e subappaltatore 

Premessa 

Secondo quanto evidenziato dalla 

dottrina più avvertita il disvalore 

dell’ordinamento nella scissione fra 

utilizzazione del lavoro e titolarità 

è insito nell’invenzione stessa 

del concetto di subordinazione e, 

in questo quadro, a nulla rileva 

l’abrogazione della legge 23 ottobre 

1960, n. 1369, in tema di divieto di 

intermediazione e interposizione 

nelle prestazioni di lavoro e nuova 

disciplina dell’impiego di mano 

d’opera negli appalti di opere e 

servizi. 

È attraverso la menzionata norma del 

codice civile – e dunque prima ed 

oltre il divieto di interposizione – che 

prende capo la regola generale che 

preclude forme di organizzazione del 

lavoro in cui l’effettivo utilizzatore 

della prestazione non coincida con 

il titolare del rapporto di lavoro 

ovvero – il ché è eguale – quella 

che esclude che l’acquisizione di 

energie lavorative possa svincolarsi 

dall’impiego dello strumento giuridico 

che è appellato “contratto di lavoro 

subordinato” e che è tuttora descritto 


Intervento 

A. Sgroi, Avvocatura centrale INPS 

dal codice civile e che rappresenta, 

nonostante qualsivoglia tentativo di 

riduzione, la categoria maggiormente 

utilizzata. All’interno di questa 

ricostruzione si pone anche l’istituto 

della somministrazione, con la 

conseguenza che il bilanciamento 

delle ragioni dell’impresa con quelle 

del lavoro intanto è conforme all’art. 

41 della Costituzione in quanto si 

caratterizza come eccezione rispetto 

alla regola della necessaria inerenza 

del rapporto di lavoro alla struttura 

produttiva nel cui contesto si inserisce 

e che ne beneficia, tuttora predisposta 

dall’art. 2094 c.c. 

1. Appalto e tutela dei lavoratori nel 

codice civile. 

Come noto la disciplina dettata 

dal legislatore del 1942 in tema di 

contratto di appalto dedica alla tutela 

dei lavoratori l’articolo 1676 c.c., 

norma eccezionale e non estensibile 

analogicamente e che, infine, non 

detta alcuna disciplina afferente alla 

posizione degli enti previdenziali, 

né al recupero della contribuzione 

omessa da parte dell’appaltatore con 

riguardo ai propri dipendenti, con la 

conseguenza pertanto che l’azione 

riconosciuta a costoro dovrebbe 

essere limitata al recupero della 

retribuzione spettante, ivi compresa 

la contribuzione previdenziale posta a 

loro carico. 

Si osservi ancora, da ultimo, che di 

una disposizione di tal fatta se ne 

potrebbe predicare l’applicazione 

anche in favore dei lavoratori a 

progetto, lavoratori la cui posizione 

economica e previdenziale è più 

vicina ai lavoratori subordinati 

piuttosto che ai lavoratori autonomi. 

Per quel che interessa in questa 

sede, con riguardo alla menzionata 

disposizione è sufficiente evidenziare 

che, in forza di essa, si riconosce in 

capo ai dipendenti dell’appaltatore di 

proporre azione speciale diretta contro 

il committente per conseguire quanto 

è loro dovuto, fino alla concorrenza 

del debito che il committente ha verso 

l’appaltatore nel tempo in cui essi 

propongono la domanda. 

La predetta azione diretta spetta a 

qualsiasi dipendente dell’appaltatore, 

qualunque sia stata la natura e la



durata delle funzioni, comprendendovi 

pertanto sia gli operai sia gli 

impiegati, a condizione, però, che 

l’attività lavorativa sia stata prestata in 

quel determinato appalto. 

La medesima regola si applica altresì 

ai dipendenti del subappaltatore i 

quali hanno l’azione diretta verso 

l’appaltatore nei limiti del debito di 

questi verso il subappaltatore, perché 

anche il subappalto è un appalto. 

La richiesta di pagamento può 

essere fatta anche con domanda 

stragiudiziale, non apparendo 

necessaria la promozione di un’azione 

giudiziaria. Dal momento di tale 

richiesta il committente non può 

pagare all’appaltatore e se lo fa il 

pagamento è valido ed efficace nei 

confronti di questi, rimanendo priva di 

efficacia nei confronti del lavoratore, 

con la conseguenza che permane 

in capo al committente l’obbligo di 

pagare quanto dovuto al lavoratore. 

2. La disciplina in tema di 

intermediazione di manodopera e 

appalto introdotta dal legislatore 

del 1960. 

L’art. 1 della legge n. 1369 del 1960 

introduce il divieto generale di 

interposizione illecita di manodopera, 

considerando appalto di mere 

prestazioni di lavoro ogni forma 

di appalto, subappalto, anche per 

esecuzione di opere e di servizi, 

ove l’appaltatore impieghi capitali, 

macchine e attrezzature fornite 

dall’appaltante, quand’anche per il 

loro uso sia corrisposto un compenso 

all’appaltante (commi 1° e 3°). 

A sua volta l’art. 3 introduce 

una deroga al precitato divieto, 

consentendo appalti di opere o servizi, 

da eseguirsi nell’interno dell’azienda 

con organizzazione e gestione propria 

dell’appaltatore (primo comma). 

Infine il successivo articolo 5 preclude 

l’applicazione della regola derogatoria 

di liceità degli appalti endoanziendali, 

facendo riespandere tale regola 

derogatoria per determinate ipotesi, 

lett. f) e g), previa autorizzazione 

amministrativa, o nell’esistenza di 

determinati caratteri di svolgimento 

dell’appalto (lett. e), h). 

Il legislatore ha, con riguardo alle 

regole generali fissate dagli artt. 1 e 

3, individuato gli effetti scaturenti 

dall’applicazione delle medesime. 

Con riguardo all’ipotesi delineata 

dall’art. 1 si fissa la regola che i 

prestatori di lavoro sono considerati, 

a tutti gli effetti, alle dipendenze 

dell’imprenditore che effettivamente 

abbia utilizzato le loro prestazioni 

(u.c.). 

A sua volta, l’art. 3 con riguardo agli 

appalti endoaziendali, prevede che 

appaltanti e appaltatori siano tenuti 

in solido nei confronti dei lavoratori 

dipendenti da questi ultimi: 

a) a corrispondere un trattamento 

minimo inderogabile retributivo; 

b) ad assicurare un trattamento 

normativo non inferiore a quello 

spettante ai lavoratori dipendenti 

dell’appaltante; 

c) a provvedere all’adempimento di 

tutti gli obblighi derivanti dalle leggi 

in materia di previdenza e assistenza. 

Per quel che riguarda il profilo 

previdenziale, per la prima volta, 

innovativamente, il legislatore, 

limitatamente agli appalti 

endoanziendali pone a carico non 

solo dell’appaltatore ma anche 

dell’appaltante l’obbligo di pagare 

gli oneri previdenziali in favore dei 

lavoratori dell’appaltatore. 

2.1 La giurisprudenza in tema 

di individuazione del datore di 

lavoro obbligato ad assolvere 

l’obbligo contributivo in ipotesi 

di intermediazione illecita di 

manodopera. 

In questa sede è opportuna una 

breve digressione afferente 

all’individuazione del soggetto 

obbligato al pagamento della 

contribuzione previdenziale 

e assistenziale in ipotesi di 

intermediazione illecita di 

manodopera (art. 1, u.c.). 

Sino all’ottobre 2006 una parte 

della giurisprudenza di legittimità 

aveva acceduto a una ricostruzione 

secondo la quale i lavoratori, se pure 

sono considerati a tutti gli effetti alle 

dipendenze di chi ne abbia utilizzato 

le prestazioni, possono richiedere 

comunque l’adempimento degli 

obblighi previdenziali al datore di 

lavoro interposto. 

La Suprema Corte, con decisione 

resa a sezioni unite, il 26 ottobre 

2006, n. 22910, accedendo a diversa 

opzione interpretativa, ha ritenuto 

che esclusivamente sull’appaltante 

(o interponente), e non anche 

sull’appaltatore (o interposto), 

gravano gli obblighi in materia di 

assicurazioni sociali nati dal rapporto 

di lavoro, senza che possa configurarsi 

una concorrente responsabilità di 

quest’ultimo. 

Ciò detto, la Corte riconosce sempre 

la possibilità, nel caso che il prestatore 

di lavoro subisca un deterioramento 

della propria posizione, di agire 

nei confronti dell’interponente 

(appaltante-committente) con 

un’autonoma azione che, in presenza 

di una condotta produttiva di danni 

per il lavoratore, trova fondamento 

in un’ipotesi di responsabilità 

extrancontrattuale (art. 2043 c.c.). 

Questa affermazione, applicabile alla 

posizione degli enti previdenziali, 

conduce a ritenere che anche per 

costoro operi tale possibilità, nei 

limiti e secondo le regole della 

responsabilità aquiliana e a decorrere 

dal momento in cui si è prodotto il 

danno. 

Ma La Suprema Corte, in questa 

decisione, non ferma la sua 

attenzione solo sulla legge passata, 

ormai abrogata, ma si spinge a 

esaminare la disciplina in materia 

di somministrazione e distacco 

introdotta con il decreto legislativo 

10 settembre 2003, n. 276, ritenendo 

che la disciplina in questione, pur 

presentandosi come un’innovazione 

– seppure rilevante per le implicazioni 

di carattere tecnico sulla sistemazione 

dogmatica del rapporto di lavoro – si 

configura anche nell’attuale assetto 

normativo come un’eccezione, 

non suscettibile né di applicazione 

analogica né di interpretazione 

estensiva, sicché allorquando si 

fuoriesca dai rigidi schemi voluti 

dal legislatore per la suddetta 

disarticolazione si finisce per rientrare 

in forme illecite di somministrazione 

di lavoro come avviene in ipotesi di 

somministrazione irregolare ex art. 

27, o di comando posto in violazione 

di tutto quanto prescritto dall’art. 30; 

fattispecie che continuano ad essere 

assoggettate a quei principi enunciati 

in giurisprudenza in tema di divieto di 

intermediazione. 

Una volta acclarato che il datore di

lavoro è quello vero, con riguardo al 

profilo previdenziale resta, in questa 

sede, da chiedersi quale sia il valore 

degli eventuali versamenti fatti dal 

datore di lavoro apparente e se gli 

stessi possano essere utilizzati dal 

datore di lavoro reale per ridurre o 

eliminare il proprio debito. 

La Suprema Corte, può dirsi ormai 

con giurisprudenza costante, 

ha ritenuto che in ipotesi di 

interposizione nelle prestazioni di 

lavoro, non è configurabile una 

concorrente obbligazione del datore 

di lavoro apparente con riferimento 

ai contributi dovuti agli enti 

previdenziali, rimanendo tuttavia 

salva l’incidenza satisfattiva dei 

pagamenti eventualmente eseguiti 

da terzi, ai sensi dell’art. 1180 

c.c., comma 1, nonché dallo stesso 

datore di lavoro fittizio, senza che 

abbia rilevanza la consapevolezza 

dell’altruità del debito, atteso che 

nell’ipotesi di pagamento indebito 

dal punto di vista soggettivo, il 

coordinamento tra gli artt. 1180 e 

2036 c.c., porta a ritenere che sia 

qualificabile come pagamento di 

debito altrui, ai fini della relativa 

efficacia estintiva dell’obbligazione 

(con le condizioni di cui al terzo 

comma dell’art. 2036 c.c.), anche il 

pagamento effettuato per errore (Da 

ultimo: Cass. 26 maggio 2008, n. 

13548). 

Il pagamento da parte del datore di 

lavoro apparente avrà effetto estintivo, 

totale o parziale, a secondo della sua 

entità e del regime contributivo del 

rapporto di lavoro effettivo e di quello 

apparente (Cass. 15 gennaio 2008, n. 

657). 

3. Appalto, distacco e 

somministrazione nel decreto 

delegato del 2003. 

3.1 Profili generali. 

Il contratto di somministrazione, il 

contratto di appalto e il contratto di 

distacco rappresentano uno strumento 

di esternalizzazione dell’attività di 

impresa. 

Il contratto di somministrazione e 

il contratto di distacco configurano 

ipotesi di interposizione nel rapporto 

di lavoro, anche se si differenziano tra 

loro sotto l’aspetto dell’interesse del 


datore di lavoro interposto. 

In particolare nel contratto di 

somministrazione l’interesse è 

raffigurato nel compenso per la 

fornitura del personale, mentre nel 

distacco l’interesse del datore di 

lavoro distaccante e la temporaneità 

sono elementi significativi per 

la validità dell’istituto che non è 

caratterizzato dal percepimento da 

parte del distaccante di un compenso. 

Il distacco (art. 30) è una forma di 

somministrazione non esercitata 

professionalmente, ma posta in essere 

da qualsiasi datore di lavoro, purché 

in via temporanea e per soddisfare un 

proprio interesse. 

Il contratto di appalto (art. 29) si 

distingue dalla somministrazione di 

lavoro in virtù dell’oggetto: 

− nel primo caso, l'appaltatore fornisce 

al committente – appaltante un'opera 

o un servizio, che realizza tramite la 

propria organizzazione di uomini e 

mezzi (obblighi di fare) e correndo 

il rischio di non coprire con i ricavi i 

costi dell'attività (rischio d'impresa); 

− nel secondo caso, invece, il 

somministratore si limita a fornire 

lavoro senza alcuna implicazione di 

un'organizzazione, si limita cioé a 

inviare il lavoratore da lui assunto 

al terzo, che lo utilizzerà secondo le 

proprie esigenze (obblighi di dare). 

La disposizione dell'art. 29 è 

confermativa di quanto stabilito 

dall'art. 1655 c.c., anche se le due 

disposizioni non sono identiche, 

infatti nell'art. 29 si presuppone, 

per l'appaltatore, la qualità di 

imprenditore, qualità non prevista 

espressamente nell'art. 1655 c.c. 

3.2 La somministrazione 

E’ stato rilevato che, a fronte 

dell’esplicita abrogazione della 

legge n. 1369 del 1960, l’impianto 

normativo della c.d. Legge Biagi 

sostanzialmente riecheggia le tre 

fattispecie regolate dalla legge del 

1960. 

Nello specifico: 

− l'interposizione illecita di 

manodopera (art. 1 l. n. 1369 del 

1960) rinviene il suo omologo nelle 

ipotesi di somministrazione illecita di 

cui agli artt. 18, 27, 28; 

− gli appalti endoaziendali di cui 

all'art. 3 della legge del 1960, appalti 

su cui si radicava la solidiarietà 

appaltante – appaltatore, trovano la 

loro corrispondente disciplina, sia 

nella disciplina intermedia della legge 

24 giungo 1997, n. 196, artt. da 1 a 9, 

sia nella vigente normativa dedicata 

alla somministrazione (artt. da 20 a 

26); 

− gli appalti leciti ai sensi dell'art. 

5 della legge n. 1369, ovverosia le 

ipotesi regolari di contratti di appalto, 

trovano la loro corrispondenza 

nell'appalto di servizi dell'art. 29. 

La fattispecie lecita di 

somministrazione si compone 

di due contratti, il contratto di 

somministrazione e il contratto 

di lavoro subordinato, possiede 

determinati requisiti soggettivi e 

oggettivi, in difetto dei medesimi si 

ricade nell'area dell'illecito e scattano, 

simultaneamente o separatamente, una 

sanzione civile (art. 27), una sanzione 

penale (art. 18) e una sanzione 

amministrativa (art. 18.3). 

Sono proprio le citate norme 

sanzionatorie che denotano 

chiaramente che la somministrazione 

di lavoro non è, neppure nel nuovo 

sistema, libera, ma ammessa a 

condizione che siano rispettate le 

regole. Con la conseguenza che, come 

detto nelle pagine iniziali di questo 

scritto, il contratto avente a oggetto il 

lavoro altrui rimane, anche nel nuovo 

sistema, vietato. 

La somministrazione lecita, in questo 

quadro ricostruttivo, si pone pertanto 

in rapporto di genus ad speciem 

rispetto all’interposizione illecita, 

di quest’ultima ha tutti gli elementi 

qualificanti, sottraendosi al giudizio 

di illiceità a motivo dell’esistenza 

dei connotati specializzanti di legge, 

ovverosia: gli attributi soggettivi e 

oggettivi; le condizioni formali e 

sostanziali imposte imperativamente. 

Il contratto di somministrazione, 

al pari del contratto di fornitura di 

prestazioni di lavoro temporaneo 

di cui alla legge n. 196 del 1997, è 

il contratto che regola la fornitura 

di prestazioni di lavoro da un 

soggetto, somministratore, a un 

soggetto, utilizzatore, in vista di 

esigenze lavorative di quest’ultimo; 

nel contratto di somministrazione, 

osserva altro autore, ciò che conta è la 

genuinità della natura imprenditoriale



retrostante del somministratore di 

manodopera, che prepara e rende 

possibili le mere prestazioni lavorative 

da parte dei lavoratori somministrati. 

3.2.1 Somministrazione lecita e 

solidarietà. 

L’art. 23.3 prevede che l’utilizzatore 

è obbligato in solido con il 

somministratore a corrispondere ai 

lavoratori i trattamenti retributivi e i 

contributi previdenziali. 

Il primo comma del medesimo 

articolo prevede, a sua volta, 

che i lavoratori dipendenti del 

somministratore hanno diritto a un 

trattamento economico e normativo 

complessivamente non inferiore a 

quello dei dipendenti di pari livello 

dell’utilizzatore, a parità di mansioni 

svolte. 

Il successivo sesto comma, nel caso in 

cui l’utilizzatore adibisca il lavoratore 

a mansioni superiori o comunque 

mansioni non equivalenti a quelle 

dedotte nel contratto, prevede che di 

tale difformità nell’espletamento del 

rapporto di lavoro l’utilizzatore ne 

debba dare immediata comunicazione 

scritta al somministratore, 

consegnandone copia al lavoratore 

medesimo. Allorché l’utilizzatore 

non abbia adempiuto a tale obbligo 

di comunicazione,nel rispetto delle 

forme dal legislatore medesimo 

delineate, l’’utilizzatore risponde 

in via esclusiva per le differenze 

retributive spettanti al lavoratore 

occupato in mansioni superiori e 

per l’eventuale risarcimento del 

danno derivante dall’assegnazione a 

mansioni superiori. 

Le disposizioni dianzi sommariamente 

delineate, ivi compreso l’obbligo 

solidale e la sua rottura nell’ipotesi 

delineata dal comma sesto, si devono 

connettere, per quel che attiene 

al profilo previdenziale, con le 

disposizioni dettate nel successivo 

articolo 25, articolo esplicitamente 

dedicato agli aspetti previdenziali nel 

contratto di somministrazione. 

Il primo comma di quest’ultimo 

articolo dispone che gli oneri 

contributivi previdenziali, assicurativi 

ed assistenziali sono a carico del 

somministratore che è inquadrato nel 

settore terziario. 

La disposizione così congegnata 

non ci dice però se siffatto obbligo 

contributivo rimane a carico del 

somministratore anche quando il 

lavoratore è stato utilizzato con 

modalità difformi e senza che ne sia 

data informazione, secondo le note 

modalità, al somministratore. 

Pare si possa affermare che in 

questa ipotesi l’obbligo contributivo 

si radichi esclusivamente in capo 

all’utilizzatore, soggetto che pertanto 

dovrà direttamente pagare la 

contribuzione previdenziale dovuta 

secondo l’inquadramento dello stesso 

e nel rispetto della contrattazione 

collettiva nazionale che applica ai 

propri lavoratori. 

L’onere esclusivo a carico 

dell’utilizzatore dovrebbe riguardare 

solo il differenziale contributivo e 

non l’importo regolarmente pagato 

a titolo di contribuzione da parte del 

somministratore. 

All’opposto se vi è stata regolare 

comunicazione si dovrà concludere 

che resta fermo l’obbligo solidale e il 

pagamento degli oneri contributivi da 

parte del somministratore secondo la 

regola generale. 

3.3 Somministrazione illecita. 

La somministrazione sarà illecita, anzi 

“irregolare”, sul versante civilistico 

(art. 27), nelle ipotesi previste dal 

citato articolo. 

Di somministrazione illecita si 

tratterà anche e soprattutto quando 

sia stipulato e adempiuto un simulato 

contratto di appalto con un soggetto 

non autorizzato, per dissimulare un 

reale contratto di somministrazione. 

Nell’ambito della somministrazione 

illecita lo stesso legislatore del decreto 

legislativo n. 276 del 2003 ritaglia ex 

novo una specifica figura, quella della 

somministrazione fraudolenta, fatta 

oggetto di distinta e incisiva sanzione 

penale. 

La somministrazione fraudolenta 

sorge quando non solo siano integrati 

gli elementi della somministrazione 

illecita, ma si riscontri il dolo 

specifico “di eludere norme 

inderogabili di legge o di contratto 

collettivo applicato al lavoratore”. 

La distinzione fra somministrazione 

irregolare e fraudolenta è stata 

introdotta con l’intendimento 

originario di differenziare nettamente 

le sanzioni civili applicabili nei due 

casi, secondo il modello francese: 

annullabilità su iniziativa del 

lavoratore interessato nel primo 

caso, nel secondo nullità (quando 

il contratto è stato stipulato per una 

finalità fraudolenta comune alle parti, 

ex artt. 1344 e 1418.2 c.c.). 

Pare che, come osservato da 

parte della dottrina, il binomio 

somministrazione irregolare 

– fraudolenta costituisca un tentativo 

maldestro di introdurre distinzioni 

giuridiche incompatibili con il quadro 

complessivo: ciò vale per l’idea 

che la somministrazione irregolare 

possa essere appaiata a una sorta di 

annullabilità e quella fraudolenta a 

una sorta di nullità. 

Il discorso non regge, il contratto di 

somministrazione non conforme alle 

regole è nullo per contrarietà a norma 

imperativa e dunque quella che è 

qualificata come mera irregolarità è 

una species del genus nullità. 

In questo quadro la somministrazione 

fraudolenta appare come un 

inutile doppione della disciplina 

sanzionatoria della somministrazione 

irregolare. 

Se infatti della nozione di frode 

alla legge si dà un’accezione 

oggettiva, sfuma l’autonomia 

concettuale fra le due situazioni, dal 

momento che sempre e comunque 

la somministrazione irregolare ha 

la funzione di eludere la disciplina 

garantistica. 

3.4 Somministrazione irregolare 

L’art. 27.1 riconosce in capo al 

lavoratore il potere di agire per la 

costituzione del rapporto di lavoro 

alle dipendenze dell’utilizzatore, 

con effetto dall’inizio della 

somministrazione. 

In questa ipotesi tutti i pagamenti 

effettuati dal somministratore, a 

titolo retributivo o di contribuzione 

previdenziale, sono idonei a 

liberare l’utilizzatore, reale datore 

di lavoro, dal debito corrispondente 

fino a concorrenza della somma 

effettivamente pagata (art. 27.2, primo 

periodo). 

La questione giuridica da risolvere, 

per quel che può rilevare in questa 

sede, attiene all’esclusività o meno di 

siffatto potere in capo al lavoratore,

ovverosia se altri soggetti, fra i quali 

si annoverano gli enti previdenziali, 

potranno far valere tale vizio del 

contratto di somministrazione. 

Pare che si possa accedere a 

quell’opzione ermeneutica secondo 

la quale il regime di annullabilità su 

iniziativa esclusiva del lavoratore 

sia applicabile soltanto nel caso, del 

tutto residuale, di contratto stipulato 

correttamente in forma scritta, con 

tutte le indicazioni di cui all’art. 21 

u.c., da somministratore debitamente 

autorizzato, ma in violazione di uno 

dei divieti di cui al 5° comma dell’art. 

20, lett. b) o c). 

Si deve invece ritenere di essere 

davanti a un’inevitabile nullità 

di tutti i contratti stipulati con un 

somministratore non debitamente 

autorizzato; nonché l’inevitabile 

nullità (originaria o sopravvenuta nel 

corso dello svolgimento del rapporto) 

dei contratti con somministratore 

debitamente autorizzato ma stipulati o 

attuati al di fuori dei casi o in difetto 

delle ragioni di cui al 3° e 4° comma 

dell’art. 20. 

Si può ritenere che il potere 

riconosciuto al solo lavoratore 

attiene alla disciplina degli obblighi 

tra le parti; nulla impedisce 

tuttavia che per altri effetti 

l’accertamento dell’irregolarità 

della somministrazione sia 

promosso da altri soggetti. Con 

la conseguenza pertanto che 

l’accertamento dell’irregolarità 

della somministrazione, così come 

dell’illiceità dell’interposizione sotto 

forma di (non genuino) appalto, 

sub fornitura, potrà comunque 

avvenire anche su richiesta degli enti 

previdenziali, su azioni delle OO. SS. 

interessate. 

Chi ha affrontato la questione dal solo 

versante previdenziale ha ritenuto 

che dal momento che il titolare del 

rapporto contributivo è l’Inps, al quale 

– al pari di tutti i soggetti titolari di 

diritti – non può essere sottratto il 

diritto di agire per l’adempimento 

delle proprie pretese creditorie, la 

lettura del combinato disposto del 

primo e secondo comma dell’art. 27 

costituisce un decisivo argomento 

a favore della tesi che ammette 

anche per l’ente previdenziale la 

possibilità di far accertare in giudizio 


l’irregolarità di un contratto di 

somministrazione e di agire per le 

eventuali differenze contributive 

dovute nel caso di riconoscimento 

giudiziale del rapporto di lavoro alle 

dipendenze dell’utilizzatore. 

Altro autore, aderendo anch’egli alla 

tesi qui accolta sempre con riguardo 

al versante degli enti previdenziali, 

osserva altresì che il divieto di 

interposizione continua ad esistere, 

ed i servizi ispettivi costituiscono 

l’insostituibile presidio finalizzato 

al contrasto di questo fenomeno di 

sfruttamento di lavoro e di evasione 

fiscale e contributiva, ed è evidente 

che una fattispecie tanto contraria 

ai principi e all’interesse generale 

da configurare gli estremi del reato 

non possa essere ricondotta a causa 

di annullabilità, perché si tratta di 

un’ipotesi di illiceità della causa 

del contratto, che civilisticamente 

non può che dare luogo alla nullità 

del contratto medesimo, nullità che 

potrà essere fatta valere da chiunque 

vi abbia interesse, e quindi anche 

dagli enti previdenziali, che vantano 

autonomi diritti di credito scaturenti 

dalla nullità del contratto. 

Si osservi però che il Ministero 

del lavoro, nella circolare del 22 

febbraio 2005, n. 7, pare escludere un 

qualsivoglia potere di annullamento 

del contratto di somministrazione 

irregolare, con evidenti effetti 

dirompenti sul sistema previdenziale, 

in capo ad altri soggetti diversi dal 

lavoratore. 

In entrambe le ipotesi, azione del 

lavoratore o degli enti previdenziali, 

l’effetto, una volta accertata 

l’irregolarità del contratto è il venir 

meno del vincolo di solidarietà fra 

somministratore e utilizzatore, con 

il sorgere dell’obbligo di pagamento 

della contribuzione solo in capo 

all’utilizzatore, nel rispetto della 

contrattazione collettiva applicabile 

a questi, nonché l’applicazione 

della regola giurisprudenziale, nelle 

pagine precedenti menzionate, in 

tema di effetto estintivo dell’obbligo 

contributivo da parte del finto datore 

di lavoro. 

3.5 Interposizione fraudolenta 

Il legislatore non prevede quale sia 

l’effetto scaturente dalla declaratoria 

di fraudolenza del contratto di 

somministrazione, si può affermare 

che la comminatoria della nullità 

con conseguente imputazione del 

rapporto di lavoro all’utilizzatore sia 

desumibile dal combinato disposto 

degli artt. 1344 o 1345 e dell’art. 

1418.2 c.c.. 

Effetto di tale soluzione, con riguardo 

al profilo previdenziale, a parere di 

chi scrive è quello descritto da ultimo 

nel precedente paragrafo in ipotesi 

di somministrazione irregolare, 

ovverosia l’imputazione del rapporto 

di lavoro all’utilizzatore, nonché 

l’utilizzo da parte di questi dei 

versamenti eventualmente effettuati 

dal somministratore ai fini del calcolo 

dell’omissione contributiva dovuta. 

3.6 L’appalto 

L’art. 29 ha subito numerosi 

rimaneggiamenti, dei quali, in 

questa sede, basta rammentare quelli 

apportati dall’art. 26 del decreto 

legislativo del 6 ottobre 2004, n. 251 

e dall’art. 1, comma 911, della legge 

27 dicembre 2006, n. 296, legge 

finanziaria per l’anno 2007. 

Il primo comma dell’art. cit., 

preliminarmente, elenca gli elementi 

che distinguono l’appalto dalla 

somministrazione individuandoli: 

- nell’organizzazione dei mezzi 

necessari da parte dell’appaltatore per 

eseguire l’opera; 

- nell’esercizio del potere 

organizzativo e direttivo da parte 

del datore di lavoro appaltatore nei 

confronti dei lavoratori utilizzati 

nell’appalto; 

- nell’assunzione del rischio di 

impresa in capo all’appaltatore. 

L’elenco della spesa compiuto dal 

legislatore delegato rappresenta una 

ricognizione di parte degli elementi 

individuati dalla dottrina allorquando 

si individua la figura codicistica 

dell’appalto e, certamente, non 

comporta la possibile esistenza di 

un contratto di appalto allorquando 

dovessero mancare gli ulteriori 

requisiti previsti per l’esistenza del 

contratto di appalto dal codice civile e 

di cui nella disposizione in commento 

non si fa menzione. 

Quest’ultima considerazione dovrebbe 

fra l’altro comportare, con riguardo 

al profilo qui sommariamente



investigato, in ipotesi di inesistenza 

o nullità del contratto di appalto che i 

lavoratori del soggetto che assumeva 

essere appaltatore sono dipendenti del 

committente e l’obbligo contributivo e 

retributivo grava su quest’ultimo. 

Secondo la dottrina la ratio 

dell’art. 29 va cercato non tanto 

nell’indicazione di criteri discretivi 

fra appalto e somministrazione, 

quanto nell’intento di stabilire i 

tratti essenziali dell’appalto rispetto 

all’interposizione illecita. 

Con l’espressione “potere 

organizzativo e direttivo” il legislatore 

ha inteso riferirsi al potere di 

direzione, nel cui ambito rientrerebbe 

sia la funzione organizzativa, sia la 

funzione direttiva. 

E’ dunque necessario: 

- in senso positivo (attivo) un 

“minimo” di organizzazione e di 

direzione da parte dell’appaltatore, 

- in senso negativo (passivo) i 

dipendenti dell’appaltatore non 

devono essere soggetti al potere 

direttivo dell’appaltante, al quale 

compete, peraltro, il diritto di verifica 

e di controllo, ex art. 1622 c.c. 

Ancora, sempre secondo lo stesso 

autore, l’uso della menzionata 

espressione significa che la sua 

concreta esistenza rende genuino 

l’appalto, anche in assenza di mezzi 

da parte dell’appaltatore, beninteso in 

presenza di “esigenze dell’opera e del 

servizio dedotti nel contratto. 

3.6.1 Appalto e solidarietà 

In ipotesi di appalto genuino, di 

opere o di servizi, il legislatore 

introduce un vincolo di solidarietà tra 

committente imprenditore o datore 

di lavoro e appaltatore, nonché con 

ciascuno degli eventuali ulteriori 

subappaltatori, entro il limite di due 

anni dalla cessazione dell’appalto, per 

il pagamento in favore dei lavoratori 

dei trattamenti retributivi e dei 

contributi previdenziali dovuti (art. 

29.2). 

Il menzionato secondo comma, pur 

a prima vista riproducendo la norma 

dell’art. 3 della legge n. 1369 del 

1960, riduce in modo significativo le 

tutele per il lavoratore, configurando 

una sorta di garanzia fra il menzionato 

art. 3 e l’art. 1676 c.c. 

Si prevede, infatti, una responsabilità 

solidale fra appaltante e appaltatore 

per il debito, relativo al solo 

trattamento retributivo (non più 

all’intero trattamento economico 

e normativo ex art. 3 l. ult. cit.) 

dell’appaltatore verso il lavoratore 

(questi non gode più di un diritto alla 

parità di trattamento con i dipendenti 

del committente); la solidarietà però 

si estende a tutto il debito retributivo 

e contributivo e non è contenuta nei 

limiti del debito che il committente 

ha verso l’appaltatore e gli eventuali 

subappaltatori al tempo della 

domanda. 

Il vincolo di solidarietà in commento, 

come detto, rappresenta l’utilizzo 

di un modulo legislativo noto al 

legislatore e con il quale lo stesso 

vuole rafforzare l’adempimento 

delle obbligazioni retributive e 

previdenziali, ponendo a carico del 

soggetto economico che utilizza 

lavoratori dipendenti da altro 

imprenditore il rischio economico 

di dovere rispondere in prima 

persona, senza beneficiare nemmeno 

del beneficio di escussione, delle 

eventuali omissioni degli imprenditori 

da lui utilizzati. 

Non pare che tale modello, che 

trovava già cittadinanza nel 

nostro ordinamento, violi principi 

costituzionali, dovendosi invece 

immaginare che proprio tale vincolo 

di solidarietà assolve al compito 

di rafforzare la tutela di diritti 

costituzionali quali quelli prefigurati 

dagli artt. 36 e 38 Costituzione. 

Con riguardo al predetto vincolo 

di solidarietà fissato dal legislatore 

delegato può rilevarsi, in via di prima 

approssimazione, che: 

- il vincolo di solidarietà riguarda 

tutti i membri della catena che 

possono essere solo il committente 

e l’appaltatore e ai quali possono 

aggiungersi, se esistenti, gli eventuali 

subappaltatori; 

- soggetti destinatari della 

disposizione sono anche gli enti 

pubblici che stipulano appalti, 

allorquando i soggetti privati 

appaltatori non provvedano ad 

adempiere gli obblighi contributivi 

posti a loro carico; 

- il vincolo di solidarietà non opera 

allorquando i committenti sono 

persone fisiche che non esercitano 

un’attività d’impresa o professionale; 

- il vincolo di solidarietà attiene 

sia all’appalto di opere (menzione 

introdotta dall’art. 26 del decreto 

legislativo del 6 ottobre 2004, n. 251), 

sia all’appalto di servizi; 

- il vincolo di solidarietà non ha limiti 

pecuniari, estendendosi all’importo 

della contribuzione previdenziale 

dovuta, ivi comprese le sanzioni 

civili; 

- il vincolo di solidarietà viene meno 

dopo due anni dalla cessazione 

dell’appalto (l’estensione del termine 

da annuale a biennale è stata operata 

con l’art. 1.911 della legge 27 

dicembre 2006, n. 296), ma si osservi 

che tale termine opera diversamente 

se si è davanti a subappaltatori, in 

questa ipotesi si deve ritenere che 

il biennio cominci a decorrere dal 

momento in cui finisce il subappalto. 

Delineata sommariamente la 

disciplina può in questa sede 

osservarsi ancora che: 

- il vincolo di solidarietà attiene a 

qualsivoglia omissione contributiva 

posta in essere dall’appaltatore o, 

se esistente, dal subappaltatore, 

comprendendosi qualsivoglia forma 

di contribuzione da versare agli 

enti esercenti forme di previdenza 

obbligatoria e, se esistenti, agli 

enti esercenti forme di previdenza 

complementare; 

- una volta che si accerti l’esistenza 

del vincolo di solidarietà il 

committente perde fra l’altro il diritto 

ad eventuali benefici contributivi di 

cui ha fruito, dovendosi ritenere che 

l’omissione contributiva da parte 

dell’appaltatore o del subappaltatore 

riverberi effetti indiretti anche 

sulla posizione previdenziale del 

committente; 

- il termine “lavoratori” potrebbe 

condurre a ritenere che con esso si 

individuino non solo i lavoratori 

subordinati ma, altresì, in una prima 

progressiva approssimazione i 

lavoratori a progetto e, in una seconda 

progressiva approssimazione, i 

lavoratori a nero; 

- il termine di decadenza di due 

anni potrebbe non applicarsi alla 

contribuzione previdenziale in forza: 

a) della raffazzonata stesura del 2° 

comma che, erroneamente, parla di 

diritto, in capo ai lavoratori a vedersi

corrisposti i contributi previdenziali, 

contributi che, come noto, sono dovuti 

all’ente previdenziale; 

b) di quanto affermato dalla Corte 

di cassazione nella sentenza del 17 

gennaio 2007, n. 996; 

- anche in ipotesi di appalto genuino 

si deve ritenere applicabile la regola, 

introdotta esplicitamente solo per 

le ipotesi di somministrazione 

irregolare e di appalto nullo, che 

consente al committente di ridurre 

la propria esposizione debitoria nei 

confronti degli enti previdenziali 

proporzionalmente alle somme pagate 

dall’appaltatore o dal subappaltatore. 

3.7 Appalto non genuino 

Il comma 3-bis, introdotto dall’art. 

6 del decreto legislativo 6 ottobre 

2004, n. 251, ripropone, anche 

sul piano testuale, la disposizione 

dettata dall’art. 27.2 in tema di 

somministrazione irregolare, 

ponendosi entrambe le disposizioni 

in continuità con l’art. 1.5 della legge 

n. 1369 del 1960, nella parte in cui 

ripropongono il dato dell’effettiva 

utilizzazione quale discrimine fra 

modelli contrattuali e, a un tempo, 

criterio di imputazione soggettiva. 

Gli approdi interpretativi 

sommariamente delineati in queste 

pagine si ritiene possano essere estesi 

anche a questa norma. 

3.8 Distacco non genuino 

Il Ministero del lavoro, con circolare 

n. 3 del 15 gennaio 2004, ha 

individuato i requisiti di legittimità 

dell’istituto ne: 

- la temporaneità della prestazione 

presso il distaccatario, 

- l’interesse legato a esigenze 

produttive del distaccante. 

La responsabilità del trattamento 

economico e normativo, ivi compreso 

anche quello previdenziale non 

espressamente menzionato, a favore 

del lavoratore è a carico del solo 

datore di lavoro distaccante. 

Anche per l’ipotesi di distacco non 

genuino, al pari che per l’ipotesi di 

appalto non genuino, il legislatore 

ha introdotto, con il decreto 

legislativo n. 251 del 2004, la regola 

originariamente prevista per la 

somministrazione irregolare, valendo, 

anche per questo caso, gli approdi 


interpretativi di cui si è fatto cenno 

nelle pagine precedenti. 

4. La responsabilità solidale fra 

appaltatore e subappaltatore 

La disciplina contenuta nell’art. 35 

del decreto legge 4 luglio 2006, n. 

223, convertito con modificazioni 

dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, 

ha introdotto una nuova ipotesi di 

solidarietà, cumulativa alla solidarietà 

dell’art. 29.2, fra appaltatore e sub 

appaltatore. 

Originariamente tale nuova figura 

di solidarietà, sempre in ipotesi 

di appalto e subappalto lecito, era 

disciplinata dai commi da 28 a 34 

dei menzionati articoli, nonché dal 

decreto ministeriale 25 febbraio 2008, 

n. 74. 

Da ultimo è però intervenuto 

nuovamente il legislatore con il 

decreto legge 3 giugno 2008, n. 97 

che, con l’ultimo comma dell’art. 3 

ha previsto l’abrogazione dei commi 

da 29 a 34 dell’art. 35 l. cit., nonché 

esplicitamente, senza che ve ne 

fosse necessità e con dubbia tecnica 

legislativa, del decreto n. 74 del 2008. 

In considerazione di quest’ultimo 

intervento l’unica norma vigente 

è quella contenuta nel comma 28 

dell’art. 35, in forza della quale 

l’appaltatore risponde in solido con 

il subappaltatore dell’effettuazione e 

del versamento delle ritenute fiscali 

sui redditi di lavoro dipendente 

e del versamento dei contributi 

previdenziali e dei contributi 

assicurativi obbligatori per gli 

infortuni sul lavoro e le malattie 

professionali dei dipendenti a cui è 

tenuto il subappaltatore. 

Si è in presenza di un vincolo di 

solidarietà che opera esclusivamente 

fra appaltatore e subappaltatore e che 

riguarda, nonostante la puntigliosa 

elencazione del legislatore, tutti i 

contributi dovuti ad enti previdenziali 

secondo l’interpretazione data 

precedentemente alla disposizione 

dettata dall’art. 29. 

Con riguardo poi ai lavoratori 

tutelati, contrariamente all’ipotesi 

interpretativa prospettata con riguardo 

all’appalto, il tenore testuale del 

comma, dove si parla di dipendenti, 

conduce a concludere che la tutela 

riguardi esclusivamente i lavoratori 

dipendenti regolari, non potendosi 

predicare l’ampliamento del beneficio 

ai co.co.pro e ai lavoratori a nero 

utilizzati dal subappaltatore. 

Si noti che, con la disposizioni 

contenute nei commi ora abrogati, si 

prevedeva fra l’altro: 

- la limitazione del rischio 

economico scaturente dal vincolo 

di solidarietà al solo ammontare del 

corrispettivo dovuto dall’appaltatore 

al subappaltatore (comma 30); 

- l’esclusione della solidarietà 

allorquando l’appaltatore avesse 

dimostrato di avere verificato 

prima del pagamento di quanto 

dovuto e attraverso l’acquisizione 

della idonea documentazione, il 

corretto adempimento da parte del 

subappaltatore di tutti gli adempimenti 

fiscali e previdenziali (comma 29, 

primo periodo); 

- il potere in capo all’appaltatore di 

legittimamente sospendere quanto 

dovuto, sino all’esaurimento di 

tale compito di vigilanza pubblica 

assegnatogli dall’ordinamento 

(comma 29, secondo periodo). 

Orbene a fronte di tale abrogazione 

si è in presenza di un vincolo di 

solidarietà senza limiti economici, 

al pari del vincolo fissato dall’art. 

29 della legge n. 276 del 2003, ma 

anche senza vincoli temporali, con la 

conseguenza che, diversamente dalla 

figura di solidarietà delineata dal 

cit. art. 29, la solidarietà del comma 

28° rimane sino al momento di 

prescrizione della contribuzione. 

Ancora, al pari della solidarietà 

dell’art. 29, non vi è possibilità alcuna 

da parte dell’appaltatore di sottrarsi a 

tale vincolo di solidarietà. 

Infine, il legislatore nulla dice 

in ipotesi di subappalto illecito, 

dovendosi pertanto chiedere quale 

sia la disciplina applicabile nel venir 

in esser di un’ipotesi siffatta. Si può, 

con buon grado di approssimazione, 

invocare, anche per questo caso, 

l’applicazione delle regole dettate in 

tema di somministrazione irregolare, 

con la conseguenza che il rapporto di 

lavoro è instaurato ex tunc con il vero 

datore di lavoro, ed anche costui, con 

riguardo al versante previdenziale, 

potrà beneficiare dei versamenti 

contributivi effettuati dal falso datore 

di lavoro.



Non c’è dubbio che all’indomani 

del D.Lgs. 276/2003 e della 

fluidificazione degli appalti quale 

tecnica di esternalizzazione del lavoro, 

la questione della responsabilità 

dell’impresa capofila dei processi di 

segmentazione produttiva sia divenuta 

centrale nell’attività di vigilanza. 

Eppure, ahimé, dobbiamo registrare 

un ritardo da parte dell’INPS per 

quanto riguarda l’aggiornamento 

delle procedure informatiche. Infatti, 

ad oggi non si è in grado di recepire 

e soddisfare tutti gli adempimenti 

necessari per consentire all’Istituto 

di azionare il proprio credito nei 

confronti di tutti i responsabili 

solidali. 

Ad onor del vero questo ritardo 

trova la motivazione nello sviluppo 

della stessa norma. (come ci ha 

esaurientemente illustrato l’avvocato 

Sgroi). 

Infatti, dopo una iniziale 

“disattenzione” del legislatore, 

Intervento 

D. Pezzella, Delegato ANIV per la valorizzazione dell’Informatica 

al servizio della vigilanza 

- mi riferisco alla originaria 

formulazione nel D.Lgs. 276/2003 

dell’art. 29, comma 2 che stabiliva la 

responsabilità solidale, ma la limitava 

inspiegabilmente al solo appalto di 

servizi e non a quelli di opera e che 

tale responsabilità interessava solo 

l’appaltante e l’appaltatore escludendo 

di fatto eventuali subappaltatori -, è 

stata rivisitata e poi in qualche misura 

rafforzata prima nel 2004 con il 

decreto correttivo D.Lgs. 6.10.2004, 

n. 251, poi con i comma 910-911 

dell’art. 1 della L. 27.12.2006, n. 

296 (Finanziaria 2007) ed infine 

con l’art. 35 (commi 28-34) della L. 

04.08.2006 n.248 le cui disposizioni 

saranno finalmente efficaci dal 

prossimo 16 giugno grazie alla recente 

pubblicazione del decreto attuativo. 

Quindi, una normativa complessa ed 

articolata che proprio per l’impatto 

che essa produce sulle imprese è stata 

oggetto di modifiche e di integrazioni. 

Una norma innovativa che non 

solo mira a garantire il rispetto dei 

trattamenti retributivi e previdenziali 

dovuti ai dipendenti ma anche attenta 

alla salvaguardia della salute dei 

lavoratori, disciplinando specifici 

profili di sicurezza del lavoro nelle 

ipotesi di affidamento di opere ad 

imprese appaltatrici o a lavoratori 

autonomi. (a riguardo è stato 

pubblicato il 9 aprile 2008 il D.Lgs. 

n. 81 che dà attuazione alla delega 

contenuta nell’art. 1 della L. 3 agosto 

2007 n. 123 in materia di tutela della 

salute e della sicurezza nei luoghi di 

lavoro) 

Il legislatore, quindi, entro un ampio 

disegno di lotta al lavoro nero e di 

contrasto alla evasione e alla elusione 

contributiva e fiscale ha previsto 

l’introduzione di un articolato 

meccanismo nel quale il ruolo centrale 

del sistema di responsabilizzazione 

chiama in causa l’impresa 

committente. 

Il mancato rispetto del meccanismo, 

che potremmo definire, di 

accertamento preventivo di regolarità 

fiscale e contributiva, secondo il 

quale l’appaltatore deve pagare il 

corrispettivo ai propri subappaltatori 

solo dopo avere verificato che 

questi ultimi abbiano effettuato nei 

confronti dei propri dipendenti e 

degli enti previdenziali una serie 

di adempimenti, mira a garantire la 

effettuazione e il versamento delle 

ritenute fiscali sui redditi di lavoro 

dipendente nonché il versamento 

dei contributi previdenziali e dei 

contributi assicurativi obbligatori per 

gli infortuni sul lavoro e le malattie 

professionali. 

Insomma, il committente 

dovrà versare all’appaltatore 

il corrispettivo dovuto solo a 

condizione di accertare (mediante 

l’acquisizione della documentazione 

individuata nell’apposito decreto 

interministeriale) che siano 

stati regolarmente effettuati gli 

adempimenti fiscali e contributivi 

dovuti nei confronti sia dei dipendenti 

del proprio appaltatore che dei suoi 

eventuali subappaltatori; ed ove 

paghi il corrispettivo all’appaltatore 

senza effettuare tale controllo imposto 

dalla legge sarà esposto ad una 

sanzione amministrativa (pari da 

5.000 a 200.000 euro), che tuttavia

scatterà (non automaticamente, 

ma) nel caso in cui gli adempimenti 

fiscali e contributivi con siano 

stati regolarmente effettuati 

dall’appaltatore ovvero dai suoi 

subappaltatori. 

Ma il tempo è tiranno ed è opportuno 

quindi richiamare la vostra attenzione 

sugli aspetti tecnici ed operativi che 

l’argomento comporta. 

Ebbene, con questa mia introduzione 

ho cercato, anche se in modo 

esemplificativo, di evidenziare non 

solo la complessità dell’impianto 

normativo venutosi a delineare ma di 

creare le premesse per una discussione 

sulle difficoltà operative e tecniche 

alle quali dovremo far fronte. 

Primo elemento di discussione è la 

valutazione delle difficoltà operative 

in sede di verifica. 

Attraverso una lettura incrociata e, 

per alcuni versi, sovrapposta, delle 

norme che definiscono le forme di 

responsabilizzazione dei soggetti 

che innescano i – o partecipano 

ai – processi di segmentazioneintegrazione 

produttiva va affrontata 

una questione decisamente spinosa: 

quella della delimitazione dell’ambito 

oggettivo di applicazione del 

precetto di responsabilità solidale del 

committente. 

In altri termini si tratta della 

difficoltà da parte degli ispettori 

di individuare con riferimento a 

quali lavoratori coinvolti in quali 

appalti la responsabilità solidale del 

committente si cumula con quella di 

appaltatore e subappaltatori a supporto 

dei pagamenti, versamenti. 

Sappiamo delle problematiche che 

sorgeranno per alcune tipologie di 

lavoro, come le imprese di pulizie, 

facchinaggio, edilizia e, da non 

dimenticare mai, per il fenomeno 

sempre più attuale dei conto terzisti 

“cinesi”. 

Tuttavia, non meno difficile potrà 

risultare la individuazione dei 

contratti di appalto e quindi di 

subappalto soggetti al precetto di 

corresponsabilità del committente. 

In proposito, ci dovremo confrontare 

con il mondo della contrattualistica, 

dove non sempre il tutto è chiaro, 

formalizzato nella forma scritta, 

ovvero rispettoso delle norme citate. 

Inoltre, di particolare complessità 


risulterà la precisa identificazione 

dei lavoratori dipendenti 

dell’appaltatore e del subappaltatore 

in relazione alle cui prestazioni 

opera concretamente l’obbligazione 

solidale del committente, un caso su 

tutti lo abbiamo già rilevato quando 

siamo alla presenza di aziende che 

presentano nei confronti dell’INPS 

una parziale posizione debitoria. 

Infine, è di tutta evidenza che la 

norma sarà difficilmente applicabile 

sia nel caso in cui la prestazione 

attinente all’esecuzione dell’appalto 

investa solo una parte del tempo di 

lavoro del dipendente dell’appaltatore 

o del subappaltatore (in ipotesi 

addetto anche ad altre attività), sia, 

più in generale, per la mancanza 

allo stato di un sistema oggettivo di 

conoscenza –a vantaggio di tutti i 

soggetti obbligati e beneficiari- del 

contenuto dei contratti commerciali 

e, quindi, del modo in cui, 

concretamente, la filiera produttiva 

si snoda dal primo committente 

all’ultimo subappaltatore. 

Non c’è dubbio che la oggettiva 

difficoltà nella individuazione 

dei lavoratori beneficiari della 

responsabilità solidale del 

committente diventa pressoché 

insormontabile quando ad essere 

azionata è la pretesa al versamento, 

da parte del debitore solidale, dei 

contributi assicurativi e previdenziali 

non versati dall’appaltatore o 

dai subappaltatori. Se, infatti, il 

lavoratore coinvolto nell’esecuzione 

di un appalto ha generalmente la 

conoscenza dei processi produttivi 

e, quindi, è nelle astratte condizioni 

di provarli per valersi della 

solidarietà del committente nel 

pagamento dei trattamenti retributivi 

o dell’indennizzo da infortunio, 

altrettanto non può dirsi per gli enti 

assicurativi e previdenziali ovvero 

l’amministrazione finanziaria che 

avranno enormi difficoltà a provare 

il coinvolgimento nella esecuzione 

dell’appalto del singolo lavoratore nei 

cui confronti siano in ipotesi maturate 

le omissioni contributive e fiscali. 

Certo, un aiuto potrà venire dal 

decreto interministeriale di recente 

pubblicazione che stabilisce per quali 

dipendenti dell’appaltatore e del 

subappaltatore il committente sarà 

tenuto a richiedere la verifica del 

corretto adempimento degli obblighi 

fiscali assicurativi e previdenziali 

per andare esente dalla sanzione 

amministrativa di cui si è detto. 

Secondo elemento di discussione 

che vorrei introdurre è che, per 

affrontare al meglio la situazione della 

responsabilità solidale, gli ispettori 

hanno bisogno di formazione, di 

metodologie ispettive condivise 

con la conseguente uniformità dei 

comportamenti. La decisa e meritoria 

estensione dei meccanismi di 

responsabilizzazione del committente 

deve essere accompagnata, per una 

corretta applicazione dell’impianto 

normativo, da un adeguato sistema di 

conoscenza legale delle norme e dei 

contratti che danno luogo ai fenomeni 

di integrazione produttiva. 

Ma la proposta che formulo non 

è solo di organizzare un percorso 

formativo teorico, questo ormai per 

la nostra attività non è più sufficiente. 

La formazione che immagino è di 

tipo partecipativo, ovvero basato 

sull’interazione tra ispettori, avvocati, 

esperti. (la presenza dell’Avv. 

Sgroi a questo nostro forum non 

è casuale). L’apprendimento sarà 

maggiore perché vi saranno colleghi 

con esperienza sul campo che 

costituiranno la base su cui riflettere 

per dedurne concetti e regole di 

validità generale. (obiettivo di sempre: 

l’uniformità dei comportamenti e 

delle metodologie ispettive da parte 

del corpo ispettivo) 

A mio avviso, la formazione oggi non 

serve solo ad imparare cose nuove 

o a ripassarne di vecchie, ma è un 

potente strumento di motivazione, 

costituisce un’eccellente occasione 

di confronto anche tra colleghi che 

coprono ruoli diversi (gli avvocati 

nostri interlocutori privilegiati) ma 

indirizzati verso uno stesso obiettivo. 

L’INPS deve investire in questo. 

Terzo ed ultimo elemento di 

discussione comprende la 

valorizzazione dell’attività ispettiva. 

Vista l’importanza strategica e 

politica, assume fondamentale 

importanza aggiornare gli strumenti 

di ausilio delle fondamentali attività 

degli Ispettori. 

In primo luogo la procedura 

di verbalizzazione deve essere



implementata di una ulteriore 

funzionalità che dovrà rendersi 

disponibile in tutti i casi in cui 

l’ispettore accerti che il soggetto 

ispezionato ha maturato nei confronti 

dell’INPS debiti contributivi dovuti 

sui compensi erogati al personale 

occupato in attività eseguite su 

commissione di terzi. In tale ipotesi 

il verbale, che in via prioritaria sarà 

redatto nei confronti del soggetto 

appaltante, prevederà la possibilità di 

dar luogo ad ulteriori atti da redigere 

a carico del soggetto/dei soggetti 

appaltatori/subappaltatori dell’opera o 

servizi nella loro veste di obbligati in 

solido. 

Ciò consentirà, inoltre, la tempestiva 

acquisizione al database (VG00 

New) dell’archivio nazionale della 


Questo archivio, già adesso, è 

una fonte informativa di elevato 

valore non solo per l’entità delle 

informazioni ivi residenti ma 

soprattutto per le qualità delle stesse, 

infatti, i dati raccolti corrispondono a 

realtà e fatti riscontrati da testimoni 

privilegiati quali sono gli ispettori di 


Solo in questo modo vi sarà 

la possibilità di osservare e di 

monitorare l’andamento del nuovo 

impianto normativo nel suo divenire, 

consentendo di programmare anche 

specifiche iniziative di contrasto. 

Infine, è indubbio che il nuovo 

impianto normativo rappresenta per 

l’Istituto una ulteriore leva nell’azione 

di recupero dei contributi e 

sicuramente un meccanismo che potrà 

concorrere a ridurre la portata di un 

fenomeno che è fonte di distorsione 

del sistema produttivo del paese. 

Pertanto, diviene di assoluta 

priorità aggiornare le procedure 

del recupero crediti in modo 

da recepire e soddisfare tutti 

gli adempimenti necessari per 

azionare il credito nei confronti 

dell’appaltatore/subappaltatore 

nonché di tutti i responsabili solidali. 

(Se ciò non avverrà in tempi brevi, 

paradossalmente, qualcuno un 

domani rileverà che la percentuale 

di riscosso rispetto all’accertato 

continua a scendere, e maliziosamente 

è probabile che lo attribuirà agli 

ispettori.) 

Concludendo, non è più sufficiente, 

né centrale, finalizzare gli 

accertamenti unicamente sul grado 

di padronanza della normativa e di 

conoscenza della giurisprudenza. 

Sono necessarie ulteriori capacità in 

grado di comprendere le dinamiche di 

mercato nelle quali agiscono i soggetti 

indagati. Devono essere favorite 

qualità nuove: attitudine al lavoro di 

equipe (dicevamo con attori interni ed 

esterni), attenzione al contesto socioeconomico, 

padronanza delle nuove 

tecnologie di trattamento e analisi dei 

dati. 

Obiettivo, pertanto, è concorrere a 

mutare quel che dà il segno al risultato 

della vigilanza: non conta unicamente 

e solamente la completezza e la 

profondità dell’accertamento, ma 

il suo effetto sociale (è assai più 

importante avere colto i fenomeni 

socialmente più gravi, accertandoli 

in quantità adeguata, piuttosto che 

avere minuziosamente scandagliato 

eventuali comportamenti omissivi di 

una singola azienda).

Penso che un po’ tutti starete 

pensando “ma che ci azzecca questo 

tema con l’attività di vigilanza?”. 

Invece è un tema interessante. 

Sapete che l’Inail è chiamato a 

svolgere un ruolo sempre più 

premiante nel campo della sicurezza 

del lavoro, della prevenzione. Il 

nuovo testo unico sulla sicurezza 

addirittura elenca quali sono i compiti 

dell’Istituto: compiti soprattutto 

di informazione, di raccolta di 

dati, compiti di formazione che, 

naturalmente, sono iniziative mirate a 

diffondere la cultura della prevenzione 

e dare un apporto importante e diretto 

ai datori di lavoro, incidendo sulle 

loro tasche, modulando l’entità dei 

premi assicurativi che essi devono 

versare annualmente all’istituto. 

Questa è una leva abbastanza 

importante che, ricordo, lo stesso Prof. 

Billia, appena arrivato nell’istituto 

sentendo parlare proprio di rifare le 

tariffe dei premi, captò con molto 

intuito dicendo: “Ma l’istituto ha un 

sistema di Bonus-Malus, sul tipo di 

quello delle assicurazioni private, per 

cui chi ha più infortuni paga di più 

chi ha comportamenti virtuosi paga di 

meno?” 

L’istituto questo meccanismo ce 

l’aveva da circa 60 anni ma non era 

conosciuto. 

In effetti li abbiamo questi 

meccanismi. 

Voi sapete che i premi assicurativi 

INAIL vengono calcolati con un 

sistema molto più complesso di quello 

dell’INPS. 

Non ci sono aliquote indifferenziate 

per settori. 

Le nostre tariffe sono dei prontuari 

che prevedono una serie di lavorazioni 

per ciascuna delle quali è previsto un 

tasso di premio, un’aliquota. Questa 

aliquota viene determinata su una 

base di valutazione del rischio di 

quella lavorazione, che non è una 

valutazione astrattamente tecnica, ma 

valutazioni fatte sulla base di conteggi 

effettivi di quanto costano quelle 

lavorazioni all’istituto. 

A me piace fare sempre questo 

esempio: si parla di una centrale 

nucleare, si pensa che l’attività di 

conduzione di una centrale nucleare 

sia un’attività rischiosissima con tassi 

di premio molto alti. Non è proprio 



“Inail: sistema d’oscillazione 

dei tassi medi in chiave 

di prevenzione” 

E. Di Luca, Direttore centrale Rischi INAIL 

cosi! Per noi è tutto al contrario. La 

conduzione di una centrale nucleare 

è un’ attività che per le misure di 

sicurezza impostate, per i modi 

con cui vengono svolte le attività 

lavorative costa poco. 

E perciò, nelle nostre tariffe dei premi, 

è una attività a basso rischio. 

Quelle vigenti sono state approvate 

nel 2000 e li per la prima volta si è 

avuto una differenziazione tra settori 

lavorativi: artigianato, industria, 

terziario, etc. 

E per ognuna di queste lavorazioni 

sono stati istituiti i tassi medi, 

andando a verificare, sulla base dei 

dati di un triennio, quanto era costata 

all’istituto ogni singola lavorazione 

rispetto alle retribuzioni dei soggetti 

che svolgevano quell’attività. 

Il triennio di riferimento ora: il 1995- 

1997. 

Sulla base di tali osservazioni, per 

esempio, si è stabilito che l’edilizia 

deve pagare un tasso di premio del 

130 per mille o 13%. 

Significa che in quel triennio gli 

infortuni e le malattie professionali 

avvenute per attività di edilizia 

costavano il 13% delle retribuzioni 

erogate. 

Questo è il metodo di calcolo 

semplice, dei tassi. Questi tassi 

medi, però, possono anche avere



una funzione polifunzionale 

se si prevedono meccanismi di 

oscillazione. 

E, infatti, le tariffe prevedono che 

decorsi tre anni di attività, per ogni 

singola azienda l’istituto calcoli qual’è 

il tasso specifico di quell’azienda, 

cioè quanto è costata all’istituto 

quell’azienda. 

Ogni anno l’istituto, entro il 31 

dicembre, calcola per circa 2 milioni 

di aziende con dipendenti il costo 

della sua gestione infortunistica e 

tecnopatia. 

E a seconda che questo tasso specifico 

sia inferiore o superiore al tasso 

medio nazionale si applicano degli 

aumenti o delle riduzioni. 

Questo è il sistema di bonus-malus. 

Aumenti o riduzioni che sono 

contenuti in percentuali. Non è che 

possiamo raddoppiare o triplicare 

i tassi. Il risultato attuale ad oggi, 

sembra quasi in controtendenza 

rispetto alle notizie che appaiono nei 

giornali. 

Oggi, infatti, i dati annuali ci fanno 

rilevare che oltre il 90% delle aziende 

legate all’INAIL gode della riduzione 

del tasso. 

Quindi nonostante 900 mila infortuni 

all’anno che accadono all’interno 

delle nostre attività produttive, oltre il 

90% riceve una riduzione. 

Vi chiederete: “Perché” 

In parte, l’ha spiegato il Presidente 

Mungari nel suo esordio, sia perché 

c’è stata una contrazione del 

fenomeno infortunistico che si è 

verificato in questi ultimi anni, sia 

perché questi tassi medi nazionali, che 

sono stati elaborati nel 2000 sulla base 

dei dati del triennio ’95/’97, ormai 

sono tassi superiori al fabbisogno e 

producono una liquidità di 2 miliardi 

di euro all’anno che vanno a confluire 

poi sul conto della tesoreria e 

contribuiscono a risolvere i problemi 

di bilancio dello stato italiano. 

Ci sono tariffe eccedenti che secondo 

la norma dovrebbero esser riviste ogni 

tre anni, per riportare l’equilibrio. 

Ma naturalmente esse possono esser 

riviste se i ministeri vigilanti ce lo 

consentono. 

Accanto a questo meccanismo, che è 

automatico, senza bisogno di nessuna 

richiesta da parte dell’azienda, 

il decreto 38 del 2000 ha inteso 

incentivare più direttamente le 

iniziative in tema di sicurezza e 

prevenzione nei luoghi di lavoro 

prevedendo la possibilità di dare un 

ulteriore sconto, un’ulteriore riduzione 

alle aziende che ivestono in sicurezza. 

Qui la percentuale di riduzione varia a 

seconda della dimensione aziendale. 

Per le aziende fino a 500 operai la 

possibilità di sconto è del 10% annuo; 

per quelle oltre il 500 per anno lo 

sconto è del 5%. 

Le condizioni per dare questa 

agevolazione sono: innanzitutto la 

regolarità contributiva dell’azienda, 

non soltanto nei confronti dell’Inail, 

ma anche nei confronti dell’Inps. 

Il secondo requisito è che non vi siano 

violazioni, all’interno dell’azienda, 

della normativa contenuta nel decreto 

626, ed oggi nel nuovo testo unico. 

Questi sono i prerequisiti, ma per 

avere questo sconto è necessario fare 

anche degli interventi concreti. 

Ogni anno bisogna fare una serie di 

interventi, almeno tre, significativi, 

di cui uno obbligatorio in tema di 

formazione dei lavoratori, sulle 

tematiche della sicurezza. 

I risultati: il primo anno 5000 aziende 

hanno fruito di questo sconto; una 

percentuale non elevata a fronte di 

3 milioni di aziende assicurate con 

l’INAIL. 

Questo numero si è incrementato 

anno per anno finche siamo arrivati 

nel 2007 a circa 18 mila aziende che 

hanno fruito di questa agevolazione. 

Perché un numero cosi esiguo? 

Perché solo 18 mila aziende hanno 

beneficiato di questa riduzione dei 

premi assicurativi? 

Perché, chi è che se la sente di 

autocertificarsi che è in regola con la 

626, che ha adottato tutte le misure 

previste dalla norma? Chi corre 

il rischio di esser assoggettato a 

verifiche e controlli per un beneficio 

che, per molte aziende, poi, non 

è molto significativo, perché uno 

sconto del 10% sui premi non è 

che poi sia molto rilevante No?! Di 

qui la necessità di rivederli questi 

meccanismi, di renderli più appetibili, 

di renderli ancora più mirati. 

Credo che prossimamente quando 

rivedremo le tariffe questo dovrà esser 

uno dei punti verso i quali dovremo 

prestare maggiore attenzione. 

Grazie

Al fine di orientare, programmare e 

pianificare le attività di prevenzione 

nei luoghi di lavoro e di tutela affidate 

alla Pubblica amministrazione 

è indispensabile diffondere la 

conoscenza del rischio, dei luoghi di 

lavoro, delle modalità di accadimento 

degli eventi. 

Per far ciò nel mese di luglio 2007 

è stato condiviso, nell’ambito del 

Sistema di Sorveglianza Nazionale 

sugli infortuni sul lavoro, un 

protocollo mediante il quale è stata 

definita la cooperazione tra i ministeri 

della Salute e del Lavoro, le Regioni, 

l’Inail, l’Ispesl e l’Ipsema per la 

realizzazione del Sistema Informativo 

Nazionale integrato per Prevenzione 

(SINP) nei luoghi di lavoro e per la 

tutela della salute dei lavoratori. 

Con tale protocollo è stato previsto 

un programma di collaborazione 

finalizzato allo sviluppo del SINP 

con articolazioni in tutto il territorio 

nazionale ed utilizzo dell’elaborazione 

in chiave prevenzionale delle 

informazioni derivanti dalle banche 

dati dei soggetti firmatari. 

Sul SINP la recente legge n.123/2007 

ha dedicato una specifica attenzione 

definendo i soggetti costituenti e 

prevedendo la partecipazione delle 

parti sociali. 

Occorre sottolineare che nell’ambito 

dei principi e delle linee guida dettate 

dalla legge delega un ruolo di primaria 

importanza è rivestito dall’esigenza, 

più volte manifestata dagli addetti 

ai lavori, di un’organizzazione ed 

una maggiore circolazione delle 

informazioni e delle buone pratiche 

utili a favorire la promozione e la 

tutela della salute e sicurezza sul 


Per far ciò la legge 123/2007 si è 

basata anche sul sistema informativo 

nazionale per la prevenzione nei 

luoghi di lavoro preesistente in modo 

di valorizzare le competenze esistenti 

ed eliminare le sovrapposizioni e le 

duplicazioni di interventi. 

Ai suddetti fini la citata legge ha 

previsto la necessaria partecipazione 

delle parti sociali al sistema 

informativo, costituito dai Ministeri 

Salute e Lavoro, dalle Regioni e dalle 

Province autonome, dall’INAIL, 

dall’Ispesl, dall’Ipsema e con il 

contributo del CNEL. 


Intervento 

M. Pizzuto, Delegato ANIV per i rapporti con l’INAIL 

Inoltre, la legge 123 più volte 

richiamata ha stabilito che entro tre 

mesi dall’entrata in vigore della legge 

in parola (25.11.2007) i soggetti sopra 

menzionati dovevano predisporre le 

attività necessarie: 

• per la integrazione dei rispettivi 

archivi informatici, anche attraverso 

la creazione di banche dati unificate 

relative ai singoli settori comparti 

produttivi; 

• per il coordinamento delle attività 

di vigilanza ed ispettive in materia di 

prevenzione e sicurezza dei lavoratori. 

Con l’emanazione del D.Lgs. 

n.81/2008 - meglio noto come il 

nuovo T.U. sulla sicurezza sui luoghi 

di lavoro- che ha dato attuazione a 

quanto previsto dall’art. 1 della legge 

delega n.123/2007, è stato istituito il 

Sistema Informativo Nazionale per la 

Prevenzione (SINP). 

A tale proposito si evidenzia che 

l’istituzione del SINP, come si 

evince dall’art. 8 del citato decreto, 

è finalizzata “a fornire dati utili 

a programmare, pianificare e 

valutare l’efficacia dell’attività di 

prevenzione degli infortuni e le 

malattie professionali, relativamente 

ai lavoratori iscritti e non iscritti 

agli enti assicurativi pubblici, e per 

indirizzare le attività di vigilanza, 

attraverso l’utilizzo integrato delle 

informazioni disponibili negli attuali 

sistemi informativi, anche tramite 

l’integrazione di specifici archivi e la 

creazione di banche dati unificate”. 

Allo sviluppo del Sistema informativo 

prendono parte i seguenti soggetti



e segnatamente: il Ministero del 

Lavoro e della previdenza sociale, il 

Ministero della Salute e dell’Interno, 

le regioni e le Province autonome di 

Trento e Bolzano, l’Inail, l’Ipsema, 

l’Ispesl, il CNEL, gli organismi 

paritetici, nonché gli istituti di settore, 

ivi compresi quelli che si occupano 

della salute delle donne. 

Per quanto, poi, concerne la gestione 

tecnica ed informatica del Sistema 

informativo di cui trattasi, si 

evidenzia che la stessa è stata affidata 

all’INAIL. 

Inoltre, l’articolo in parola prevede 

che le regole tecniche per la 

realizzazione ed il funzionamento del 

SINP, nonché quelle concernenti il 

trattamento dei dati dovranno essere 

definite entro 180 giorni dall’entrata 

in vigore del menzionato decreto. 

Per quanto, invece, attiene alla 

tipologia dei dati informativi, che 

saranno trattati dal SINP, il comma 6 

dell’art. 8 ne prevede cinque. 

Sul punto, si precisa che i dati in 

esame dovranno riguardare: 

• il quadro produttivo e 

occupazionale; 

• il quadro dei rischi; 

• il quadro di salute e sicurezza dei 

lavoratori; 

• il quadro degli interventi di 

prevenzione delle istituzioni preposte; 

• il quadro degli interventi di vigilanza 

delle istituzioni preposte. 

Ciò consentirà ai soggetti coinvolti di 

disporre di una rapida ed affidabile 

informazione tesa a garantire non solo 

il monitoraggio costante della materia 

in esame, ma anche e soprattutto, la 

stessa efficacia dei provvedimenti 

normativi ed amministrativi. 

Per di più, la conoscenza specifica 

della realtà lavorativa permetterà, in 

via mediata, di porre in essere azioni 

di vigilanza volte a contrastare il 

fenomeno del lavoro sommerso ed 

irregolare che soprattutto si annida 

in quelle Imprese nelle quali, a causa 

della mancata adozione di misure 

prevenzionali, o meglio del disprezzo 

della vita umana, si registrano con 

maggiore frequenza e gravità gli 

infortuni sul lavoro spesso con esiti 

mortali. 

Infine, attraverso la diffusione delle 

informazioni specifiche potranno 

essere raggiunti gli obiettivi di 

conoscenza utili sia per le attività dei 

destinatari che per enti utilizzatori: in 

tal senso è ipotizzabile la raccolta di 

informazioni utili per l’applicazione 

della sospensione dell’attività o 

l’individuazione di cause ostative al 

rilascio del DURC.

L’agricoltura rappresenta in Italia il 

2,2 per cento del prodotto interno 

lordo ed il numero degli occupati è 

pari al 4,9 per cento del totale degli 

occupati. 

Ma in questo 4,9% è insito anche il 

fenomeno, particolarmente diffuso 

nelle aree del Mezzogiorno, dei 

rapporti di lavoro fittizi che vengono 

denunciati all’INPS al solo fine 

ottenere, nel breve periodo, il diritto 

a percepire prestazioni economiche di 

malattia, maternità, disoccupazione, 

ed in futuro il diritto al trattamento 

pensionistico. 

Per contrastare tale fenomeno, 

l’Istituto fin dal 1989 ha promosso 

specifiche azioni di vigilanza 

dedicandovi consistenti risorse 

ispettive. 

Ma nonostante il notevole impegno 

profuso ed i pur considerevoli risultati 

conseguiti il fenomeno non mostra 

segni di regresso, al contrario è 

sempre più dilagante 

Il fenomeno, limitato un tempo 

allo scambio di favori tra singoli 

cittadini, va oggi sempre più 

assumendo i connotati del “business” 

di organizzazioni malavitose 

particolarmente abili nel trarre 

vantaggio dalle anacronistiche e 

macchinose modalità che regolano le 

denunce retributive e contributive di 

questo settore. 

Le regioni maggiormente colpite 

sono: Campania, Calabria, Sicilia, 

Puglia, con estensioni anche 

in Basilicata, che assorbono da 

sole l’80% della spesa nazionale 

per prestazioni previdenziali in 

agricoltura. 

Un altro dato macroscopico è 

costituito dal numero dei beneficiari 

di prestazioni a carico dell’INPS 

nelle quattro regioni sopra indicate se 

rapportato al numero degli abitanti di 

ciascuna di esse. 

Le procedure in uso presso l’INPS 

non sembrano in grado di fronteggiare 

e contrastare il diffondersi di tali 

fenomeni distorsivi. 

La criticità più lampante, infatti, sta 

nel fatto che è impossibile esercitare 

i controlli in costanza di rapporto di 


Parlando ad un’assemblea di esperti 

non mi dilungo, quindi, a parlare 

delle problematiche delle denunce 



“Truffe in agricoltura 

e iniziative di contrasto” 


aziendali, dei registri di impresa e del 

DM AG unico. 

Infatti per “normalizzare” un settore 

la cui criticità ha raggiunto livelli 

altissimi, ritengo siano necessari 

interventi strutturali di tipo normativo; 

primo fra tutti: 

- l’introduzione, anche graduale, nel 

settore dell’agricoltura del sistema 

“DM”. 

In subordine: 

- abolizione dell’anacronistico sistema 

di tariffazione da parte dell’INPS 

per l’assolvimento dell’obbligo 

contributivo; 

- fornitura alle aziende agricole, a cura 

dell’INPS, di un software di controllo 

per il diretto calcolo da parte del


Numero di rapporti di lavoro in agricoltura annullati perché “fittizi” 

Anno 2003 Anno 2004 Anno 2005 Anno 2006 Anno 2007 Totale 

N. di rapporti 

di lavoro, 

in agricoltura, 

annullati perché 

“fittizi” 

3.805 32.024 37.134 127.388 132.477 332.828 

140.000 

120.000 

100.000 

80.000 

60.000 

40.000 

20.000 

0 


3.805 

32.024 

37.134 

127.388 

132.477 

Anno 2003 Anno 2004 Anno 2005 Anno 2006 Anno 2007 

datore di lavoro della contribuzione 

dovuta; 

- abolizione dell’arcaico termine 

di pagamento dei contributi oggi 

previsto a distanza di sei mesi 

dalla presentazione della denuncia 

trimestrale dei lavoratori occupati; 

- introduzione del termine 

di pagamento dei contributi 

contestualmente con la presentazione 

della denuncia trimestrale; 

- introduzione, permanendo l’attuale 

sistema, di un versamento in acconto 

(procedura ben nota nel sistema 

fiscale) pari al 90% dell’importo 

contributivo dovuto, da eseguire 

in uno con la presentazione della 

denuncia trimestrale e conguaglio 

annuale su tariffazione dell’INPS. 

In materia di rapporti di lavoro 

fittizi l’Istituto sta studiando anche 

l’opportunità di instaurare una 

specifica collaborazione con l’AGEA, 

che si avvale, per il controllo dei 

requisiti necessari per usufruire dei 

benefici comunitari, di particolari 

sistemi di telerilevazione dei terreni 

che verificano, a livello di singola 

particella catastale, le colture 

dichiarate, quelle effettivamente 

praticate e la titolarità della proprietà 

o del possesso del terreno. 

L’incrocio di tali dati con quelli 

indicati nelle denunce aziendali, 

residenti negli archivi dell’Istituto, 

consentirà di monitorare le situazioni 

di irregolarità. 

L’attività di vigilanza dal 2003 al 

2007 ha rilevato ben 332.828 rapporti 

di lavoro fittizi. In effetti gli anni del 

grosso sforzo sono stati il 2006 e il 

2007. 

Segnalo, infine, che in materia di 

rapporti di lavoro fittizio legati a 

fenomeni malavitosi, particolari 

interventi sono in corso nelle 

regioni Calabria e Campania in 

collaborazione con alcune Procure 

della Repubblica, e in Puglia di 

iniziativa dell’Istituto. 

Rappresentano, infine, un grande 

problema in particolare le cosiddette 

“aziende senza terra”, spesso 

costituite in cooperative, che si 

limitano a fornire in appalto alle 

imprese agricole la sola manodopera, 

e quelle che acquistano il prodotto 

sulla pianta, sostituendosi così alle 

stesse imprese nella gestione della 

fase conclusiva del ciclo produttivo. 

Per tali tipologie di aziende non 

solo serve una specifica strategia 

repressiva in quanto operano, 

prevalentemente, come soggetti 

di somministrazione abusiva 

di manodopera, ma appare 

indispensabile intervenire con una 

serie di modifiche normative. 

Bisogna riprendere un’idea, che 

era stata lanciata un paio di anni fa 

sulla necessità di definire un piano 

nazionale straordinario (dandone 

mandato all’INPS, di concerto con 

Camere di Commercio, Assessorati 

regionali al Lavoro e all’Agricoltura) 

per determinare un apposito elenco 

anagrafico dei datori di lavoro che 

operano in agricoltura e nelle attività 

connesse, differenziati tra: 

1. imprenditori agricoli, 

2. imprese che operano in attività 

connesse all’agricoltura, 

3. aziende senza terra, 

4. e coltivatori che producono per 

l’autoconsumo e attività marginali. 

Sarebbe un sistema efficace per 

differenziare le concessioni e gli 

interventi adattandoli alle diverse 

fattispecie; prefigurando che le 

possibilità di utilizzo delle favorevoli 

norme previste per le collaborazioni 

tra parenti ed affini e quelle 

occasionali autonome siano rese 

disponibili solo per i coltivatori che 

producono per l’autoconsumo e per 

attività marginali. 

Altrettanto utile sarebbe anche una 

modifica del sistema di tassazione 

del reddito delle imprese agricole, 

passando dall’imposizione sul reddito 

dominicale e agrario a una tassazione 

ordinaria. 

Si agirebbe così sull’interesse stesso 

delle aziende nel fare emergere tutti 

i costi d’attività, fra cui i costi del 


Da troppi anni attendiamo la riforma 

degli ammortizzatori sociali che 

sarebbe auspicabile contenesse: 

• l’unificazione della disoccupazione 

ordinaria agricola e dei trattamenti 

speciali agricoli in un solo 

trattamento, simile a quello con 

“requisiti ridotti”, previsto per 

la generalità dei lavoratori, da

ATTIVITA' DI VIGILANZA - ANALISI DEI RISULTATI 

2007 

Distribuzione degli accertamenti ispettivi per area 

Lavoratori autonomi: 28% 

(32.554) 

Iscritti gestione separata: 5% 

(5.539) 


Area agricola: 11% 

(12.265) 

Area DM:56% 

(64.640) 

NUMERO COMPLESSIVO DEGLI ACCERTAMENTI ISPETTIVI EFFETTUATI: 114.998 

Aziende non 

agricole in 

nero: 17% 

(4.295) 

ATTIVITA' DI VIGILANZA - ANALISI RISULTATI 2007 

Distribuzione di aziende in nero ed autonomi non 

iscritti individuati 

Committenti e 

collaboratori 

non iscritti: 1% 

(289) 

Aziende 

agricole in 

nero e 

coltivatori 

diretti non 

iscritti: 4% 

(1.019) 

Autonomi non 

iscritti: 78% 

(19.401) 

NUMERO COMPLESSIVO DI AZIENDE IN NERO ED AUTONOMI NON ISCRITTI INDIVIDUATI: 

25.004 

corrispondere in rapporto alle giornate 

contributive accreditate nell’anno di 

riferimento; 

• l’eliminazione conseguente delle 

attuali soglie di accesso ai trattamenti 

ordinario e speciali (51, 101, 151 

giornate). Si eviterebbe la rincorsa per 

aggiungere una giornata fittizia per 

poter conseguire il requisito; 

• l’unificazione dei trattamenti al 40% 

della retribuzione; 

• la possibilità di integrare, ai fini 

del riconoscimento dell’indennità 

di disoccupazione, lavoro agricolo e 

non agricolo, con utilizzo del relativo 

periodo ai fini del riconoscimento del 

diritto e della misura della pensione 

ed infine il superamento del biennio di 

anzianità per l’acquisizione del diritto 

all’indennità stessa. 

In attesa di interventi legislativi 

di ampia portata ed efficacia, è la 

vigilanza che deve intervenire per 

reprimere ogni forma di evasione 

o di truffa allargando il campo di 

intervento per contenere e contrastare 

il fenomeno. 

Poiché l’azienda che froda è 

comunque e sempre un’azienda che 

non paga i contributi, rientra in tale 

campo repressivo anche l’operazione 

avviata per la prima volta dall’Istituto 

nel 2007, di notifica degli addebiti 

delle ritenute sociali trattenute ai 

lavoratori e non versate dalle aziende. 

L’iniziativa ha prodotto notevoli 

risultati in termini di incasso, ma 

soprattutto di deterrenza. 

Il “penale” a quanto pare è l’unica 

cosa che spaventa chi non ha mai 

pagato! 

Approfitto, infine, dell’occasione 

per ricordarvi che nell’anno in 

corso sarà effettuata una mirata 

campagna di controlli sulla regolarità 

dell’iscrizione e sulla relativa 

contribuzione dei lavoratori autonomi 

dell’agricoltura. 

Gli elenchi relativi alle situazioni di 

interesse per l’attività di vigilanza 

saranno individuati attraverso 

controlli incrociati tra gli archivi 

dell’Istituto e archivi esterni, con i 

programmi di cui vi parlerà il collega 

GianCarlo Sponchia, che ha curato ed 

è particolarmente esperto su questo 

argomento. 

Grazie.



Intervento 

G.C. Sponchia, Delegato ANIV per l’organizzazione 

e i rapporti con i responsabili regionali 

Il mio non vuole ne può essere 

un’integrazione dell’intervento 

del Dott. Sparagna, intervento di 

forte impatto politico, ma solo 

un modesto contributo di chi, 

unitamente a tanti volenterosi 

colleghi, ha da qualche anno 

cercato di improntare l’attività 

ispettiva in agricoltura in maniera 

diversa dal passato perché si è 

modificata anche la tipologia 

di truffa perpetrata ai danni 

dell’Istituto. 

Negli anni ottanta, come 

ricordano i colleghi più anziani, si 

combattevano le false indennità di 

maternità che erano diventate un 

diffuso convincimento che quella 

indennità fosse una integrazione 

al reddito di tutte le famiglie 

a prescindere dal fatto che si 

lavorasse realmente in agricoltura. 

Si trattava di padri che 

denunciavano le giornate in 

agricoltura alla figlia, alla moglie 

o alla nuora, quando queste si 

trovavano in maternità, al fine di 

ottenere la relativa indennità legata 

all’indennità di disoccupazione. 

Oggi, invece, come tutti noi 

sappiamo, il fenomeno è diverso: 

• Ci sono aziende che denunciano 

centinaia di rapporti di lavoro su 

terreni presi in fitto (contratti di 

fitto che, a seguito delle verifiche 

ispettive, quasi sempre risultano 

fasulli) e i terreni invece sono 

coltivati dai proprietari stessi. 

• Ci sono aziende che prendono in 

fitto terreni (e li coltivano pure) 

ma su questi terreni vengono 

dichiarate mille giornate, dove 

magari l’anno precedente erano 

state dichiarate cento giornate dal 

proprietario che li aveva coltivati 

con i propri lavoratori; 

• Ci sono aziende vere ma costrette 

a dichiarare le giornate oltre che ai 

loro lavoratori anche a decine di 

falsi lavoratori imposti da gruppi 

malavitosi; 

• Ci sono aziende (non so se 

definirle aziende sia giusto) 

che inventano tutto: terreni e 

lavoratori. Le conseguenti richieste 

di indennità di disoccupazione 

portano per tutti i lavoratori lo 

stesso indirizzo di residenza. 

(Non possiamo non pensare alla

complicità di altri soggetti per la 

riuscita di queste operazioni. 

Allora abbiamo elaborato una 

analisi del fenomeno, frutto 

dell’esperienza fatta sul campo 

e dello studio della normativa ed 

abbiamo illustrato queste analisi 

ai nostri tecnici informatici 

che dovevano tradurla in un 

programma. 

Siamo riusciti in fine a partorire 

degli applicativi che sono in 

grado di creare delle query (delle 

interrogazioni), incrociando una 

serie di informazioni. 

Abbiamo creato un programma: 

il Vig Agri che oltre ad essere un 

ottimo strumento di consultazione 

per tutti gli operatori della Sede, 

in quanto raccoglie in un unico 

applicativo tutte le informazioni 

esistenti nel campo dell’agricoltura 

sia per le aziende sia per i 

lavoratori, è anche un valido 

strumento che permette, attraverso 

l’incrocio di dati di fornire elenchi 

di aziende che hanno un indice di 

rischio tale da essere meritevoli di 

visita ispettiva. 

Anche se ancora c’è bisogno 

di alcune integrazioni, questo 

programma ci ha aiutato a scoprire 

aziende fasulle attraverso un 

incrocio di aziende che avevano 

la sede legale in una città (per 

esempio Reggio Calabria) e 

prendevano in fitto terreni in 

una città distante centinaia di 

chilometri (per esempio Crotone) 

utilizzando lavoratori di Reggio 

Calabria. 

Non era certo che ci saremmo 

trovati di fronte ad una azienda 

fasulla ma gli indizi erano molti ed 

in effetti i risultati sono stati ottimi. 

Possiamo incrociare dati e cercare 

le aziende che non pagano un 

euro di contributo con quelle che 

presentano denuncie trimestrali 

solo nell’ultimo trimestre dell’anno 

(a ridosso della pubblicazione 

degli elenchi annuali), possiamo 

monitorare le aziende che a fronte 

di nessuna variazione di coltura o 

di estensione del terreno, hanno, 

rispetto all’anno precedente, 

un incremento occupazionale 

spropositato; possiamo, inoltre, 

estrapolare le aziende che hanno 


il titolare ultracentenario, quelle 

senza terra e tantissimi altri tipi di 

incroci. 

Abbiamo effettuato dei recuperi 

ingenti incrociando i dati delle 

retribuzioni corrisposte ai 

lavoratori negli anni 2004 e 2005 

(anni nei quali era obbligatorio 

versare i contributi sulle 

retribuzioni medie convenzionali 

provinciali). 

Il programma, oltretutto, ci 

evidenziava l’imponibile sul quale 

calcolare i contributi, distinto per 

lavoratore. 

E stato creato, sempre con l’ausilio 

dei tecnici informatici, e con 

il determinante contributo di 

alcuni colleghi siciliani, un altro 

applicativo: il VigtransAg che 

permette di seguire il flusso di 

lavoratori agricoli e soprattutto 

quelli appartenenti ad aziende per 

le quali è stato accertato un falso 

rapporto di lavoro perché seguendo 

e monitorando i falsi lavoratori 

si arriva alle false aziende e 

viceversa. 

Il programma seleziona, inoltre, 

anche le aziende neonate e quelle 

cessate evidenziando nel primo 

caso la provenienza e nel secondo 

caso la successiva collocazione dei 

relativi lavoratori. 

Recentemente le Procure, non tutte 

purtroppo, sembrano sostenere 

le nostre battaglie, anzi spesso 

chiedono la nostra collaborazione. 

Siamo passati da una fase in 

cui molti dei nostri verbali di 

annullamento di rapporti di lavoro 

venivano poi vanificati in sede 

giudiziaria semplicemente con una 

dichiarazione del lavoratore che 

affermava di aver lavorato, ad una 

fase in cui le Procure si avvalgono 

degli Ispettori e chiedono la nostra 

collaborazione per combattere 

queste truffe. 

Numerose sono state le attestazioni 

di stima e gli elogi provenienti 

dalla Procure per il lavoro svolto 

dagli ispettori nelle regioni del 

mezzogiorno. 

Un ulteriore provvedimento 

legislativo, anche questo più 

volte sollecitato a tutti i livelli, ci 

potrebbe aiutare in questo campo. 

Chiediamo alla nostra 

amministrazione di farsi parte 

diligente affinchè l’iscrizione 

negli elenchi annuali dei lavoratori 

agricoli non venga considerato 

un atto costitutivo ma solo 

certificativo del rapporto di lavoro 

invertendo così l’onere della prova. 

Insieme alle truffe, che si 

manifestano attraverso i rapporti di 

lavoro fittizi, e che rappresentano 

un fenomeno di enorme entità, 

stiamo incontrando, e cercando di 

contrastare, altri fenomeni quali 

l’evasione e l’elusione. 

Questi fenomeni sono, per 

esempio, i mancati rispetti dei 

contratti, anche formalmente, e 

quant’anche vengono rispettati 

formalmente scopriamo che, 

in realtà, al lavoratore viene 

corrisposto, nel migliore dei casi, 

la metà di quanto gli spetterebbe. 

Altri fenomeni sono i titolari di 

aziende agricole non iscritti alla 

gestione dei coltivatori diretti 

o degli imprenditori agricoli 

professionali. 

Siamo in Calabria e in questa 

Regione su 34.768 aziende 

con dipendenti ben 31.439 

(il 90,40%) sono condotte da 

soggetti non iscritti all’INPS né 

come coltivatori diretti né come 

imprenditori agricoli professionali. 

Lo stesso dato riferito a tutte le 

regioni del Mezzogiorno è di 

106 mila aziende con titolare non 

iscritto su 138 mila. 

Ricordo che qualche anno fa fu 

fatta una enorme operazione sui 

commercianti non iscritti, mi 

chiedo perché questa operazione 

non possa essere effettuata in 

agricoltura. 

Anche perché dalla 

sperimentazione che stiamo 

facendo qui in Calabria le 

percentuali di accertamenti positivi 

in tal senso sono altissime. 

Un’altra operazione, collegata 

alla precedente, anche questa già 

sperimentata in Sicilia ed ora in 

Calabria è la verifica se i giovani 

imprenditori agricoli che hanno 

beneficiato degli aiuti da parte 

delle Regioni (aiuti previsti dalla 

legge 441/98) risultino iscritti alla 

relativa gestione presso l’INPS. 

Sono operazioni, queste,



soprattutto l’ultima, che, tra 

l’altro, non dovrebbero generare 

contenzioso in quanto la legge 

stessa prevede che per aver diritto 

al beneficio economico da parte 

della Regione (15,25 mila euro) 

è necessario svolgere l’attività di 

imprenditore agricolo o coltivatore 

diretto con la conseguente 

iscrizione nelle relative gestioni 

previdenziali per almeno cinque 

anni dall’inizio dell’attività. 

Le Regioni, pare, verificano solo 

se c’è l’iscrizione alla camera di 

commercio ma non quella alle 

gestioni previdenziali. 

Nel settore agricolo, lo sapete tutti 

meglio di me, pagare i contributi 

all’INPS è uno sport poco 

praticato. 

Un esempio: In Calabria, nel 

2006, le aziende agricole con più 

di 10 lavoratori che non versano 

un euro all’INPS sono il 36% - 

700 su 1900; quelle con più di 50 

dipendenti il 50% - 150 su 300. 

Qualcuno, tra noi, sostiene che 

non è compito dell’ispettore 

occuparsi dei mancati versamenti 

dei contributi all’INPS perché 

l’Istituto comunque è a conoscenza 

del debito e questo debito poi 

viene mandato in esattoria. 

Potrebbe essere una giusta 

osservazione ma quando si viene a 

conoscenza che, in alcune regioni, 

il 90% dei crediti provenienti da 

aziende agricole vengono restituiti 

all’INPS perché inesigibili allora 

è giusto porsi anche questo 

problema. 

Con l’art.1, comma 1172, della 

legge 27.12.2006 n. 296 è stata 

introdotta anche per il settore 

agricolo l’ipotesi di reato per 

l’omesso versamento all’INPS 

delle trattenute previdenziali ed 

assistenziali operate al dipendente. 

Si può dire che ora il problema è 

risolto? 

Non del tutto, nel senso che 

la legge da sola non basta a 

modificare comportamenti ormai 

consolidati, ma grazie a questa 

legge e all’azione svolta dagli 

ispettori, l’INPS ha potuto portare 

a termine un’operazione che ha 

dato ottimi risultati in termini di 

entrate. Entrate effettive, non solo 

statistiche. 

Il 90% dei datori di lavoro, infatti, 

ha provveduto al pagamento di 

dette quote che erano riferite al 

terzo trimestre 2006. 

Questi importi, in molti casi 

corrispondono al 50% dei 

contributi totali dovuti dall’azienda 

(in molte zone del sud svantaggiate 

o montane, infatti, i contributi 

dovuti vanno dal 29% al 19%). 

Per affinare sempre più le 

nostre tecniche di indagine, e 

concludo, è necessaria, però, 

l’implementazione dei nostri 

programmi con le rilevazioni 

fotografiche dei terreni e con la 

possibilità di consultazione di un 

dato importante, quello del catasto. 

Questi dati ci permetterebbero 

di controllare, e forse di evitare, 

che più datori di lavoro dichiarino 

manodopera agricola sullo 

stesso terreno, nel tentativo loro 

di consumare e noi di subire 

l’ennesima truffa a carico 

dell’INPS. 

Grazie

Cari amici, colleghe e colleghi, 

vorrei, innanzitutto, salutare Voi tutti, 

partecipanti ai lavori del Convegno, 

per la vostra assidua presenza, e, poi, 

ringraziare l’Associazione per avermi 

dato la possibilità di intervenire in 

un dibattito così vivo e sentito, e 

che vede coinvolti, su questo palco, 

i massimi responsabili, politici ed 

amministrativi, delle Amministrazioni 

e degli Enti interessati ed i 

responsabili ANIV di ciascun settore, 

in considerazione della peculiare 

rilevanza che caratterizza le tematiche 

trattate. 

Inoltre, vorrei ulteriormente 

ringraziare, oltre a quanto già detto 

dal Presidente Sponchia, il Direttore 

Generale dott. Pennesi, a nome 


Intervento 

G. Cioffi , Delegato ANIV per i rapporti con il Ministero del Lavoro e le DPL 

mio personale ed a nome di tutti gli 

iscritti delle varie DD.PP.LL., per la 

particolare sensibilità e “benevolenza” 

dimostrata dall’Amministrazione, 

per la prima volta dall’ingresso degli 

ispettori del lavoro nell’Associazione, 

che ha riconosciuto, così, l’importanza 

delle attività rese dall’ANIV a 

favore dei colleghi e lo sforzo, 

anche economico, da essi sostenuto 

per partecipare ad una “formazione 

specialistica” tenuta dai diretti 

responsabili delle attività. 

Ancora, un ringraziamento al dott. 

Principato, che, nel suo discorso, 

ha parlato di “unica forza” da 

costituire, consentendomi, in tal 

modo, di evidenziare che, almeno 

per quanto riguarda l’ANIV (pur 

essendo “entrati” solo da poco 

nell’Associazione), ci sentiamo già un 

“corpo unico” con le altre realtà. 

Tanto premesso, esporrò, ora, con 

una breve relazione, che vuole essere 

un momento di ulteriore riflessione 

e raffronto, alcune problematiche, 

di ordine eminentemente pratico, 

concernenti l’attività di vigilanza. 

Innanzitutto, una prima 

considerazione vorrei effettuarla 

sul nuovo Testo Unico della 

Sicurezza, appena varato, per 

evidenziare che esso costituirà 

un’occasione straordinaria solo 

se permetterà di mettere in moto 

un “meccanismo virtuoso”, che 

veda concorrere aziende, sindacati, 

datori di lavoro, dirigenti, preposti,



lavoratori, RSSP, medici competenti 

e, soprattutto, organi di vigilanza, 

teso al miglioramento continuo 

dell’organizzazione del lavoro, della 

gestione partecipata della sicurezza e 

della salute sul luogo di lavoro, oltre 

che ad un ampliamento, o meglio 

una generalizzazione, dei controlli 

sull’effettività ed efficacia delle 

misure di sicurezza, predisposte 

sulla carta, da parte degli organi di 


Si tratta, chiaramente, di un Testo, 

atteso da oramai trent’anni (dai tempi 

della legge di riforma sanitaria – la 

legge n. 833/1978), sicuramente non 

perfetto e non privo di difetti, ma che 

rappresenta, comunque, un importante 

passo in avanti verso una più avanzata 

civiltà del lavoro, dell’organizzazione 

e della gestione della sicurezza 

nelle Aziende e negli Enti, per dare 

piena attuazione all’articolo 32 della 

Costituzione. 

Ritornando, ora, al “compito” che 

si prefigge questo breve intervento, 

devo riconoscere che l’inquadramento 

giuridico degli istituti, appena 

delineato dal dott. Sgroi, ma che, 

credo, sarà oggetto di analisi 

anche da parte del dott. Pennesi, 

conferisce, sicuramente, maggiore 

certezza e sicurezza all’attività degli 

ispettori, ma devo evidenziare, come 

sicuramente a conoscenza di tutti, 

che è l’applicazione pratica di questi 

istituti a creare difficoltà, a volte, 

veramente gravose. 

Per quanto concerne, poi, la 

problematica della legittimità degli 

appalti, trattato dall’Avv. Sgroi, la 

prima osservazione che mi sovviene 

è proprio quella relativa alla 

complessità del sistema appalti e subappalti 

e del ricorrere della presenza, 

quasi scontata, in tali istituti, di 

società cooperative. 

Infatti, l’eccessiva liberalità con 

cui viene interpretato l’art. 29 del 

D. Lgs.vo n. 276/03 (a seguito del 

mancato riferimento alla presunzione 

di illegittimità per l’utilizzazione 

di impianti ed attrezzature del 

committente), comporta che le 

cooperative diventino, quasi 

automaticamente, soggetti 

“somministratori” di manodopera. 

Sarebbe, allora, opportuno un 

intervento chiarificatore, da parte 

del Ministero, in ordine alla 

documentazione da esaminare ed ai 

riscontri da effettuare. 

Ancora, nel caso di contratti 

di appalto, sub-appalto e 

somministrazione, la normativa 

stabilisce che il mancato adeguamento 

dei contratti entro il 31.12.2008, 

sia per i costi che per il Documento 

Unico di Valutazione dei Rischi 

(DUVR), anche per contratti, 

ancora in corso, stipulati prima del 

25.08.2007 (data di entrata in vigore 

della legge n. 123/07), comporterà la 

nullità degli stessi. 

In termini pratici ed operativi, si 

riterrebbe utile chiarire se a tale nullità 

dovrà conseguire anche la nullità dei 

rapporti di lavoro instaurati, oppure, 

se si possa procedere con la sola 

sospensione dell’attività. 

In merito, poi, alla questione della 

responsabilità solidale, anch’essa 

analizzata dall’Avv. Sgroi, si deve 

evidenziare la difficoltà, sempre dal 

punto di vista ispettivo, di una sicura 

individuazione della problematica, 

in considerazione del fatto che 

l’art. 29 D. Lgs.vo n. 276/2003, 

stabilisce una responsabilità tra 

committente ed appaltatore per la 

mancata retribuzione e per i contributi 

dovuti (non più, come in passato, 

per la retribuzione legata al CCNL 

appaltante) e che l’art. 35 (commi 

28-34) della cd. legge Bersani, n. 

248/2006, estende la responsabilità 

tra appaltatore e sub-appaltatore 

anche per le ritenute fiscali; stessa 

responsabilità prevista, dal comma 34, 

tra committente e appaltatore. 

In questo caso, perché non viene 

chiarito se gli atti devono essere 

notificati anche al responsabile 

solidale, e se, inoltre, tale notifica 

opera sul piano sanzionatorio o 

soltanto su quello strettamente 

civilistico? 

Sempre ai fini di una “corretta” 

attività ispettiva, nel caso di un 

provvedimento di sospensione, dovuto 

alla presenza di lavoratori in nero, 

si pone la problematica ricorrente 

di comprendere se la procedura di 

emersione, attivata successivamente 

dal datore, comporti l’estinzione 

anche della sanzione aggiuntiva 

da versare ai fine della revoca del 

provvedimento. 

Ancora, resta da chiarire se sia 

possibile irrogare il provvedimento 

di sospensione dell’attività 

successivamente, effettuando cioè 

gli atti dovuti in ufficio, allorquando, 

in sede di ispezione, non sia stato 

possibile irrogarlo con immediatezza. 

Restando in tema di sospensione, 

si deve evidenziare la difformità di 

trattamento che si verifica, quando 

il personale ispettivo non procede 

alla sospensione dell’attività, pur 

essendovene i presupposti, perché 

ritiene di essere in presenza di una 

situazione di rischio: in questo caso, 

infatti, al datore di lavoro non potrà 

essere irrogata la sanzione di 2.500 

€uro, legata all’istanza di revoca della 

sospensione; sanzione che colpisce, 

invece, il soggetto al quale, invece, 

vengono sospese le attività. 

Si chiede, in proposito, perché il 

Ministero non valuta la possibilità 

di una “interpretazione estensiva”, 

equiparando le due fattispecie? 

Passando, ora, più specificamente 

all’analisi del T.U., si ritiene 

importante evidenziare le seguenti 

questioni che, sicuramente, andranno 

ad incidere sulla effettività del 

controllo da parte degli ispettori, 

investendo un ambito sia pragmatico 

che di ordine politico. 

Il richiamo dell’articolo 29, comma 

6, del T.U. alla possibilità, per i 

datori di lavoro che occupano fino a 

50 dipendenti, di effettuazione della 

valutazione dei rischi su base di 

procedure standardizzate, non tiene 

conto del fatto che il mondo della 

sicurezza è talmente dinamico che, per 

la realizzazione di un documento di 

valutazione dei rischi che calzi come 

un guanto all’azienda, è necessaria 

un’accurata analisi da parte di un 

esperto che dovrà valutare, nello 

specifico, le criticità intrinseche 

dell’unità produttiva. L’esperienza, 

invece, ci ha dimostrato che, nella 

pratica, questa richiesta normativa si 

tradurrà in una mera compilazione 

di asettici ed impersonali modelli 

standard, rispetto alla formalità dei 

quali gli ispettori del lavoro non 

avranno alcun sindacato di merito (ed 

il fatto è tanto più grave se si considera 

che le aziende destinatarie della norma 

sono quelle in cui, statisticamente, si 

verificano più infortuni).

Tra l’altro, ci si sarebbe aspettati 

che anche le imprese al di sotto dei 

10 dipendenti (che rappresentano 

oltre il 92 % delle imprese in Italia) 

fossero obbligate, comunque, 

ad effettuare e a redigere una 

vera valutazione dei rischi, che, 

invece, viene sostituita, dall’attuale 

normativa, da un’autocertificazione 

dell’assolvimento degli obblighi di cui 

sopra. 

Certamente, tale autocertificazione 

dovrà essere resa ai sensi della legge 

n. 445/2000, e, come tale, potrà 

essere riscontrabile dall’organo di 

vigilanza. Ma, visto quanti sono gli 

ispettori e tenuto conto di quante 

sono le imprese, questo significa 

semplicemente che la grandissima 

parte delle aziende riterrà opportuno 

rischiare, rimandando quest’obbligo. 

Altro problema connesso al 

precedente discorso è quello relativo 

al modello di organizzazione 

e gestione, ex art. 30 T.U., che 

viene considerato esimente della 

responsabilità amministrativa di 

cui sopra, nel periodo transitorio, 

prima della definizione del modello 

stesso da parte della Commissione 

consultiva, qualora questo risulti 

essere conforme alle Linee Guida 

UNI-INAIL o al British Standard 

OHSAS. In tal caso, operativamente e 

praticamente, servirebbe un intervento 

chiarificatore per stabilire se questa 

esimente legata alla conformità 

può essere certificata dall’Ispettore, 

ovvero necessita dell’intervento 

dell’Ufficio. 

Sempre in tema di difficoltà operative, 

si segnala che con il nuovo T.U. 

non è più obbligatorio istituire 

presso l’azienda il registro infortuni. 

Strumento che, invece, risultava molto 

utile agli ispettori perché permetteva 

allo stesso organo di vigilanza 

di avere, in ogni momento, una 

visione globale di quelle che erano, 

statisticamente, le principali criticità 

dell’azienda, in termini di sicurezza. 

Ancora, sebbene la delega di cui 

alla legge n. 123/2007 stabiliva che 

il nuovo decreto sulla sicurezza 

non avrebbe dovuto “disporre un 

abbassamento dei livelli di protezione, 

di sicurezza e di tutela”, invece, con il 

recente testo si dispone che il distacco 

massimo tra le tavole di calpestio 


dell’impalcatura di un ponteggio e la 

muratura sia portato a 30 cm., mentre 

in precedenza, gli articoli 23 e 24 del 

D.P.R. 164/56, avevano previsto una 

distanza massima di 20 cm. Questa 

differenza potrebbe sembrare, a prima 

vista, di poco conto, ma la pratica 

ispettiva ha evidenziato che già una 

luce di 20 cm., ed a maggior ragione 

quella recentemente introdotta di 30 

cm., tra impalcato e muratura, se non 

è ben difesa, consente la caduta di un 

lavoratore dall’alto. 

Come dovrà comportarsi, allora, il 

funzionario ispettivo qualora dovesse 

ritenere che tale ultima distanza sia 

effettivamente pericolosa? 

Inoltre, in virtù del’art. 90, comma 

11, per le attività private, in caso di 

lavori non soggetti al permesso di 

costruire, non va elaborato il Piano 

di Sicurezza e Coordinamento in 

fase di progettazione. In questo 

caso, la pratica ci ha dimostrato che, 

nell’ambito dei lavori di cui abbiamo 

appena accennato, possono rientrare 

anche realizzazioni edilizie di una 

certa consistenza (in particolare 

nelle grandi città e nelle aree 

metropolitane), per le quali risulta 

essere indispensabile pianificare la 

sicurezza ed il coordinamento delle 

imprese già prima dell’inizio dei 

lavori stessi. 

Per quanto riguarda l’aspetto 

sanzionatorio, sgomberando 

immediatamente il campo dalla 

“vocazione repressiva” attribuita agli 

ispettori, si deve, però, notare che, 

con la recente normativa in materia 

di sicurezza, una parte delle sanzioni 

sono state derubricate a sole sanzioni 

amministrative, come nel caso della 

mancata designazione degli addetti 

alla gestione delle emergenze e 

della mancata nomina del medico 

competente. In tal caso, forse, non 

sarebbe stato più opportuno che il 

legislatore avesse mantenuto alta 

la soglia di attenzione dei datori 

di lavoro in riferimento ad aspetti 

così importanti della gestione della 

sicurezza? 

Tra l’altro, il legislatore, nell’abrogare 

norme di leggi esistenti (alcune 

ancora adeguate rispetto al discorso 

prevenzione) ha omesso di integrare 

il citato Decreto con altra normativa, 

tra cui il DPR n. 320/56, riguardante 

i lavori in galleria. Anche in 

questo caso, quale dovrà essere il 

comportamento dell’organismo di 

vigilanza? 

Infine, vorrei riportare il discorso 

nuovamente sull’istituto della 

“sospensione” sia del cantiere che 

dell’attività, che consente, di fatto, 

l’esercizio di un potere discrezionale 

da parte dell’organo di vigilanza, nella 

logica, oramai consolidata, del può e 

non del deve. 

Il che, al di là delle considerazioni 

politiche sempre immanenti in 

qualsiasi discorso, anche di forgia 

tecnica, si ritiene che non possa 

consentire una uniformità di 

applicazione delle norme sul territorio 

nazionale (come l’esperienza sulle 

“sospensioni” ha ampiamente 

dimostrato), anche e soprattutto 

in relazione alla presenza di una 

legislazione esercitata dalle singole 

Regioni, sempre più invadente e, 

permettetemi di dirlo, “concorrente”. 

Ma il problema vero, non solo 

di questo T.U., e mi accingo a 

concludere questa relazione, è quello 

di stabilire, una volta per tutte le 

competenze (chi deve fare e che cosa). 

Questo T.U. avrebbe potuto 

risolvere il problema; invece, si sono 

riconfermate le competenze esistenti 

in materia di vigilanza di lavoro in 

capo a chi le esercita ora, cioè ad 

almeno sette organi diversi (come ben 

evidenziato dal dott. Principato): ASL, 

Ispettorato del Lavoro, INPS, INAIL, 

Carabinieri, Guardia di Finanza e 

Vigili del Fuoco. 

Anzi, oltre alla Commissione 

permanente in materia di sicurezza 

del lavoro, già presente, è stato 

costituito un ulteriore Comitato presso 

il Ministero della Salute ed istituiti 

comitati di coordinamento regionale 

(richiamo, inoltre, in tale occasione, 

solo le nuove e gravose incombenze 

affidate all’INAIL – come la 

realizzazione di una banca dati 

comune, con tutte le difficoltà rilevate 

dal dott. Spadaccia – e la rivisitazione 

del ruolo dell’ISPELS). 

Concludo ringraziando tutti 

dell’attenzione dimostrata, sperando 

che queste brevi riflessioni potranno 

essere di un qualche ausilio per la 

soluzione di problematiche pratiche. 

Grazie a tutti.



In questa sede colgo l’occasione per 

porre l’accento su un tema di grande 

attualità, quale quello relativo alle 

problematiche che coinvolgono il 

futuro della vigilanza ed in particolare 

gli aspetti tecnici concernenti le 

dinamiche in materia di sicurezza 

negli appalti. 

Mi riferisco da un punto di vista 

generale sia alle problematiche 

prettamente tecniche che a quelle 

inerenti i profili retributivi, 

contributivi e fiscali sottolineandone 

alcune criticità. 

In tema di appalti, peraltro, il 

legislatore ha finalmente affermato 

che la responsabilità deve essere 

ascritta non solo in capo al singolo 

appaltatore, ma estesa a tutta la filiera 

a partire dal committente dei lavori. 

La stessa logica introdotta in tema 

di appalti sulle responsabilità per 

i profili retributivi previdenziali e 

fiscali coinvolgenti l’intera filiera 

viene utilizzata per disciplinare 

Conclusioni 

dei lavori del Forum 

P. Pennesi, Direttore gen. per le attività ispettive del Ministero del Welfare 

problematiche a noi più vicine quali 

quelle in materia di sicurezza in cui 

per la prima volta viene esplicitato 

questo principio secondo il quale 

il committente deve assicurare 

il coordinamento tra le imprese 

esecutrici attraverso la predisposizione 

del documento unico di valutazione 

dei rischi che formalizza l’obbligo 

di cooperazione e coordinanento 

nell’ambito dei contratti di appalto. 

Il problema dell’appalto è 

particolare, perché il fenomeno delle 

esternalizzazioni degli accentramenti 

produttivi altera in qualche modo il 

tradizionale rapporto esclusivo tra 

datori e lavoratori, che di conseguenza 

entra in crisi. 

Dal punto di vista della sicurezza, 

entra in crisi per i rischi causati dalle 

interferenze; non si può paragonare 

l’organizzazione della sicurezza di 

un impresa all’interno del classico 

confine delimitato dal luogo di lavoro 

che può essere la fabbrica intesa 

in senso statico, a quella presente 

nell’ambito del cantiere inteso in 

senso dinamico. Negli appalti sia di 

opere che di servizi molto spesso ci 

sono più realtà che interagiscono. 

Il problema fondamentale è 

rappresentato dal modo in cui gestire 

sistemi diversi di organizzazione e di 

sicurezza. A tal proposito il legislatore 

ha apportato un valore aggiunto, 

soprattutto nella materia dell’edilizia, 

così come era stato fatto con 

l’emanazione del decreto legislativo 

494 del 1996 in tema di genio 

civile, prevedendo l’obbligo della 

predisposizione dei piani di sicurezza 

e mediante l’introduzione di figure 

specifiche di coordinamento nelle fasi 

della progettazione e dell’esecuzione. 

La questione della responsabilità 

solidale per retribuzione, 

contribuzione e fisco in realtà è molto 

più risalente ed è stata affrontata in 

sede civilistica con l’art. 1676 c.c., 

sia pur limitatamente alle retribuzioni 

e al valore dell’appalto. In altri 

termini, la norma di cui all’art. 1676 

prevede la responsabilità solidale del 

datore di lavoro e del committente. 

In seguito, grazie all’emanazione 

della legge 1369 del 1960 la garanzia 

della solidarietà si è rafforzata con 

la previsione della responsabilità 

illimitata anche del committente in 

ambito contributivo, ancorché limitata 

ai soli appalti interni. 

Per quanto attiene ai profili più 

strettamente tecnici, si impone un 

obbligo di pianificazione di sicurezza 

generalizzato, nel senso che il 

modello della cantieristica va esteso 

agli appalti stipulati in tutti i settori 

di attività, nonché in tutte le realtà 

aziendali, dall’impresa di grandi 

dimensioni fino all’artigiano. 

Questo comporta una serie di 

complicazioni dal punto di vista 

burocratico formale, in quella 

logica sicuramente da correggere, in 

quanto nel nostro ordinamento un 

po’ troppo spesso garantire migliori 

condizioni di sicurezza significa 

produrre più documentazione 

cartacea. Ciò non toglie, tuttavia, 

che attualmente non esistono 

soluzioni migliori dell’obbligo di 

pianificazione. Quest’ultimo deve 

essere correttamente adempiuto al fine 

di fornire un’effettiva valutazione dei

ischi e il documento che ne scaturisce 

non deve al contrario costituire una 

semplice fotocopia di quanto da altri 

predisposto. 

Su questa materia congelerei in parte il 

discorso perché il testo unico (D. Lgs. 

81/08), entrato in vigore il 15 Maggio, 

è un testo già in qualche modo sotto 

stretta osservazione in quanto sono 

state già avanzate proposte di modifica 

e implementazione e vedremo 

come nel corso dei prossimi mesi vi 

potranno essere margini di possibili 

interventi modificativi. 

Questo al fine di impostare la nostra 

legislazione e l’azione amministrativa 

in materia di lavoro su basi più 

concrete e sostanzialistiche e non solo 

strettamente formalistiche. 

Per quanto riguarda la tematica 

cui abbiamo accennato in materia 

di solidarietà negli appalti e nella 

somministrazione, si può rilevare che 

i fenomeni interpositori restano un 

disvalore per l’ordinamento secondo 

le disposizioni della legge Biagi che 

ricalcano i principi già enunciati dalla 

precedente normativa. Quest’ultima, 

tuttavia, prevedeva l’automatica 

instaurazione del rapporto di lavoro 

tra il lavoratore somministrato e 

l’utilizzatore, una volta accertata la 

non genuinità del rapporto, mentre 

le nuove disposizioni di cui agli artt. 

27 e 29 del D.Lgs. 276/2003 (legge 

Biagi) stabiliscono che il lavoratore 

debba proporre ricorso giudiziale per 

la costituzione del rapporto di lavoro 

con l’utilizzatore. 

La domanda del lavoratore volta a 

far valere il rapporto di lavoro, vale 

soltanto per il profilo civilistico e non 

per quello pubblicistico relativo alla 

contribuzione, in virtù dei principi 

di automatismo delle prestazioni 

previdenziali. I diritti dell’ente 

previdenziale rimangono intatti dal 

momento che è lo stesso istituto 

che si attiva per la riscossione della 

contribuzione non versata o versata 

in misura minore. Appare, infatti, 

incoerente con i principi di diritto 

pubblico far dipendere le conseguenze 

di natura contributiva dalla 

proposizione dell’azione da parte del 

soggetto privato. 

Le difficoltà insite in questo sistema si 

sostanziano nel concreto versamento 

dei contributi dovuti, nonostante 


le più recenti previsioni normative 

che sanciscono la solidarietà per 

le obbligazioni previdenziali. Si 

verificava, infatti, e tuttora potrebbe 

accadere che l’ente previdenziale, 

in seguito all’accertamento del 

contratto di somministrazione o 

appalto non genuini, dovesse restituire 

quanto versato dal somministratore 

a titolo di contributo dovuto, ma 

non riuscisse poi a ottenere la 

restituzione dell’importo versato 

da parte dell’effettivo utilizzatore. 

A rigor di logica il sistema della 

solidarietà dovrebbe valere anche per 

il provvedimento di diffida accertativa 

che l’organo di vigilanza adotta nel 

caso di riscontrate inosservanze 

alla disciplina contrattuale da cui 

scaturiscono crediti patrimoniali 

in favore dei prestatori di lavoro. 

L’ispettore, infatti, dovrebbe 

notificare il provvedimento di 

diffida a tutti i soggetti responsabili 

solidali di cui all’art. 29 secondo 

comma (committente, appaltatore ed 

eventuale subappaltatore). 

Quanto appena detto si ricollega al 

tentativo operato dal legislatore con 

il disposto dell’art 35 del decreto 

Bersani di coinvolgere nella catena 

della solidarietà tutta la filiera anche 

se lo stesso decreto presenta alcuni 

profili di criticità. 

Infatti, sulla base dell’art 35 

sembra che il committente debba 

solo verificare che l’appaltatore 

abbia effettuato dei controlli 

sul subappaltatore, ma nulla 

stabilisce in ordine al rapporto 

tra committente e appaltatore, 

perchè al contrario la correttezza 

degli adempimenti andrebbe 

verificata anche nei confronti dei 

dipendenti di quest’ultimo impegnati 

nell’esecuzione dell’attività appaltata. 

Peraltro, questa verifica risulta 

possibile attraverso una serie di 

strumenti quali per esempio il 

durc, che tuttavia costituisce un 

elemento di regolarità formale e 

non sostanziale tanto più che non è 

possibile nemmeno scorporare appalto 

per appalto le somme effettivamente 

dovute e corrisposte a titolo di 

contribuzione. 

Vorrei concludere puntando 

l’attenzione su quello che è il tema 

centrale attualmente discusso anche 

in ambito comunitario ovvero la 

flessibilità del mercato del lavoro 

coniugata alla sicurezza intesa come 

tutela delle condizioni di lavoro (c.d. 

flex secutity). 

La flessibilità come sinonimo di 

semplificazione della vita delle 

imprese deve avere come contropartita 

un’efficace azione di controllo. La 

politica dei controlli rappresenta 

uno dei punti nodali di ogni azione 

amministrativa e, dal punto di vista 

che a noi interessa, deve essere 

orientata ad un’azione di vigilanza 

sostanziale sempre meno legata agli 

adempimenti meramente formali. 

A tal fine, occorre concentrare la 

nostra azione su macrofenomeni 

quali la lotta al sommerso, che 

nel nostro Paese rappresenta 

ancora il 20-30% dell’economia 

nazionale, attraverso ad esempio, la 

semplificazione della tenuta della 

documentazione obbligatoria (mi 

riferisco all’abrogazione del libro 

matricola che sarà oggetto di un 

prossimo decreto legge ancora in fase 

di programmazione). In tal senso, il 

meccanismo della comunicazione 

preventiva informatizzata, così come 

altre dichiarazioni recettizie che 

pervengono ad organismi pubblici (ad 

esempio i modelli DM/10 all’INPS) 

costituiranno elementi fondamentali 

per la verifica del lavoro in nero, 

quali strumenti di accertamento e 

controllo di situazioni irregolari. Ciò 

non toglie che bisognerà, comunque, 

salvaguardare la tracciabilità della 

prestazione dei lavoratori in termini 

di effettive giornate di presenza 

in considerazione della necessità 

di orientare l’azione ispettiva alla 

tutela sostanziale del lavoratore 

per quanto riguarda la fruizione 

dei riposi giornalieri e settimanali. 

Altro fenomeno di grande rilevanza 

da tenere sotto stretto controllo 

è rappresentato dall’elusione 

contributiva conseguente alla 

stipulazione di contratti a progetto 

non genuini o c.d. a rischio, che 

vengono sempre più spesso utilizzati 

sia dalle grandi che dalle piccole 

realtà imprenditoriali e poi trasformati 

dalle aziende stesse in contratti di 

associazione in partecipazione con 

conseguenze anche sul piano della 

concorrenza sleale.

84 L’Ispettore e la Società

L'Ispettore e la Società L'Ispettore e la Società - Aniv

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