Alcune considerazioni sugli interventi in materia di intese e di abuso ...

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3.1. Sul ruolo dell’esenzione. In sintesi, al di là delle restrizioni hard core, per le altre intese i vantaggi e gli svantaggi competitivi vengono bilanciati all’interno dell’art. 2. Di fatto, questo approccio ha portato a far sì che il numero di provvedimenti di divieto sia relativamente contenuto, soprattutto se confrontato con l’esperienza comunitaria. Ha comportato, inoltre, che le imprese si siano orientate verso una «auto valutazione» degli accordi e tendano pertanto a non comunicare tutti quelli che in base al giudizio di consistenza verrebbero verosimilmente considerati leciti ai sensi dell’art. 2 l. 287/90. Sono, quindi, molto rare anche le richieste di autorizzazione in deroga ai sensi dell’art. 4 l. 287/90. Più precisamente, dall’entrata in vigore della legge al giugno 2000, sono state notificate all’Autorità garante solamente 22 istanze di esenzione 67 . La bassa propensione alla comunicazione volontaria delle intese e la circostanza che in molti casi le richieste di esenzione siano state presentate probabilmente già conoscendo che l’autorizzazione sarebbe stata rifiutata ha determinato che ancor più contenuto sia risultato il numero delle esenzioni accordate dall’Autorità garante. Infatti, in circa dieci anni l’autorità antitrust italiana ha esentato ai sensi dell’art. 4 l. 287/90 solamente 7 intese 68 . La ragione discende direttamente da quanto si diceva poc’anzi, e cioè che l’Autorità garante, discostandosi dal tradizionale approccio comunitario, ha sin dalle prime decisioni effettuato il bilanciamento tra effetti pro e anti concorrenziali già nell’ambito dell’analisi dell’art. 2. Di conseguenza, se, all’esito di questo bilanciamento, un accordo viene considerato vietato, i benefici in termini di efficienza che esso deve garantire ai sensi dell’art. 4 per poter essere esentato devono essere particolarmente elevati e concreti, oppure devono sussistere ragioni particolari che giustificano la permanenza temporanea di determinate restrizioni. Se si analizzano più da vicino le esenzioni sinora accordate, ci si accorge che nella maggior parte delle decisioni la motivazione per la quale è stata rilasciata l’autorizzazione è collegata ad una fase di trasformazione della struttura normativa di un determinato settore e, quindi, ad un evento affatto peculiare. Questo ad esempio è il caso del procedimento Vendita di diritti televisivi, in relazione alla vendita centralizzata dei diritti per la Coppa Italia perché si è ritenuto che tale meccanismo avrebbe favorito la transizione da un sistema che ruotava intorno alla vendita collettiva di tutti i diritti, a un sistema dove, al contrario, larga parte dei diritti è negoziata individualmente e la mutualità viene perseguita attraverso la redistribuzione di solo una parte dei ricavi. Motivazioni peculiari, legate ad una fase di transizione, hanno portato a concedere esenzioni di breve o brevissima durata (uno o due anni) anche nei provvedimenti relativi all’assicurazione dei rischi agricoli 69 ed ai consorzi dei prosciutti 70 . esclusiva. Si veda, a titolo esemplificativo, il provv. 6-11-1997, La Venezia Assicurazioni/Casse del Tirreno, in Boll. 45/97. 67 . Tra le 22 richieste (che non comprendono quelle rivolte alla Banca d’Italia) alcune sono state presentate soprattutto con finalità dilatorie o, forse, nella prospettiva di un successivo ricorso amministrativo, nell’ambito di istruttorie avviate d’ufficio o su denuncia di terzi e dall’esito piuttosto scontato. Cfr. ad es. i provv. 23-7-1993, Nord Calce, in Boll. 18-19/93 e 27-5-1992, Pro.Cal., in Boll. 10/92. Nel procedimento 8-6- 2000, Accordi per la fornitura di carburanti, in Boll. 22/2000, Unione Petrolifera, poco prima del termine per la conclusione dell’istruttoria, aveva formulato una richiesta di esenzione in relazione ad una nuova intesa sottoscritta dalle associazioni di categoria e dal Governo, richiesta che a suo avviso doveva sospendere l’intero procedimento avviato. L’Autorità ha evidentemente rigettato l’istanza. 68 . Si tratta in particolare dei provv. 13-10-1993, INA/Banca di Roma, in Boll. 30/93; 26-10-1993, Assicurazioni Rischi Agricoli, in Boll. 43/94; 21-4-1993, Sapio/IGI/SIAD/Chemgas, in Boll. 8/94; 21-2-1994, SON/IGI-SIAD/IGAT, in Boll 8/94; 19-6-1996, Consorzio del Prosciutto di S. Daniele – Consorzio del Prosciutto di Parma, in Boll. 25/96; 13-1-1999, Alitalia/Minerva Airlines, in Boll. 2/99; 1-7-1999, Vendita Diritti Televisivi, in Boll 26/99. 69 . Provv. 26-10-1993, Assicurazioni Rischi Agricoli, cit.. 30
Solo in quattro casi motivazioni di efficienza hanno portato ad autorizzare accordi altrimenti vietati 71 . Tra questi possiamo citare il provvedimento Alitalia/Minerva Airlines, in cui l’accordo di franchising, pur eliminando la concorrenza potenziale tra le parti, aveva permesso di aumentare sia i collegamenti, sia la frequenza di talune rotte aeree, con contrazione dei costi e delle tariffe. Di interesse è anche il caso Banca di Roma/INA, dove l’esenzione è stata accordata perché l’accordo avrebbe consentito di sviluppare un nuovo canale distributivo e nuovi prodotti assicurativi specificamente vocati per il canale bancario, caratterizzati da minori caricamenti e da un prezzo per il pubblico più conveniente 72 . Se si escludono questi casi piuttosto sporadici, il nostro sistema, pur essendo modellato su quello dell’autorizzazione in deroga, ha di fatto operato in modo simile ad un regime di eccezione legale. Alla luce di questa conclusione vi è forse da chiedersi se, anche a prescindere dall’attuazione dei progetti comunitari 73 , abbia ancora una qualche funzione la norma di esenzione contenuta nell’art. 4. Tanto più che, contrariamente alla Commissione, l’Autorità non sembra avere mai fatto uso del suo potere per introdurre nell’ambito della valutazione delle condizioni per l’autorizzazione – in modo implicito o esplicito – fattori meta concorrenziali 74 . 3.2. L’evoluzione di alcuni principi applicativi: A) in relazione alle normative restrittive della concorrenza. Se questo è, pur descritto in modo sintetico, lo scenario normativo all’interno del quale si è mossa l’Autorità garante, occorre verificare se nel corso di questi dieci anni vi siano state modifiche sostanziali all’approccio seguito sotto il profilo di politica di concorrenza. In effetti, l’analisi dei singoli provvedimenti mostra che su alcuni temi vi sia stata una evoluzione graduale, accentuatasi soprattutto negli anni più recenti, che merita un qualche approfondimento. La prima questione concerne, per così dire, la “sovrastruttura normativa”. In molti settori, il principale ostacolo ad un sufficiente grado di concorrenza dei mercati non è stato determinato da comportamenti abusivi o collusivi delle imprese o, quantomeno, non soltanto da que- 70 . Provv. 19-6-1996, Consorzio del Prosciutto di S. Daniele, cit.. L’Autorità ha rilevato che gli strumenti di controllo qualitativo delle produzioni previsti dalle leggi di tutela nono erano stati resi operativi e che nella fase transitoria erano necessari particolari accorgimenti al fine di garantire la qualità delle produzioni. La peculiarità della motivazione dell’esenzione, legata alla fase di transizione, ha fatto sì che l’Autorità abbia rifiutato la successiva richiesta di esenzione: cfr. il prov. 21-1-1999, Consorzio del Prosciutto di S. Daniele – Consorzio del Prosciutto di Parma, in Boll. 3/99. 71 . Oltre ai provvedimenti di seguito considerati nel testo, occorre tener conto delle esenzioni accordate da Banca d’Italia. Meritano un cenno le vicende Bancomat e Pagobancomat, in cui è stato esentato un accordo che avrebbe portato all’eliminazione della concorrenza tra le parti e alla fissazione di un particolare prezzo (le commissioni interbancarie). In linea teorica, gli accordi di fissazione dei prezzi ricadono automaticamente del divieto e non possono essere esentati. In questo caso l’esenzione è stata accordata poiché la fissazione di questo prezzo costituisce l’unico mezzo per abbattere i notevolissimi costi di transazione che un siffatto sistema determinerebbe ed in ogni caso la restrizione è esclusivamente infrasistemica, posto che ogni banca è – e deve restare – libera di determinare la misura in cui trasferire il costo a ciascun cliente. 72 . Provv. 13-10-1993, INA/Banca di Roma, cit., §§. 18-20. 73 . Se infatti la Commissione dovesse riuscire ad introdurre un sistema di eccezione legale a livello comunitario, non avrebbe senso avere, a livello nazionale, un sistema che si basa invece sul principio dell’autorizzazione preventiva. 74 . Diversamente da quanto accaduto in occasione di alcune concentrazioni, ove seppur implicitamente la necessità di favorire il processo di privatizzazione delle imprese statali ha fatto sì che venissero autorizzate operazioni che probabilmente in mancanza di questo fattore contingente sarebbero ricadute nel divieto. Cfr. 15-2- 1996, Fiatimpresit-Mannesmann-Techint/Italimpianti, in Boll. 10/96, e 2-3-2000, Edizione Holding/Autostrade Concessioni e Costruzioni, in Boll. 8/2000. 31
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