Módulo de Competência Tributária e Tributos - Arquivos UNAMA

Leitura Facultativa: 

Curso de Pós-Graduação em Direito Tributário 

Módulo de Competência Tributária e Tributos 

1. Leitura I Facultativa: 

Título: “Competência Tributária” 

Autor: Augusto César Ramos 

AULA 10 

2. Leitura II Facultativa: 

Título: “A Competência Tributária do Distrito Federal na Constituição” 

Autor: Robson Flores Pinto 

3. Leitura III Facultativa: 

Título: “O Significado Geral das Regras de Competência na Ordem Tributária” 

Autor: Daniela Courtes Lutzky 

Fonte: http://www.ucpel.tche.br/direito/revista/vol5/20.doc 

Direito Tributário 

Competência Tributária e Tributos - Aula 10 

1

1. Leitura I Facultativa: Artigo 

Competência tributária 

Augusto Cesar Ramos 

advogado, especialista em Direito e Processo do Trabalho pelo CESUSC 

Fonte: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=2621 

Sumário: 

1. introdução; 2. competência tributária; 2.1 conceito; 2.2 distribuição da competência 

tributária; 2.3 espécies de competência tributária; 3. limites constitucionais à competência 

tributária; 3.1 da legalidade; 3.2 da isonomia; 3.3 da irretroatividade e da anterioridade ; 

3.4 da vedação ao efeito confiscatório, da imunidade e isenção tributária; 4. características 

da competência tributária; 4.1 inalterabilidade; 4.2 indelegabilidade e irrenunciabilidade; 

4.3 incaducabilidade; 4.4 facultatividade; 4.5 privatividade; 5. conflitos de competência; 

5.1 bis in idem e bitributação; 6. competência residual; 7. conclusão; 8. notas; 9. referências 

bibliográficas. 

1. INTRODUÇÃO 

O presente trabalho, por certo, não pretende investigar à exaustão o tema ora proposto, senão, 

com um mínimo de diligência, suscitar algumas anotações pontuais relevantes. Assim, uma 

percuciente investigação do tema será deixada aos experts, cujo cabedal de conhecimento 

jurídico transcende o desse neófito estudante. 

Nessa perspectiva, mister esclarecer que o estudo da competência tributária encontrase 

jungido ao princípio da Federação, cujos entes políticos, detentores de autonomia, que 

não se confunde com soberania (afeta apenas à União), detêm uma série de competências, 

dentre as quais a competência tributária, que se subordina “às normas constitucionais, que, 

como é pacífico, são de grau superior às de nível legal, que prevêem as concretas obrigações 

tributárias”(1). 

Com efeito, pode-se asseverar que a Constituição Federal é a “lei tributária fundamental, por 

conter as diretrizes básicas aplicáveis a todos os tributos”(2). E, certamente, por essa razão, 

muito se fala em sistema constitucional tributário, pelo qual se entende “o conjunto de 

princípios constitucionais que informam o quadro orgânico de normas fundamentais e gerais 

do direito tributário, vigentes em determinado País. Se ‘sistema é um conjunto ordenado de 

elementos segundo uma perspectiva unitária’, o sistema constitucional tributário é o conjunto 

ordenado das normas constitucionais que tratam da matéria tributária, matéria esta tomada 

como princípio de relação que as unifica”(3). 

Do acima articulado decorre que o estudo da competência tributária é um tema exclusivamente 

constitucional, na medida em que o assunto foi esgotado pelo constituinte. 

2. COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA 

2.1 Conceito 

Cumpre, inicialmente, consignar que a acepção do termo competência tributária não se 

confunde com poder tributário, ainda que haja conexidade entre ambos. Primeiro, porque 

competência tributária é “a manifestação da autonomia da pessoa política que a detém”(4), 

com suporte no princípio da Federação, consubstanciado no art. 1º da Carta Política de 1988, 

em que cada uma das pessoas políticas internas possui autonomia. Segundo, porque o poder 

tributário “se opera tão-somente no âmbito dos Estados unitários, nos quais existe uma única 

pessoa política central, imbuída do poder absoluto de tributar, sem quaisquer restrições”(5). 


Não obstante o acima expendido, a doutrina mais abalizada rechaça essa diferenciação 

acadêmica baseada no autoritarismo do Estado, haja vista entenderem que “o poder de 

tributar nada mais é que um aspecto da soberania estatal, ou uma parcela desta”, de modo 

que “a idéia mais generalizada parece ser a de que os indivíduos, por seus representantes, 

consentem na instituição do tributo, como de resto na elaboração de todas as regras jurídicas 

que regem a nação”(6). 2 

Competência Tributária e Tributos - Aula 10

A expressão competência tributária pode ser definida como sendo o poder, atribuído pela 

Constituição Federal, observadas as normas gerais de Direito Tributário, de instituir, cobrar 

e fiscalizar o tributo, compreendendo a competência legislativa, administrativa e judicante. 

Noutras palavras, pode-se definir competência tributária como sendo “a parcela do poder 

de tributar conferida pela Constituição a cada ente político para criar tributos”(7), ou, ainda, 

“a aptidão para criar, in abstracto, tributos” (8). Não destoa o entendimento segundo o qual 

se conceitua competência tributária “como o limite do poder fiscal para legislar e cobrar 

tributos”(9). 

2.2 Distribuição da competência tributária 

Não se pode olvidar que em razão do princípio Federativo adotado pelo Brasil, o que 

denota uma carga de autonomia aos entes políticos, exige uma distribuição, repartição ou 

mesmo discriminação de competências tributárias. Isso, a propósito, vem explícito no art. 

145 da Constituição Federal, quando estatui que a União, os Estados, o Distrito Federal e os 

Municípios poderão instituir tributos. 

Por evidente, tal competência há de ser distribuída e delimitada, sob pena de instaurar-se o 

caos tributário, administrativo e jurídico no país. Nesse sentido, a Constituição Federal em 

seus arts. 153, 155 e 156, sob as epígrafes “Dos impostos da União”, “Dos impostos dos Estados 

e do Distrito Federal” e “Dos impostos dos Municípios”, estabeleceu a competência desses 

entes políticos. Há de se atentar ainda para a competência residual da União, em observância 

ao art. 154 da Carta Constitucional. 

Diante do exposto, infere-se que a repartição de competências tributária decorre “da própria 

estrutura do Estado Federado e, para que tenha condições de plena eficácia, deve ser rígida e 

exaustiva, objetivando prevenir os conflitos e invasões de uma pessoa política por outra”(10). 

Em outras palavras, “a distribuição de competência tributária, ou seja, a divisão das áreas 

dentro das quais a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem criar e cobrar 

tributos, é taxativa, isto é, não admite qualquer invasão de uns pelos outros”(11). 

2.3 Espécies de competência tributária 

A doutrina não é harmônica quanto ao número de espécies de competência tributária. De 

qualquer sorte, no âmbito da repartição de competências, corolário do princípio Federativo, 

menciona-se as seguintes: 

Competência cumulativa ou comum, inserta no art. 145, II e III, da Constituição da República, 

é aquela atribuída a uma ou mais entidades políticas, como por exemplo a que “possibilita 

a cobrança das ‘taxas’ e ‘contribuição de melhorias’ pela União, Estados Distrito Federal e 

Municípios, evidentemente dentro das respectivas competências de atuação”(12). 

A competência privativa ou exclusiva é a atribuída específica e exclusivamente a um ente 

político, ou seja, “ocorre quando apenas uma pessoa política pode tributar determinado fato, 

excluindo-se a competência dos demais entes (ex.: IPI)”(13). Isso equivale dizer que “também 

é excludente, uma vez que constitui uma obrigação negativa para as outras entidades, que 

não podem invadir aquela área própria e privativa do ente político beneficiado”(14). 

Competência residual é o poder de instituir outros tributos não previstos na Constituição 

Federal, em seus artigos 153, 154 e 155. No Brasil, somente a União detém a competência 

residual, nos termos do art. 154. 


Competência legislativa plena é o poder de legislar sobre todos os aspectos do tributo, tais 

como fato gerador, base de cálculo, alíquota, contribuintes etc., consoante disposto no art. 6º 

do Código Tributário Nacional – CTN, observando-se as normas gerais de direito tributário. Isso 

quer dizer que “no que se refere à competência federal, o legislador federal sofre as restrições 

previstas na Constituição Federal e na Lei Complementar (CTN); o legislador estadual, além 

das normas referidas para a União, sofre as restrições da Constituição Estadual; e o legislador 

municipal, além das normas referidas para a União e os Estados-membros, sofre restrições 

previstas na Lei Orgânica dos Municípios”(15). 

Competência legislativa supletiva ou suplementar é a atribuída aos Estados, ao Distrito Federal 3 


e aos Municípios para, nas suas respectivas esferas, editarem normas complementares, nos 

termos do art. 24, § 2º, da Constituição Federal. 

Competência concorrente é a competência atribuída pela Constituição Federal aos três níveis 

de governo para legislar sobre direito tributário, consoante a dicção do art. 24. 

Como se pôde observar, é a Constituição Federal quem atribui competência em matéria 

tributária, que, sintetizando o pacto federativo, traça os contornos gerais do Estado nas 

suas três esferas de poder. Como expressão pura desse pacto ela distribui as competências 

tributárias entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, formando, juntamente 

com os princípios e as normas de direito tributário, o Sistema Tributário Nacional. 

3. LIMITES CONSTITUCIONAIS À COMPETÊNCIA 

TRIBUTÁRIA 

As limitações à competência tributária, previstas nos artigos 9º a 11 do CTN, consistem-se em 

princípios e normas jurídicas, consubstanciadas em vedações constitucionais, que têm por 

objetivo a garantia do cidadão contra o abuso do poder de tributar do Estado. 

Nesse diapasão, cumpre registrar que princípios constitucionais são “aqueles que guardam 

os valores fundamentais da ordem jurídica. Isto só é possível na medida em que estes não 

objetivam regular situações específicas, mas sim desejam lançar a sua força sobre todo o 

mundo jurídico”(16). 

São exemplos de princípios albergados pelo ordenamento jurídico pátrio, a saber: o republicano, 

o federativo, da legalidade, da anterioridade, da ampla defesa, dentre outros. Para efeitos do 

presente estudo, consentâneo tecer algumas considerações acerca de princípios tributários 

expressos que constituem limites de índole constitucional à competência tributária. 

3.1 Da Legalidade 

Também denominado de princípio da reserva legal (arts. 5º, II e 150, I, da Constituição 

Federal, e o art. 97, do CTN), preceitua que não há tributo sem lei que o institua ou o majore. 

Esse princípio tem raízes na história da humanidade, encontrando sua expressão máxima 

na soberania popular, na medida em que limitou o poder real, impedindo-o de instituir 

tributo de forma arbitrária, sem o consentimento dos cidadãos (parágrafo único do art. 1º da 

Constituição Federal). 

A magnitude de sua importância é tamanha que se encontra sob a égide do título “Dos 

direitos e garantias fundamentais”, firmando-se, assim, como cláusula pétrea (art. 60, § 4º, da 

Constituição Federal). 

Com efeito, “está implícita como princípio de direito tributário a exigência da lei como 

fundamento da tributação”(17), de sorte que não há falar em criar, majorar ou extinguir tributo 

senão por intermédio de lei. 

Não é demais lembrar que Medida Provisória não é lei em sentido estrito-formal, entendendose 

por esta a regularmente aprovada pelo Poder Legislativo e sancionada pelo Executivo, o 

que afasta, em tese, a sua utilização no âmbito tributário. 

3.2 Da isonomia 

Inserto no art. 150, inciso II, da Constituição da República, veda o tratamento desigual entre 

contribuintes que se encontrem em situações equivalentes. Esse princípio é corolário do 

princípio geral de que todos são iguais perante a lei, sem qualquer distinção, conforme 

disposto no art. 5º da Carta Política. 

Não por acaso o aludido princípio é também denominado de princípio da igualdade tributária, 

uma vez que “em matéria tributária, mais do que em qualquer outra, tem relevo a idéia de 

igualdade no sentido de proporcionalidade. Seria verdadeiro absurdo pretender-se que todos 

pagassem o mesmo tributo. Assim, no campo da tributação, o princípio da isonomia às vezes 

parece confundir-se com o princípio da capacidade contributiva”(18). 



3.3 Da irretroatividade e da anterioridade 

Os princípios da irretroatividade e da anterioridade encontram-se sob o abrigo do art. 150, III, 

alíneas ‘a’ e ‘b’, da Constituição Federal, respectivamente. 

O primeiro, como cediço, é basilar no sistema jurídico, e decorre dos princípios gerais que 

estatuem que “a lei não retroage, exceto para beneficiar” e que “a lei não prejudicará o direito 

adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada” (art. 5º, XXXVI, CF). 

Notadamente na seara do Direito Tributário o aludido princípio veda a cobrança de tributos 

relativos a fatos geradores ocorridos antes da vigência da lei. Em conseqüência, a legislação 

tributária aplica-se, imediatamente, aos fatos geradores futuros e aos pendentes, “com o 

fim de garantir a estabilidade jurídica e a segurança nos negócios e fatos jurídicos”(19), nos 

termos do art. 105 do CTN. 

Já o princípio da anterioridade, previsto no art. 150, III, ‘b’, da CF, e no o art. 9º, II, do CTN, 

tem o escopo de assegurar a previsibilidade das normas tributárias, evitando-se surpresas ao 

contribuinte, de sorte que “para ser validamente incidente sobre os fatos jurídicos ocorridos 

num determinado período (geralmente no período fiscal, que coincide com o ano civil) deve 

ser publicada no exercício financeiro anterior”(20). 

Constituem, todavia, exceção a esse princípio os impostos de importação, de exportação, 

sobre produtos industrializados, sobre operações financeiras, extraordinário por motivo de 

guerra, contribuições para o financiamento da seguridade social etc., conforme os artigos 

148, 149 150 e 195, todos da Constituição Federal. 

3. Da vedação do efeito confiscatório, da imunidade e isenção 

tributária 

O primeiro, previsto no art. 150, IV, da Constituição da República, expurga do ordenamento 

jurídico a possibilidade de ocorrer uma tributação extorsiva correspondente à absorção, total 

ou parcial, da propriedade pelo Estado, sem que haja a devida indenização ao contribuinte. 

Todavia, não se trata de confisco a cobrança do ITR a razão de 20% ao ano incidente sobre 

o valor da terra nua em área rural, ainda que matematicamente conclua-se que ao final de 5 

anos o contribuinte terá pagado o equivalente a 100% do valor da terra. Em verdade, o que se 

pretende com esse imposto é atender ao preceito constitucional do fim social da propriedade 

(art. 5º, XXIII, CF), de modo a compelir o proprietário de terras rurais improdutivas torná-las 

produtivas socialmente. 

No que tange aos princípios da imunidade e da isenção tributária, faz-se necessário uma 

distinção entre ambos, ainda que perfunctória, no sentido de que as primeiras “vêm expressas 

no texto constitucional e por isso denominam-se imunidades; se, por outro lado, forem objeto 

de disposição legal, tratar-se-á de isenção”(21). 

São exemplos de imunidade tributária “instituir impostos sobre: a) patrimônio, renda ou 

serviços, uns dos outros; b) templos de qualquer culto; c) patrimônio, renda ou serviços 

dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais...; d) livros, jornais, 

periódicos e o papel destinado a sua impressão” (art. 150, VI, CF). 

De acordo com o art. 175 do CTN a isenção é modalidade de exclusão do crédito tributário 

e pode ser concedida a qualquer tributo (imposto, taxa, contribuição de melhoria etc.), ao 

contrário da imunidade que está adstrita aos impostos. Ainda nesse passo, o art. 184, § 5º, da 

Constituição Federal esclarece que “são isentas de impostos federais, estaduais e municipais 

as operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária”. Em 

sendo “exclusão, fácil é concluir que o crédito tributário existiu e o fato gerador ocorreu 

efetivamente, fazendo nascer a obrigação tributária. A isenção, podemos dizer, é a dispensa 

do pagamento do tributo a partir do nascimento da obrigação respectiva. Essa a posição 

doutrinária dominante”(22). 

De outra parte, certo é que somente quem pode tributar poderá isentar, não prescindindo a 

isenção tributária de previsão legal (art. 150, § 6º, da CF). 



. CARACTERÍSTICAS DA COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA 

.1 Inalterabilidade 

A Constituição Federal atribuiu competência tributária, por exemplo, aos Estados-membros 

para instituir impostos sobre “causa mortis” (art. 153, I, CF), e, à União para instituir impostos 

sobre importação de produtos. É fato inconteste que a alteração de competência só 

será admissível por meio de Emenda Constitucional, não se permitindo assim que o 

princípio da Federação seja abalado por modificações advindas da vontade do legislador 

infraconstitucional. 

.2 Indelegabilidade e Irrenunciabilidade 

Com efeito, o art. 7º do CTN dispõe que a competência tributária é indelegável, o que, não 

obstante, inviabiliza a delegação de uma pessoa jurídica de direito público a outra, mediante 

convênio, as funções de arrecadar, fiscalizar, executar leis, serviços. A referida delegação 

compreende as garantias e os privilégios processuais (art. 7º, § 1º, do CTN), podendo ser 

revogada, a qualquer tempo, por ato unilateral de quem a delegou, porquanto é sempre em 

caráter precário. 

A irrenunciabilidade, ao contrário, estabelece que “a pessoa política detentora da competência 

tributária não poderá renunciar a ela, no todo ou em parte”(23). 

.3 Incaducabilidade 

Com efeito, a distribuição de competências insculpida na Constituição da República em 

momento algum fez menção, ainda que implicitamente, a um lapso temporal para o exercício 

da competência tributária conferida a um ente político. In casu, a doutrina de forma sucinta e 

clara tem reverberado o entendimento segundo o qual “o art. 8º do CTN diz que o eventual nãoexercício 

da competência tributária não a defere a qualquer outra pessoa jurídica de Direito 

Público diversa daquela a quem a Constituição haja entregue referida competência”(24). 

. Facultatividade 

A facultatividade do exercício da competência é um dos pressupostos da competência 

tributária, “em razão do que a falta de seu exercício não lhes afasta o direito assegurado 

pela Constituição, que não estabeleceu qualquer espécie de perda em razão de mera inércia 

legislativa”(25). Assim, o fato de a União não ter instituído o Imposto sobre Grandes Fortunas 

não lhe retira a faculdade de exercer a sua competência para tal, em qualquer oportunidade. 

. Privatividade 

Em razão da titularidade de competência tributária que os entes políticos detêm por 

expressa determinação constitucional, por óbvio que a União, os Estados, o Distrito Federal 

e os Municípios gozam de privatividade para instituir, cobrar e fiscalizar o tributo de sua 

competência. Essa assertiva, por conseguinte, “implica a exclusividade e conseqüente 

proibição de seu exercício por quem não tenha sido consagrado com esse direito”(26). 

. CONFLITOS DE COMPETÊNCIA 

Como já observado no item 2.2 deste trabalho, a competência tributária é matéria 

eminentemente constitucional, taxativa e exaustivamente prevista, de sorte que haverá 

conflito de competência na medida em que um ente político arvorar-se de competência 

alheia. 

Nesse sentido, reiterando a assertiva de que todas as competências tributárias são previstas 

na Constituição Federal, conclui-se que “a pessoa política não pode usurpar competência 

tributária alheia, nem aquiescer que sua própria competência tributária venha a ser 

utilizada por outra pessoa política”(27). Noutros termos, pode-se “enxergar o conflito de 



competência como uma situação de efetivo esbulho de um direito outorgado privativamente 

a terceiros”(28). 

Desse quadro duas situações merecem destaque, embora não se confundam com o conflito 

de competência, a saber: a hipótese do bis in idem e da bitributação. 

.1 Bis in idem e bitributação 

A clássica diferença entre a hipótese do bis in idem e a bitributação está na particularidade 

de que o primeiro ocorre quando uma única pessoa política institui tributos diversos sobre 

o mesmo fato gerador e o mesmo contribuinte, mas pela incidência de duas normas legais 

distintas. 

A bitributação, por seu turno, ocorre quando a dupla tributação tem origem em pessoas 

políticas distintas, de modo que “são duas normas, cada qual emanada de um legislativo, 

incidindo sobre o mesmo fato jurídico e onerando o mesmo contribuinte”(29). 

. COMPETÊNCIA RESIDUAL 

É pacífico o entendimento segundo o qual a competência tributária encontra-se 

exaustivamente delineada na Constituição Federal. Nessa esteira de raciocínio, com fulcro 

nos arts. 153, 155 e 156 da Carta Política de 1988, que atribui competência tributária à União, 

aos Estados e ao Distrito Federal, e, por fim, aos Municípios, respectivamente, eventual “sobra, 

se existir algum fato econômico passível de tributação, será da competência da União”(30) 

(art. 154, CF). 

A União, no exercício de sua competência residual, não poderá instituir impostos que figuram 

entre aqueles constantes no art. 153 da Constituição Federal, exigindo-se, ademais, expressa 

previsão em lei complementar(31) para sua instituição e cobrança, devendo ser ainda nãocumulativo 

e não ter base de cálculo e fato gerador próprio dos impostos já discriminados na 

Constituição. 

Do acima articulado infere-se que a União, no exercício da competência residual, “não poderá 

valer-se de materialidades que tenham sido indicadas e autorizadas pelo texto constitucional 

para impostos de competência das demais pessoas políticas de direito público interno, sob 

pena de violação ao princípio federativo”(32). 

De qualquer sorte, as limitações impostas ao exercício da competência residual pela União 

configuram-se “requisitos de técnica jurídica, e não interferem no tamanho da competência 

residual, mas sim no modo de utilizá-la”(33). 

Por derradeiro, oportuno registrar que não somente quanto aos impostos a União poderá 

exercer a sua competência residual, mas, também, quanto a “contribuições sociais não 

incidentes sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro (art. 195, § 4º, CF)”(34). 

7. CONCLUSÃO 

De todo o exposto, considerando que a tributação visa à consecução de “recursos para que 

o Estado possa pagar as despesas necessárias à realização das suas finalidades”(35), pode-se 

asseverar que a competência tributária só é atribuída às pessoas jurídicas de direito público 

como a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, uma vez que os tributos devem 

ser destinados, exclusivamente, para fins públicos e nunca particulares. 

De outra parte, há de se considerar o fato de que “na tributação, o princípio da segurança 

jurídica como diretriz, aponta para uma direção; em seus desdobramentos aparecem os 

princípios da competência, da submissão da ação estatal à lei, da supremacia da Constituição, 

do respeito aos direitos e garantias individuais, entre outros”(36). 


Impende consignar que a Constituição Federal fixa a competência em matéria tributária, 

deixando, não obstante, a União exercê-la de forma privativa (art. 153, CF) ou residual (art. 154, 

CF), que, em verdade, também é privativa quanto à titularidade do exercício, sendo residual 

quanto à materialidade da hipótese de incidência. 7 


Como se pôde observar, ante a possibilidade do exercício da competência residual, “a lista de 

situações materiais que ensejam a incidência de impostos da União (art. 153) não é exaustiva, 

dado que outras situações podem ser oneradas por impostos federais”(37). 

Não é demais registrar que aos impostos oriundos do exercício da competência residual da 

União aplicam-se as mesmas “regras relacionadas com as limitações ao poder de tributar, 

notadamente o princípio da estrita legalidade”(38). 

8. NOTAS 

1.CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 9. ed. São Paulo: 

Malheiros, 1997, p. 287. 



3.ATALIBA, Geraldo. Sistema constitucional tributário brasileiro. São Paulo: RT, 1968, p. 8. 

4.SABBAG, Maristela Miglioli. In RT. Competência tributária. São Paulo, jun. 1996, v. 728, p. 

682. 


682. 

6.MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 

25. 

7.ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio Franco da. Manual de direito financeiro & direito tributário. 14. 

ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 255. 



9.ICHIHARA, Yoshiaki. Direito tributário. 6. ed. São Paulo: Atlas, 1994, p. 89. 

10.SABBAG, Maristela Miglioli. In RT. Competência tributária.São Paulo, jun. 1996, v. 728, p. 

684. 

11.DECOMAIN, Pedro Roberto. Anotações ao código tributário nacional. São Paulo: Saraiva, 

2000, p. 44. 



683. 




16.BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 1990, p. 

143. 

17.ICHIHARA, Yoshiaki. Princípio da legalidade tributária na Constituição de 1988. São Paulo: 

Atlas, 1994, p. 72. 

18.MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 8. ed. São Paulo: Malheiros, 1993, p. 

185. 

19.PIRES, Adilson Rodrigues. Manual de direito tributário. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 11. 



8


688. 


688. 

22.PIRES, Adilson Rodrigues. Manual de direito tributário. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 

16. 


690. 


2000, p. 47. 

25.MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. São Paulo: Dialética, 1997, 85. 

26.MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. São Paulo: Dialética, 1997, 84. 




690. 


695. 


31.”Também neste particular, o constituinte quis pôr freios à multiplicação de impostos 

federais. A fórmula que encontrou foi justamente esta: exigir que os novos impostos só 

pudessem ser validamente instituídos por meio de lei complementar, ato normativo que 

exige quorum qualificado de aprovação” (CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito 

constitucional tributário. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 591). 

32.MARQUES, Márcio Severo. Classificação constitucional dos tributos. São Paulo: Max 

Limonad, 2000, p. 214. 

33.SILVA MARTINS, Ives Gandra da (Coord.). Curso de direito tributário. 2. ed. Belém: CEJUP, 

1993, 138. 




2000, p. 18. 

36.ICHIHARA, Yoshiaki. Princípio da legalidade tributária na Constituição de 1988. São Paulo: 

Atlas, 1994, p. 69. 

37.AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 95. 

38.BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito financeiro e de direito tributário. São Paulo: Saraiva, 

1991, p. 253. 

9. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 

AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2000. 

ATALIBA, Geraldo. Sistema constitucional tributário brasileiro. São Paulo: RT, 1968. 

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 13. ed. São Paulo: Saraiva, 1990. 



___________. Curso de direito financeiro e de direito tributário. São Paulo: Saraiva, 1991. 

CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 9. ed. São Paulo: 

Malheiros, 1997. 

___________. Curso de direito constitucional tributário. 13. ed. São Paulo: Malheiros, 1999. 

DECOMAIN, Pedro Roberto. Anotações ao código tributário nacional. São Paulo: Saraiva, 

2000. 

ICHIHARA, Yoshiaki. Direito tributário. 6. ed. São Paulo: Atlas, 1994. 

___________. Princípio da legalidade tributária. São Paulo: Atlas, 1994. 

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 8. ed. São Paulo: Malheiros, 1993. 

___________. Curso de direito tributário. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 1997. 

MARQUES, Márcio Severo. Classificação constitucional dos tributos. São Paulo: Max Limonad, 

2000. 

MELO, José Eduardo Soares de. Curso de direito tributário. São Paulo: Dialética, 1997. 

PIRES, Adilson Rodrigues. Manual de direito tributário. Rio de Janeiro: Forense, 2000. 

ROSA JÚNIOR, Luiz Emygdio Franco da. Manual de direito financeiro & direito tributário. 14. 

ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. 

SABBAG, Maristela Miglioli. In RT. Competência tributária. São Paulo, jun. 1996, v. 728. 

SILVA MARTINS, Ives Gandra da (Coord.). Curso de direito tributário. 2. ed. Belém: CEJUP, 

1993. 



10

2. Leitura II Facultativa: Artigo 

A COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA DO DISTRITO FEDERAL NA 

CONSTITUIÇÃO 

Robson Flores Pinto - Procurador do Estado de São Paulo; Profº de Direito Constitucional da 

UNITAU; Mestre em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. 

Fonte: http://www.neofito.com.br/artigos/art01/tribut14.htm 

1. Introdução 

Com o advento da Constituição de 05 de outubro de 1988, pela primeira vez no Brasil, desde 

de 1891, o Distrito Federal deixou de ser apenas a sede administrativa do Governo Federal 

para assumir o status de pessoa política, vale dizer, de pessoa jurídica dotada de capacidade 

de auto organizar-se. Esta significativa alteração no cenário de nossa federação refletiu-se 

com intensidade e importância no sistema constitucional tributário, porquanto a Lei Suprema 

outorgou ao Distrito Federal através de sua Câmara Legislativa, competência tributária para 

criar, “in abstrato”, variada gama de tributos (impostos, taxas e contribuições), ora pertencentes 

aos Estados - membros e ora aos Municípios (cf. arts. 32 § 1º, 145, 147 “in fine” todos da C.R.). 

É sobre essas competências que versa o presente trabalho. Para tanto, vejamos em apertada 

síntese, o novo delineamento do Distrito Federal traçado pela Carta Política de 1988. 

2. O Distrito Federal na Constituição de 1 88 

Após a promulgação da Constituição de 1988 o Distrito Federal passou a gozar da mais 

ampla autonomia, autogovernando-se através de leis e autoridades próprias. Autonomia, 

lembramos, é a faculdade que tem um ente Público de organizar-se juridicamente, criando 

um direito próprio. No Brasil é autônomo a pessoa jurídica de Direito Público que pode 

legislar. Portanto, a autonomia pressupõe a competência legislativa. 

De fato, agora o Distrito Federal tem Executivo, Legislativo e Judiciário próprios, independentes 

e harmônicos entre si. Seu Governador, seu Vice-Governador, Deputados (Distritais e 

Congressuais) e Senadores, são eleitos pelos cidadãos que nele habitam, por meio de voto 

direto, secreto, universal e periódico, a teor do disposto no art. 32 § 2º da C.R. Os Deputados 

Distritais se reúnem em Câmara Legislativa, que tem inclusive, competência para criar o 

ordenamento jurídico local. Ademais, possui Tribunais e Juizes próprios, que gozam de todas 

as prerrogativas da Magistratura, constitucionalmente asseguradas, a saber: vitaliciedade, 

inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos, etc. 

A par disso, o Distrito Federal participa da formação da vontade política nacional, elegendo, 

para tanto, Deputados Federais, que representarão no Congresso Nacional a vontade dos 

cidadãos do Distrito Federal e Senadores (representantes dele próprio, junto à Câmara Alta), 

“ex vi” do disposto no art. 45 e 46 § 1º da Constituição da República. 

Sobreleva notar, assim, que o Distrito Federal após a promulgação da Constituição de 

1988 foi alçado à categoria de “entidade pública territorial”, não só dotada de autonomias 

administrativa, legislativa e judiciária, como também de autonomia Constitucional. É hoje, 

tal como a União, Estados e Municípios, autônomo politicamente. Titulariza competências 

próprias; legisla sobre elas e as administra por meio de autoridades próprias (1). 

Ademais, o Distrito Federal passou a ter um ordenamento Constitucional próprio livremente 

elaborado por sua Assembléia Legislativa e revisável somente por ela, sem outro limite, senão 

aos chamados princípios jurídicos sensíveis da Magana Carta (forma republicana de governo, 

respeito à Federação aos direitos individuais, suas garantias etc). Aliás, diga-se de passagem, 

que esses princípios devem ser observados também pelos Estados federados e pelos 

Municípios enquanto editam, respectivamente, suas Cartas Magnas e sua Leis Orgânicas. Vale 

dizer, o Distrito Federal votará por seus Deputados Distritais a sua Lei Orgânica, verdadeira 

Constituição local, segundo preceitua o art. 32 da vigente Carta Política Brasileira: “O Distrito 

Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos 

com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa que a 

promulgará, atendido os princípios estabelecidos nesta Constituição”. 

11 

Resta assim, inferir-se que o Distrito Federal foi elevado pela Lei Suprema de nosso País à 



posição de pessoa política, isônoma, neste particular, aos Estados-membros, aos Municípios 

e à própria União. Seu ordenamento jurídico forma um autêntico sistema estatal completo, 

regulando todos os órgãos através dos quais se manifesta o poder do Estado. É, portanto, 

ente integrante da Federação brasileira, regido por seus próprios governantes; não mais por 

pessoas sujeitas ao controle da União, que doravante, registre-se, só intervém no Distrito 

Federal, nas circunstâncias excepcionalíssimas elencadas no art. 34 da Constituição da 

República. Aliás, as mesmas que autorizam a intervenção federal nos Estados-membros. 

Em suma, o Distrito Federal é, em tudo ente político, que legisla para si, de acordo com as 

competências que lhe foram outorgadas pela Constituição da República. Nenhuma lei, que 

não as editadas por sua Câmara Legislativa, poderá ocupar-se com assuntos de seu peculiar 

interesse, mormente, em se tratando de criação e arrecadação dos tributos de sua competência. 

E, em matéria tributária, a Câmara Legislativa do Distrito Federal tem competência para criar, 

“in abstrato”, os “tributos estaduais e municipais”, à vista do disposto nos arts. 32 § 1º, 145, 147 

“in fine” e 155 todos, da Constituição da República. Se assim é, o que vem a ser Competência 

Tributária ? 

3. Competência Tributária 

3.1. Aspectos Gerais 

Em nosso País, em virtude de uma série de disposições constitucionais, não se concebe poder 

tributário ( incondicionado, absoluto) mas, tão somente competência tributária (disciplinada, 

moldada pelo Direito). Entre nós, a força tributante estatal não se desenvolve livremente. Ao 

reverso, atua dentro e nos exatos limites do direito positivo. Cada uma das pessoas políticas 

não possui, em nosso País, poder tributário ou seja, manifestação de “Ius Imperium” do Estado, 

mas exercita apenas a sua competência tributária, vale dizer, a manifestação da autonomia 

da pessoa política havida diretamente do ordenamento jurídico-constitucional. Por isso, a 

competência tributária fica adstrita às normas constitucionais. 

3.2. A Constituição como fonte exclusiva das Competências 

Tributárias 

No Brasil, a Constituição da República é a “Lei Tributária Fundamental”, pois é ela que contém 

as diretrizes básicas de todos os tributos. Todavia, a Constituição não criou tributo. Poderia 

tê-lo feito, porque o Poder Constituinte é soberano, mas no entanto ele não o fez. Por isso, 

ninguém pode ser compelido a pagar tributo apenas com base na Carta Constitucional. 

Mas, se a Constituição não criou tributos, o que ela fez então? 

Responde-nos Roque Carrazza, que ela fez, basicamente, quatro coisas: I) discriminou 

competências para que as pessoas políticas, querendo, viessem a criar tributos; II) classificou 

os tributos em espécies e subespécies; III) traçou a regra-matriz, o arquétipo genérico, a 

norma padrão de incidência das várias espécies e subespécies de tributos e, IV) apontou as 

limitações ao exercício das competências tributárias (2). 

Por outro lado, muito embora a Constituição não tenha criado tributos, ela previu em seu 

ordenamento as chamadas “normas de estrutura”, isto é, normas que, como explica Paulo de 

Barros Carvalho (3), disciplinam a produção de outras normas. E, pertencem a esta categoria as 

normas constitucionais que tratam das competências tributárias (4). Tais normas autorizam os 

Legislativos da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal a criarem “in abstrato”, 

tributos, bem como a estabeleceram o modo de lançá-los e arrecadá-los, impondo também 

a observância de vários princípios que garantem os direitos dos contribuintes. Vejamos, pois, 

em síntese, a definição de Competência Tributária. 

3.3. A Definição 


A cerca de definição, Irving Copi consigna, que a mesma é a explicação do significado de um 

termo. Em sendo assim, não se pode - por razões óbvias - obter o “definiens” pelos termos 

do próprio “definiendum”. Eqüivale dizer, que a definição não deve ser circular. Convém, no 

entanto sermos breves o suficiente nesta tarefa, a fim de o quanto possível, guardar retidão 

semântica com o significado do termo competência tributária, que nada mais é que a aptidão 12 


jurídica para criar “in abstrato”, tributos. 

Sabe-se, por força do art. 150, inciso I da C.R., que os tributos só podem ser criados através 

de lei, que por sua vez deve descrever todos os elementos essenciais da norma jurídica, ou 

seja, a hipótese da incidência material do tributo, seu sujeito ativo, seu sujeito passivo, sua 

base de cálculo e sua alíquota. Assim a competência tributária é a possibilidade de criar, “in 

abstrato”, tributos, descrevendo, através da lei, suas hipóteses de incidência, seus sujeitos 

ativos e passivos, suas bases de cálculo e suas alíquotas. Logo, pode-se afirmar que, exercitar 

a competência tributária é dar nascimento a tributos no plano abstrato. Neste sentido, averba 

Hector Villegas que: “ a competência tributária (ou poder tributário) é a faculdade que tem o 

Estado de criar unilateralmente tributos” (5). Por fim, lembramos ainda que, somente quem 

pode tributar, pode igualmente aumentar ou diminuir a carga tributária, ou até suprimi-la 

através da não tributação pura e simples ou do emprego do mecanismo da isenção. 

3. . Do exercício e Das limitações da Competência Tributária 

Com a criação da lei, esgota-se o exercício da competência tributária. Noutras palavras, o poder 

legislativo no momento em que baixa normas substantivas que estabelecem os pressupostos 

objetivos e subjetivos da obrigação tributária (a hipótese de incidência material do tributo, os 

sujeitos ativos e passivos da obrigação tributária, a base de cálculo e sua alíquota), exaure por 

completo o exercício da competência tributária haurida diretamente da Constituição. 

Temos, pois, que a competência tributária, uma vez exercida pela edição da lei, desaparece, 

cedendo passo à capacidade tributária, que surge daí então. No que pertine às limitações 

impostas à competência tributária, esta já nasce limitada, pelo menos no Brasil, eis que a 

Lei Maior Tributária assim impõe. De fato, a competência tributária encontra nas normas 

constitucionais a sua primeira limitação. Por isso, o respeito devido a tais normas é absoluto 

e sua violação importa em manifesta inconstitucionalidade da lei tributária, que não deve 

jamais desbordar dos limites materiais ou territoriais impostos pela Lei Suprema para o 

exercício da Competência Tributária. 

A respeito, preconiza Afonso Arino de Melo Franco que, “nos casos de Países de Constituição 

rígida, como se dá entre nós, os limites das competências se encontram claramente 

estabelecidos; os meios de coordenação das atividades expressamente configurados; os 

remédios para os distúrbios e invasões de autoridades perfeitamente preceituados” (6). 

Afina-se com o excerto acima as ponderações de Geraldo Ataliba, quando assertoa que a 

Federação “implica igualdade jurídica entre a União e os Estados, traduzida num documento 

(constitucional) rígido, cuja principal função é discriminar a competência de cada qual, de 

modo a não ensejar violação da autonomia recíproca por qualquer das partes” (7). Podemos 

acrescentar a isso, que também os Municípios e o Distrito Federal, para que possam fazer 

valer suas autonomias, recebem da Magna Carta, competências bem recortadas e privativas 

( arts. 153, 154, 155 e 156 ). 

Outra limitação ao exercício da competência tributária pelo legislador ordinário é aquela 

imposta pelos grandes princípios constitucionais, que também não podem ser violados. É o 

caso dos princípios: republicano, federativo, da autonomia municipal, da segurança jurídica, 

da irretroatividade, da legalidade, da capacidade contributiva, da anterioridade, dentre 

outros. 

Referenciados princípios operam como balizas que não podem ser transpostas pelo poder 

tributante estatal. Eles direcionam e demarcam a ação estatal de tributar, que somente 

será válida se a todos observar. Em suma, podemos afirmar que a Constituição, direta 

ou indiretamente, limita o exercício da competência tributária, seja mediante preceitos 

especificamente dirigidos à tributação, seja de modo oblíquo, quando disciplina outros 

direitos, como v.g., os relativos à propriedade, à proibição de confisco, etc. Ilimitada, de 

resto, não é, nem mesmo a autonomia das pessoas políticas, que encontram na competência 

tributária, uma da mais salientes manifestações. 

3. . A repartição constitucional das competências tributárias 


No Brasil, têm competência tributária somente as Pessoas Políticas. Só as Pessoas Políticas? Só 

13 

as Pessoas Políticas! 


Por que? 

Porque só elas tem o poder legiferante e, somente quem legisla pode tributar. E quem é que 

legisla validamente no Brasil? Apenas a União, os Estados-membros, os Municípios e agora, 

também o Distrito Federal. Somente essas Pessoas Políticas é que receberam do Diploma 

Máximo competência para criar, em caráter privativo, todas as modalidades de tributos, ou 

seja, os impostos, as taxas e as contribuições. 

De notar-se, então, que a Constituição delimitou o campo tributário e atribuiu em caráter 

privativo um a parte dele à União; outra à cada um dos Estados federados; ainda outra à cada 

um dos Municípios e, a última fatia entregou ao Distrito Federal, (cfr. Os arts. 153 usque 156 

da C.R.). Quanto ao Distrito Federal, como já vimos, hoje ele goza da mais ampla autonomia 

política em toda a história constitucional brasileira. Ele se autogoverna mediante leis e 

autoridades próprias. Tem Governador e Vice-Governador e, seus Deputados e Senadores 

são eleitos pelo povo que nele habita (8). 

O Distrito Federal também tem ordenamento constitucional próprio ( a sua Lei Orgânica), 

verdadeira Constituição Distrital que obedece apenas aos princípios jurídicos sensíveis da 

Carta Suprema (9). Agora, a União já não pode intervir constantemente no Distrito Federal 

para impor-lhe diretrizes administrativas e políticas, tais como: nomeando o seu Governador, 

estipulando o que ele deve ou não fazer, etc. Isto fica claro pela disposição constante do art. 

34 da Constituição da República quando assevera que: “A União não intervirá nos Estados 

nem no distrito Federal exceto para: I- manter a integridade nacional; II - repelir invasão 

estrangeira ou de uma unidade da Federação; III - por termo a grave comprometimento 

da ordem pública; IV - garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes das unidades da 

Federação (…)”, e assim por diante. 

Portanto, hoje o Distrito Federal goza de irrestrita autonomia. Pessoa Política que é, legisla para 

si de acordo com as competências recebidas diretamente da Constituição. Nenhuma lei que 

não a editada por sua Assembléia Parlamentar poderá ocupar-se com assuntos de se peculiar 

interesse; tanto mais no que pertine à instituição e à arrecadação dos tributos de sua exclusiva 

competência. Aliás, a Câmara Legislativa poderá criar para o Distrito Federal os tributos de 

competência dos Estado-membros e aqueles reservados aos Municípios. Nesse particular, ela 

fará às vezes de Assembléia Legislativa dos Estadas e das Câmara dos Vereadores. Isto vem 

nitidamente preceituado no art. 32, parágrafo 1º da C.R. quando afirma: “Ao Distrito Federal 

são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios”. Com reforço 

no art. 147, “in fine”: “…; ao Distrito Federal cabe os impostos municipais”. Asseverando no art. 

155 que: “Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir: I - impostos sobre: a) transmissão 

“causa mortis” e doação, de quaisquer bens ou direitos; b) operações relativas à circulação de 

mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de 

comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior; c) propriedade 

de veículos automotores; e d) o imposto adicional de até cinco por cento do que for pago 

a União por pessoas físicas ou jurídicas domiciliadas nos respectivos territórios, a título do 

imposto de renda ou proventos de qualquer natureza incidente sobre os lucros, ganhos e 

rendimentos de capital”. Nota-se, assim, que o Distrito Federal obteve na atual Constituição 

um enorme dilargamento de sua competência tributária, cabendo-lhe, cumulativamente, os 

impostos, as taxas e as contribuições, dos Estados-membros e dos Municípios. 

Todavia, registre-se mais uma vez que a Constituição delimitou muito bem o espectro 

tributário das Pessoas Políticas integrantes de nossa federação, entregando à cada uma delas 

determinada porção de competência tributária. Disso deflui que, para a União, os Estadosmembros, 

os Municípios e o Distrito Federal, a Constituição é a “Carta das Competências”, 

porquanto é nela que essas Pessoas Políticas encontram o que podem e o que não podem 

fazer, notadamente, em matéria tributária. 


À derradeira, uma observação quanto a este tópico, a de que a Constituição não criou 

tributos. Ela apenas limitou-se a repartir as Competências Tributárias a União, aos Estados, 

aos Municípios e ao Distrito Federal. Os tributos, entretanto, só surgirão “in abstrato” quando 

editada por meio de lei a norma jurídica tributária e, “in concreto”, quando acontecer no 

mundo fenomênico o fato imponível. Ademais, a Constituição ao repartir as competências 

tributárias estabeleceu - ainda que por vezes de modo implícito e com certa margem de 

discricionariedade para a Pessoa Política legiferente - a norma padrão de incidência de 

cada exação - ou seja, a hipótese de incidência material do tributo, o sujeito ativo, o sujeito 1 


passivo, a base de cálculo e a alíquota das várias espécies e subespécies de tributos. Em 

suma, o legislador ao exercitar a sua competência tributária não poderá “arredar pé” da 

norma padrão de incidência do tributo predefinida pela Constituição. Vale dizer, o legislador 

não poderá fugir deste arquétipo constitucional, sob pena de resvalar-se para o campo da 

inconstitucionalidade. 

3. . Características da Competência tributária 

A competência tributária, caracteriza-se pela: I) Privatividade; II) indelegabilidade; III) 

incaducabilidade; IV) inalterabilidade; V) irrenunciabilidade; e, VI) facultatividade do exercício. 

Vejamos, em síntese, cada uma destas características: 

3. .1. Privatividade 

Como vimos, o campo tributário foi minuciosamente repartido pelo constituinte entre a 

União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal. À cada um deles foram outorgadas 

de modo exclusivo, áreas de tributação próprias e inconfundíveis, de tal sorte que a norma 

constitucional que trata da competência tributária confere à Pessoa Política contemplada 

a virtude de criar certo e determinado tributo. Ao fazê-lo, em razão de critérios territoriais 

e materiais, recusa, “ipso facto”, esta possibilidade às demais pessoas políticas nela não 

indicadas. Percebe-se, desta forma, que a regra constitucional que atribui à determinada 

Pessoa Política certa dose de competência tributária, exclui a da outra Pessoa Política, ou 

seja, a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, tem competências privativas para 

criarem os seus tributos, nas modalidades de, impostos, taxas e contribuições. 

3. .2. Indelegabilidade 

As normas constitucionais que partilham as competências tributárias são indelegáveis. Isto 

é, cada pessoa política que recebeu diretamente do Texto Supremo a sua competência 

tributária não pode dela abrir mão, ou seja, não pode renunciá-la ou transferi-la a terceiros. 

É livre, tão somente para deixar de exercitá-la, mas não para delegá-la ou transacioná-la com 

terceiros, ainda que por meio de lei. 

A respeito, ensina-nos Celso Antônio Bandeira de Mello que: “As competências públicas 

outorgadas pela Constituição, não são bens disponíveis, não podem ser transacionadas, 

gratuita ou onerosamente, pelas pessoas públicas nelas investidas. É sabido e ressabido que 

sua disposição escapa ao alvedrio de quem as possui. Por isso não há como intercambiá-las. 

São comandos impositivos para as entidades que a receberam. Em nada se assemelham a 

bem jurídicos transmissíveis”, (10). 

Daí se segue que, muito embora a Pessoa Política seja titular de certa dose de competência 

tributária, podendo, inclusive, com exclusividade criar o tributo, não lhe pertence o domínio, 

mas apenas a sua titularidade, desde que submetida às normas constitucionais. 

3. .3. Incaducabilidade 

O tempo, que tudo apaga, em matéria de competência tributária, não tem esta peculiaridade. 

Com efeito, o não exercício da competência tributária pela Pessoa Política, ainda que por 

longevo lapso temporal, não lhe acarreta a caducidade ou lhe impede de, querendo, criar por 

meio de lei, os tributos que lhe foram constitucionalmente outorgados. Esta característica, 

diga-se de passagem, é conseqüência lógica da incaducabilidade da função legislativa, da 

qual a função de criar tributos é parte, (11). 

3. . . Inalterabilidade 


A competência tributária, uma vez outorgada pelo Texto Supremo, não pode ser alterada 

por quaisquer dos Entes Políticos que a recebeu, pois não possuem titularidade jurídica para 

isto. Somente à Constituição é dado alterar a competência tributária da União, dos Estadosmembros, 

dos Municípios e do Distrito Federal. Se porventura qualquer Pessoa Política 

pretender, ainda que mediante de lei, dilatar os espectros de sua competência tributária, uma 

de duas: ou esta norma invadirá seara imune à tributação, ou vulnerará competência tributária 

alheia. Seja num, como noutro caso, a conseqüência será a mesma: a inconstitucionalidade 1 


do ato normativo. 

3. . . Irrenunciabilidade 

Em sendo a competência tributária matéria de direito público constitucional e, portanto 

indisponível por quem a titulariza, não poderão seus titulares (União, Estados, Municípios e o 

Distrito Federal), ainda que o façam por meio de lei, renunciá-la. Estas Pessoas Políticas não 

podem dizer que não mais tributarão determinado fato inscrito em sua esfera de competência 

tributária. 

A renúncia, pura e simples ao direito de criar “in abstrato” o tributo, é absolutamente ineficaz, 

eis que em sendo a mesma indisponível, não é passível de renúncia pelos seus eventuais 

titulares. Isto, aliás, advém do próprio princípio republicano, pois, em sendo a “res”, é pública, 

não podendo a Pessoa Política, assim, dela abrir mão através de renúncia. 

3. . . Facultatividade de exercício 

Conquanto as Pessoas Políticas não possam delegar ou renunciar as suas competências 

tributárias, podem, entretanto, valer-se ou não das mesmas. Donde concluir que, podendo o 

mais (não criar o tributo), podem o menos, ou seja, utilizar apenas em parte suas competências 

tributárias. 

Todavia, ressalte-se que a não-utilização por parte de uma Pessoa Política de sua competência 

tributária, não a autoriza a usurpar-se de outra. Tal usurpação, se vier a ocorrer, caracteriza 

flagrante inconstitucionalidade por invasão de competência. 

A respeito, primorosa a lição do saudoso Aliomar Baleeiro: “Dentro do ponto de vista da técnica 

jurídico-constitucional, parece supérfluo estatuir-se que o não exercício da competência 

tributária pela pessoa política que é dela titular não o defere a pessoa de direito público 

interno diversa. A competência fiscal não é “res nullius” de que outra pessoa de direito público 

se poderá aproveitar pela inércia do titular dela” (12). 

3. .7. Conclusão parcial 

Do quanto ficou consignado até aqui, podemos inferir que o Distrito Federal, a partir de 

05.10.88, é a mais nova Pessoa Política de nossa federação. 

As competências tributárias de todas as Pessoas Políticas tiveram o seu perfil nitidamente 

traçado pela Constituição, inclusive, a do Distrito Federal. 

Embora o Texto Supremo não tenha criado tributos, serve de marco inafastável ao legislador 

ordinário (federal, estadual, municipal e distrital), quando da criação “in abstrato” das várias 

espécies tributárias. Não podendo os mesmos ultrapassarem os campos tributários que foram 

delimitados pela Constituição, sob pena de inconstitucionalidade. 

Com a elevação ao status de Pessoa Política pela Constituição de 1988, o Distrito Federal 

foi contemplado, em matéria tributária, com competências fiscais exclusivas, cabendolhe, 

cumulativamente, os tributos dos Estados e dos Municípios (art. 32, parágrafo 1º 

c.c. arts. 147 “in fine”, 154/156 da C.R.). Ademais, as competências tributárias possuem as 

seguintes características: privatividade, indelegabilidade, incaducabilidade, inalterabilidade, 

irrenunciabilidade e facultatividade do exercício. Posto isto, podemos agora ir ao ponto que 

mais nos interessa, ou seja, dizer que o Distrito Federal, graças ao princípio federativo, pode 

criar (num clima de liberdade que só a democracia proporciona) os tributos que a Constituição 

lhe outorgou. 

E, para que possamos compreender até a onde vai a competência tributária do Distrito 

Federal, vamos analisar, ainda que superficialmente, as dimensões do princípio federativo 

no Brasil. 

. O princípio federativo e a competência tributária 


1 


.1. Notas preliminares 

A forma de Estado adotada pelo Brasil, “ex vi” do art. 1º de nossa Constituição da República, 

é a federativa. Quer isto dizer, que o Estado brasileiro é formado pela união indissolúvel dos 

Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. 

Não é o caso nesse estudo, de inferir-mos se o Distrito Federal integra ou não a Federação 

brasileira. O que queremos por em evidência, é que na Federação pátria o Distrito Federal, 

desde 05.10.88, desfruta de ampla autonomia, inclusive, no que pertine a criação de tributos. 

.2. Federação: conceito e peculiaridades 

A palavra Federação, vem do latim “foedus”, “foederis”, que quer dizer aliança, associação, 

pacto, união. A forma federativa de Estado, consiste essencialmente na união institucional 

de Estados, que dá origem a um novo Estado: o Estado Federal. Este novo Estado é diverso 

daqueles que o compõe, isto é, os Estados-membros ou Estados federados. Esta união 

ou aliança é perfeita e indispensável. Nela, os Estados federados, sem perderem suas 

personalidades jurídicas privam-se, entretanto, de algumas prerrogativas. A mais relevante 

delas é a soberania. 

Todos os Estados-membros que aderem à forma federativa, ficam subordinados a uma Carta 

Suprema que lhes confere competências próprias. De outra parte, a igualdade entre os entes 

políticos da federação é absoluta (pelo menos enquanto pessoas de direito constitucional 

interno), daí a célebre conceituação de Sampaio Dória: “ Federação é a autonomia recíproca 

da União e dos Estados, sobre a égide da Constituição Federal”, (13). 

São características básicas das Federações: a) rigidez da Constituição; b) distribuição do 

Poder Político: no plano federal e estadual, reservando-se a Soberania para o Estado Federal, 

enquanto os Estados-membros possuem apenas autonomia política (14); c) a base jurídica do 

Estado Federal é uma Constituição que fixa as competências da União e dos Estados-membros, 

(15); d) a composição do Poder Legislativo Federal, é bicameral (Câmara dos Deputados e 

Senado Federal); e) supremacia do Poder Judiciário - geralmente a Suprema Corte do país 

- funciona como guardiã da Constituição da República. 

O Estado brasileiro foi construído, basicamente, sobre esses moldes. A nossa Constituição 

é rígida (art. 60), distribuiu o Poder Político entre os entes federados, discriminando-lhes 

as suas respectivas competências (federal: arts. 21,22,153 e 154), (estaduais: arts. 25 e 155), 

(municipais: arts. 30 e 156), e, (distrital: arts. 24, 32 e seus parágrafos, 147 “in fine”, 155 e 156); o 

Poder Legislativo Federal é bicameral (art. 44); e o Supremo Tribunal Federal é o guardião do 

Texto Supremo (art. 102). 

.3. A Federação brasileira 

O Estado brasileiro, como dissemos, é um Estado Federal. E os princípios federativo e 

republicano são as vigas mestras de nosso sistema jurídico. Por isso, são intocáveis e irretratáveis 

ou, como diria o folclórico Ex-Ministro do Trabalho Rogério Magri: “são imexíveis”. Quer isto 

dizer que só por via revolucionária ou mediante a quebra da ordem jurídica, é que podem ser 

modificados. Só o poder Constituinte Originário pode minimizá-los ou abolí-los” (16). O Estado 

Federal, onde se dá a partilha do poder entre os entes que o compõem, caracteriza-se, como 

vimos, por uma descentralização jurídica, tanto estática quanto dinâmica. A descentralização 

estática, como adverte Hans Kelsen, representa a convivência, em um Estado, de uma ordem 

jurídica central com ordens jurídicas locais ou regionais, às quais no seu todo, constituem a 

comunidade jurídica total, ou o Estado, (17). A descentralização será a um tempo estática e 

dinâmica, “quando a ordem jurídica - válida somente para uma comunidade parcial - é criada 

por órgãos eleitos simplesmente pelos membros dessa comunidade parcial. Como exemplo, 

poderia citar-se um Estado Federal, em que as leis válidas para o território de um Estadomembro, 

unicamente podem ser expedidas pelo legislativo local eleito pelos cidadãos desse 

Estado-membro” (18). 


No Brasil, a questão da discriminação da competência tributária é manifestação do próprio 

federalismo, por configurar descentralização do poder de instituir e regular tributos (19). Em 

sendo assim, as ordens jurídicas tributárias de nossa federação (União, Estados, Municípios 

e Distrito Federal), podem conviver perfeitamente com a ordem jurídica global (o Estado 17 


asileiro). Esta múltipla incidência só é possível, por força da rígida discriminação de 

competências levadas a cabo pela Constituição da República. E, estas ordens jurídicas 

possuem campos de atuação nitidamente delineados pelo Texto Supremo, de tal sorte que 

não interferem umas com as outras. Nem muito menos, atritam-se. 

E como em termos estritamente jurídicos só podemos falar em hierarquia de normas quando 

umas extraem de outras a validade e a legitimidade (20), torna-se claro que as leis nacionais 

(do Estado brasileiro), as leis federais (da União), as leis estaduais (dos Estados membros), as 

leis municipais (dos Municípios) e as leis distritais (do Distrito Federal), ocupam o mesmo nível, 

vale dizer, não preferem uma às outras, pois, todas encontram o seu fundamento de validade 

na própria Carta Magna, apresentando somente campos materiais de incidência muito bem 

discriminados. Logo, todas essas ordens jurídicas são absolutamente isônomas entre si. 

. . O princípio federativo e sua importância no Brasil 

Poucos, como Cléber Giardino, jurista dos mais capazes e sinceros que o nosso País já possuiu, 

tiveram a argúria de perceber a importância do princípio federativo em tema de competência 

tributária, pois é através deste postulado que se pode afastar, por igual, qualquer possibilidade 

de conflito de competência impositiva entre os entes políticos federados. 

Tão relevante é o princípio federativo, que o art. 60, parágrafo 4º, inciso I, da C.R. dispõe 

peremptoriamente que: “ não será objeto de deliberação a proposto de emenda tendente a 

abolir a forma federativa de Estado”. Esta cláusula pétrea não pode ser violada, nem por via 

direta, nem por via oblíqua, o que ocorreria, por hipótese, se se retirasse, mediante emenda 

Constitucional, a competência tributária dos Estados, dos Municípios, do Distrito Federal ou 

mesmo da União. 

Judiciosa é a lição de Geraldo Ataliba a respeito, quando analisou disposição semelhante à 

mencionada no parágrafo antecedente, contida na Carta de 67 (art. 47, parágrafo 1º ), são 

estas as suas palavras: “ . . . o princípio federal, em sua mais essencial exigência, só pode ser 

revogado por força de uma verdadeira revolução, que deite por terra o texto Constitucional e 

ab-rogue categoricamente todo o sistema, a partir de suas bases. Só a avassaladora revolução 

popular pode anular o princípio federal” (21). 

Do exposto, extrai-se as seguintes conclusões: a) enquanto a Constituição estiver em vigor é 

terminantemente vedada, qualquer proposta de emenda constitucional, ainda que por via 

transversa, de molde a suprimir ou a modificar a forma de Estado federada adotada pelo 

Brasil; b) Nenhuma espécie normativa infraconstitucional poderá, de alguma forma, anular, 

suprimir ou modificar as exigências do princípio federativo. Noutro dizer, as leis emanadas 

do Congresso Nacional, das Assembléias Legislativas estaduais ou do Distrito Federal ou de 

Câmara de Vereadores, deverão sempre levar em conta a existência da União, dos Estados, do 

Distrito Federal e dos Municípios e de suas respectivas competências (inclusive as tributárias), 

que só podem ser exercitadas por seus Poderes Supremos, na forma de suas respectivas 

Constituições e Leis Orgânicas. 

. . As Competências do Distrito Federal 

A autonomia política do Distrito Federal é revelada pelos arts. 18 “caput”, 32 e seus parágrafos, 

34, 45 e 46 parágrafo 1º, todos da C.R. Dispõe o art. 32, parágrafo 1º do Texto Supremo que: 

“ ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e 

Municípios”. 

Vê-se, de antemão, que ao Distrito Federal foram outorgadas as competências dos Estados e 

Municípios, cumulativamente. 


Isto porque, em nosso sistema de repartição de competências, as competências deferidas à 

União e aos Municípios vêm expressas no texto constitucional (cfr. arts. 21, 22, 23, 24, 29 e 30) . 

Enquanto a dos Estados-membros não são enumeradas, são residuais ou remanescentes (cfr. 

art. 25, parágrafo 1º da C.R.). No que pertine ao Distrito Federal, suas competências também 

vêm expressamente enumeradas no Texto Supremo, sendo ora privativas e ora concorrentes 

com às da União, dos Estados e Municípios (arts. 23 e 24 da C.R.). 

Em suma, os Distrito Federal é absolutamente isônomo às demais pessoas políticas que 18 


integram nossa federação, possuindo competências próprias, cumulativas às dos Estadosmembros 

e dos Municípios, a teor do disposto nos arts. 32, parágrafo 1º c.c. art. 147 “in fine”, 

155 e 156, todos da C.R.). 

. A Competência Tributária do Distrito Federal 

Em matéria tributária, a autonomia do Distrito Federal vem revelada pelo disposto nos arts. 

32, parágrafo 1º, 147 “in fine”, 155 e 156, todos do Texto Supremo. 

De fato, os supracitados dispositivos constitucionais autorizam a Câmara Legislativa do 

Distrito Federal a criar, “in abstrato”, os tributos deferidos aos Estados e aos Municípios em 

todas as suas espécies, ou seja, impostos, taxas e contribuições. 

Com efeito, preceitua o art. 32, parágrafo 1º da C.R. que: “ao Distrito Federal são atribuídas 

as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios”. Por sua vez, assevera o 

art. 147, “in fine” de nossa Carta Magna que: “compete . . . ao Distrito Federal os impostos 

municipais”. Enquanto o art. 155 da Leis das Leis assim estatui: “Compete aos Estados e ao 

Distrito Federal os impostos sobre: a) transmissão “causa mortis” e doação e quaisquer bens 

ou direitos; b) operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços 

de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que, as operações e as 

prestações se iniciem no exterior; c) propriedade de veículos automotores. 

Vejamos, em apertada síntese, cada um desses impostos constitucionalmente outorgados ao 

Distrito Federal: 

a) transmissão causa mortis e doação de quaisquer bens ou direitos (art. 155, I, e parágrafo 1º, 

incisos I, II e III, letras “a” e “b” da C.R.). 

Conforme preceitua o art. 1165 do Código Civil: “Considera-se doação o contrato em que 

uma pessoa, por liberalidade, transfere do seu patrimônio bens ou vantagens para o de 

outra que os aceita”. Assim, admissível, tanto na doação de bens ou na de direitos, assim 

como na transferência do patrimônio do “de cujus” em prol de seus herdeiros, o referenciado 

imposto. Basta que o patrimônio do donatário, no primeiro caso, experimente um aumento e 

no segundo, que haja o evento morte com bens a ser transmitidos aos herdeiros do falecido, 

para a tipificação do preceito tributário acima hipotetizado. 

b) imposto sobre circulação de mercadorias (art. 155, II, primeira parte, da C.R.). 

Da leitura do mencionado dispositivo, infere-se que este é o imposto decorrente de operações 

mercantis, vale dizer, sobre negócios jurídicos que transferem a posse ou a propriedade de 

mercadorias (bens móveis que se destinam a prática de “atos de comércio”). Este imposto 

poderá incidir mesmo que as operações mercantis tenham se iniciado no exterior (cf. art. 155, 

IX, letra “a” da C.R.); deverá obedecer a regra da não cumulatividade e poderá ser relativo em 

função da essencialidade das mercadorias (22). 

c) imposto sobre serviços de comunicação (art. 155, II, última parte da C.R.). 

Este imposto “mutatis mutandis”, deverá observar as mesmas diretrizes que norteiam os dois 

impostos anteriormente citados. Razão pela qual abstemo-nos de repetí-las. 

d) impostos sobre a propriedade de veículos automotores (art. 155, III, da C.R.). 

Pode o Distrito Federal, tributar através do aludido imposto os proprietários de veículos 

automotores de seu território. Basta que qualquer cidadão seu adquira a propriedade de 

veículo automotor para incidir no aludido preceito material de incidência tributária. 

e) imposto predial e territorial urbano - IPTU - (art. 156, I, da C.R.). 


Este imposto anota Aires F. Barreto, “é um dos mais antigos. O imposto sobre a propriedade 

predial e territorial urbana foi introduzido, entre nós, desde D. João VI, por Alvará de junho de 

1808” (23). Com efeito, pode o Distrito Federal, ao lado dos Municípios, criar esta modalidade 

de Imposto, respeitando, é claro, os mesmos princípios impositivos adotados pelos Municípios 

para a sua exação. 1 


f) imposto de transmissão inter vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por 

natureza ou acessão física e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como 

cessão de direitos e sua aquisição (art. 156, II, da C.R.). 

Goza o Distrito Federal de dupla competência tributária, quanto à imposição dos Impostos 

decorrentes de transmissão de bens, pois, poderá instituir não só os de transmissão “causa 

mortis”, como também o “inter vivos” sobre bens e direitos de contribuintes que habitam o 

seu território. 

g) imposto sobre serviço de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos 

em lei Complementar, (art. 156, III, da C.R.). 

O ISS pode ser instituído pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, e só alcança os serviços 

prestados por particulares, por empresas públicas, por sociedades de economia mista e por 

empresas privadas, sob o regime de direito privado. O serviço público refoge à tributação via 

ISS. Portanto, os serviços sobre os quais incide ou pode vir a incidir o imposto em exame, “são 

aqueles colocados in comercium”, vale dizer, no mundo dos negócios, sendo submetido em 

sua prestação ao regime de direito privado, que se caracteriza pela autonomia de vontade 

e pela igualdade das partes contratantes (24). Outrossim, por força do que dispõe o art. 155, 

inciso II da C.R. o Distrito Federal e os Estados podem instituir impostos sobre os serviços de 

transportes ou de comunicação interestaduais ou intermunicipais. 

.1. A Competência do Distrito Federal para criar taxas e contribuições 

Como se sabe, são as “competências administrativas” para prestar serviços públicos, para 

praticar atos de polícia ou para realizar obras públicas que determinam, por sua vez, a 

competência para tributar, respectivamente, por meio de taxa de serviço, taxa de polícia 

ou através de contribuição de melhoria. A respeito, ensina-nos Roque A. Carraza, que as 

taxas e a contribuição de melhoria só podem ser criadas pela pessoa política que possuir: 

a) competência administrativa para realizar a atuação estatal (que deve consistir, no caso 

das taxas, na efetiva prestação de um serviço público ou no exercício do poder de polícia e, 

no caso da contribuição de melhoria, na realização de uma obra pública); b) tiver regulado 

por meio de lei esta atuação estatal; e, c) tiver realmente autuado ou estiver em condições 

materiais de fazê-lo, logo após o recolhimento do tributo (25). Faltando qualquer um desses 

requisitos, a taxa ou a contribuição de melhoria não podem ser criadas. 

As competências administrativas do Distrito Federal para prestar serviços públicos, para 

realizar atos de polícia ou para levar a cabo obras públicas, estão referidas no art. 32, parágrafo 

1º c.c. arts. 25, parágrafos 1º e 2º, 29 e 30, todas da Carta Magna pátria. 

Diz o parágrafo 1º do art. 32 que: “ ao Distrito Federal são atribuídas as competências 

legislativas reservadas aos Estados e Municípios”, enquanto os parágrafos 1º e 2º do art. 

25, afirmam, respectivamente, que são reservados aos Estados as competências que não 

lhes sejam vedadas pela Constituição, cabendo-lhes explorar diretamente, ou mediante 

concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida 

provisória para a sua regulamentação. 

Ora, como a competência administrativa é o pressuposto da competência para criar 

taxas e contribuições de melhoria, temos que o Distrito Federal possuindo competência 

administrativa, ainda que cumulativamente com os Estados-membros, pode criar suas taxas 

(de polícia ou de serviço) e sua contribuição de melhoria ou previdenciária, enquanto realizar 

obra pública, ou organizar o sistema de previdência e assistência social de seus servidores, 

respectivamente (cfr. art. 149, parágrafo único da C.R.). 

. Conclusões 

Sintetizando, podemos concluir: 


I. O Distrito Federal, após o advento da Constituição de 1988 goza de irrestrita autonomia. 

Pessoa Política que é, legisla para si de acordo com as suas Competências que a Carta Política 

lhe outorgou. Nenhuma lei que não a editada por sua Assembléia Legislativa pode ocuparse 

com assuntos de seu peculiar interesse, especialmente em se tratando se instituição e 20 


arrecadação de tributos de sua exclusiva Competência. 

II. O Distrito Federal, assim como as demais Pessoas Políticas integrantes da Federação 

brasileira (União, Estados e Municípios), teve sua Competência nitidamente traçada pelo Texto 

Supremo, notadamente em matéria tributária, por força dos artigos 32, parágrafo 1º, 147 “in 

fine”, 154, 155 e 156, todos, da Constituição da República, sendo lhe atribuídas Competências 

Fiscais exclusivas. 

III. Em matéria tributária, embora a Carta Magna de 1988 não tenha criado tributos, ela 

discriminou as Competências Tributárias de todas as Pessoas políticas de nossa Federação, 

afim de que as mesmas, querendo, viessem a criar “in abstrato” seus tributos; classificou-os, 

em espécies e subespécies; traçou-lhes a norma padrão de incidência das várias espécies 

e subespécies de tributos e por fim, apontou as limitações ao exercício das Competências 

Tributárias. Em assim procedendo, ela serve de marco inafastável aos legisladores 

infraconstitucionais quando da criação de tributos. Estes, a seu turno, se vierem a desbordar 

dos limites impostos pelo Texto Supremo, incorrem em inconstitucionalidade. 

IV. A Competência Tributária, por sua vez, é a aptidão para criar “in abstrato” os tributos; 

descrevendo, mediante lei, suas hipóteses de incidência, seus sujeitos ativos e passivos, suas 

bases de cálculo e suas respectivas alíquotas. No Brasil, somente as Pessoas Políticas (União, 

Estados-membros, Municípios e o Distrito Federal) possuem Competência Tributária haurida 

diretamente do Texto Supremo. 

V. A Competência Tributária, uma vez exercitada pela edição da lei, desaparece, cedendo passo 

à Capacidade Tributária que surge daí então. A Competência Tributária não é incondicionada. 

Ao revés, sofre limitações impostas pelos grandes princípios constitucionais, tais como: 

Federação, República, autonomia municipal, segurança jurídica, et cetera, et cetera. Além 

disso, sofre limitações através dos próprios mandamentos constitucionais. Tudo isso direciona 

e demarca a ação estatal de tributar, que somente é válida se a todos observar. 

VI. São características da Competência Tributária a: indelegabilidade, incaducabilidade, 

inalterabilidade, irrenunciabilidade e a facultatividade de seu exercício pelas Pessoas Políticas 

integrantes de nossa Federação. 

VII. A forma federativa de Estado, por seu turno (art. 1º de nossa Carta Magna), é uma das 

vigas mestras de nossa sistema jurídico; por isso, ela é intocável (cf. art. 60, parágrafo 4º, I, 

da C.R.), e é responsável pelo delineamento de toda a estrutura político-jurídica do Estado 

brasileiro. Possui as seguintes peculiaridades: a) Constituição rígida (cf. art. 60 da C.R.); b) o 

Poder Político está distribuído entre os Entes Federados e à cada um deles foi outorgada pelo 

Texto Supremo determinada porção de Competência: Federal (arts. 21, 22, 153 e 154), Estadual 

(arts. 25 e 155), Municipal (arts. 30 e 156) e Distrital (arts. 24, 32 e seus parágrafos, 147 “in fine”, 

154 usque 1156), todas da Constituição da República; c) o Poder Legislativo é bicameral (art. 

144); d) o Supremo Tribunal Federal é o guardião da Leis das Leis (art. 102). 

VIII. O Princípio Federativo é de fundamental importância em matéria tributária, na medida 

em que é ele quem determina a partilha das Competências Tributárias e a descentralização 

do poder de instituir e arrecadar os tributos pelas Pessoas Políticas que integram o Estado 

brasileiro, (União, Estados, Municípios e o Distrito Federal). É o Princípio Federativo que 

proporciona a convivência das ordens jurídicas acima referidas, com a ordem jurídica global 

(o Estado brasileiro), fazendo com que não haja atritos entre as mesmas e, consequentemente, 

inexista conflitos de Competência em matéria tributária. 


IX. Quanto à fatia de Competência tributária destinada pelo Texto Maior em prol do Distrito 

Federal, podemos afirmar que ele tem Competência Tributária para instituir, cumulativamente, 

os seguintes tributos: (de Competência dos Estados-membros e dos Municípios) 

a) imposto de transmissão causa mortis e de doação de quaisquer bens ou direitos (art. 

155, I, da C.R.); 

b) imposto sobre circulação de mercadorias (art. 155, II, primeira parte da C.R.); 

c) imposto sobre serviços de transporte interestadual e intermunicipal (art. 155, II, segunda 

parte da C.R.); 

d) imposto sobre serviços de comunicação (art. 155, II, última parte da C.R.); 

e) imposto sobre a propriedade de veículos automotores (art. 155, III, da C.R.); 

f) imposto predial e territorial urbano - IPTU (art. 156, I, da C.R.); 

g) imposto de transmissão inter vivos a qualquer tipo, por ato oneroso, de bens imóveis, 21 


por natureza ou acessão física e direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como 

cessão de direitos e sua aquisição (art. 156, II, da C.R.); 

h) imposto sobre serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, da C.R. 

definidos em lei complementar (art. 156, III, da C.R.). 

Possui também a Competência para instituir e arrecadar Taxas (de polícia ou de serviços) e 

Contribuições (de melhoria previdenciária e social). 

X. Por derradeiro, podemos afirmar que Distrito Federal, depois da União, é a Pessoa Política 

de nossa Federação com a maior dose de Competência Tributária, eis que acumula aquelas 

inerentes aos Estados-membros e aos Municípios. 

NOTAS 

1. Michel Temer - In “Elementos de Direito Constitucional” 5ª ed. São Paulo - Revista dos 

Tribunais - 1989 - p. 102, com amplas observações acerca da natureza jurídica do Distrito 

Federal na nova Constituição de 1988. 

2. “Constituição como Fonte do Direito Tributário” - artigo publicado na Revista de Direito 

Tributário - Vol. 46 ano 12 - out/dez 88 - R.T. p. 177. 

3. “Curso de Direito Tributário” - 1ª ed. São Paulo - Saraiva - 1985 - pp. 68/69. 

4. a respeito v. Sérgio de La Garza - in “Derecho Financeiro Mexicano” - ed. Porrua - México 

- 1969 - p. 35 

5. “Curso de Direito Tributário” - Trad. de Roque A. Carrazza - São Paulo - Revista dos Tribunais 

- 1980 - p. 82. 

6. “Estudos de Direito Constitucional” - Rio - Forense - 1957 - p. 148 

7. Princípio Federal - Rigidez Constitucional e Poder Judiciário - In “Estudos e Pareceres de 

Direito Tributário” - Vol. 03 - São Paulo - ed. Revista dos Tribunais - 1980 - p. 09. 

8. Isto vem reforçado e preceituado no parágrafo 2º do art. 32 da Constituição da República 

assim verberado: “a eleição do Governador e Vice-Governador, observadas as regras do art. 

77, e dos Deputados Distritais, coincidirá com a dos Governadores e Deputados Estaduais, 

para mandato de igual período”. 

9. Dispõe o “caput” do art. 32 da C.R. que: O Distrito Federal, vedada a sua divisão em 

Municípios, reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de 10 

dias e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que promulgará atendidos os princípios 

estabelecidos nesta Constituição”. 

10. “Abastecimento de Água - Serviço Público - Regime Jurídico - Tarifas” - art. Publicado na 

Revista de Direito Público - Vol. 55/56 - p. 100. 

11. Não há confundir, incaducabilidade da competência tributária com prescritibilidade 

da capacidade tributária ativa. A primeira diz respeito à competência tributária para criar 

“in abstrato” o tributo. Logo imprescritível e não sujeita à caducidade. Já na segunda, é 

prescritível, porque, senão exercitada dentro dos prazos legais prefixados pela lei, seu titular 

fica impedido de obter no caso concreto, o tributo.Outrossim, quando as leis tributárias 

cuidam da prescrição v.g. no art. 174 do CTN elas se referem não à competência tributária 

mais aos direitos e as ações da Fazenda Pública, enquanto titular do crédito tributário, isto é, 

do direito subjetivo à percepção do tributo. 

12. “Direito Tributário Brasileiro” - Rio - Forense - 1a ed. 1970 - p. 72. 

13. “Direito Constitucional” - Vol. 1, tomo III - 4ª ed. São Paulo - Max Limonad - 1958 - p. 476. 

14. No Brasil, inclue-se os Municípios e o Distrito Federal, cfr. art. 1º da C.R. 

15. Consulte-se o art. da C.R. 



22

16. cf. Geraldo Ataliba - in “Instituições de Direito Público e República”-tese- São Paulo - Gráfica 

Ed. 1984 - p. 40. 

17. “Teoria General del Derecho y del Estado” - Trad. Eduardo Garcia Maynez - 2ª ed. México 

- Imprensa Universitária - 1958 - p. 361 - 2. 

18. cf. idem obra cit. P. 268 

19. cf. Celso Cordeiro Machado - in “Limites e Conflitos de Competência Tributária no Sistema 

Brasileiro” - Tese - Belo Horizonte - 1968 - p.34. 

20. cf. R.J. Vernengo - in “La Interpretacion Jurídica” - México - Univ. Nac. Autonoma de México- 

1977-p.67. 

21. “Competência Legislativa Supletiva Estatal” - artigo publicado na Revista de Direito Público 

- Vol. 62 - p.26. 

22. cf. Constituição da República - art. 155, parágrafo 2º, inciso I. 

23. cf. “Impostos Municipais” - artigo publicado na Revista de Direito Tributário - Vol. 47 - p. 

245. 

24. Roque Antônio Carrazza - in “Imposto sobre Serviço” (conferência publicada na Revista de 

Direito Tributário - Vol. 48 - p. 205. 

25. cf. “Princípios Constitucionais Tributários e Competência Tributária - São Paulo - Revista 

dos Tribunais - 1ª ed. 1986 - p. 176 a 179. 

BIBLIOGRAFIA 

ATALIBA, Geraldo “Competência Legislativa Supletiva Estadual” - artigo publicado na Revista 

de Direito Público - Vol. 62. 

________________ “ Instituições de Direito Público e República” - Tese - São Paulo - Gráfica 

Editora - 1984. 

________________ “Princípio Federal - Rigidez Constitucional e Poder Judiciário” - in 

“Estudos e Pareceres de Direito Tributário” Vol. 03 - São Paulo - Ed. Revista dos Tribunais - 

1980. 

BALEEIRO, Aliomar “Direito Tributário Brasileiro” - Rio - Forense - 1a edição - 1970. 

BANDEIRA DE MELLO, Celso A. “Abastecimento de Água - Serviço Público - Regime Jurídico 

- Tarifas” artigo publicado na Revista de Direito Público - Vol. 55. 

BARRETO, Aires F. “Impostos Municipais” - artigo publicado na Revista de Direito Tributário 

- Vol. 47. 

CARRAZZA, Roque A. “Constituição como Fonte de Direito Tributário” - artigo publicado na 

Revista de Direito Tributário - Vol. 46. 

________________ “ Imposto sobre Serviço” - conferência publicada na Revista de Direito 

Tributário - Vol. 48. 

________________ “ Princípios Constitucionais Tributários e Competência Tributária” - 1a 

ed. Revista dos Tribunais - São Paulo - 1986. 

CARVALHO, Paulo Barros “Curso de Direito Tributário” - 1a ed. São Paulo - Saraiva - 1985. 

LA GARZA, Sérgio de “Derecho Financeiro Mexicano” - ed. Porrua - México - 1969. 


MACHADO, Celso Cordeiro “Limites e Conflitos de Competência Tributária no Sistema 

23 

Brasileiro” - Tese - B. Horizonte - 1968. 


MELO FRANCO, Afonso Arinos “Estudos de Direito Constitucional” 1a ed. Rio - Forense - 1957. 

KELSEN, Hans “Teoria General del Derecho y del Estado” - Trad. De Eduardo Garcia Maynez - 2a 

ed. México - Imprenta Universitária - 1958. 

SAMPAIO DÓRIA, A. de “Direito Constitucional” - Vol. 1º - tomo III - 4a ed. São Paulo - Max 

Limonad - 1958. 

TEMER, Michel “Elementos de Direito Constitucional” 5a ed. São Paulo - Revista dos Tribunais 

- 1989. 

VERNENGO, J. R. “La interpretacion Juridica” - México - ed. Universidade Nacional Autonoma 

de México - 1977. 

VILLEGAS, Hector “Curso de Direito Tributário” - Trad. De Roque Antônio Carrazza - São Paulo 

- Revista dos Tribunais - 1980. 

Publicações Consultadas: 

1. Revista de Direito Público (RDP). 

2. Revista de Direito Tributário (RDT). 


2 


3. Leitura III Facultativa: 

Título: “O Significado Geral das Regras de Competência na Ordem 

Tributária” 

Fonte: http://www.ucpel.tche.br/direito/revista/vol5/20.doc 

Daniela Courtes Lutzky 1 * 

Resumo: O trabalho discorrerá sobre situações acerca da competência, demonstrando o que 

há de geral no particular; e tratará do significado geral de suas regras no tocante ao direito 

constitucional tributário. Tem por objetivo esclarecer se determinado ente tem competência 

privativa, residual ou comum para instituir determinado tributo, se as características da 

competência tributária estão sendo respeitadas, e se os conceitos provenientes de outros 

ramos do Direito estão sendo adequadamente utilizados. A análise do tema se deu sobre 

a doutrina e a jurisprudência, mas salienta-se, entretanto, que os casos escolhidos foram 

pincelados dentro de um universo incomensurável de questões que não se teria como exaurir, 

servindo, apenas, como um espelho do que os lidadores do Direito podem encontrar no diaa-dia. 

Palavras-chave: Competência; ordem tributária constitucional. 

INTRODUÇÃO 

Em um primeiro momento o estudo apreciará situações acerca da competência, demonstrando 

o que há de geral no particular; e, num segundo momento, tratará do significado geral de 

suas regras no tocante ao direito constitucional tributário em suas mais variadas nuances. 

Por meio da análise de situações e das regras de competência se poderá saber se determinado 

ente tem competência privativa, residual ou comum para instituir determinado tributo, se as 

características da competência tributária estão sendo respeitadas, bem como se os conceitos 

provenientes de outros ramos do Direito estão sendo adequadamente utilizados. 

Salienta-se, entretanto, que os casos escolhidos foram pincelados dentro de um 

universo incomensurável de questões que não se teria como exaurir, servindo, apenas, 

como um espelho do que os lidadores do Direito podem encontrar no dia-a-dia. 

SITUAÇÕES QUE ENVOLVEM COMPETÊNCIA 

1º) Imagine-se a seguinte situação: a Constituição, mais precisamente no seu art. 195, I, 

permitiu a instituição de contribuições sociais – a exemplo do antigo Finsocial , atual Cofins , 

referindo apenas que: “ A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma 

direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, 

dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: I – do 

empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: a) 

a folha de salários e demais rendimentos do trabalho...; b) a receita ou o faturamento; c) o 

lucro ...”. Duas indagações são permitidas. 

A primeira delas é: quem tem a competência para a instituição destas contribuições sociais? 

1 * Mestre em Direito Processual Civil pela Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul, 

professora da PUC/RS, do Centro Universitário Ritter dos Reis, da Escola da Defensoria Pública do Estado do Rio Grande 

do Sul e advogada. 

2 O Finsocial foi uma contribuição social sobre o faturamento das empresas prestadoras de 

serviço; ou seja, uma contribuição para a seguridade social, recepcionada pelo art. 56 do Ato das Disposições 

Constitucionais Transitórias; não obstante, como sua vigência era passageira, a LC 70/91 instituiu a nova contribuição 

sobre o faturamento, denominada Cofins. Bem lembra Misabel Derzi (1998, p.505) que “ratificando a doutrina que 

apontava a inconstitucionalidade da contribuição para o Fundo do PIS- PASEP ou para o Finsocial, porque o objeto 

do faturamento são os valores dos contratos de compra e venda de mercadorias ou de prestações de serviços, que 

são campos de competência privativa dos Estados e Municípios, a Constituição de 1988, para corrigir o descompasso, 

constitucionalizou o que antes configurava invasão de competência ou então bis in idem, permitindo expressamente 

a criação pela União de contribuição social, que leve em conta o lucro, o faturamento e a folha de salários. Observe-se, 

entretanto, que a licença constitucional restringe-se à edição de tributo destinado ao custeio da Seguridade Social (art. 

195), com todas as restrições constitucionais de caráter administrativo, arrecadatório e gerencial, contrapostas nos art. 

194, 195, 165, § 5º, 167, IV, VI e VIII, restrições que tornam a citada contribuição inconfundível com um imposto”. 

3 O § 6º do art. 195 afirma que a anterioridade das contribuições sociais é nonagesimal e que sua 

criação independe de lei complementar, a despeito da Cofins ter sido instituída por uma. 

4 Desde a EC 20/98, mesmo sem vínculo empregatício. 

2 

5 A Lei n. 7.689/88, por sua vez, instituiu a contribuição social sobre o lucro (art. 195, I, “c”, da CF/88), 

também destinada ao financiamento da seguridade social. 



Para responder esta pergunta remete-se o leitor ao artigo 149 da Carta Magna que aduz que 

caberá exclusivamente à União instituir contribuições sociais, inclusive as de intervenção 

no domínio econômico e as de interesse das categorias profissionais ou econômicas. Desta 

forma, percebe-se que ditas contribuições têm regime jurídico tributário, obedecendo, 

portanto, às normas tributárias a elas correspondentes. 

Roque Antônio Carraza entende que estas contribuições são tributos qualificados pela 

finalidade que devem alcançar, revestindo a natureza de imposto ou de taxa 10 , dependendo 

das hipóteses de incidência e bases de cálculo que apresentarem. Assim, o legislador 

ordinário da União está autorizado, pela Constituição, a instituir contribuições sociais com 

natureza de impostos ou taxas para atender a uma das três finalidades destas contribuições; 

quais sejam: a intervenção no domínio econômico, o interesse de categorias profissionais 

ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, e o custeio da 

seguridade social; entretanto, não poderá a União invadir a competência tributária dos Estados, 

Municípios ou Distrito Federal, muito menos passar por cima dos direitos fundamentais dos 

contribuintes 11 . 

Vê-se, portanto, que a destinação 1 das contribuições sociais é de grande importância pois é 

ela que permitirá uma concomitância da materialidade de hipótese de incidência tributária, 

validamente, para, um imposto federal e para uma das contribuições sob enfoque. Desta 

forma, por exemplo, nada impede que a obtenção de rendimentos que já perfaz a hipótese de 

incidência do imposto sobre a renda, seja igualmente considerada, pelo legislador, hipótese 

de incidência de contribuição social, desde que o produto de sua arrecadação tenha como 

destino uma das finalidades elencadas no art. 149 da CF, inexistindo quer bis in idem, quer 

bitributação. 

6 Não se pode olvidar o parágrafo primeiro do art. 149 da CF que diz que os Estados, o Distrito 

Federal e os Municípios poderão instituir contribuição, para o custeio de sistemas de previdência e assistência social, 

cobrada de seus servidores e em benefício próprio deles; ou seja, os entes políticos acima mencionados, enquanto 

organizam o sistema de previdência e assistência social de seus servidores, têm o direito de instituir e cobrar destes 

servidores contribuições previdenciárias; portanto, não apenas a União, bem como todas as demais pessoas políticas, a 

fim de custear a previdência e assistência destes profissionais têm competência para criar suas próprias contribuições 

previdenciárias. Hugo de Brito Machado (1998, p. 318) assim se posiciona: “ As contribuições sociais de intervenção no 

domínio econômico e de interesse de categorias profissionais ou econômicas são privativas da União. Também assim as 

contribuições de seguridade social a serem cobradas de quem não seja servidor do Estado-membro, do Distrito Federal 

ou do Município. Aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios compete instituir e cobrar contribuição destinada ao 

custeio de sistemas de previdência e assistência social, de seus servidores”. 

7 As contribuições da seguridade social são instituídas pela União, mas são arrecadadas pela pessoa 

a quem caiba a administração da seguridade. (CF, art. 194, parágrafo único, inciso VII). 

8 2000, p. 389. 

9 “Noutro dizer, a regra-matriz constitucional destas contribuições agrega, de modo indissociável, 

a idéia de destinação. Queremos com tal assertiva sublinhar que, por imperativo da Lei Maior, os ingressos advindos da 

arrecadação destes tributos devem necessariamente ser destinados à viabilização ou ao custeio de uma determinada 

atividade de competência federal. Pouco importa se tal atividade é desempenhada pela própria União ou por terceiro, 

delegatário. Sempre a destinação estará agregada inhaeret et ad ossa à estrutura da contribuição que irá custeá-la” – 

Roque A. Carrazza, 2000, p. 392. No mesmo sentido Luciano Amaro no texto Conceito e Classificação de Tributos, in RDT 

55/284-285 aduz que “...há situações em que a destinação do tributo é posta pela Constituição como aspecto integrante 

do regime jurídico da figura tributária, na medida em que se apresenta como condição, requisito, pressuposto ou 

aspecto do exercício legítimo (isto é, constitucional) da competência tributária. Nessas circunstâncias, não se pode, 

ao examinar a figura tributária, ignorar a questão da destinação, nem descartá-la como critério que permita distinguir 

de outras a figura analisada”. Ainda, a lição de Hugo de Brito Machado (1998, p. 314): “ Isto significa dizer que essas 

contribuições sociais caracterizam-se pela correspondente finalidade. Não pela destinação do produto da respectiva 

cobrança, mas pela finalidade da instituição, que induz a idéia de vinculação de órgãos específicos do Poder Público à 

relação jurídica com o respectivo contribuinte”. 

10 No mesmo sentido, ou seja, igualmente entendendo que as contribuições sociais ora tem 

característica de imposto, ora de taxa, Hugo de Brito Machado (1998, p. 314). Sacha Côelho (2000, p. 09) também 

defende a redução dos empréstimos compulsórios e das contribuições parafiscais à tricotomia (impostos, taxas e 

contribuições de melhoria), primeiro, porque a natureza jurídica da espécie de tributo é encontrada pela análise do seu 

fato gerador, pouco importando o motivo ou a finalidade, e só depois dessa análise é que será possível saber se se trata 

de imposto, taxa ou de contribuição (de benefício ou de melhoria); segundo, porque nada impede que haja imposto 

restituível, com regime constitucional próprio, nem está proibida a existência de imposto ou taxas afetados a finalidades 

específicas e administrados por órgãos paraestatais ou autarquias em demanda de fins especiais igualmente sujeitas a 

normas constitucionais que lhes são específicas. 

11 Estas são exigências importantíssimas do “estatuto do contribuinte” e dos princípios da rigidez e da reserva 

das competências tributárias, que emanam efeitos sobre todo o ordenamento jurídico, inclusive sobre este do art. 149 

da Carta Maior. 

12 Consoante Misabel Derzi (1998, p. 614) “ a destinação discriminada na Constituição é o que define o 

conteúdo e a extensão da norma de competência federal. A União, os Estados e Municípios não podem instituir 

impostos com destinação específica. Apenas a União poderá criar tributos com destinação específica, denominados de 

contribuição ou empréstimo compulsório. Essas últimas espécies tributárias, ainda que tenham hipótese de impostos 

(lucro, faturamento ou remuneração paga a empregados), fatos que indicam capacidade econômica do contribuinte, 

2 

a teor do art. 145, § 1º, só podem ser instituídas para atender às finalidades expressamente consignadas no Texto 

Constitucional. A destinação é fundante da norma de competência”. 



Em suma, o que o art. 149 pretende dizer, é que a União poderá instituir, dentro do seu campo 

competencial, qualquer contribuição social desde que deixe claro que referido tributo visará 

ou intervir no domínio econômico, ou atender ao interesse de uma categoria profissional ou 

econômica, como instrumento de atuação federal na respectiva área, ou, custear a Seguridade 

Social. 

No que diz respeito às contribuições de intervenção no domínio econômico 1 , ditas 

contribuições só poderão alcançar setores delimitados da atividade econômica, como, por 

exemplo, o dos exportadores de café, o dos que exploram a navegação mercantil, o dos que 

se dedicam à exploração de recursos minerais, etc. Diante desta sua competência a União não 

poderá invadir, como já se mencionou, o campo tributário que a Lei Maior reservou aos outros 

entes políticos, observando, por certo, o princípio da reserva das competências tributárias e 

selecionando como hipótese de incidência dos gravames apenas fatos que a Constituição 

lançou como da alçada da legislação federal. 

Desta forma, a União poderá criar, por exemplo, um adicional ao imposto sobre a renda 

(imposto de sua competência explícita), demonstrando que ele se destina à intervenção no 

domínio econômico; de outra banda, não lhe seria permitido criar contribuição de intervenção 

no domínio econômico sobre vendas de mercadorias, pois a incidência de tributos sobre 

operações mercantis foi reservada, pela Carta Magna, à tributação dos Estados (ICMS) 1 . 

Ademais, tratando-se estas contribuições de tributos, terão validade se e enquanto, em sua 

instituição, lançamento e modo de cobrança, respeitarem, como todos os demais tributos, o 

regime jurídico tributário traçado na Magna Carta. 

Salienta-se ainda, por oportuno e necessário, que se as contribuições sociais tiverem 

hipótese de incidência de algum imposto da competência residual da União (CF, art. 154, I), as 

contribuições de intervenção no domínio econômico deverão ser criadas por lei complementar, 

não podendo, outrossim, ter hipótese de incidência ou base de cálculo iguais às de qualquer 

dos impostos de competência da própria União, dos Estados, ou dos Municípios – arts. 153, 

155 e 156 da CF, observando, ainda, a regra da não-cumulatividade. Por outro lado, em tendo 

referidas contribuições hipótese de incidência de algum imposto da competência explícita 

da União (CF, art. 153), o que se concebe possível, deverão as contribuições ser instituídas por 

meio de lei ordinária, sem precisar obedecer à regra da não-cumulatividade. 

Concernente às contribuições de interesse de categorias profissionais ou econômicas 1 , como 

instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, têm elas por finalidade fiscalizar e regular 

o exercício de determinadas atividades profissionais ou econômicas, bem como representar, 

coletiva ou individualmente, categorias profissionais na defesa de seus interesses; como, por 

exemplo, as contribuições que os advogados pagam à OAB. Como as contribuições acima 

mencionadas, também estas são tributos e, por certo, devem obedecer ao regime jurídico 

13 “É certo que todo e qualquer tributo interfere no domínio econômico. Mesmo o tributo considerado 

neutro, vale dizer, com função predominantemente fiscal, posto que a simples transposição de recursos financeiros 

do denominado setor privado para o setor público, que realiza, configura intervenção no domínio econômico. Por 

isto se há de entender que a intervenção no domínio econômico que caracteriza essa espécie de contribuições sociais 

é apenas aquela que se produz com objetivo específico perseguido pelo órgão estatal competente para esse fim, 

nos termos da lei. A finalidade da intervenção no domínio econômico caracteriza essa espécie de contribuição social 

como tributo de função nitidamente extrafiscal. Assim, um tributo cuja finalidade predominante seja a arrecadação 

de recursos financeiros jamais será uma contribuição social de intervenção no domínio econômico” – Hugo de Brito 

Machado, 1998, p. 316. 

14 Sobre o tema a lição de Geraldo Ataliba: “ Se, pois, a União, criando contribuições, adota hipóteses de 

incidência que pertence aos Estados ou Municípios, comete seu legislador inconstitucionalidade, por invasão de 

competência. Não se pode sustentar que as contribuições fogem a tal regime. Não cabe dizer, no nosso sistema, que o 

legislador, ao criar contribuições, goza da mais ampla liberdade e que, em conseqüência, pode adotar toda e qualquer 

hipótese de incidência, inclusive as reservadas constitucionalmente aos Estados e aos Municípios. Tal interpretação 

implicaria afirmar: a) que as competências tributárias não são exclusivas; b) que a repartição de competência não 

é rígida e que c) contribuição não é tributo. Não tem sentido admitir que a Constituição deu uma competência aos 

Estados e Municípios (nos arts. 155 e 156) e a retirou em outra disposição (art. 149). Seria desfigurar a Constituição 

entender que ela consente que a invocação da palavra ‘contribuição’ afaste todos os obstáculos à legislação da União, 

inclusive os circunscritores de seu campo material de competência. Logo, o legislador nacional, ao institui-las, usa da 

competência de que dispõe, com as limitações que a caracterizam. Entender o contrário seria admitir que o sistema 

de partilha de competência não é rígido. Que é modificável por legislação infraconstitucional. Seria admitir que as 

competências tributárias não são privativas, mas todas abertas à União. Seria atribuir estultice ao constituinte. Seria 

esvaziar o sistema constitucional tributário; torná-lo totalmente sem sentido, como um amontoado de proposições 

que nada obrigam, a ninguém dão vantagem, a ninguém direitos, de ninguém exigem nada” – Ataliba apud Roque A. 

Carrazza, 2000, p. 396. 

15 “A contribuição social caracteriza-se como de interesse de categoria profissional ou econômica quando 

destinada a propiciar a organização dessa categoria, fornecendo recursos financeiros para a manutenção de 

entidade associativa. Não se trata de destinação de recursos arrecadados. Trata-se de vinculação da própria entidade 

27 

representativa da categoria profissional, ou econômica, com o contribuinte. O sujeito ativo da relação tributária, no 

caso, há de ser a mencionada entidade” – Hugo de Brito Machado, 1998, p. 316. 



tributário, só podendo ser exigidas de quem efetivamente vier a beneficiar-se atuando em 

determinado setor profissional. 

Por fim, mais especificamente acerca das contribuições sociais para a Seguridade Social 1 , frisase, 

de imediato, que foi a Emenda Constitucional n. 20 que ampliou o art. 195 da CF, incluindo, 

em sua redação, os incisos I e II (do empregador e do trabalhador, respectivamente). 

Roque Antônio Carrazza 1 entende que, a despeito da EC 20/98 1 , as contribuições sociais 

para a Seguridade Social não podem ser exigidas nem da empresa que não reveste a condição 

de empregador, nem da entidade equiparada, na forma da lei, a esta mesma empresa; 

outrossim, também afirma que é indevida a incidência destes tributos sobre rendimentos do 

trabalho que estiverem fora 1 da folha de salários, ainda mais quando pagos ou creditados à 

pessoa física que lhe preste serviço sem vínculo empregatício, e que apenas o trabalhador, e 

não outros segurados da Previdência Social, pode ser obrigado a pagar este tributo 0 . 

A segunda pergunta, que diz respeito mais precisamente às alíneas do inciso I, do art. 195, 

é: porque a Constituição faz referência à receita ou faturamento, e lucro? Existe diferença 

conceitual destes termos? Lucro é o resultado das receitas menos as despesas da empresa, 

é, também, portanto, o valor do resultado do exercício antes da provisão para o Imposto de 

Renda 1 ; de outra banda, faturamento , que tem um sentido um pouco menos abrangente 

que receita, entende-se como o ingresso de valores na empresa a título operacional, isto é, “a 

receita bruta das vendas de mercadorias, de mercadorias e serviços e de serviços de qualquer 

natureza ”; e, por fim, receita é “ o ingresso de recursos para o patrimônio de uma entidade 

sob a forma de bens ou direitos, correspondentes, normalmente à venda de mercadorias, 

de produtos ou à prestação de serviços, podendo também derivar de remunerações sobre 

aplicações ou operações financeiras” ; enfim, é tudo que ingressa na empresa seja a título 

operacional, ou não. 

O artigo 195 , I, da CF, permitiu, portanto, a instituição de contribuições sociais tanto sobre a 

folha de salários, quanto sobre a receita ou faturamento , quanto sobre o lucro . 

2º) Imagine-se a seguinte situação: para afirmar a incidência ou não do ICMS primeiro o 

16 O art. 195, I, II e III, e seu § 6º, e ainda os arts. 165, § 5º, e 194, inciso VII, fornecem as bases do regime jurídico 

dessa espécie de contribuição. Paulo de Barros Carvalho (1991, p. 150) bem lembra que “ dois aspectos hão de ser 

atendidos para que venhamos a isolar o chamado tributo parafiscal: 1) sujeito ativo indicado expressamente na lei 

instituidora da exação, diferente da pessoa política que exerceu a competência; e 2) atribuição, também expressa, 

do produto arrecadado, à pessoa apontada para figurar como sujeito ativo. Poderão ser sujeitos ativos de tributos 

parafiscais as pessoas jurídicas de direito público, com ou sem personalidade política, e as entidades paraestatais, que 

são pessoas jurídicas de direito privado, mas que desenvolvem atividades de interesse público. Inúmeros são os casos 

de tributação parafiscal no direito brasileiro. As contribuições previdenciárias, as quantias exigidas pela OAB (autarquia 

federal) e muitos outros”. 

17 2000, p. 399. 

18 “ O que houve com a EC 20/98? Houve que, por meio do exercício do poder constituinte derivado, 

possibilitou-se a criação de novas contribuições sociais para a Seguridade Social sem observância do aludidoa § 4º. 

Com isto, atropelou-se direito constitucional subjetivo dos contribuintes, malferindo-se cláusula pétrea (art. 60, § 4º, IV, 

da CF). Melhor explicitando, a EC n. 20/98 pretendeu atribuir à União a possibilidade de criar novas contribuições por 

meio de lei ordinária sem observância do princípio da não-cumulatividade e sem a repartição de receitas obtidas (como 

preconizado no art. 157, I, da CF.(...) Poderíamos dizer que a EC n. 20 feriu o princípio federativo, pois retirou receita dos 

Estados e do Distrito Federal” – Roque A. Carrazza, 2000, p. 400. 

19 Desta forma Roque A. Carrazza (2000, p. 399) assevera que indenizações como vale-alimentação, bem 

como pagamentos feitos para custear cursos do trabalhador não são juridicamente salários, nem a eles podem ser 

equiparados, não integrando, assim, a base de cálculo destas contribuições sociais. 

20 “È importante a distinção entre o trabalhador avulso e o autônomo. O avulso presta serviços na dependência 

daquele para quem trabalha, não chegando a ser empregado apenas em face do caráter eventual da prestação de 

serviço. Já o autônomo trabalha por sua própria conta. Tem condições de não ser subordinado àquele para quem 

trabalha” – Hugo de Brito Machado, 1998, p. 312. 

21 O art. 2º da Lei n. 7.689/88, que instituiu a contribuição social sobre o lucro, afirma que a base de cálculo 

desta contribuição, que por óbvio tem o lucro como cerne, é o valor do resultado do exercício, antes da provisão para o 

imposto de renda. 

22 Faturamento, para efeitos fiscais, foi sempre entendido como o produto das vendas, e não apenas das 

vendas acompanhadas de fatura, formalidade exigida apenas para as vendas mercantis a prazo. – excerto do voto 

condutor do Min. Moreira Alves por ocasião do julgamento da ADCON n. 1-1/DF, referente à Cofins. 

23 De acordo com a LC 70/91, que instituiu a contribuição social sobre o faturamento. 

24 Consoante Sérgio Leal Caldas, Professor do Curso de Pós-Graduação em Direito da Empresa e da Economia 

da Fundação Getúlio Vargas, disciplina: contabilidade, apostila I, folha n. 9. 

25 Misabel Derzi (1998, p. 506) assevera que “ encerrando velhas polêmicas sobre a possível equiparação de 


faturamento e receita à base de cálculo do tributo estadual incidente sobre a operação de circulação de mercadorias 

ou municipal sobre a prestação de serviços, pondo fim à disputa em torno da admissibilidade do bis in idem com o 

imposto de renda, o art. 195 da nova Carta corrige inconstitucionalidades anteriores, mas limita o exercício da faculdade 

legislativa à instituição de contribuição, afetada ao custeio e manutenção da Seguridade Social”. 

26 Atual Cofins (LC 70/91) antiga Finsocial. 

27 CSSL, Lei n. 7.689/88. 

28 A hipótese de incidência do ICMS é o fato de uma pessoa praticar uma operação mercantil ou prestar um 

28 

serviço transmunicipal de transporte ou prestar um serviço de comunicações; o sujeito ativo do ICMS é o Estado ou o 

Distrito Federal (ou quem lhes faça legalmente as vezes); o sujeito passivo é a pessoa que pratica operação mercantil 


juiz precisa saber, por exemplo, o significado do termo “mercadoria” ; vezes outras este 

julgador tem que ter ciência de que a prestação de serviços se sobrepõe à mercadoria e 

cabível à espécie é a incidência do ISS; ou seja, incidirá o ICMS ou o ISS, conforme prepondere 

o fornecimento de mercadoria ou a prestação de serviço. 

Repare-se neste caso: o fornecimento de concreto para a construção civil, que vai sendo 

preparado em betoneiras acopladas a caminhões no trajeto até a obra, por não se tratar esta 

mistura física de materiais de mercadoria 0 , mas sim de uma parte do serviço a que se obriga 

quem vendeu o concreto, faz incidir sobre o caso o ISS e não o ICMS. 

Diz o art. 155 da CF/88 que compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre 

operações relativas à circulação de mercadorias. O imposto sobre circulação de mercadorias 

tem o seu fato gerador descrito na Lei Complementar n. 87/96, que o institui, e o art. 2º, I, 

da referida lei reafirma que o imposto incide sobre operações relativas à circulação de 

mercadorias. 

Operações relativas à circulação de mercadorias significa quaisquer atos que impliquem 

mudança de propriedade das mercadorias; assim, por exemplo, um contrato de compra e 

venda que faça circular uma mercadoria merece a incidência do ICMS. 

Mercadorias 1 , por seu turno, são coisas móveis. São coisas porque bens corpóreos, que 

valem por si e não pelo que representam; ou seja, coisas em sentido restrito, no qual não 

se incluem bens tais como créditos, ações, dinheiro, e outros; ressalta-se, outrossim, que os 

imóveis recebem tratamento legal diverso , o que os exclui do conceito de mercadoria; 

aliás, a própria Carta Magna cuidou de, na divisão das competências impositivas, determinar 

tratamento diferenciado aos bens imóveis, apreciando-os de modo diverso do que fez para 

com as mercadorias. 

Salienta-se, por necessário, que todas as mercadorias são coisas, mas que nem todas as coisas 

são mercadorias, pois o que caracteriza uma coisa como mercadoria é a sua destinação 

– mercadorias são coisas móveis destinadas ao comércio, isto é, são coisas adquiridas para 

revenda e não para uso próprio. 

Há de se referir, entretanto, que nem sempre é tranqüila a verificação da ocorrência das situações 

sujeitas ao ICMS. A tributação de operações em que se verifica o fornecimento de mercadorias 

juntamente com prestação de serviços ainda tem sido fonte de questionamentos . 

ou presta serviço transmunicipal de transporte ou serviço de comunicações; a base de cálculo é o valor da operação 

mercantil realizada ou o serviço transmunicipal de transporte ou de comunicações prestado; a alíquota é um percentual 

deste valor. – Roque A. Carrazza, 2000, p. 390. 

29 De acordo com Misabel Derzi (1998, p. 506) “ não pode a União tributar a receita advinda da transmissão 

de bens móveis – no sentido de mercadoria – ou imóveis, que são base de cálculo de tributos de alheia competência 

(imposto sobre operações de circulação de mercadorias, heranças e doações ou transmissão onerosa), nem tributar a 

propriedade e a posse imobiliária, incorrendo em bis in idem com o imposto territorial rural, ou em invasão da área de 

competência municipal privativa, nem tampouco, sem a edição de lei complementar, instituir tributo incidente sobre as 

grandes fortunas, empréstimos compulsórios ou impostos e contribuições novos, não previstos na Carta Magna (arts. 

153, 154, 155, 156 e 195.§ 4º)”. 

30 O cimento, a pedra, a areia e a água, quando não misturados, não formam o corpo homogêneo que 

interessa a quem pediu o concreto para a sua construção civil; ademais, a fixação da relação água-cimento só se efetiva 

momentos antes da descarga do caminhão-betoneira – DL 406/68, item n. 32. 

31 Hugo de Brito Machado, 1998, p. 274. 

32 Marco Aurélio Greco (Revista Dialética n. 51, p. 134/135) assevera que: “ um exame do termo ‘mercadoria’ 

a) no âmbito constitucional, b) no âmbito legal e c) mesmo no contexto interno da própria LC 70/91 indica que seu 

significado alcança apenas os bens móveis e não os imóveis. (...) O termo ‘mercadoria’ encontra na Constituição Federal 

nítido perfil, alcançando apenas os bens móveis. A discriminação constitucional de competências procura, em mais de 

uma oportunidade, separar as incidências que correspondam a bens imóveis (ITBI, IPTU, ITR) da incidência sobre bens 

móveis (ICMS). (...) O termo ‘mercadoria’ com ‘objeto da mercancia’ também alcança apenas bens móveis )Cód. Com., 

art. 191) (...) O termo mercadoria tem sentido circunscrito aos bens móveis, tanto é assim que o legislador, quando quis 

definir a incidência de contribuições de maneira mais abrangente, utilizou o termo ‘bens’ (p. ex., Lei n. 9.715/98) ou 

previu singelamente ‘receita bruta’ sem especificar qualquer tipo de atividade de que decorra (p. ex., Lei n. 9.718/98)”. 

33 Por exemplo, as “ operações mistas que implicavam ICM e ISS, gerando um confronto amplo 

entre os Estados-Membros e os Municípios, em desfavor dos contribuintes. Era o caso, entre outros, das oficinas, que 

além de venderem peças (mercadorias) faziam os serviços (ISS) para os seus clientes. O Estado queria tributar com o 

ICM o valor total da operação, e a Prefeitura, o valor total do serviço. Cada qual reivindicava para si a ocorrência do 

seu ‘fato gerador’. Para o Estado houvera circulação de mercadoria. Para o Município prestara-se um serviço. A solução 

encontrada foi, estando em recesso forçado o Congresso, a edição do Decreto-Lei n. 406/68, seguido do Decreto-Lei n. 

834/69. Tecnicamente foi adotada a lista numerus clausus, i.e., taxativa, que enumerava todos os serviços tributáveis 

pelo ISS municipal, com exclusão do ICM, seguida de uma regra de atenuação que dizia ficarem sujeitas ao ICM 

certas mercadorias e somente elas se e quando fornecidas juntamente com os serviços. Quaisquer outros serviços 

não constantes da lista que implicassem o fornecimento de mercadorias ficavam sujeitos ao ICM. Remarque-se que 

a solução sofreu sérias críticas doutrinárias. Entendeu-se que o Município sofreu restrições em sua competência 2 



O Decreto-Lei n. 406/68 enumerou todos os serviços sujeitos ao ISS, e referido decreto assevera 

que: a) os serviços descritos na lista ficam sujeitos apenas ao ISS, ainda que sua prestação 

envolva o fornecimento de mercadorias (art. 8º, § 1º); b) o fornecimento de mercadorias com 

prestação de serviços não especificados na lista fica sujeito ao ICMS (art. 8º, § 2º); c) fica sujeito 

ao ICMS o fornecimento de mercadorias com prestação de serviços especificados na lista nos 

casos em que na própria lista constar ressalva neste sentido. Estas regras ainda vigem (estão 

de acordo com a Constituição – art. 34, § 5º, do ADCT), a despeito de alterações decorrentes 

da inclusão do serviço de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação no 

âmbito do atual ICMS. 

Desta forma, quando o serviço for tributado pelo Município e estiver previsto na lista do 

Decreto-Lei n. 406/68 sem a ressalva acima mencionada (letra “c”), será devido exclusivamente 

o ISS ainda que ocorra, com a prestação de serviço, o fornecimento de mercadoria. De outra 

banda, caso o serviço não conste da lista e em sua prestação ocorra o fornecimento de 

mercadorias, este fornecimento ensejará a incidência do ICMS, restando apenas saber qual 

será a sua base de cálculo. 

Mister, ainda, uma análise a mais acerca do ISS. Diz o art. 156 da CF que compete aos Municípios 

instituir impostos sobre serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, 

definidos em lei complementar. 

A competência para cobrar o ISS é do Município onde ocorre seu fato gerador; isto é, a 

prestação de serviço. O art. 12 do DL n. 406/68 afirma que considera-se local da prestação 

de serviço: o estabelecimento prestador ou, na falta de estabelecimento, o domicílio do 

prestador, ou, no caso de construção civil, o local onde se efetuar a prestação. 

O fato gerador do ISS compreende os serviços de qualquer natureza não compreendidos 

na competência tributária estadual (ICMS), definidos em lei complementar; é o descrito 

em lei ordinária do Município, no seu âmbito constitucional. O DL n. 406/68 afirma que o 

ISS tem como fato gerador a prestação , por empresa ou profissional autônomo, com ou 

sem estabelecimento fixo, de serviço constante da lista que anexou a seu art. 8º, onde estão 

elencados os serviços tributáveis pelos Municípios . 

Recorda-se, por fim, que não são contribuintes do ISS os que prestem serviços em relação 

de emprego, os trabalhadores avulsos, os diretores e membros de conselhos consultivos ou 

fiscais de sociedades (DL n. 406/68, art. 10, parágrafo único) e que seu lançamento, via de 

regra, se dá por homologação. 

3º) Imagine-se agora, a semelhança da segunda situação, o seguinte quadro: um juiz, 

para decidir quando um imposto é de competência do Estado (ICMS, por exemplo) ou do 

Município (ISS, por exemplo) tem de analisar o fato gerador e ver se ele se adapta à hipótese 

de incidência de um ou de outro tributo, para, só então, aplicar-lhe as regras cabíveis. Cuidado 

se faz necessário, entretanto, pois há “objetos” que tanto podem dar lugar a um, quanto a 

outro. 

Pegando como exemplo o software : tanto pode ele ser da alçada do ICMS e, portanto, do 

Estado, como pode ser ele enquadrado na hipótese de ISS, e ser arrecadado pelo Município. 

Melhor explicitando: se as operações envolvendo a exploração econômica de programa de 

computador são realizadas mediante a outorga de contratos de cessão ou licença de uso de 

determinado software fornecido pelo autor ou detentor dos direitos sobre o mesmo, com 

o fim específico de atender a determinada necessidade do usuário, tem-se caracterizado o 

fenômeno tributário denominado prestação de serviços, sujeito, portanto, ao pagamento do 


constitucional” – Sacha Côelho, 2000, p. 34. 

34 Estabelecimento é o local em que se encontram os equipamentos e instrumentos indispensáveis à 

prestação do serviço, o local em que se pratica a administração dessa prestação. Hugo de Brito Machado, 1998, p. 302. 

35 Prestações com caráter profissional. 

36 A LC n. 56/87 deu nova redação à lista do DL n. 406/68. 

37 “O que individualiza o software em relação aos outros instrumentos a serviço da informação é a 

sua natureza imaterial na medida em que ele mesmo é constituído por informação – a qual não tem substância tangível, 

e é, em si, um bem imaterial. O software apresenta-se, pois, como um produto, simultaneamente, utilitário e imaterial. 

Sendo o software um dos chamados ‘bens informacionais’, ou ‘produtos de informação’, ele não pode ser objeto duma 

proteção eficaz contra atos dos não proprietários. Tal proteção só poderá relevar do Direito Intelectual, ou seja, através 

da organização de um ‘direito de exclusivo’ a favor daqueles que elaboram o software” – Monografia acadêmica de 

Rui Saavedra “ A Proteção Jurídica do Software e a Internet”, Don Quixote, Lisboa, 1998, p. 106/107, apresentada à 

Universidade de Coimbra, in RExtr. N. 176.626 – 3, SP, p. 317. 30 


ISS (DL 406/68, item 24); de outra banda, se estes programas de computação são feitos em 

larga escala e de maneira uniforme, isto é, não se destinando ao atendimento de determinadas 

necessidades do usuário, sendo colocados no mercado para aquisição por qualquer um do 

povo, passam a ser consideradas mercadorias que circulam e geram negócio jurídico (compra 

e venda, troca, cessão, empréstimo, locação, etc.), sujeitando-se, desta forma, ao ICMS. 

Aproveitando os conceitos extraídos da segunda situação ilustrada, inclusive o que se falou 

sobre mercadoria , vê-se que a competência, apesar de determinada pela Constituição, na 

prática pode causar situações que merecem maior reflexão antes de uma tomada de posição; 

afinal, ou o dinheiro irá para o Estado, ou para o Município. 

Neste caso trazido à baila, do software, o mesmo “produto” ora se coloca como fato gerador 

do ICMS, ora como fato gerador do ISS, fazendo-se necessária, portanto, a distinção, para 

efeitos tributários, entre um exemplar standard de programa de computador (prateleira) e o 

licenciamento ou cessão do direito do uso do software, pois a produção massificada para fins 

de comércio do corpus mechanicum da obra intelectual que nele se materializa representa 

operações de circulação de mercadorias, sujeitas ao ICMS, gerando, consequentemente, 

arrecadação para o Estado. 

2 Análise das regras de competência constitucional tributária 

Cabe se mencionar, a priori, que são os princípios federativo e da autonomia municipal e 

distrital, consagrados pelo ordenamento jurídico, que servem de pilar para a delimitação das 

competências da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal 0 ; ademais, com 

a Constituição a delimitar toda a competência os conflitos e as desarmonias deveriam ser 

afastados, coisa que nem sempre se consegue. Sendo os entes políticos entidades isônomas 

e, portanto, parificadas, a nenhum deles cabe questionar a autonomia dos demais, até porque, 

como mencionado, seus comportamentos devem estar de acordo com a Carta Maior 1 . 

Necessário se frisar, ainda, que as regras acerca da competência têm, como destinatário 

imediato, o legislador, não podendo ele expedir leis em desacordo com o postulado 

constitucional. 

Tendo ficado claro que a força tributante estatal não atua livremente, senão dentro dos limites 

do direito positivo, percebe-se, outrossim, que os entes políticos não carregam consigo um 

poder tributário (manifestação do ius imperium do Estado), possuindo, de outra banda, 

competência tributária (manifestação da autonomia da pessoa política, subordinada ao 

ordenamento jurídico-constitucional); afinal, não se pode olvidar que a competência tributária 

sujeita-se às normas constitucionais , superiores, por óbvio, às infraconstitucionais, que 

38 “O conceito de mercadoria efetivamente não inclui os bens incorpóreos, como os direitos em geral: 

mercadoria é bem corpóreo objeto de atos de comércio ou destinado a sê-lo” – RExtr n.176.626 – 3, SP. 

39 Diz Luciano Amaro (1999, p. 91) que numa Federação onde os Municípios têm sua esfera própria 

de atribuições exercidas com autonomia, a Constituição está preocupada com prover de recursos os entes políticos para 

que cada um possa atender aos seus respectivos dispêndios. 

40 Para Celso Ribeiro Bastos (1991, p. 125-126) é um dos suportes fundamentais da Federação o 

poder de instituir e arrecadar tributos próprios; não haveria efetiva autonomia se os entes dependessem de receitas que 

lhes fossem doadas, justamente por isto é que a Constituição brasileira conferiu tributos próprios às diversas pessoas 

de direito público. Afora isso, ressalta Bastos, a Carta Magna adotou uma discriminação exaustiva, dotando, cada uma 

das entidades, de competência privativa, não esquecendo, por certo, que essa rigidez sofre um abrandamento dada a 

existência de uma competência residual (da União). Ademais, no que diz respeito às taxas e contribuições de melhoria, 

não se nota, no texto constitucional, a sua individualização, sendo a competência, comum. 

41 De acordo com Misabel Derzi (1998, p. 133) a federação, a separação de poderes e os direitos 

e garantias individuais são os princípios mais fundamentais da ordem nacional, além de intocáveis e irretratáveis. 

O Estado Federal que, segundo ela, é onde se dá a divisão do poder entre os entes que o compõem, tem como 

característica a descentralização jurídica; desta forma, no seu entender, no Brasil a questão da discriminação da 

competência tributária é manifestação do próprio Federalismo, uma vez que há descentralização do poder de 

instituir e regular tributos – cada ordem jurídica tributária federal, estadual e municipal é produzida por órgãos 

legislativos próprios das comunidades descentralizadas. Ademais, bem lembra retro mencionada autora, que a rigidez 

da Constituição brasileira tem como pedra básica a competência privativa, mola mestra do sistema e que repele a 

bitributação e evita a promiscuidade entre tributos distintos. 

42 Sacha Coêlho (Manual..., 2000, p. 04) afirma que “ em primeiro lugar, verifica-se que várias são as pessoas 

políticas exercentes do poder de tributar e, pois, titulares de competências impositivas: a União, os Estados-Membros, 

o Distrito Federal e os Municípios. Entre eles será repartido o ‘poder de tributar’. Todos recebem diretamente da 

Constituição, expressão da vontade geral, as suas respectivas parcelas de competência e, exercendo-as, obtêm as 

receitas necessárias à consecução dos fins institucionais em função dos quais existem (discriminação de rendas 

tributárias). O poder de tributar originariamente uno por vontade do povo (Estado Democrático de Direito) é dividido 

entre as pessoas políticas que formam a Federação”. 

43 “A Constituição Federal de 1988 subtraiu o patrimônio imobiliário urbano, o de veículos automotores, 

aquele acrescido por heranças e doações e as meras transmissões onerosas (independente de lucro) de imóveis ou de 

mercadorias ao campo da competência tributária federal. Dentro da área de incidência dos impostos da União, criou 

31 

uma espécie tributária própria para o patrimônio imobiliário rural, sujeitando-a a princípios extrafiscais de desestímulo 

à improdutividade e, embora autorizando a instituição de tributo sobre o faturamento e a folha de salários, submeteu 



prevêem as obrigações tributárias concretas. 

Competência tributária , originária pois decorrente da Magna Carta, é a faculdade de editar 

leis que criem, em abstrato, tributos ; aliás, a Constituição Federal é, no Brasil, a lei tributária 

fundamental, dela emanando diretrizes básicas aplicáveis a toda e qualquer espécie de 

tributo. Por exigência do princípio da legalidade os tributos são criados, em abstrato, por 

meio de leis que devem mencionar todos os elementos que influenciam no an e no quantum 

do tributo, como, por exemplo, a hipótese de incidência, o sujeito ativo, o passivo, a base de 

cálculo e a alíquota – elementos essenciais que só podem ser trazidos ao mundo jurídico por 

meio de lei, via de regra, ordinária . 

Há que se diferenciar a função de criar tributos, que é legislativa, da função de arrecadá-los, 

que é administrativa. Competência tributária é a faculdade conferida a determinadas pessoas 

de direito público interno para que tributem por meio de lei. Por certo, aquele que pode criar 

unilateralmente um tributo, também é o competente para aumentá-lo, diminuí-lo, isentá-lo, 

anistiá-lo, parcelá-lo, e, via de regra, para arrecadá-lo. 

O titular da competência tributária não pode modificá-la, aliená-la, nem renunciá-la; mas lhe 

é permitido, outrossim, deixar de exercê-la, exercê-la em parte ou, após exercitá-la perdoar o 

débito tributário nascido, tudo isto, por certo, baseado em lei. 

Necessário se mencionar, ainda, que a competência tributária esgota-se na lei; isto é, depois 

de ter sido a lei editada não há mais que se falar em competência tributária (direito de criar o 

tributo), mas, sim, em capacidade tributária ativa (direito de arrecadá-lo). Percebe-se, então, 

que a competência tributária encerra seu papel no plano do Poder Legislativo, pois, uma vez 

exercitada, desaparece e dá lugar à capacidade tributária ativa . 

2.1 Classificação e critérios de partilha da competência 

No que diz respeito à classificação da competência pode ser ela privativa, residual ou 

comum. Privativa é a competência para criar impostos atribuída com exclusividade a 

um determinado ente político, como é o caso do imposto de exportação, de competência 

privativa da União, o caso do IPVA, de competência privativa dos Estados e do Distrito Federal. 

Já residual 0 é a competência, atribuída à União, concernente aos impostos que podem ser 

o exercício da faculdade ao regime das contribuições sociais, afetando-as inseparavelmente ao custeio da Seguridade 

Social (art. 195). Não se suponha ainda que a União possa fundir ou confundir a idéia de renda com a de capital, 

criando imposto sobre grandes fortunas ou uma figura impositiva nova, misto de renda e patrimônio líquido, pois, 

para isso, deverá editar lei complementar genérica ou específica (arts. 146, 153) com as limitações do art. 154, I. Por 

meio de lei ordinária e a título de imposto de renda, somente se legitimará a tributação da renda e dos proventos de 

qualquer natureza, assim entendido o acréscimo de riqueza, o ganho ou aumento advindo do trabalho e do capital (ou 

patrimônio) em certo período de tempo, que, por decisão da Constituição, é anual” – Misabel Derzi, 1998, p. 166. 

44 Giuliani Fonrouge, embasado nas lições de Berlini, aduz que a competência tributária consiste na faculdade 

de exigir tributos (ou estabelecer isenções), ou seja, no poder de sancionar normas jurídicas das quais deriva ou pode 

derivar, a cargo de determinados indivíduos ou categorias de indivíduos, a obrigação de pagar um imposto ou de 

respeitar um limite tributário; sendo, portanto, o poder de gravar – Roque A. Carrazza, 2000, p. 329. Misabel Derzi (1998, 

p. 614), por seu turno, assevera que a competência é norma constitucional e, portanto, originária, indelegável e de 

plena eficácia, é atributiva de poder legislativo a pessoa estatal, para criar, regular e instituir tributos. Paulo de Barros 

Carvalho (1991, p. 141) afirma que “ a competência tributária, em síntese, é uma das parcelas entre as prerrogativas 

legiferantes de que são portadoras as pessoas políticas, consubstanciada na faculdade de legislar para a produção de 

normas jurídicas sobre tributos. Não se confunde com a capacidade tributária ativa. Uma coisa é legislar, desenhando o 

perfil jurídico de um gravame ou regulando os expedientes necessários à sua funcionalidade; outra é reunir credenciais 

para integrar a relação jurídica, no tópico sujeito ativo. O estudo da competência tributária é um momento anterior à 

existência mesma do tributo, situando-se no plano constitucional...”. 

45 “Temos assim a competência tributária – ou seja, a aptidão para criar tributos – da União, dos Estados, do 

Distrito Federal e dos Municípios. Todos têm, dentro de certos limites, o poder de criar determinados tributos e definir 

seu alcance, obedecidos os critérios de partilha de competência estabelecidos pela Constituição. A competência 

engloba, portanto, um amplo poder político no que respeita a decisões sobre a própria criação do tributo e sobre a 

amplitude da incidência, não obstante o legislador esteja submetido a vários balizamentos” – Luciano Amaro, 1999, p. 

91. 

46 Os empréstimos compulsórios (tributos federais) e os impostos de competência residual da União 

devem ser criados ou aumentados por meio de lei complementar – arts. 148 e 154, I, da CF. 

47 Roque A. Carrazza, 2000, p. 325/331. No mesmo sentido, Paulo do Barros Carvalho (1991, p. 144) assevera 

que “o tema das competências legislativas, entre elas o da competência tributária, é, eminentemente, constitucional. 

Uma vez cristalizada a limitação do poder legiferante, pelo seu legítimo agente (o constituinte), a matéria se dá por 

pronta e acabada, carecendo de sentido sua reabertura em nível infraconstitucional”. 

48 Classificação apenas de cunho didático, e não científico. 

49 “Quem diz privativa, diz exclusiva, quer dizer: excludente de todas as demais pessoas, que priva de seu uso 

todas as demais pessoas. A exclusividade da competência de uma pessoa implica proibição peremptória, erga omnes, 

para exploração desse campo”. Geraldo Ataliba apud Roque A. Carrazza, 2000, p. 341. 

32 

50 A competência residual serve para aquelas ocasiões que não tenham sido expressamente descritas, 

identificadas, nomeadamente atribuídas a ninguém, pertencendo, assim, com exclusividade, à União. De acordo 



criados a partir de situações imprevistas na Carta Magna. Por fim, comum 1 é a competência 

que todas as pessoas de direito público interno têm, atinente às taxas e contribuições de 

melhoria. 

Argumentando que a União, em caso de guerra, pode impor tributos que seriam privativos 

dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, Paulo de Barros Carvalho assevera que 

impostos privativos existem somente os da União; entretanto, acerca dos impostos da União, 

pode-se dizer que além da sua competência ordinária, tem a União, em caso de guerra, uma 

competência extraordinária por meio da qual ela pode criar no campo residual, impostos 

que, ordinariamente, são do encargo de outros entes políticos. 

Ainda a respeito do tema mister salientar que a criação de um tributo por pessoa política 

incompetente viola normas constitucionais, e referida anomalia não pode ser sanada, nem 

mesmo com a concordância do ente político usurpado. Vê-se, então, que a falta de competência 

da pessoa política que institui tributos alheios traz como conseqüência a nulidade do ato 

por ofensa a princípios da ordem jurídica. Lei maculada por vício de competência não tem 

eficácia jurídica, merecendo a nulidade, efeito ex tunc. Desta forma, se uma lei tributária 

inconstitucional vier a ser editada e, com base nela, for cobrado um tributo, o contribuinte 

que sofreu a lesão tem o direito subjetivo de repetir o que indevidamente o Fisco lhe exigiu; 

portanto, não basta a anulação da lei para que tudo volte ao status quo ante, pois só depois 

do reembolso do contribuinte, com juros e correção monetária é que, de fato, deixarão de 

existir os efeitos danosos da invasão de competência tributária. 

De outra banda, quanto ao critério de partilha de competência a idéia que se tem que entender 

é a seguinte: no que diz respeito às taxas e contribuições de melhoria, ou seja, para tributos 

cuja exigência dependa de uma determinada atuação estatal, referível ao contribuinte, o 

critério de partilha é justamente esta atuação do Estado, e quem a estiver desempenhando 

legitimamente é que tem competência para cobrar o tributo. Não se pode olvidar, ademais, que 

as taxas, os pedágios e as contribuições de melhoria são tributos outorgados à competência 

de todos os entes políticos; assim, em se tratando de contribuição de melhoria relativa a uma 

obra estadual, a competência é do Estado; se um município exerce um poder de polícia, a 

competência é dele; e assim por diante. 

Já no concernente aos impostos – tributos que não dependem de determinada atuação estatal 

– o critério de partilha tem como base a tipificação das situações materiais (fatos geradores) 

que servirão de alicerce para a incidência; assim, por exemplo, exportação de mercadorias, 

circulação de mercadorias, prestação de serviços de qualquer natureza, são alguns dos tipos 

mencionados na Constituição que distribui a competência entre as pessoas de direito público 

interno. Aliás, foi com base neste critério que a Carta Magna outorgou à União competência 

para criar impostos sobre as situações configuradas no art. 153; aos Estados e Distrito Federal 

aptidão para instituir impostos sobre as situações emanantes do art. 155; e, aos Municípios, a 

imposição de impostos acerca das situações do art. 156. 

com Misabel Derzi (1998, p. 505) “falecia, como ainda ocorre, competência à União para tributar faturamento e 

receita de mercadorias e serviços, que são base de cálculo do imposto estadual sobre circulação de mercadorias e 

do tributo municipal incidente sobre a prestação de serviços de qualquer natureza. Também já não cabia à União, 

sob a égide da Carta anterior, atingir patrimônio imobiliário (que é capital acumulado e aplicado), como se renda 

fosse, que no momento de sua transmissão, quer pelo fato de sua posse e propriedade. Mas ela poderia criar tributo 

novo, no exercício de sua competência residual, atingindo patrimônio líquido das empresas ou as grandes fortunas, 

cujas limitações gerariam controvérsias consideráveis na doutrina e nos tribunais. Para isso bastaria editar simples lei 

ordinária”. 

51 O nome “comum” pode fazer surgir a errada idéia de que, por oposição à zona de competência privativa, 

pudesse existir um setor em que o poder de tributar fosse “comum” a todos os entes políticos, ou seja, uma área em que 

todos os entes políticos estivessem aptos para criar tributos superpostos uns aos outros. Desta forma, a despeito de a 

taxa ser um tributo de competência comum, certo é que em relação aos serviços públicos municipais ou ao exercício 

do poder de polícia dos Municípios a competência para instituir taxas é privativa dos Municípios. A competência para 

impor taxa só se pode dizer comum no sentido de que essa espécie de tributo é instituível pelos vários entes públicos, 

mas cada um dentro das situações que dizem respeito as suas respectivas competências. 

52 Da onde se conclui que a competência da União - art. 153 da CF - não é exaustiva, ao contrário das situações 


materiais que ensejam a criação dos impostos dos Estados, Distrito Federal e Municípios que são taxativamente 

elencadas na Carta Maior. Sacha Côelho (2000, p. 05) afirma que “...ao mencionar as espécies do tributo, o constituinte 

declina expressamente os fatos jurígenos genéricos que podem servir de suporte à instituição das taxas (exercício 

regular do poder de polícia e prestação de serviços específicos e divisíveis) e das contribuições de melhoria (realização 

de obras públicas benéficas). No que tange aos impostos, no entanto, o constituinte não declina, no art. 145, fatos 

jurígenos autorizativos da instituição dos mesmos pelos legisladores das diversas ordens de governo (...). Concluindo, 

as taxas e as contribuições de melhoria são atribuídas às pessoas políticas, titulares do poder de tributar, de forma 

genérica e comum, e, os impostos, de forma privativa e discriminada. Como corolário lógico temos que os impostos 

são enumerados pelo nome e discriminados na Constituição um a um. São nominados e atribuídos privativamente, 

portanto, a cada uma das pessoas políticas, enquanto as taxas e as contribuições de melhoria são indiscriminadas, são 

inominadas e são atribuídas em comum às pessoas políticas”. 33 


Excepcionalmente, entretanto, tem a União competência para criar impostos extraordinários, 

compreendidos ou não em sua competência tributária (CF, art. 154, II); portanto, em havendo 

guerra ou sua iminência, o critério de partilha dos impostos é afastado; e, desta forma, a 

União, para instituir tais impostos, não ficará adstrita às situações materiais que via de regra 

a ela caberiam, podendo, também, tributar situações inseridas na seara, ordinariamente, da 

competência dos Estados ou Municípios. 

Há um critério novo e diferenciado, entretanto, em se tratando de empréstimos compulsórios: 

o critério de definição foi o de atribuir a eles a só competência da União e de acordo com as 

razões que permitem a criação deste tributo. 

Por fim, no que respeita às contribuições sociais, econômicas e corporativas (CF, art. 149), o 

critério de definição da competência também é diferenciado. Apesar de a regra do art. 149 

atribuir a competência, via de regra, à União, a Constituição buscou regrar o critério aqui, 

pela destinação destas contribuições. Assim, dependendo da destinação a competência será 

da União, dos Estados, do Distrito Federal, ou dos Municípios (CF, parágrafo único do art. 

149) . 

2.2 Exercício da competência tributária 

Claro há de ficar, num primeiro momento, que a Magna Carta não cria tributos , ela outorga 

competência tributária, isto é, dá, a um determinado ente político, aptidão para que ele crie 

seus tributos de acordo com o conteúdo nela estatuído . Vê-se, portanto, que a instituição 

do tributo, de fato, depende de a pessoa de direito público exercitar, ou não, sua competência 

por meio de lei que o crie . 

Via de regra os tributos são criados por meio de leis ordinárias e, consequentemente, 

eventuais modificações ou revogações também por esta espécie de lei é que devem se dar. 

O art. 6º do CTN refere que a competência tributária compreende a competência legislativa 

plena, ressalvadas, apenas, as limitações que as Constituições Federais, Estaduais e Leis 

Orgânicas trazem. Outrossim, o parágrafo único do art. 6º arremata aduzindo que os tributos 

cuja receita seja distribuída a outra(s) pessoa(s) jurídica(s) de direito público pertencem à 

competência legislativa daquela a quem tenham sido atribuídos . 

Ainda acerca do exercício da competência, o art. 7º do CTN afirma, categoricamente, que 

a competência tributária é indelegável, excetuando-se, apenas, a atribuição das funções de 

arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou decisões administrativas, 

conferida por uma pessoa de direito público a outra. 

Curial perceber, então, que o ente político competente pode tanto exercer sua competência, 

não exercê-la, como fazê-lo parcialmente; não cabendo a ele, entretanto, transferir ou delegá- 

53 Luciano Amaro, 1999, p. 91/96. 

54 “A Carta Suprema não criou tributos. Realmente estamos convencidos de que a Constituição brasileira não 

criou tributos, mas, apenas, discriminou competências para que a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, 

por meio de lei, venham a fazê-lo. Poderia, é certo, tê-lo feito, já que o poder constituinte é soberano. Preferiu, todavia, 

permitir que cada pessoa política, querendo, institua os tributos de sua competência” – Roque A. Carrazza, 2000, p. 334. 

55 Em sentido contrário, ou seja, entendendo que os tributos são criados pela própria Constituição, Souto 

Maior Borges apud Roque A. Carrazza, 2000, p. 335. Diz mencionado autor que o tributo parcialmente estruturado na 

Constituição é algo já existente, embora sua estruturação postule a superveniência da legislação integrativa; outrossim, 

assevera ele que a lei complementar configura outro momento nesse processo dinâmico e interdependente da 

instituição do tributo. Por fim, refere ele que “ é tão despropositado sustentar que a Constituição não cria o tributo, 

porque, apenas, dada a índole e a função peculiares das normas constitucionais, não esgota a disciplina normativa ou, 

melhor dito, o regime jurídico do tributo, quanto seria, invertendo o raciocínio, afirmar que a lei ordinária não cria o 

tributo, porque, sem outorga constitucional, a competência tributária não existe e muito menos a função legislativa no 

âmbito tributário pode ser exercida”. 

56 Por certo a Constituição cuidou pormenorizadamente da tributação, esclarecendo, inclusive, a 

norma padrão de incidência de cada um dos tributos; no entanto, acredita-se que só há exação a partir do momento em 

que uma pessoa pode ser compelida a pagá-lo pelo fato de ter ocorrido, no mundo dos fatos, o hipotetizado na norma 

jurídica tributária, situação só verificável após a criação da lei que tem por objetivo a instituição de um tributo, e não 

antes disso; ou seja, baseada apenas na Carta Magna ninguém será obrigado a pagar qualquer tributo, pois a CF apenas 

autorizou o legislador nacional a cuidar do assunto. – Roque A. Carrazza, 2000, p. 335. 

57 A lei ordinária só é lídima para criar o tributo na medida em que consoa com os preceitos constitucionais. 

58 Paulo de Barro Carvalho (1991, p. 145) aduz que o art. 6º do CTN é um verdadeiro mosaico de 

impropriedades; segundo ele, as competências resultam justamente do feixe de limitações que a Constituição estatui. 

Ademais, afirmou o legislador, igualmente, que as Constituições do Estados, as Leis Orgânicas do Distrito Federal e 

3 

dos Municípios, além do próprio CTN teriam o poder de limitar a imaginária competência legislativa plena, o que é 

inaceitável. 



la mesmo que seja a outra pessoa de direito público. Situação diferente ocorre, todavia, no 

que diz respeito às funções administrativas de arrecadação ou fiscalização do tributo, por 

exemplo, que permitem a delegabilidade desde que para outro ente político. Ademais, como 

bem salienta o art. 8º do CTN, o fato de o ente político deixar de exercer sua competência não 

significa que ela passará para outra pessoa de direito público . 

2.3 Características da competência tributária 

São características da competência tributária: a privatividade, a indelegabilidade, a 

incaducabilidade, a inalterabilidade, a irrenunciabilidade, e a facultatividade do exercício. 

Privatividade – a própria Constituição aponta as competências tributárias privativas de cada 

pessoa política; no Direito Brasileiro os entes políticos gozam de faixas tributárias privativas, 

isto é, excludente de todas as demais pessoas. A outorga de competência tributária, ao 

mesmo tempo em que afirma a competência de uma pessoa de direito público, nega a das 

demais 0 . 

Frisa-se, também, por necessário e oportuno, que a competência tributária, como todas as 

competências constitucionais, é de ordem pública; desta forma, quem usurpar competência 

alheia estará inquinando o ato com nulidade absoluta passível de argüição a qualquer 

tempo. 

Indelegabilidade – consta, como já se viu 1 , do art. 7º da CF. Significa que o titular de uma 

competência não a pode transferir, quer no todo, quer em parte, ainda que por meio de lei; 

da mesma forma, nem o Legislativo pode delegar aos demais poderes, ou a terceiros, poderes 

para criar tributos que lhe foram expressa ou implicitamente conferidos pela Carta Maior . 

O fato de a competência tributária ser indelegável reforça o sentimento e pensamento de que 

não é ela patrimônio absoluto da pessoa política que a titulariza, pois não tem ela uma plena 

disponibilidade sobre o tributo, obedecendo a normas previstas na Constituição e CTN. 

Incaducabilidade – quer significar que o não exercício prolongado no tempo da competência 

tributária não faz com que o ente político perca esta competência . Tributar é, em outras 

palavras, legislar, e o Poder Legislativo não pode ser proibido de legislar sobre matérias a 

pretexto de que delas se descuidou durante certo tempo. 

Irrenunciabilidade – não sendo possível às pessoas de direito público delegarem sua 

competência, igualmente não podem elas renunciar a ele, quer no todo, quer em parte, pois 

se trata de matéria de Direito Público Constitucional, atribuída a pessoas políticas a título 

originário e, portanto, indisponível. Não pode o ente político decidir, mesmo que por meio de 

lei, que renuncia à capacidade para tributar determinado fato de sua competência. 

Facultatividade – os entes políticos, a despeito de não poderem dispor da sua competência, 

delegando-a ou renunciando-a, podem, no entanto, deixar de exercê-la, ou fazê-lo em 

parte, até porque o exercício da competência tributária não está submetido a prazo, tudo 

dependendo de uma decisão política da pessoa de direito público . 


60 Neste sentido Amílcar de Araújo Falcão que assim aduz: “ Em primeiro lugar, a atribuição de competência 

tributária tem um sentido positivo ou afirmativo: importa em reconhecer a uma determinada unidade federada a 

competência para decretar certo e determinado imposto (tributo). Em segundo lugar, da atribuição de competência 

privativa decorre um efeito negativo ou inibitório, pois importa em recusar competência idêntica às unidades outras 

não indicadas no dispositivo constitucional de habilitação: tanto equivale dizer, se pudermos usar tais expressões, que a 

competência privativa é oponível erga omnes, no sentido de que o é por titular ou por terceiros contra quaisquer outras 

unidades federadas não contempladas na outorga” – Amílcar Falcão apud Roque A. Carrazza, 2000, p. 341. 

61 Página 29 do presente estudo. 

62 Misabel Derzi (1998, p. 614) bem lembra que “ igualmente é ponto pacífico que, embora a competência 

seja indelegável, a pessoa estatal pode conferir a outra as funções de cobrar, arrecadar e fiscalizar tributos, portanto, a 

sua capacidade tributária ativa. Tal fenômeno é usual quando o tributo se destina a custear serviço descentralizado ou 

personalizado da administração indireta do Estado, de personalidade pública ou privada, desde que exerçam função de 

utilidade pública (sindicatos, por exemplo). Cresceu, com o intervencionismo estatal e espelha a renúncia à arrecadação, 

cobrança e fiscalização por parte da pessoa competente. Denominado parafiscalidade, significa que o produto 

correspondente à arrecadação não será receita integrante do orçamento fiscal do Estado, mas será orçado, centralizado 

e administrado de forma parafiscal”. 

63 Não se pode confundir, entretanto, a incaducabilidade da competência tributária (poder de criar, em 

abstrato, tributos) com a prescrição da capacidade tributária ativa (aptidão para arrecadar o tributo). 

64 Inspiram a decisão política a conveniência, a vantagem e a utilidade aferíveis pelo Poder Legislativo e pelo 

chefe do Executivo, quando da elaboração da lei. 

65 Marco Aurélio Greco (Revista Dialética de Dir. Tributário, n. 51, p. 130) bem lembra que: “ Na interpretação 

da lei, cumpre, também, comparar o preceito com a amplitude da respectiva competência constitucional, posto que 

3 

esta é âmbito dentro do qual o Legislador exercerá seu poder, escolhendo os fatos a serem alcançados (e deixando 

outros fora do alcance da lei). O Legislador não está obrigado a esgotar a competência de que está investido, instituindo 



2. Conceitos de outros ramos do Direito 

Diz o art. 110 do CTN que a lei tributária não poderá alterar a definição, o conteúdo e o 

alcance de institutos, conceitos e formas de direito privado utilizados pelas Constituições 

(Federal e Estadual) ou pelas Leis Orgânicas do Distrito Federal ou dos Municípios; ou seja, 

o que se veda é a modificação de conceitos que tenham sido utilizados por leis superiores 

para a definição de competência tributária se desta modificação puder resultar ampliação 

da competência; desta forma, se a norma permite ao ente político tributação de um imóvel, 

não caberá ao legislador tributário equiparar móveis a imóveis, para efeitos fiscais, sob pena 

de estar ampliando, ilegitimamente, sua esfera de competência. Exemplo: se a norma que 

define a competência utiliza conceito que abrange o universo ocupado pelos fatos A + B + 

C, a lei que institui o tributo não pode ampliar o conceito para abranger, também, o fato D, 

mas pode, no entanto, reduzi-lo, para excluir C; assim não se estará afrontando o princípio 

estabelecido no art. 110 do CTN. 

Nota-se que o art. 110 do CTN permite duas conclusões: a) em regra, não é vedado à lei tributária 

modificar institutos, conceitos e formas do direito privado; b) a exceção diz respeito, apenas, 

aos conceitos que tenham sido utilizados por lei superior para a definição de competência, 

ou seja, a restrição é unicamente com relação as fronteiras do campo em que poderá atuar a 

lei de incidência de algum dos tributos. 

Refere-se, ainda, por necessário, que o art. 110 do CTN está mal posicionado, pois se trata 

de uma norma que diz respeito à competência tributária, dirigido ao legislador, e não regra 

de interpretação ou integração (que se dirige ao aplicador) como sua colocação quer fazer 

parecer; outrossim, aplica-se, igualmente, aos conceitos de direito público, e não apenas de 

direito privado como o Código menciona. 

A vedação de mudança, pela lei tributária, de conceitos usados na definição da competência 

tributária, para ampliá-la, não se exaure na leitura do art. 110 do CTN; há, de outra banda, uma 

segunda vedação à lei instituidora do tributo; qual seja, promover a alteração do conceito 

léxico de palavras utilizadas por norma superior para a definição de competência; assim, por 

exemplo, não pode a lei tributária ampliar o conceito de veículo automotor, usado para a 

definição da competência tributária estadual (CF, art. 155, I, “c”), para fazê-lo abranger, v.g., 

bicicletas ou animais. 

Conclui-se, então, que o art. 110 do CTN mostra apenas um dos vértices da questão, pois, além 

dos conceitos de direito privado não pode, igualmente, a lei tributária, modificar nenhum 

conceito (seja ele do direito privado, público, quer seja conceito jurídico, conceito extraído do 

léxico) a fim de ampliar a competência tributária . 

CONCLUSÃO 

Pretendeu-se expor, à luz da doutrina e jurisprudência, o significado geral das regras que 

cercam a competência constitucional tributária. 

Espera-se, com isso, que a matéria aqui transcrita possa elucidar e auxiliar os lidadores do 

Direito na compreensão do assunto, haja vista as mais variadas classificações (mesmo que de 

ordem meramente didática) adotadas pelos estudiosos. 

a exigência sobre todas as situações abstratamente contempladas na norma de competência. A lei é fruto de uma 

decisão, de uma escolha, e toda escolha implica prever alguns e rejeitar os demais. (...) Mas o legislador não está 

obrigado a esgotar sua competência, pode limitar-se a prever algumas situações dentre o universo daquelas, em tese, 

alcançáveis. Neste caso, o intérprete não pode substituir-se ao legislador pretendendo estender o alcance da lei para 

hipótese que o legislador, dentro do mínimo de racionalidade que o cerca, não quis alcançar. Se houver tal extensão, o 

Judiciário estará agindo como ‘legislador positivo’, o que fere a separação de poderes e o princípio representativo”. 

66 Diz Hugo de Brito Machado (1998, p. 208) que “ O legislador infra-constitucional de cada uma das pessoas 

jurídicas de Direito Público, ao criar um imposto, não pode atuar fora do campo que a Constituição Federal lhe 

reserva. Por isto mesmo não pode alterar os conceitos que a Constituição Federal utiliza ao fazer a discriminação das 

competências impositivas. Nem pode construir ficções legais que, de qualquer forma, impliquem alteração daquelas 

regras da Constituição Federal. A norma do art. 110 do CTN (...) é meramente explicitante. Tem apenas efeito didático, 

embora este seja de grande importância, com visíveis resultados práticos, como a experiência tem demonstrado. Se 

o legislador ordinário pudesse dizer que é renda o que na verdade não o é, ou dizer que é mercadoria o que não se 

conhece em Direito com tal, enfim, se o legislador pudesse, torcendo a natureza das coisas e os conceitos já fixados em 

outras ciências, ampliar ou restringir o campo da competência de cada uma das entidades políticas, estaria destruído 

3 

todo o sistema tributário”. 




O certo é que as regras de competência constitucional tributária estão consagradas na Carta 

Magna e são inalteráveis e insubstituíveis, merecendo, por certo, cuidados quando da sua 

aplicação. 

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 

AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 1999. 

BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e de Direito Tributário. São Paulo: Saraiva, 

1991. 

CALDAS, Sérgio. Curso de Pós-Graduação em Direito da Empresa e da Economia – Fundação 

Getúlio Vargas, disciplina contabilidade, in Apostilas I e II. 

CARRAZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 13ª ed. São Paulo: 

Malheiros Editores, 2000. 

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 1991. 

COÊLHO, Sacha Calmon Navarro. Manual de Direito Tributário. 1ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 

2000. 

___________________________. Curso de Direito Tributário Brasileiro. 6ª ed. Rio de 

Janeiro: Forense, 2002. 

DERZI, Misabel. In: Baleeiro, Aliomar. Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar. Edição 

revista e complementada, à luz da Constituição de 1988. Rio de Janeiro: Forense, 1998. 

GRECO, Marco Aurélio. Cofins na Venda de Imóveis. Revista Dialética de Direito Tributário n. 

51, p. 119/137. 

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 14ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 

1998. 

PAULSEN, Leandro. Direito Tributário. Constituição e Código Tributário à Luz da Doutrina e da 

Jurisprudência. 2ª ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2000. 



37

Módulo de Competência Tributária e Tributos - Arquivos UNAMA

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?