FocusHet opkomende debat over constitutionele dialogen tussenrechter en wetgever heeft vooral te maken met vinden van eenbalans tussen rechterlijk activisme bij invulling vanrechtsvormende taak en voldoende rekening houden metpolitieke wensen en draagvlak in de samenlevingrechter. De constitutionele dialoog met de één (HvJEU)kan met andere woorden leiden tot verstoorde verhoudingenmet de ander (Raad van State). Dat geldt temeer wanneerhet huwelijk toch al enigszins onder spanning staat.Denk in dit verband aan de voorgenomen splitsingvan de Raad van State en de daaraan gerelateerde suggestiesvanuit diverse zijden om de bestuursrechtspraak inhoogste instantie onder te brengen binnen de gewonerechterlijke macht met de mogelijkheid van cassatie. 274. Het grotere plaatjeIk heb hierboven, gelet op de mij toebemeten ruimte, slechtséén casus kunnen bespreken en dan nog in vogelvlucht.Deze casus is zeker niet representatief voor alle mogelijkevragen die constitutionele dialogen tussen onder andererechters en wetgevers kunnen oproepen, maar laat wel ziendat er allerlei verschillende soorten problemen kleven.Waar het gaat om de nationale situatie gaan wij formeelnog altijd uit van het bestaan van een primaat van dewetgever, maar de vraag is gerechtvaardigd in hoeverre diesituatie nog ‘levend recht’ vertegenwoordigd. Enerzijds zienwe dat de Nederlandse wetgever de afgelopen decenniasteeds zwaarder is gaan leunen op zijn bestuurlijke been. 28Anderzijds is de afgelopen decennia veel wetgevendemacht weggevloeid naar Europa. Naarmate de formelebevoegdheden van het EP zijn toegenomen zien we bovendiendat ook meer nadruk is komen te liggen op delegatieen comitologie. 29 Daar komt bij dat we zowel nationaal alsEuropees een opkomst hebben gezien van uiteenlopendevormen van zelfregulering, soft law en ‘governance’, die nietgoed passen binnen de bestaande kaders. In het licht vandit alles is het niet vreemd dat zowel nationaal als Europeesde rechter een belangrijkere taak krijgt waar het gaatom de controle op de kwaliteit van wet- en regelgeving.Nationaal zijn er bijvoorbeeld klachten over kaderwetgevingen toenemende regeldruk en op EU-niveau is de kwaliteitvan wetgeving mede onder druk komen te staan doorde uitbreiding van het aantal lidstaten en het daarmee toegenomenrisico van het kiezen voor bewuste ambiguïteit.Het HvJEU heeft verder met het Verdrag van Lissabon enhet handvest voor de grondrechten meer mogelijkhedengekregen om het wetgevend optreden van EU-instellingenen lidstaten kritisch te toetsen. 30Het opkomende debat over constitutionele dialogentussen rechter en wetgever heeft vooral te maken metvinden van een balans tussen rechterlijk activisme bijinvulling van rechtsvormende taak en voldoende rekeninghouden met politieke wensen en draagvlak in desamenleving. Door als rechter aan de wetgever keuzeruimtete bieden bij het voorkomen of repareren vanwetgevingshandelingen die in strijd komen met hogerrecht, wordt ook de kans op acceptatie van rechterlijkerechtsvorming vergroot, zo luidt althans de gedachte. 31In theorie is dit natuurlijk mogelijk, maar van belang isdat veel kritischer dan tot op heden het geval is gekekenwordt a) voor welke problemen een constitutionele dialoogde oplossing zou moeten zijn; b) in hoeverre sprakeis van overleg tussen gelijkwaardige partijen die bereidzijn om rekening houdend met elkaars rechten enbevoegdheden en c) wat voor randvoorwaarden nodigzijn om het overleg tussen – in dit geval – rechter enwetgever in goede banen te leiden zodat uiteindelijksprake is van een daadwerkelijke institutionele balanstussen de verschillende machten.27. Zie o.a. A. Hammerstein, ‘De afdelingbestuursrechtspraak als rechtsvormer’, in:H.D. Tjeenk Willink e.a. (red.), De Raad vanState in perspectief, Den Haag: Boom JuridischeUitgevers 2011, p. 325-339. Vergelijkook het interview van de president vande Hoge Raad in het Advocatenblad op ditpunt. Zie : http://www.rechtspraak.nl/Actualiteiten/Nieuws/Documents/Advo%2009%20interview-Corstens.pdf enhet advies van de Raad voor de Rechtspraakaan de Tweede Kamer van 14November 2013 over de toekomst van debestuursrechtspraak. Dat advies is te vindenop: http://www.rechtspraak.nl/Organisatie/Raad-Voor-De-Rechtspraak/Nieuws/Pages/Raad-voor-de-rechtspraak-houdt-in-adviesvast-aan-nieuw-bestuursrechtelijk%20college.aspx.28. Zie voor verwijzingen naar literatuuro.a.: R. van Gestel, The ‘Deparliamentarisation’of Legislation: Framework Laws andthe Primacy of the Legislature, Utrecht LawReview, Vol. 9, No. 2, p. 106-122 (2013).steeds vaker lijken te worden benut eneveneens tot klachten m.b.t. rechterlijkactivisme leiden. Zie o.a. J.H. Gerards, Hetprisma van de grondrechten, Oratie Nijmegen2011.31. Zie o.a. M. Dawson, ‘ConstitutionalDialogue between Courts and Legislaturesin the European Union: Prospects andLimits’, European Public Law, Vol. 19, p.369-396 (2013).29. A. Heritier, C. Moury, C. Bisschoff, and F.Bergström, Changing Rules of Delegation,Oxford: Oxford University Press 2013, p. 2.30. k laat hier de mogelijkheden van toetsingvan wetgeving door het EHRM eventerzijde, hoewel ook die mogelijkheden24 NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-01-2014 – AFL. 1
Essay 6Van hoera-instituut totluis in de pelsAcht jaar Alex Brenninkmeijer als Nationale ombudsmanMarc Hertogh 1Alex Brenninkmeijer neemt na acht jaar afscheid als Nationale ombudsman. Deze bijdrage maakt de balansop. Wat waren zijn belangrijkste verdiensten? Welke onderdelen van zijn werk kwamen minder goed uit deverf? En welke lessen kunnen we hieruit trekken voor de toekomst? Brenninkmeijer heeft het instituutNationale ombudsman stevig op de kaart gezet. Maar zijn succes als klachtbehandelaar heeft ook eenkeerzijde. Door vaak partij te kiezen voor de burger en door zijn scherpe kritiek op de politiek slaagt hij erminder goed in om de kwaliteit van de overheid daadwerkelijk te verbeteren.1. InleidingAlex Brenninkmeijer is met ingang van 1 januaribenoemd als lid van de Europese Rekenkamer inLuxemburg. Hiermee komt een einde aan zijn achtjarigeambtsperiode als Nationale ombudsman (2005-2013).Brenninkmeijer heeft zijn eigen stempel op het instituutgedrukt. Vroeger werd de Nationale ombudsman vaakgekarakteriseerd als een ‘hoera-instituut’: een instituutwaar iedereen vóór is (maar die in de praktijk weinigkwaad kan). Met de komst van Brenninkmeijer is ditbeeld echter compleet veranderd. De ombudsman is uitgegroeidtot een geduchte luis in de pels van politiek enbestuur, die geen blad voor de mond neemt maar diedaarom zelf ook regelmatig onderwerp is van kritiek. Indeze bijdrage maak ik - op basis van zijn jaarverslagen,berichten uit de media en enkele onderzoeken - debalans op van acht jaar Alex Brenninkmeijer alsNationale ombudsman.Ik zal eerst laten zien dat Brenninkmeijer alsNationale ombudsman drie belangrijke rollen heeftvervuld: ‘belangenbehartiger’, ‘kwaliteitsbewaker’ en‘criticaster’. Vervolgens kunnen we op die manier hetwerk van de ombudsman beoordelen vanuit het perspectiefvan de burger, het bestuur en de politiek.Tenslotte zal ik stilstaan bij de vraag in hoeverreBrenninkmeijer geslaagd is in zijn belangrijkste missieals Nationale ombudsman: het herstel van hetvertrouwen van de burger in de overheid. Terugkijkendop de afgelopen acht jaar is mijn conclusie datBrenninkmeijer de Nationale ombudsman succesvol opde kaart heeft gezet. Door zijn succes als ‘belangenbehartiger’en ‘criticaster’ staat zijn werk als ‘kwaliteitsbewaker’echter steeds meer onder druk.2. Belangenbehartiger: de Nationaleombudsman en de burgerSinds zijn aantreden heeft Brenninkmeijer zich vooralgepresenteerd als ‘belangenbehartiger’ (of: rechtsbeschermer)van de burger. ‘De Nationale ombudsman heeft alsmissie burgers te beschermen tegen onbehoorlijk overheidsoptreden.’2 Hij profileert zich hiermee nadrukkelijkals Defensor del Pueblo (de naam van de Spaanseombudsman) of als Bürgerbeauftragte (een ombudsmanin Duitsland). In deze rol richt de Nationale ombudsmanzich in de eerste plaats op de behandeling van individueleklachten (art. 9:18 Awb).In de periode 2005-2012 ontving de Nationaleombudsman jaarlijks ongeveer 13.000 klachten. 3 Afgelopenjaar was het aantal klachten (15.040) bijna 10% hogerdan het jaar ervoor (13.740) (Tabel 1).Een deel van deze klachten (jaarlijks ca. 15%) heeftgeen betrekking op de overheid en wordt daarom niet inbehandeling genomen. Bij een ander deel (jaarlijks ca.55%) is de Nationale ombudsman niet bevoegd of is deklacht nog niet kenbaar gemaakt aan de instantie waaroverwordt geklaagd. Het resterende deel van de klachten(jaarlijks ca. 30%) belandt uiteindelijk op het bureau vande ombudsman.Auteur1. Prof. dr. M.L.M. Hertogh is hoogleraarRechtssociologie aan de RijksuniversiteitGroningen en medewerker van dit blad.Noten2. Nationale ombudsman, De burger inketens. Verslag van de Nationale ombudsmanover 2008. Den Haag, p. 40.3. Omdat bij het schrijven van dit artikel decijfers over 2013 nog niet beschikbaarwaren, hebben alle tabellen betrekking opde periode 2005-2012.NEDERLANDS JURISTENBLAD – 10-01-2014 – AFL. 1 25
Change language