PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA ... - PALGO centar

PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA U SRBIJI:
Orijentacija ka pravičnoj podeli rizika i isplativosti investicija
Relevantne odredbe Zakona o komunalnim uslugama, koji je usvojen pre Zakona o koncesijama, predviđaju period
trajanja ugovora do pet godina, s mogućnošću produženja do 25 godina radi amortizacije ulaganja. Na postupak dodeljivanja
ugovora u skladu sa Zakonom o komunalnim delatnostima ne primenjuje se Zakon o javnim nabavkama, a
ni Zakon o koncesijama, jer se Zakon o koncesijama odnosi samo na koncesione ugovore (ne na poveravanje komunalnih
delatnosti), kao što se i Zakon o javnim nabavkama odnosi samo na tradicionalne javne nabavke dobara i usluga.
Pružanje komunalnih usluga od strane privatnih operatera na osnovu ugovora o poveravanju komunalnih delatnosti
ne pruža privatnom partneru mogućnost da se samostalno, tj. bez nadzora partnera iz javnog sektora angažuje/
obavlja delatnosti. Štaviše, u oblasti utvrđivanja cena, ugovor o poveravanju komunalnih delatnosti daje ograničen
prostor privatnom partneru da utiče na kriterijume za utvrđivanje cene proizvoda ili usluga. Prema članu 3. stavu 3.
Zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa, privatna preduzeća koja obavljaju delatnosti
od opšteg interesa imaju iste dužnosti i obaveze u pogledu obavljanja tih delatnosti kao i javno preduzeće ili javna
ustanova. Ta odredba implicira da u oblasti utvrđivanja cena, grad/opština (kao i Vlada Srbije) zadržavaju pravo davanja
saglasnosti privatnom partneru prilikom promene cena. Čak i kad kod JPP postoji direktna povezanost između
privatnog partnera i krajnjeg korisnika (javni prevoz u Beogradu je primer takvog aranžmana) i privatni partner je taj
koji pruža usluge građanima, grad/opština zadržavaju pravo kontrole kad je u pitanju izmena visine cena koje plaćaju
korisnici usluga. Te cene mogu, po potrebi, biti subvencionisane.
Kao što je već spomenuto, ugovori o poveravanju komunalnih usluga trebalo bi da se zaključuju u skladu sa Zakonom
o javnim nabavkama. Taj zakon postavlja pravni okvir za poveravanje javnih usluga privatnim investitorima, nastojeći
da smanji potencijalne rizike koji vrebaju naručioce (uključujući lokalne vlasti) u postupku nabavke, a koji proističu iz
pomanjkanja tehničkih znanja i veština. Cilj ovog zakona je i da obezbedi konkurenciju, transparentnost i da spreči
zloupotrebe u raspolaganju sredstvima iz javnih prihoda.
U Zakonu o javnim nabavkama veoma je detaljno definisan postupak nabavke usluga. Ugovori o nabavci usluga
mogu se zaključiti na tri načina: putem otvorenog postupka, restriktivnog postupka i neposrednih pregovora. Glavna
odlika otvorenog postupka jeste to što u njemu mogu učestvovati svi zainteresovani, bez prethodne selekcije samo
određenih ponuđača, a javni poziv za učestvovanje na tenderu mora biti objavljen u „Službenom glasniku”. Restriktivni
postupak sastoji se iz dve faze, od kojih je prva kvalifikacioni postupak. Prema Zakonu o javnim nabavkama takav
postupak se može sprovoditi samo kada su predmet javne nabavke takva dobra, usluge ili radovi koji, s obzirom na
tehničku, kadrovsku i finansijsku osposobljenost, mogu biti isporučeni, pruženi, odnosno izvedeni samo od strane
ograničenog broja ponuđača. Treba napomenuti da Zakon o javnim nabavkama postavlja određene preduslove za
zaključivanje ugovora o javnoj nabavci. Naime, javna nabavka mora biti predviđena planom nabavki i za nju moraju
biti predviđena sredstva u gradskom, odnosno opštinskom budžetu.
│119
2.2. Koncesije
Na nacionalnom nivou u Srbiji nema javno-privatnih partnerstava. Glavni razlog za to je veoma komplikovana i nadasve
dugotrajna procedura zaključenja ugovora o koncesiji. Tako je, na primer, Vlada Republike Srbije dužna da o
predlogu za davanje koncesije odluči u roku od 3 meseca. Nakon toga, nadležno ministarstvo ima rok od šest meseci
da pripremi i dostavi predlog akta o koncesiji Vladi RS. Dakle, od trenutka pokretanja inicijative za zaključenje koncesionog
ugovora do pokretanja tenderske procedure može da prođe od jedne (u najboljem slučaju) do dve godine. Za
lokalne vlasti složenost koncesione procedure predstavlja nepremostivu prepreku, čak i za gradove sa veoma razvijenim
stručnim, materijalnim i tehničkim kapacitetima, kao što je Beograd. Postupak dodele koncesije za deponiju u
Vinči, na primer, trajao je, s prekidima, preko tri godine, pre nego što je obustavljen na neodređeno vreme.
2.3. Mešoviti pravni subjekti osnovani kao privredna društva
Imajući na umu činjenicu da Srbija još uvek nije otpočela proces privatizacije komunalnih preduzeća,
postojeći pravni okvir ne podržava u potpunosti institucionalna JPP na lokalnom nivou. Prema Zakonu
o komunalnim delatnostima može biti prodato (privatizovano) samo do 49% vrednosti državnog kapitala u
javnom preduzeću koje pruža komunalne usluge. Javna preduzeća koja obavljaju delatnosti prečišćavanja i distribucije
vode za piće, prečišćavanja i odvođenja otpadnih voda, proizvodnje i snabdevanja parom i toplom vodom