PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA ... - PALGO centar

PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA U SRBIJI:
Orijentacija ka pravičnoj podeli rizika i isplativosti investicija
za novac često vrlo složen posao, uopšteno se može reći da JPP donosi veću vrednost kad god se njime ostvare sledeće
prednosti: niži troškovi tokom korišćenja projekta, efikasnija podela rizika, brža realizacija, bolji kvalitet usluga
i dodatni prihod.
Poslednjih godina zabeležen je značajan porast saradnje javnog i privatnog sektora u razvoju infrastrukture i upravljanju
infrastrukturom, namenjenom za obavljanje brojnih ekonomskih delatnosti. Uspostavljanje JPP u Republici Srbiji
motivisano je kombinacijom nekoliko faktora: (a) potragom za privatnim finansijskim sredstvima koja bi dopunila
skromne javne budžete (b) željom da se iskoriste know-how i operativne veštine privatnog sektora i (c) strukturnim
promenama uloge lokalne vlasti, koja sve više postaje organizator, regulator i kontrolor, a manje neposredni operater.
Ovaj deo sadrži kratak pregled osnovnih modela javno-privatnih partnerstava koji su izabrani za sprovođenje ili se
već sprovode u lokalnim samoupravama širom Srbije. Mogućnosti saradnje koje nudi JPP kreću se od onih kod kojih
je angažovanje privatnog sektora minimalno, npr. zaključivanje ugovora o pružanju usluga, pa sve do onih kod kojih
privatni sektor u znatnoj meri učestvuje u upravljanju projektom, kao što je rekonstrukcija infrastrukture i ulaganje u
infrastrukturu, koncesije i BOT (izgradi-koristi-predaj) ugovori. U nastavku ćemo predstaviti svaku od ovih opcija ponaosob.
Skoro u svim ovim opcijama javni partner obično preuzima punu kontrolu nad imovinom po isteku ugovora
sa privatnim partnerom.
Analiza primera iz prakse omogućava nam da utvrdimo ključna rukovodeća načela razvoja i primene JPP na lokalnom
nivou u Republici Srbiji. Važno je naglasiti da su strukture JPP koncept u početnoj fazi svog razvoja.
Iako su koristi od partnerstva sa privatnim sektorom nesumnjive, njega ne bi trebalo smatrati jedinim mogućim pristupom,
s obzirom na složen postupak njegovog osmišljavanja, realizacije i upravljanja njime. Ova vrsta partnerstva
zato mora da bude brižljivo ocenjena u kontekstu projekta, javne koristi i relativnog dobitka koji bi se postigao primenom
različitih pristupa.
Broj primera koje smo predstavili je očigledno mali, imajući u vidu stvarni broj projekata i sporazuma koji su inicirani
i ostvareni. Glavni problem s kojim smo se susreli tokom istraživanja ostvarenih JPP jeste nespremnost lokalnih vlasti
da obelodane ugovore o JPP i da podele svoja iskustva stečena u postupku ocene, nabavke i pregovaranja. Podatke
smo pribavili iz raznovrsnih izvora, kao što su finansijeri, organizacije koje su pružale institucionalnu podršku i
korisnici projekata. U toku analize slučajeva, kao kriterijume smo ustanovili: vrstu ugovora, period trajanja ugovora,
vrednost investicije, prenos odgovornosti, rizik tražnje, rizik raspoloživosti, finansijski tržišni rizik i rizik cene.
│121
Analiza je otkrila da postoje brojne razlike među modelima JPP koji se primenjuju u Srbiji. Na osnovu gorenavedenih
kriterijuma, došlo se do sledećih zaključaka:
Vrsta ugovora. Ugovori o poveravanju obavljanja usluga su najčešći oblik uspostavljenih JPP. Koncesije koje smo
analizirali još nisu realizovane. Zajednička privredna društva su registrovana u oblastima upravljanja otpadom i distribucije
gasa. Struktura vrste ugovora pokazuje da ne postoji zainteresovanost lokalnih vlasti za sprovođenje sveobuhvatne
ocene najpogodnije strukture JPP. U svakom slučaju, mogle bi se proučiti različite strukture JPP na osnovu
visine sredstava koja bi se mogla preusmeriti iz javnih fondova i sredstava koje je potrebno da uloži privatni partner,
željenog nivoa usluga, platežne spremnosti i prihvatljivosti cene za potrošače, rekonstrukcije postojećih sistema itd.
Lokalne vlasti preferiraju ugovore o poveravanju obavljanja delatnosti u odnosu na ugovore o koncesiji, jer je postupak
za izbor operatera usluga kraći i lakši od pravno složenog postupka za procenu i realizaciju koncesija i odabira
koncesionara putem javnog nadmetanja (javne nabavke). Povrh toga, propuštanje da se izvrši procena adekvatnih
struktura JPP dovodi do gubitka dopunskog prihoda za javni sektor, koji bi se mogao ostvariti naplatom lokalnih
naknada i taksi za korišćenje postojećih javnih objekata i za pravo privatnih partnera na obavljanje javnih usluga
kojima se ostvaruje prihod. Osnivanje zajedničkog društva (joint venture) predstavlja dodatni rizik kad se razmišlja
o koncesiji. Osnivanje takvih društava u Srbiji ne donosi koristi kao koncesije i praćeno je gubitkom vlasništva nad
javnom imovinom, slabljenjem pregovaračkih kapaciteta i kontrole od strane lokalne vlasti.
Period trajanja ugovora mora biti utvrđen na osnovu visine uloženog kapitala, stepena angažovanosti privatnog
sektora i vremena potrebnog za povraćaj uložene investicije i ostvarenje profita. Trajanje ugovora se, nažalost, utvrđuje
prema pomenutim kriterijumima samo u slučaju uspostavljanja koncesije, u skladu sa Zakonom o koncesijama.