PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA ... - PALGO centar

Gabor Peteri
4.4. Kapacitet za osmišljavanje JPP, pregovaranje o JPP i upravljanje JPP
Javne usluge koje uključuju privatne partnere komplikovanije su od onih kojima se interno upravlja. U fazi planiranja,
kada su ciljevi programske politike jasno postavljeni, postoji veća potreba da se informišu sve zainteresovane strane.
Sporazum o strateškim ciljevima i bolje razumevanje motivacije zainteresovanih aktera pomaže da se preduprede
potencijalni sukobi u kasnijim fazama projekta.
U toku pripreme i realizacije projekta mogu iskrsnuti određena pitanja koja se tiču sigurnosti radnih mesta, upravljanja
socijalnim problemima i fleksibilnosti standarda usluga. Stoga se mora razviti regulatorni kapacitet za projekte
JPP, pogotovo na nivou lokalne samouprave, gde će zbog predstavnika potrošača i direktnog političkog uticaja možda
biti potrebne neke sasvim nove upravljačke veštine.
Iskustva sa projektima JPP pokazuju da su, pored tehničkog znanja, izuzetno važni i bolje shvatanje komercijalne
logike i širi institucionalni okvir. Ukupna sposobnost poslovanja nalazi se na vrhu liste veština i kapaciteta javnog
sektora: shvatanje potreba krajnjih korisnika, mogućnosti nabavke, strateški kontekst i podsticaji na strani ponude,
veštine komunikacije i pregovaranja, sposobnost saradnje sa savetnicima, sposobnost da se održi konkurentska tenzija
itd. Prema nedavnom izveštaju Državnog revizorskog biroa (NAO 2009), ove veštine brojčano nadmašuju strogo
tehničko znanje u pripremi projekata i upravljanju njima.
16│
Sve ove sposobnosti mogu pomoći da se izbalansira asimetrična informisanost, koja bi inače dovela izvođača-operatera
u povoljniji položaj u odnosu na klijenta-regulatora, tj. lokalnu samoupravu. Vlade se obično oslanjaju na informacije
koje im pružaju izvođači, zbog toga što je nivo tehničke ekspertize u državnoj upravi niži. Ovakva situacija
može imati negativne posledice. Kao reakcija na to, raste birokratski pritisak na operatera, odnosno jača politički pritisak
na izvođača (na primer, pritisak za unakrsne subvencije ili uvođenje poreza na ekstra dobit na očekivani profit).
Jedna od najčešćih kritika upućenih projektima JPP jeste da interesi poslovnog sektora vode do nepotrebnog proširenja
obima projekata. Jedna studija Svetske banke pokazala je da u razvijenim zemljama oko polovine infrastrukturnih
ugovora o JPP dobija 10 posto najvećih kompanija. U sektoru vode, posebno, dominiraju kompanije kao što je Veolia
Environment ili SUEZ (Estache 2009). Studija zaključuje da bi, uprkos činjenici da veći projekti dovode do ekonomije
opsega, strategija „povezivanja manjih projekata” suzila konkurenciju pošto bi se samo nekolicina kompanija kvalifikovala
za dobijanje posla.
U fazi realizacije projekta, složeni projekti bi mogli da ograniče ovlašćenja klijenta. Sporazumi dovode do veće rigidnosti
u pružanju usluga, uprkos promenama u potražnji ili tehnologiji. Ovlašćenja javnog partnera se sužavaju kod JPP i
angažovanja podizvođača, pošto vlade nisu uvek u poziciji da usmeravaju izvođače i daju im instrukcije.
Ovi problemi koji se tiču upravljanja mogli bi se delimično rešiti većom transparentnošću. Najvažniji korak kod javnog
odlučivanja o kapitalnim investicijama je dizajn projekta. Istraživanje slučajeva korupcije pokazalo je da izvođači i investitori
imaju načina da povećaju troškove i forsiraju upotrebu skupih tehnologija. Vlade bi u tim slučajevima trebalo
da budu u stanju da vrše kontrolu u ovim ranim periodima planiranja i projektovanja kapitalnih investicija. Tokom
ove faze pripreme JPP odabir projekata bi trebalo da bude usklađen s lokalnim razvojnim planovima i sektorskim
razvojnim strategijama.
Partneri i izvođači se obično biraju u konkurentnom tenderskom postupku. Taj postupak može biti različit od onog
koji se primenjuje kod klasičnih javnih nabavki, jer se tenderski postupak za JPP odvija u fazama, uz aktivno učešće
potencijalnih ponuđača. Plan koji je osmislila vlada prvi put se konfrontira s realnošću obično tokom pregovora sa
ponuđačima kojima je u prvoj fazi priznata kvalifikacija. Procena i izrada projekta zahtevaju učestalu komunikaciju
između klijenta i izvođača radova tokom celog perioda trajanja pregovora o okvirnim predlozima, preliminarnim i
završnim pozivima. 6
6 Videti: CREAM (2010), EU (2003) i UN (2007).