PARTNERSTVO JAVNOG I PRIVATNOG SEKTORA ... - PALGO centar

Gabor Peteri
4.1. Pravno-administrativni okvir
Države centralne i istočne Evrope razvile su složeni zakonski okvir JPP tokom devedesetih godina 20. veka. Osnovni
zakoni, poput zakona o koncesijama ili lokalnoj samoupravi, bili su neophodni, ali ne i dovoljni za stvaranje povoljnog
pravno-administrativnog okruženja. Oni moraju biti praćeni propisima koji regulišu tehničke aspekte angažovanja
privatnog sektora: sektorskim zakonima i strategijama, postupcima javne nabavke, raznim oblicima upravljanja uslugama,
statusom javnih sredstava i, posebno, lokalnom autonomijom u upravljanju opštinskom imovinom.
Nekvalitetno zakonodavstvo i nedostatak administrativnih kapaciteta takođe mogu obeshrabriti privatne inicijative.
Na primer, po Zakonu o koncesijama Republike Srbije, vlada mora da odobri ili ne odobri opštinsku inicijativu za
pokretanje postupka za davanje koncesije u roku od tri meseca. Nadležno ministarstvo ima rok od šest meseci da
pripremi i podnese vladi nacrt ugovora o koncesiji. To znači da postupak javnog tendera može da traje od jedne do
tri godine od trenutka kad je podneta inicijativa za davanje koncesije. To se dešava čak i u slučaju gradova kao što je
Beograd, koji imaju veoma razvijene tehničke, materijalne i stručne resurse.
Pored ovih zakonodavnih osnova, uspeh JPP u velikoj meri zavisi i od sveukupnih pravila o upravljanju javnim finansijama.
Kao prvo, računovodstvena pravila definišu kako se donosi najvažnija odluka u pogledu JPP (ili, da li se ona
uopšte donosi), a to je: da li će javni ili privatni metod finansiranja biti povoljniji? Kako izgleda poređenje troškova
različitih modela finansiranja?
14│
Pošto prihodi od tarifa za usluge obično predstavljaju glavni izvor finansiranja projekata u komunalnom sektoru,
samostalnost u utvrđivanju visine naknada za korišćenje postaje važno pitanje. Klijenti – organi lokalne samouprave ili
centralne vlasti, moraju zadržati ovlašćenje da formiraju cene usluga koje se pružaju putem aranžmana JPP. Donosioci
odluka trebalo bi da budu upoznati s raspoloživim opcijama za utvrđivanje visine cena usluga koje se naplaćuju korisnicima,
a uprava bi trebalo da poznaje razne metode formiranja cena. Pošto su prihvatljive cene takođe presudan
preduslov za uspešno privatno pružanje usluga, vlasti bi morale da imaju ideju o tome koliko građani mogu da plate
za usluge, koji metodi socijalne podrške im stoje na raspolaganju, kao i na koji način će reagovati u slučaju neplaćanja
usluga ili kašnjenja u plaćanju.
Neke države su izradile zasebne zakone o javno-privatnom partnerstvu. Dve države koje su bile proučavane u okviru
ovog projekta (Hrvatska i Poljska) nedavno su donele zakone koji regulišu opšta pravila JPP. Ostale države (Češka
Republika i Mađarska, na primer) uspele su da razviju raznovrstan sistem javno-privatnih partnerstava bez donošenja
konkretnih zakona, već prostim prilagođavanjem postojećih zakona novih zahtevima. Ovo je uobičajena praksa u EU,
budući da se u Saopštenju Evropskog saveta iz 2005. godine navodi da nije potrebno donositi zasebne propise o svim
javnim ugovorima i koncesijama (ES 2005).
4.2. Lokalni podsticaji za inovacije
Javno-privatno partnerstvo još uvek nije postalo uobičajen način finansiranja kapitalnih investicija. Prema rezultatima
jednog globalnog istraživanja, samo 4 posto svih investicija u javnom sektoru sprovodi se u nekoj formi JPP.
Opštinske investicije se uglavnom finansiraju iz sredstava državnog budžeta i dotacija za sufinansiranje. Lokalne samouprave
su, međutim, odgovorne za više od polovine investicija u javnom sektoru, tako da njihovi prioriteti kod
odabira mehanizama za finansiranje određuju načine finansiranja.
Čak se i klasični oblici finansiranja putem zaduživanja manje koriste u zemljama u tranziciji. Prosečan dug lokalnih samouprava
u EU, izražen u procentima BDP-a, iznosi skoro 6 posto, dok on u većini decentralizovanih srednjeevropskih
zemalja, kao što su Poljska ili Mađarska, iznosi tek oko 2 posto (Dexia 2008).
Sam sistem finansiranja lokalnih samouprava podstiče lokalne samouprave na iznalaženje alternativnih načina za
finansiranje kapitalnih projekata. U mnogim državama jugoistočne Evrope, nizak nivo izvornih prihoda i skoro potpuno
odsustvo sopstvenih kapitalnih prihoda primorava lokalne samouprave da se oslanjaju na budžetske transfere