Indice - Ssai - Ministero Dell'Interno

MINISTERO DELL’INTERNO
Scuola Superiore dell’Amministrazione dell’Interno
XXVI Corso di formazione dirigenziale
per l’accesso alla qualifica di viceprefetto
L’Italia di fronte al fenomeno migratorio: l’accordo di integrazione.
Sostegno alla condivisione di diritti e doveri (e alla crescita delle
opportunità individuali) o mero strumento di politica migratoria
(e di controllo della migrazione “marginale”)?
Dott. Sergio BRESCHI
Dott.ssa Roberta CARPANESE
Dott. Michele LASTELLA
Dott. Giuseppe LIGUORI
Dott.ssa Filomena PICCARRETA
Dott. Bruno STRATI
RELATORE: Prefetto Riccardo COMPAGNUCCI

Indice
Capitolo I
Il fenomeno migratorio e le problematiche
dell’integrazione………………………………… pag. 4
1. Premessa………………………………………. pag. 4
2. Il fenomeno migratorio in Europa……………... pag. 5
3. Le politiche di migrazione: di ingresso e di
integrazione ……………………………………… pag. 6
4. Problematiche dell’integrazione ………………. pag. 8
5. L’immigrazione in Italia oggi………………… pag. 10
Capitolo II
Percorsi di integrazione e cittadinanza in alcuni
Paesi dell’Unione Europea …………………….. pag. 11
1. Multiculturalismo e politiche di integrazione in
Inghilterra…………………………………………. pag. 11
2. Il ruolo della conoscenza della lingua nelle
politiche di integrazione in Germania…………….. pag. 14
3. I diritti degli stranieri in Spagna……………….. pag. 18
4. L’esperienza del contratto di integrazione in
Francia………………………………………………. pag. 23
Capitolo III
La genesi dell’accordo di integrazione pag. 27
1. L’integrazione degli stranieri nella legislazione
italiana: dagli anni Novanta al pacchetto sicurezza
2009 ……………………………………………… pag. 27
1

2. L’integrazione degli stranieri nell’Unione
Europea……………………………………………. pag. 33
3. L’approvazione dell’emendamento della Lega
Nord 18.07 dell’AS 733, introduttivo dell’accordo di
integrazione e l’adozione del regolamento attuativo
ex art. 4-bis, comma 2, del D.Lgs.
286/1998…………………………………………. pag. 37
4. Il binomio integrazione-sicurezza……………… pag. 44
Capitolo IV
L’accordo di integrazione: la disciplina e la fase
di prima applicazione…………………………… pag. 46
1. Quadro normativo e ambiti di applicazione …… pag. 46
2. Sottoscrizione, contenuto ed efficacia………….. pag. 47
3. Articolazione dell’accordo per crediti.
Disciplina…………………………………………... pag. 50
4. Le circolari ministeriali…………………………. pag. 54
5. La prima fase di attuazione: le esperienze nella
provincia di Firenze e in quella di La Spezia …… pag. 56
5.1. Firenze……………………………………... pag. 56
5.2. La Spezia…………………………………... pag. 58
Capitolo V
Tesi a confronto: i limiti dell’accordo di
integrazione…………….......................................... pag. 61
1. Il limite genetico ………………………………... pag. 61
2. Gli altri limiti……………………………………. pag. 62
Capitolo VI
Tesi a confronto: l’accordo di integrazione; più
luci che ombre.......................................................... pag. 68
2

1. Dall’atto di accusa al multiculturalismo ai
contratti di integrazione……………………………. pag. 68
2. La coerenza degli impegni………………………. pag. 70
3. Non solo conoscenza della lingua………………
4. Perché SI’ all’accordo di integrazione …………
Conclusioni………………………………………….
Bibliografia………………………………………….
pag. 72
pag. 75
pag. 77
pag. 79
3

Capitolo I
Il fenomeno migratorio e le problematiche dell’integrazione
1. Premessa
Il fenomeno delle migrazioni è complesso e multiforme e può essere studiato sotto
molteplici profili: demografico, sociologico, economico, amministrativo, psicologico,
antropologico, storico, politico e internazionale.
Il presente lavoro si concentra sui flussi migratori degli stranieri extracomunitari, che
giungono nel nostro Paese prevalentemente per motivi di lavoro o per ricongiungimento
familiare, nonché su coloro che intendono “mettere su casa” e diventare in prospettiva
nostri concittadini.
Si escludono dal nostro ambito di interesse i cittadini di altri Stati dell’Unione Europea,
che sarebbe improprio definire stranieri a seguito dell’Atto Unico Europeo, entrato in
vigore nel 1987, che ha sancito la libertà di movimento dei cittadini di uno Stato
membro nei Paesi dell’Unione. Non interessano ai fini della presente indagine neanche
gli stranieri presenti in Italia per ragioni di studio o per turismo, anche se molti di essi,
trattenendosi sul territorio nazionale anche dopo la scadenza del titolo di soggiorno,
diventano immigrati irregolari (fenomeno degli overstayers, che rappresentano circa
l’80 % della popolazione straniera clandestina).
I migranti possono decidere di sistemarsi definitivamente nel Paese di destinazione, in
quanto non ritengono più di potersi reinserire nei loro Paesi di provenienza, ovvero
possono decidere di spostarsi solo temporaneamente in quanto sperano di tornare in un
futuro più o meno prossimo in patria.
Appartengono, ad esempio, alla prima categoria quegli italiani, tedeschi, russi, irlandesi,
che, a centinaia di migliaia, hanno raggiunto le Americhe tra la fine dell’800 e la prima
guerra mondiale e, in misura minore, anche tra le due guerre.
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Il migrante si sposta temporaneamente quando ha un progetto provvisorio di
stabilizzazione e spera di ritornare definitivamente nel suo Paese, una volta riuscito a
“conquistare” quel livello di benessere economico che gli consentirà di poter vivere.
Su tale scelta incidono molteplici fattori, tra cui la vicinanza dei due Paesi (e dunque la
facilità degli spostamenti), la situazione politica, demografica ed economica del Paese
di destinazione, le politiche adottate in materia di immigrazione.
2. Il fenomeno migratorio in Europa
Il nostro Continente è stato per lungo tempo centro di emigrazione.
Oggi molti Paesi, quali, ad esempio, gli Stati Uniti d’America, i Paesi dell’America
centro-meridionale, l’Australia, la Nuova Zelanda e, in parte, il Sudafrica, sono popolati
quasi esclusivamente o in modo rilevante da discendenti di migranti europei che hanno
sostituito, anche attraverso interventi cruenti, la popolazione autoctona.
Per secoli, infatti, gli Stati di altri Continenti sono stati meta di immigrati dall’Europa,
perlopiù fuggiti da gravi calamità, quali le carestie 1 .
Gli immigrati provenienti dall’Europa si sono trovati di fronte a modelli culturali e
sociali dei Paesi ospitanti che non hanno accettato passivamente, anzi con il passare del
tempo sono emerse tutte le diverse identità nazionali e le specialità culturali.
All’indomani della fine della seconda guerra mondiale, il processo di ricostruzione e il
successivo sviluppo industriale hanno attirato milioni di persone provenienti dai Paesi
del Sud Europa verso le nazioni del Centro e del Nord, soprattutto verso la Germania, il
Belgio, la Svizzera e la Francia.
Tali ingenti flussi migratori soni dipesi sia da “fattori di espulsione” sia da “fattori di
attrazione” 2 , e più in particolare da fattori economici, sociali, culturali che concorrevano
1 160 anni fa milioni di Irlandesi furono costretti ad emigrare in America a seguito di una grave carestia
che aveva distrutto le coltivazioni di patate.
2 U. Melotti, L’immigrazione in Europa: un confronto fra le politiche nazionali, in Cittadinanza europea
Roma 2002. Si ricordano, ad esempio, le emigrazioni dovute allo spostamento dei confini della Polonia
alla linea dell’Oder-Neisse che comportò il trasferimento nella Germania federale di quasi tutta la
5

a far prevedere delle opportunità maggiori e una qualità della vita migliore per gli
emigranti.
A partire dagli anni Settanta del XX secolo, gli spostamenti verso il centro – nord
Europa hanno registrato una battuta d’arresto e Paesi come l’Italia, il Portogallo, la
Spagna, la Grecia, che per decenni erano stati esportatori di manodopera, hanno visto
non solo il ritorno dei propri connazionali in patria, ma anche l’arrestarsi del fenomeno
migratorio. Una volta conclusasi la migrazione cd. interna, grazie allo sviluppo
raggiunto nei Paesi di emigrazione, è iniziata, dapprima più timidamente e poi più
massicciamente, l’immigrazione nei Paesi dell’Europa occidentale di moltitudini di
disperati provenienti dall’Africa, dall’Asia e dall’Est Europa a seguito del fallimento
dell’ideologia comunista negli anni Novanta.
La crescita sempre maggiore dell’immigrazione irregolare ha evidenziato l’incapacità
dei Governi europei di fronteggiare il fenomeno e di controllarlo in modo efficace,
oscillando tra politiche permissive e di rigore e finendo, nell’incertezza, con il
consentire l’ingresso illegale di molti stranieri che, non trovando un’occupazione
dignitosa, sono entrati nella spirale della migrazione marginale, spesso innescando
sentimenti xenofobi e razzisti nella popolazione ospitante.
3. Le politiche migratorie: di ingresso e d’integrazione
Nel novero delle strategie che ogni Stato deve perseguire, le politiche migratorie sono
senza dubbio quelle più complesse. Si tratta di politiche nazionali che incidono su
fenomeni transnazionali che trascendono i confini della decisione e della stessa
conoscenza del legislatore.
popolazione di lingua tedesca che abitava quelle regioni. La Germania riuscì ad assimilare bene questo
primo grande flusso immigratorio. Tra la fine degli anni ‘40 e fino agli inizi degli anni ’70, la Germania
fu in grado di sviluppare un’economia in espansione basata sulla grande industria e sulla ricerca di
economie di scala che necessitavano di continui afflussi di lavoratori anche da altre aree dell’Europa, in
particolare dall’Italia, e più tardi da altre nazioni extraeuropee, quali la Turchia, con una politica
immigratoria del tutto peculiare.
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Di fronte al fenomeno migratorio i Governi adottano politiche degli ingressi (o
immigration policies) e politiche di integrazione (o immigrant policies).
Nel primo ambito rientrano le misure volte a regolare gli accessi e le condizioni per
risiedere legalmente nel territorio nazionale; il secondo ambito comprende il grado di
ammissione degli immigrati alle politiche di welfare. I due ambiti possono essere
interdipendenti tra loro.
Nel primo rientrano le politiche relative:
a) ai flussi di ingresso e di uscita;
b) al contrasto o al laissez-faire in ordine all’ingresso di clandestini;
c) al respingimento e al rimpatrio dei clandestini;
d) alla concessione della cittadinanza per nascita nel Paese da cittadini
stranieri, ovvero per residenza o nel caso di matrimoni misti;
e) agli accessi riservati, alle riunificazione familiari, alla formazione
professionale e/o alla selezione nei luoghi d’origine;
f) alle sanatorie/regolarizzazioni ovvero ai rientri incentivati e/o forzati.
Il secondo ambito attiene, invece, a politiche volte:
a) all’integrazione degli immigrati regolari;
b) all’integrazione degli immigrati irregolari o clandestini (scuola, sanità).
Appartengono alla prima tipologia di politiche i provvedimenti regolatori dei flussi di
ingresso nel territorio nazionale, sulla base delle esigenze emergenti dalla realtà
economica: viene, infatti, fissato e stabilito, attraverso le quote, il numero massimo di
cittadini extracomunitari che possono entrare nel Paese ospitante.
Strettamente connessa al controllo dei flussi di ingresso è la politica di contrasto
all’immigrazione clandestina, che non risulta un’operazione agevole soprattutto per
Paesi che, come l’Italia, possiedono confini prevalentemente costieri, che, peraltro, si
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affacciano sul bacino mediterraneo, sul quale insistono Paesi a forte pressione
migratoria e ad intenso transito quali quelli del Nord Africa.
Altrettanto fondamentali, in tema di politiche di immigrazione, sono gli accordi
bilaterali o multilaterali con i Paesi terzi, attraverso i quali vengono determinati
l’ammontare di immigrati ammessi nel territorio nazionale con permesso di soggiorno
per ricongiungimento familiare ed altre eventuali categorie di lavoratori beneficiari di
quote di ingresso privilegiate.
La disciplina del fenomeno migratorio non può, inoltre, prescindere dalla politica
perseguita dallo Stato di accoglienza in materia di cittadinanza.
4. Problematiche dell’integrazione
Particolare attenzione va riservata alle politiche di integrazione per gli immigrati
regolari al fine di garantire e tutelare condizioni socialmente sostenibili sia per la
comunità immigrata sia per quella autoctona.
Il concetto di integrazione deve essere interpretato in termini di uguaglianza di diritti tra
autoctoni ed immigrati e di utilità, in base ai vantaggi che riceve dall’immigrazione la
comunità ospitante. E’ quest’ultimo un approccio molto pragmatico, da non leggere in
senso negativo, di sfruttamento, bensì secondo una concezione economicistica: quanto
più l’immigrato partecipa ad aumentare i livelli di produttività del sistema, a colmare il
deficit demografico e a temperare i disavanzi pubblici, tanto più si può parlare
d’integrazione della componente immigrata con quella autoctona.
L’integrazione viene concepita anche in termini di somiglianza quando un immigrato
può dirsi effettivamente integrato se condivide i valori, gli usi ed i costumi della
popolazione autoctona.
Tutte le politiche, indipendentemente dal Paese che le mette in atto, devono rispondere
all’esigenza di integrare persone e culture differenti nelle società di accoglienza e,
quindi, dar luogo ad un processo di arricchimento reciproco.
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Obiettivo del legislatore nazionale è di prevedere e favorire tutti quei canali che,
direttamente o indirettamente, possano contribuire ad inserire l’immigrato nella realtà
sociale in cui vive, perseguendo una pacifica e collaborativa convivenza con la
popolazione autoctona.
I Paesi europei hanno affrontato il problema migratorio in modi diversi, in base alla
propria cultura politica e solo recentemente, come ricorda Melotti, tali diversità si sono
ridimensionate “per effetto dell’incipiente comunitarizzazione delle politiche migratorie
dei Paesi membri dell’Unione Europea 3 ”.
L’integrazione è l’espressione della volontà dello straniero che vuole trasformarsi da
immigrato temporaneo in residente definitivo. Tale desiderio, talvolta, esiste già al
momento della partenza ed è condizionato dal grado di certezze e di immedesimazione
che il migrante ha nei confronti della società ospitante, ma può essere influenzato anche
dalle politiche nazionali, sia a livello statale che locale, che ne possono favorire o meno
l’inserimento 4 .
Ormai tutti i Paesi, anche quelli che dapprincipio favorivano solo l’immigrazione
temporanea di manodopera, hanno dovuto rispondere alla richiesta di una parte della
popolazione straniera che intende stabilirsi in modo definitivo sul territorio.
In Europa sono stati individuati tre modelli d’integrazione: il primo detto
“assimilazionista”, adottato in Francia, che mira alla condivisione di regole, ideali e
tradizioni comuni; il modello “multiculturale”, “comunitario”, o anche detto pluralista,
adottato in Gran Bretagna, che ammette la presenza della diversità anche nello spazio
3 Si veda U. Melotti, L’immigrazione in Europa…, cit.
4 T. Garton Ash, Il crogiolo degli dei che annulla le razze, in Internazionale ,8/2003: “Forse esiste una
risposta al problema del razzismo. Se uomini e donne non si preoccupassero della razza della persona con
cui vogliono fare un figlio e se facesse così anche la loro discendenza, il concetto di “appartenenza
etnica” lascerebbe lo spazio a quello di “appartenenza all’umanità”». Sembra semplice, ma le condizioni
culturali, politiche ed economiche sono molto complesse. Il melting pot americano è relativamente
recente: solo nel 1965 fu abrogata la legge che consentiva l’immigrazione solo agli europei di razza
bianca. Dagli anni sessanta gli afroamericani smisero di essere legalmente discriminati . «Negli ultimi
quarant’anni, comunque, la razza è ancora la maggiore fonte di tensione negli Stati Uniti» e si verificano
veri e propri episodi di razzismo…. Anche noi europei potremmo trarne vantaggio. L’Europa ha urgente
bisogno di un boom demografico per fronteggiare l’invecchiamento della popolazione. «Dovremmo
imparare dagli americani a fare sentire gli immigrati a proprio agio. “Californication” è quello di cui
hanno bisogno gli europei».
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pubblico, dove avviene la mediazione tra gruppi differenti all’interno delle regole del
gioco stabilite dagli autoctoni; il modello di “precarietà istituzionalizzata” rinvenibile in
Germania, dove l’immigrato è integrato nel mondo del lavoro e non nella cultura del
Paese ospitante ed è mantenuto nella condizione di ospite temporaneo, che prima o poi
farà ritorno a casa sua.
5. L’immigrazione in Italia oggi
Si riportano di seguito, in sintesi, i dati dell’immigrazione in Italia, riferiti all’anno
2011, pubblicati nel Dossier Statistico Immigrazione Rapporto 2012 della Caritas e
Migrantes, anche sulla base degli elementi forniti dal Ministero dell’Interno per gli
ambiti di competenza:
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Capitolo II
Percorsi di integrazione e cittadinanza in alcuni Paesi dell’Unione Europea
1. Multiculturalismo e politiche d’integrazione in Inghilterra
Il Regno Unito ha una lunga storia migratoria, sia come terra d’asilo, si pensi
all’accoglienza accordata agli Ugonotti tra il XVI e il XVII secolo, sia per la sua storia
imperiale che in tempi più recenti ha facilitato i collegamenti con altri paesi.
Nel secondo dopoguerra, i flussi hanno acquisito maggiore regolarità e l’immigrazione è
diventata un fattore permanente. Fra il 1951 e il 1971 il numero degli stranieri residenti
(per lo più provenienti da alcuni paesi del Commonwealth, Asia del Sud e isole dei
Caraibi, dai paesi dell’Europa dell’Est e da quelli dell’Europa del Sud) è cresciuto da
circa due milioni a oltre tre milioni, quasi il 6% della popolazione.
Dopo un rallentamento registratosi negli anni Settanta e Ottanta, nei due decenni
successivi i flussi hanno ripreso a crescere pressoché ininterrottamente e nel 2010 la
popolazione immigrata aveva raggiunto quasi 7 milioni di unità, più dell’11% di quella
totale.
L’immigrazione ha attraversato fasi di sviluppo industriale, di mutamenti nel mercato
del lavoro, di integrazione dei mercati mondiali e crescita economica ed è sempre stata
riconosciuta come una risorsa per l’economia del Paese. Allo stesso tempo,
l’immigrazione è stata accompagnata da tensioni, conflitti, e razzismo sia istituzionale
sia sociale.
La risposta alla diversificazione etnica e alle tensioni che dal secondo dopoguerra hanno
accompagnato l’immigrazione nel Regno Unito è stata l’adozione del multiculturalismo
come politica ufficiale. Più precisamente, l’ingresso nel Regno Unito delle politiche
multiculturali avviene intorno alla metà degli anni Sessanta, dopo una prima fase di
politiche assimilazioniste, durante gli anni Cinquanta e primi Sessanta, e una successiva
di politiche integrazioniste. Nel 1968 viene approvato il Commonwealth Immigrants Act
con il quale si riconosce il carattere multiculturale del paese e la necessità di costruire
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apporti di mutuo riconoscimento fra etnie diverse. Da allora, le principali istituzioni
pubbliche locali e nazionali hanno intrapreso una serie di politiche per contrastare il
razzismo e incoraggiare il rispetto e la tolleranza per le minoranze etniche, nonché la
loro mobilità sociale in settori come quello dell’educazione, abitativo o del lavoro.
Dai primi anni del Duemila ha inizio, peraltro, la graduale transizione a un sistema in
cui il multiculturalismo viene affiancato in misura sempre maggiore da politiche
d’integrazione, aventi l’obiettivo di rendere compatibile l’immigrazione alle esigenze
del mercato del lavoro e, in particolare, di manodopera qualificata. Nasce cosi quella
che verrà definita la managed migration, un sistema di controllo dei confini nazionali
basato sulla selezione degli ingressi secondo gli interessi dell’economia britannica.
Le linee guida del nuovo sistema di politiche migratorie vengono formulate in un serie
di documenti governativi pubblicati fra il 1998 e il 2005, con i quali il governo inglese
stabilisce che l’integrazione si fonda su tre componenti principali.
La prima è quella di una maggiore regolazione dell’immigrazione economica da
selezionare in base alle competenze e ai paesi di provenienza.
La seconda componente è quella di un crescente controllo nei confronti
dell’immigrazione irregolare.
Infine, viene apportata una serie di cambiamenti legislativi relativi alle procedure per
ottenere la cittadinanza che danno maggiore enfasi al processo d’integrazione.
In particolare, con il Nationality, Immigration and Asylum Act 2002, viene introdotto un
test d’inglese e di conoscenza della storia e delle istituzioni del paese per i candidati che
desiderano ottenere la cittadinanza, nonché una cerimonia ufficiale in cui il candidato
presta un pubblico giuramento 5 .
E’ mancata tuttavia una reale strategia nazionale per incoraggiare l’integrazione sociale,
economica e civica delle centinaia di migranti che arrivano in Inghilterra ogni giorno.
La legislazione non ha creato una chiara cornice nazionale e fornito precise direttive in
5 “Sarò fedele al Regno Unito e rispetterò i suoi diritti e le sue libertà. Sosterrò i suoi valori democratici.
Osserverò fedelmente le sue leggi e adempirò ai miei doveri e obblighi come un cittadino britannico”
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grado di mobilitare la società civile; pertanto le iniziative d’integrazione rivolte ai
migranti hanno avuto carattere esclusivamente locale.
Il governo di Londra, la Greater London Authority, ha recentemente avviato un piano
d’integrazione per una serie di categorie che include i rifugiati, i lavoratori migranti
dequalificati, i nuovi arrivati e i migranti senza permesso di soggiorno. Il 34% della
popolazione residente a Londra è costituito da immigrati; ogni programma
d’integrazione deve misurarsi con una realtà estremamente diversificata, sia per quanto
riguarda la tipologia dei permessi (studio, lavoro, motivi umanitari, riunificazione
familiare, allargamento dell’Unione Europea), sia per quanto riguarda i paesi e le etnie
di provenienza 6 .
A Londra, oltretutto, è concentrata la maggioranza degli oltre 500mila migranti senza
permesso di soggiorno presenti sul territorio inglese. I principali problemi che devono
affrontare sono quelli del lavoro, insicuro e malpagato per le fasce basse, della salute,
della casa e del rischio di sfruttamento, della conoscenza dei propri diritti,
dell’esclusione e isolamento sociale.
Le problematiche relative all’integrazione di una popolazione cosi eterogenea vengono
affrontate su varie dimensioni: quella della lingua, con l’avvio di corsi di lingua inglese
in collaborazione con associazioni ed enti locali; quella abitativa, per assicurare
l’accesso ai normali canali alloggiativi; quella dell’occupazione, per aiutare i rifugiati e
i migranti a trovare lavoro, ridurre la sottoccupazione e l’occupazione nell’economia
informale; quella della salute, in modo da assicurare che i bisogni sanitari vengano
soddisfatti.
E ancora, la dimensione della sicurezza e della coesione, per assicurare che la polizia e
il sistema legale forniscano servizi di alta qualità; quella dei bambini e dei giovani, per
superare le difficoltà specifiche della metropoli e assicurare loro salute, benessere,
6 E’ stato calcolato che a Londra vivono persone provenienti da 179 paesi: molti di loro ricoprono
incarichi prestigiosi e redditizi nella City, nelle multinazionali, nelle università o come imprenditori.
Molti altri occupano posizioni più svantaggiate e offrono quei servizi che, seppure a basso contenuto di
capitale umano, sono necessari in una metropoli avanzata e globale come Londra. Negli ultimi decenni vi
è stata, inoltre, una forte crescita dell’immigrazione femminile, in particolare dai Paesi dell’Est Europa
recentemente entrati nell’UE, con una conoscenza dell’inglese molto povera ed enormi barriere
d’ingresso nel mercato del lavoro.
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sicurezza e istruzione; quella dello sviluppo della comunità locale, per coinvolgere
rifugiati e migranti nella vita politica e civile; infine, quella dell’informazione, per far
conoscere ai rifugiati e ai migranti i loro diritti ma anche le opportunità di Londra.
A ciascuna di queste dimensioni corrispondono azioni diverse, compiti, obiettivi attesi,
partner e risorse. Ruolo importante è quello del pubblico, la Greater London Authority,
ma anche delle associazioni dei migranti, delle associazioni di volontariato, sindacali e
imprenditoriali, chiese e comunità religiose, scuole e altre istituzioni.
2. Il ruolo della conoscenza della lingua nelle politiche di integrazione in Germania
Fra il 2000 e il 2010, un’intensa attività politica ha dato vita in Germania a un numero
di iniziative superiore a quelle adottate a partire dalla fine della seconda guerra
mondiale. Dalla riforma del diritto di cittadinanza del 2000, alla legge
sull’immigrazione del 2005, alla riforma del diritto di soggiorno nel 2007, passando per
una conferenza nazionale sull’Islam, tre vertici per l’integrazione e il recente piano
nazionale per l’integrazione, presentato all’opinione pubblica dal Ministero dell’Interno
e dall’Ufficio federale per la migrazione e i rifugiati (BAMF) nel settembre 2010 7 .
Il piano, finalizzato a organizzare e valutare tutte le iniziative in favore
dell’integrazione, si propone di coordinare e condurre a un miglioramento qualitativo i
vari progetti, pubblici e privati, già in fase di realizzazione sul territorio, individuandoli,
valutandoli e proponendo strategie di sviluppo che coinvolgano tutte le organizzazioni
interessate, dai rappresentanti sindacali a quelli ministeriali fino alle associazioni locali.
Le tematiche alle quali il programma deve dedicarsi nell’ordine sono: l’apprendimento
del tedesco, l’integrazione professionale, l’istruzione e la formazione, l’integrazione
sociale. Parallelamente alle tematiche centrali, altri aspetti da considerare e sostenere
7 In Germania la popolazione immigrata è di circa 7 milioni su una popolazione complessiva di 82
milioni. La comunità straniera più numerosa (2,7 milioni di abitanti) è quella turca; seguono altre
comunità straniere, come quelle provenienti da Italia, Serbia, Grecia, Polonia e Croazia. Lo United
Nations Population Fund rileva come la Germania ospiti il terzo più alto numero di migranti
internazionali fra tutti i paesi del mondo, circa il 5% dei 191 milioni di migranti, che corrisponde a circa il
12% della popolazione della Germania.
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sono: i controlli di qualità e la valutazione, l’interculturalità, l’impegno civico,
l’assistenza sociale.
Non v’è dubbio, peraltro, che la più importante tra le iniziative statali in favore
dell’integrazione, previste dalla legge che regola il diritto di soggiorno, sia l’attuazione
dei cosiddetti “corsi di integrazione”, organizzati interamente sotto la responsabilità
dell’Ufficio federale per la migrazione e i rifugiati.
Il corso di integrazione prevede un test di valutazione iniziale ed è suddiviso in due
corsi di lingua, per un numero complessivo di 600 ore di lezione che portano al
raggiungimento del livello B1 del quadro di riferimento europeo, e in un corso di
orientamento di 45 ore, su valori, diritto e cultura della società tedesca; è previsto un
esame finale per ognuna delle due parti.
Nelle descrizioni ufficiali del progetto le autorità sottolineano l’importanza
fondamentale della lingua per l’avvicinamento nella vita quotidiana tra lo straniero e la
società che lo vuole integrare, condizione necessaria che si riflette anche nella
ripartizione delle ore del corso.
La parte relativa all’apprendimento del tedesco prevede che siano affrontati temi tipici
di un corso di lingua, ma con particolare riferimento alla partecipazione civica: acquisti
e alloggio, salute e lavoro, istruzione ed educazione dei figli, tempo libero e contatti
sociali, mezzi di informazione e mobilità.
Durante il corso di orientamento vengono trattati invece temi quali politica e
democrazia, storia recente della Germania, società e vita quotidiana, valori quali la
libertà di religione, la tolleranza, le pari opportunità.
L’esame finale consiste in tre prove, scritte e orali, e viene superato qualora il candidato
dimostri di aver raggiunto il livello B1 del QCER 8 sia nella comunicazione orale sia,
8 Quadro comune europeo di riferimento per la conoscenza della lingua. Il livello B1 è il livello preintermedio
o “di soglia” (Comprende i punti chiave di argomenti familiari che riguardano la scuola, il
tempo libero, ecc. Sa muoversi con disinvoltura in situazioni che possono verificarsi mentre viaggia nel
paese di cui parla la lingua. E’ in grado di produrre un testo semplice relativo ad argomenti che siano
familiari o di interesse personale. E’ in grado di esprimere esperienze ed avvenimenti, sogni speranze e
ambizioni e di spiegare brevemente le ragioni delle sue opinioni e dei suoi progetti).
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alternativamente, nella produzione scritta o nella comprensione orale o scritta. Chi non
supera l’esame di lingua ha diritto a ripetere 300 ore di lezione a condizione che
dimostri di frequentare regolarmente il corso di orientamento. Il test finale per il corso
di orientamento è in vigore dal gennaio 2009 e consiste in venticinque domande con
quattro possibilità di risposta. Per superare il test si deve rispondere correttamente a
tredici dei venticinque quesiti entro i quarantacinque minuti di tempo a disposizione.
Il superamento del test finale conduce al rilascio di un Zertifikat Integrationkurs,
decisivo per il rilascio del permesso di soggiorno di lungo periodo e, dal 2011, per il
rinnovo dei titoli di soggiorno temporanei, per quanto la prassi amministrativa non
sembri orientata nel senso dell’automatismo di tale effetto condizionante; sono altresì
previste sanzioni di carattere pecuniario e riduzioni di determinate prestazioni sociali.
Il corso di lingua, che può essere realizzato da diverse strutture anche private
selezionate dal BAMF, non è dettagliatamente omologato a livello nazionale: prevede
anzi soluzioni flessibili per rispondere alle necessità individuali, sia del gruppo dei
corsisti che di particolari categorie di immigrati 9 .
Con il sostegno del Fondo sociale europeo sono stati istituti inoltre corsi di lingua a
indirizzo professionale nei quali accanto a un vocabolario che garantisca un buon livello
di competenza nel mondo del lavoro e nel settore specifico, vengono forniti una
qualificazione professionale, un tirocinio e visite guidate alle aziende per facilitare la
ricerca di impiego ai disoccupati o permettere la formazione degli impiegati. Anche in
questo caso, salvo che non si dimostri già un alto grado di integrazione, il corso di
orientamento resta obbligatorio.
9 Esistono, ad esempio, corsi speciali per persone con difficoltà di apprendimento, come anche corsi di
“alfabetizzazione” per chi non sa leggere e scrivere, nei quali il numero di ore di lezione passa a 900 e si
dedica particolare attenzione all’ostacolo dei caratteri latini. Ma ci sono anche corsi intensivi per chi
possiede già nozioni del tedesco o un livello di istruzione più elevato: in questo caso, il numero di ore
scende a 400 (a cui vanno aggiunte 30 ore di orientamento invece delle normali 45 ore). Sono previsti
inoltre corsi “part-time” per chi ha figli o un impiego a tempo pieno, corsi appositamente pensati per
genitori, nei quali si analizza tra l’altro il sistema scolastico tedesco, corsi per donne, incentrati sul ruolo
della donna, l’educazione dei figli e l’economia domestica, e corsi per giovani, che forniscono anche
strategie di apprendimento autonomo e permettono di entrare in contatto con imprese e aziende.
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Il costo del corso di integrazione è di 2,35 euro all’ora per l’ente selezionato, di cui 1
euro è a carico del corsista e 1,35 euro dell’Ufficio federale. Per lo straniero la spesa
complessiva ammonta quindi a 645 euro. La prima partecipazione all’esame è gratuita. I
disoccupati e chi dimostra un reddito basso possono ottenere l’esenzione dalla tassa di
iscrizione al corso nonché un sussidio per i mezzi pubblici.
Dal 2009 al partner, o coniuge, di un cittadino tedesco, o regolarmente residente in
Germania, viene richiesta la conoscenza del tedesco già prima dell’arrivo sul territorio,
come presupposto per il rilascio del visto per motivi di ricongiungimento familiare. Con
questa misura le autorità si sono proposte di favorire un’integrazione rapida del partner
nella società tedesca, che può partecipare attivamente fin da subito alla vita quotidiana
del paese e impedire i fenomeni di segregazione delle donne.
Il livello di “semplici conoscenze” del tedesco richiesto in questo caso corrisponde al
livello A1 del quadro di riferimento europeo 10 : il coniuge immigrato deve quindi essere
in grado di sostenere una conversazione elementare su temi che riguardano la sua
persona, ma anche saper scrivere in tedesco per compilare moduli e questionari, ad
esempio di uffici pubblici. Ai documenti da inoltrare per la richiesta di un visto di
ricongiungimento il coniuge deve allegare un certificato ottenuto attraverso un esame di
lingua standardizzato, cioè corrispondente ai parametri stabiliti dall’Association of
Language Testers in Europe. Il certificato non è necessario se il richiedente si presenta
di persona all’ufficio consolare e dimostra durante il colloquio una sufficiente
padronanza della lingua.
Sono esclusi dall’obbligo di dimostrare conoscenze del tedesco, oltre ai cittadini
dell’UE, gli immigrati laureati e con un livello di tedesco tale da permettere un
probabile inserimento immediato nel mondo del lavoro, che vengono definiti persone
per le quali “non è necessaria l’integrazione”. L’esenzione vale anche per le persone che
non intendono soggiornare a lungo in Germania e per i coniugi di: ricercatori,
10 Il livello A1 è il livello base (Comprende e usa espressioni di uso quotidiano e frasi basilari tese a
soddisfare bisogni di tipo concreto. Sa presentare se stesso/a e gli altri ed è in grado di fare domande e
rispondere su particolari personali come dove abita, le persone che conosce e le cose che possiede.
Interagisce in modo semplice, purché l’altra persona parli lentamente e chiaramente e sia disposta a
collaborare).
17

imprenditori, rifugiati politici e umanitari, immigrati con permesso di soggiorno di altri
paesi UE, cittadini australiani, israeliani, giapponesi, canadesi, coreani, neozelandesi e
statunitensi.
3. I diritti degli stranieri in Spagna
Un ruolo fondamentale nella gestione delle politiche d’integrazione in Spagna è giocato
dalle Comunità autonome. Ciò per la struttura fortemente decentralizzata
dell’ordinamento territoriale spagnolo, per la distribuzione delle competenze legislative
tra Stato e autonomie e per la recente storia migratoria spagnola. Infatti, i primi anni
d’immigrazione in Spagna sono stati caratterizzati da un esteso vacuum legi in materia
d’integrazione. Durante tutti gli anni Novanta e i primi anni del nuovo secolo la
principale preoccupazione dei governi spagnoli è stata quella di controllare gli ingressi
clandestini, piuttosto che di regolare l’accoglienza degli immigrati. Le questioni legate
all’integrazione sono menzionate solo superficialmente nelle prime leggi
sull’immigrazione, e i motivi di queste lacune vanno cercati non solo nella mancanza di
esperienza e di infrastrutture, ma anche nella precarietà della popolazione migrante, che
si trovava ancora nella prima fase della propria esperienza migratoria.
Non a caso, i primi a occuparsi di integrazione sono stati i governi delle Comunità
autonome con i tassi d’immigrazione più elevati, che dispongono di ampie competenze
in materia di educazione, sanità, servizi sociali e alloggio e che sono quindi, insieme ai
Comuni, le prime dispensatrici di servizi agli immigrati. Di fronte al vuoto statale, e
anche grazie al lobbying di associazioni di immigrati e del terzo settore, la maggioranza
delle Comunità autonome presero l’iniziativa approvando i propri programmi per
l’integrazione degli immigrati (i cd. Planes Autonomicos). La prima Comunità
autonoma ad approvare un piano d’integrazione fu la Catalogna, seguita da Madrid e da
altre Comunità autonome con minore presenza straniera. I Planes diventarono parte
integrante di diverse leggi delle Comunità Autonome per l’accesso ai servizi sociali
approvate a partire dal 1988 e prevedevano norme in materia di prima accoglienza,
sanità, educazione.
18

I programmi di integrazione nelle singole Comunità autonome non sono stati
inizialmente molto efficaci; e tuttavia, ove si tenga presente la quasi totale assenza di
intereventi statali in materia d’integrazione, resta il fatto che essi rappresentano un
passo importante in questo campo.
I primi passi da parte dello Stato centrale spagnolo risalgono all’inizio del nuovo secolo.
Nel 2003, il governo di centrodestra del Partido Popular approva il Programma Globale
di regolazione e coordinamento degli stranieri e dell’immigrazione (il cd. Plan Greco),
con l’obiettivo dichiarato di favorire l’integrazione degli stranieri e delle loro famiglie.
In realtà, al centro dell’attenzione politica restarono prevalentemente le strategie di
controllo e regolazione dei flussi, rimanendo l’integrazione degli stranieri in secondo
piano.
E’ solo con il Fondo para la Acogida (Fondo per l’accoglienza) del 2005 e il Plan
Estrategico de Ciudadanìa e Integracìon (Peci, Piano strategico per la cittadinanza e
l’integrazione) che viene creato un quadro comune per la gestione dell’integrazione. La
maggior parte dei fondi del Peci, 200 milioni di euro fra il 2007 e il 2010, venne
destinato a politiche d’educazione e allo sviluppo di politiche locali in materia
d’integrazione da realizzare in collaborazione con i Comuni.
Il Peci venne presentato come un processo “bidirezionale” basato sui principi
dell’interculturalità (interculturalidad), dell’uguaglianza (igualdad) e della cittadinanza
(ciudadanìa), intesa come piena partecipazione civica, politica ed economica degli
immigrati alla società spagnola: esso rappresenta un passo importante nell’evoluzione
del regime migratorio spagnolo, trattandosi del primo tentativo di coordinare le
politiche d’integrazione delle Autonomie con l’azione statale. Ciononostante, è difficile
identificare un vero e proprio modello dietro questi progressi.
La maggior parte degli studiosi è infatti d’accordo nel ritenere che le politiche
d’integrazione spagnole siano il frutto di un processo di bottom-up in cui hanno giocato
un ruolo fondamentale sia le Comunità autonome sia i Comuni: ciò ha condotto
all’identificazione di diversi modi di intendere il processo di integrazione a livello di tali
Comunità. E’ stato così sostenuto che “la via catalana dell’integrazione” si basa sulla
19

icerca di un equilibrio fra il rispetto per la diversità e il sentimento di appartenenza a
una sola comunità (quella catalana), equilibrio legato alla necessità del governo di
Barcellona di legittimare tanto la propria diversità nei confronti dello Stato centrale
quanto una certa lealtà degli immigrati verso la Catalogna. Nel caso di Madrid, invece,
gli studiosi hanno individuato una chiara tendenza a favorire politiche di assimilazione,
nonostante il focus di molti documenti ufficiali sia chiaramente orientato al
riconoscimento e al rispetto del pluralismo.
Ma quali sono esattamente i servizi e i diritti per i migranti in Spagna? La concessione
di diritti agli stranieri non è necessariamente legata alla condizione di soggiorno
regolare, visto che anche gli stranieri irregolari possono accedere ai servizi educativi e
sanitari se si iscrivono nelle liste del Padròn municipal de habitantes, l’anagrafe
spagnola. In un contesto europeo in cui l’irregolarità è fortemente stigmatizzata, si tratta
di una norma con carattere eccezionale. Ciononostante, e ferma restando l’eccezionalità
di questa norma, in Spagna come in altri paesi la concessione di diritti agli stranieri è
strettamente legata alla stabilizzazione della residenza.
La Spagna è in ogni caso tra i paesi più generosi sul fronte della concessione di diritti
individuali e garanzie per gli stranieri. Tra questi, coloro che sono residenti da almeno
due anni possono richiedere il ricongiungimento con il coniuge e con i figli. Inoltre, con
l’approvazione della legge n.2/2009, il coniuge e i figli degli stranieri residenti ricevono
automaticamente il permesso di lavoro. Negli ultimi anni sono state anche attuate
numerose norme con l’obiettivo di impedire forme di discriminazione e di favorire il
processo d’inclusione nella società spagnola. La ratificazione della direttiva europea
contro la discriminazione razziale e di genere (CE/43/2000) ha segnato il primo passo
nella creazione di un piano normativo di prim’ordine durante il primo governo socialista
(2004-2008).
Per favorire il processo d’inclusione degli stranieri nella società di accoglienza la
Educaciòn para la ciudadanìa (Educazione per la cittadinanza) è stata introdotta tra le
20

materie obbligatorie nelle scuole superiori 11 . Degne di nota sono anche altre iniziative,
come la decisione del governo catalano di limitare la presenza di scolari stranieri nelle
scuole pubbliche catalane a un massimo del 30% per evitare fenomeni di segregazione
scolastica in una Comunità autonoma con un’altissima percentuale di stranieri. Per
favorire la redistribuzione degli alunni, il governo catalano concede alle famiglie degli
stranieri agevolazioni per le scuole private parzialmente finanziate dallo Stato o dalle
Comunità autonome (escuelas concertadas).
La Spagna è inoltre fra i pochi paesi europei in cui gli stranieri regolarmente residenti
hanno diritto al voto nelle elezioni municipali. L’accesso al voto è comunque vincolato
alla ratificazione di accordi di reciprocità con i paesi d’origine. Si noti, tuttavia, che la
maggioranza di tali accordi è stata firmata con paesi sudamericani, mentre rimangono
ferme, ad esempio, le trattative con il Marocco, benché i residenti marocchini in Spagna
siano oltre 760.000, cioè il secondo gruppo di stranieri residenti dopo i rumeni. Va
detto, peraltro, che nelle prime elezioni municipali realizzate nei termini della nuova
legge il tasso di partecipazione degli stranieri con diritto al voto non è stato molto alto, e
solo il 14% degli aventi diritto al voto si è registrato nei censi elettorali.
Per quanto attiene ai procedimenti di naturalizzazione, si riscontrano asimmetrie
rilevanti. Le eccezioni che caratterizzano il procedimento di concessione della
cittadinanza spagnola lo rendono un sistema molto eterogeneo. Tale sistema, infatti,
prevede tempistiche diverse a seconda non solo dello status ma anche della nazionalità
del richiedente. In base alla regola generale, gli stranieri residenti in Spagna possono
richiedere la cittadinanza dopo dieci anni di residenza legale e ininterrotta. Sono esenti
da questa regola i cittadini dei paesi dell’America Centrale e Meridionale, la Guinea
Equatoriale, il Portogallo e le Filippine, i quali possono richiedere la cittadinanza
spagnola dopo solo due anni di residenza, potendo mantenere allo stesso tempo la
cittadinanza del paese d’origine.
11 L’educazione per la cittadinanza prevede l’insegnamento durante tutto il percorso scolastico dei valori
civici che regolano le relazioni interpersonali e sociali come il rispetto, la tolleranza, la solidarietà, la
giustizia, l’uguaglianza, l’aiuto reciproco, la cooperazione e la cultura della pace. Viene anche insegnato
il rispetto del patrimonio pubblico, dei valori su cui sono basate le società democratiche,
un’approssimazione positiva alla diversità, la lotta contro la discriminazione e le varie forme di
cittadinanza in un mondo globale.
21

Nonostante i privilegi concessi ai cittadini sudamericani rispetto a quelli europei in
materia di accesso alla cittadinanza, la legislazione non ha subìto cambiamenti negli
ultimi anni, né è mai stata oggetto di un dibattito politico rilevante. Il mantenimento di
questi privilegi senza nessun confronto dialettico suggerisce l’esistenza di un forte
interesse da parte dei governi spagnoli a voler mantenere legami particolarmente stretti
con i paesi sudamericani, pur essendo la Spagna parte dell’Unione Europea e
riconoscendo implicitamente le radici storiche e culturali comuni con gli altri paesi
dell’Unione.
Di fatto, i cittadini sudamericani sono favoriti, anche se in modo indiretto, durante lo
stesso procedimento di naturalizzazione. La Spagna non prevede un test di cultura
generale predefinito per valutare il grado di adattamento culturale del richiedente: i
contenuti dell’intervista per valutare il grado di adattamento, sempre nel caso che venga
realizzata, sono a discrezione del giudice incaricato del procedimento. La conoscenza
della lingua spagnola viene considerata una conditio sine qua non per valutare il grado
di integrazione dell’intervistato, il che rappresenta un ulteriore vantaggio per gli
appartenenti alla comunità sudamericana.
Infine, non esistono in Spagna accordi di integrazione o test di integrazione vincolanti
per godere di certi diritti, come quello del ricongiungimento familiare. Ciononostante, il
nuovo regolamento sull’immigrazione, approvato il 30 aprile 2011, ha introdotto il
cosiddetto Rapporto sullo sforzo d’integrazione (Informe sobre el esfuerzo de
integraciòn) che devono presentare tutti gli stranieri in procinto di rinnovare il permesso
di soggiorno per motivi di lavoro. Tale Rapporto deve certificare che l’immigrato ha
partecipato ad azioni formative per conoscere e rispettare i valori sui quali si fonda la
Spagna e l’Unione Europea, così come i principi di democrazia, uguaglianza, tolleranza.
E’ richiesta anche la certificazione della conoscenza della lingue ufficiale del luogo di
residenza. Vale la pena sottolineare che, in contrasto con altri paesi europei, il Rapporto
richiesto in Spagna è considerato utile per valutare lo sforzo d’integrazione ma rimane
comunque non vincolante per l’ottenimento del rinnovo.
22

4. L’esperienza del contratto d’integrazione in Francia
Nel 2003, nell’intento di favorire l’integrazione degli stranieri autorizzati a stabilirsi
definitivamente in Francia, il governo francese ha deciso di creare un servizio pubblico
per l’integrazione e di proporre agli immigrati un contratto di accoglienza e
d’integrazione (Cai, Contrat d’accueil et d’intégration). Questo dispositivo è stato
applicato progressivamente su tutto il territorio nazionale e la firma del Cai è stata resa
obbligatoria dal 1° gennaio 2007 12 .
Questo risultato è il frutto di un dibattito sull’integrazione iniziato alla fine degli anni
Ottanta. Fino ad allora la politica del Governo si limitava alla gestione dei flussi
migratori mediante le diverse procedure di concessione del permesso di soggiorno.
L’integrazione degli immigrati nella società francese non era organizzata da un servizio
pubblico, ma da associazioni private. La mancanza di una visione politica coerente
diventa evidente nel corso degli anni Ottanta, quando la società e la classe politica si
rendono conto che sempre più spesso gli stranieri immigrati in Francia per lavoro
tendono a stabilirsi definitivamente sul territorio francese. Per analizzare questo
fenomeno e apportarvi soluzioni viene allora creato l’Alto Consiglio all’integrazione
(Haut Conseil à l’intégration), un organismo incaricato di pubblicare ogni anno un
rapporto sull’integrazione degli stranieri in Francia. In breve tempo i rapporti dell’Haut
Conseil constatano la necessità di creare un programma politico organizzato che
permetta ai nuovi venuti e alle loro famiglie di trovare il loro posto nella società
francese.
L’idea viene sviluppata nel rapporto annuale del 2003 dell’Haut Conseil, in cui si
afferma che per assicurare il futuro professionale, sociale e culturale degli immigrati, la
politica d’integrazione deve basarsi sul concetto fondamentale di contratto 13 : il processo
12 Tra il 2006 e il 2010 il contratto è stato proposto e accettato da più di 500mila stranieri candidati a
stabilirsi definitivamente in Francia.
13 Dal discorso del Presidente della Repubblica Francese Jacques Chirac del 14 ottobre 2002: “…offrire a
tutti le stesse opportunità significa necessariamente rivedere il nostro modello d’integrazione. (…)
Dobbiamo essere in grado di accogliere nel modo migliore coloro che entrano legalmente nel nostro
paese e dobbiamo poterli aiutare a inserirsi al meglio nella nostra società. Desidero anche che, come
accade in altri paesi vicini, ogni immigrato appena giunto in Francia stipuli un vero e proprio contratto
23

d’integrazione viene visto come un atto reciproco tra il nuovo arrivato, che si impegna a
rispettare i valori della società francese, e la società che lo accoglie, che è tenuta a
fornirgli gli strumenti per integrarsi.
Ispirandosi al modello applicato in numerosi paesi occidentali quali l’Austria, la
Germania, il Regno Unito e la parte francese del Canada, il 10 aprile 2003 il Comitato
interministeriale all’integrazione (Comité interministeriel à l’intégration) decide di
creare un vero e proprio servizio pubblico per accogliere gli immigrati al loro arrivo in
Francia. Il nuovo servizio pubblico è gestito dall’Agenzia nazionale di accoglienza e
migrazione (Anaem, Agence nationale de l’accueil et de la migration), che si occupa di
accompagnare gli immigrati che desiderano stabilirsi definitivamente in Francia e che è
sostenuta e coadiuvata da numerose istituzioni pubbliche. Allo stesso tempo, il
Comitato elabora un primo contratto di accoglienza e d’integrazione, destinato a
diventare lo strumento principale della nuova politica d’integrazione.
Le norme di applicazione del contratto di accoglienza e d’integrazione sono dettate della
legge del 18 gennaio 2005, che stabilisce quali sono le condizioni in cui deve essere
proposto e a quali categorie d’immigrati si rivolge. Questa prima forma di contratto è
proposta agli stranieri maggiorenni che entrano in Francia in qualità di coniugi di
cittadini francesi, per ricongiungimento familiare, per lavoro o in qualità di rifugiati
politici, e agli stranieri già presenti in Francia da diversi anni che possono regolarizzare
la loro situazione. I membri dell’UE e gli studenti sono esclusi dal dispositivo di
accoglienza. Il Cai viene stipulato per dodici mesi e può essere prorogato di un anno.
Non ha carattere obbligatorio e la sua applicazione, sperimentata in dodici dipartimenti
su cento nel 2003, è stata progressivamente estesa fino a coprire, nel 2008, l’intero
territorio francese.
Il nuovo dispositivo di accoglienza prevede di presentare il Cai agli immigrati durante
un primo incontro di mezza giornata che si svolge in prefettura. All’incontro
partecipano alcuni osservatori dell’Anaem, un assistente sociale, un rappresentante
dell’ente che propone una valutazione delle competenze linguistiche, uno o più
d’integrazione che gli permetta di accedere a una serie di formazioni tra cui, se necessario, un corso di
lingua francese”.
24

interpreti ed eventualmente un medico o un infermiere. La giornata si apre con la
visione del film “Vivere insieme in Francia” proposto, tramite audio guida, in nove
lingue fra cui l’inglese, l’arabo, il turco, il cinese e il tamil. Il film, della durata di sedici
minuti, presenta brevemente la Francia, le sue istituzioni e la sua società, e trasmette le
prime informazioni generali sul Cai. Successivamente, gli operatori dell’Anaem si
intrattengono individualmente con ogni immigrato, e nel corso del colloquio gli
presentano in dettaglio il Cai. E’ sempre nel corso del colloquio che viene firmato il
Cai, con il quale lo Stato francese si impegna a proporre all’immigrato una sessione
informativa sulla vita in Francia, una giornata di formazione civica e, se la situazione lo
giustifica, una formazione linguistica e/o un accompagnamento sociale. Ogni
formazione è gratuita e si conclude con la consegna di un’attestazione di partecipazione.
L’immigrato, dal canto suo, si impegna a rispettare la Costituzione, le leggi dello Stato e
i valori della società francese.
La politica d’integrazione messa in atto con la firma del Cai considera la conoscenza
della lingua francese come una condizione indispensabile all’integrazione e a un
eventuale accesso alla cittadinanza francese. La valutazione delle conoscenze
linguistiche degli stranieri, tuttavia, non si basa su alcun test ufficiale ed è subordinata
al giudizio soggettivo degli operatori dell’Anaem. Tali operatori possono decidere, se lo
considerano necessario, di prescrivere all’interessato un corso di francese che gli
consenta di acquisire un minimo di autonomia nelle operazioni quotidiane. I firmatari
che seguono una formazione linguistica hanno in seguito la possibilità di presentarsi
all’esame per l’ottenimento del Dilf (Diploma iniziale della lingua francese). Lo
straniero che ha firmato il Cai ha inoltre l’obbligo di seguire una sessione informativa
sulla vita in Francia, adattata ai suoi bisogni.
Un primo bilancio della nuova politica d’integrazione messa in opera tra il 2002 e il
2005 è stato eseguito dall’Haut Conseil à l’intégration in un rapporto presentato nel
novembre 2005. La necessità di proseguire lo sviluppo di un’integrazione “alla
francese”, che permetta di creare uno spazio pubblico “neutro” nel quale le differenze
culturali possono trovare un terreno di intesa, viene qui opposto all’approccio
tradizionale dell’assimilazione e al modello d’integrazione più recente d’ispirazione
25

anglosassone, basato sul comunitarismo. L’Haut Conseil propone di rifiutare queste due
vie e presenta un terzo modello d’integrazione, distinguendo fra integrazione etica (cioè
culturale) e integrazione politica. All’immigrato non può essere chiesta una completa
integrazione etica, che significherebbe rinunciare a tutte le componenti culturali delle
sue origini, ma unicamente un’integrazione politica, attraverso la firma di un contratto
nel quale lo straniero si impegna a rispettare le leggi e lo spazio neutro e laico della
comunità francese. Con questo impegno lo straniero deve prendere atto che le proprie
componenti culturali che si trovano a essere in opposizione alle leggi e alla Costituzione
non possono prevalere e che il comunitarismo è inaccettabile quando va contro i valori e
le leggi della Repubblica francese. Tale concezione è alla base della politica
d’integrazione del governo francese e ha ispirato l’evoluzione successiva del contratto
di accoglienza e d’integrazione. La legge del 24 luglio 2006 14 ha infatti reso la firma del
Cai obbligatoria dal 1° gennaio 2007. Da questa data l’ottenimento del permesso di
soggiorno è subordinato alla firma del Cai. Il contratto è firmato per un periodo di
dodici mesi e può essere prolungato di un anno solo se, dopo il primo periodo di prova,
lo straniero ha ottenuto il rinnovo del proprio permesso di soggiorno dalla prefettura.
L’obbligo di firmare il Cai è stato il primo passo verso una politica d’integrazione
ancora più volontaristica, che nel 2007 ha trovato ulteriore concreta attuazione nella
creazione del Ministero dell’Immigrazione, dell’Integrazione, dell’Identità nazionale e
dello Sviluppo solidale 15 , con conseguenze importanti anche sul piano istituzionale. In
particolare, nel 2009, diverse istituzioni (fra le quali l’Anaem) sono state fuse in un
operatore unico, chiamato OFII (Office français de l’immigration et de l’intégration),
che oggi è l’unico organismo che si occupa dell’integrazione degli stranieri in Francia, è
incaricato delle valutazioni e delle formazioni linguistiche nei paesi di origine degli
immigrati, organizza la firma dei Cai e le varie formazioni civiche e linguistiche in
Francia.
14 Legge n. 2006-911, relativa all’immigrazione e all’integrazione.
15 Questo Ministero - creato con il compito di mettere in pratica le politiche d’immigrazione e
d’integrazione del nuovo governo Sarkozy, raggruppando diverse funzioni allora svolte da altri Ministeri,
come quello degli Interni e della Giustizia – è stato soppresso nel 2010.
26

Capitolo III
La genesi dell’accordo di integrazione
1. L’integrazione degli stranieri nella legislazione italiana: dagli anni Novanta al
pacchetto sicurezza 2009.
Nella legislazione italiana la tematica dell’integrazione degli stranieri è stata avvertita, a
partire dagli anni ’80, dapprima in modo molto frammentario e solo recentemente in
maniera più compiuta.
Nel primo intervento organico in materia di immigrazione, la legge n. 39/1990
cosiddetta legge Martelli, (che convertiva con modificazioni il D.L. n. 416 del 1989) si
veniva a definire lo status di rifugiato e il diritto di asilo politico ad esso collegato e si
tentava, tardivamente, di regolamentare l’aumento esponenziale dei flussi migratori
degli anni ’80, mediante la programmazione statale dei flussi di ingresso degli stranieri
non comunitari in base alle necessità produttive e occupazionali del Paese. Sebbene
anche repressiva, la legge Martelli impostò comunque una lenta ed iniziale
stabilizzazione dei migranti, attraverso i primi interventi volti all’integrazione e alla
partecipazione alla vita pubblica.
Il rapido evolversi del fenomeno migratorio, conseguenza del mutamento degli assetti
internazionali, tuttavia evidenziò nel giro di pochi anni l’inadeguatezza del testo,
inducendo il Parlamento all’emanazione di una normativa più esaustiva, la legge n.
40/1998, cosiddetta Turco-Napolitano, confluita successivamente nel Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulle condizioni dello
straniero (D. Lgs. 286/1998).
La legge Turco-Napolitano si proponeva di regolare organicamente l'intera materia
dell’immigrazione dall’estero e considerava in modo particolare l’integrazione sociale e
i diritti-doveri degli stranieri, facendo emergere la necessità di costruire un dialogo con
le altre culture.
27

Rispetto alla vecchia disciplina la nuova legge tentò di proporsi come legislazione di
superamento della fase emergenziale.
La legge Turco-Napolitano, che risente della volontà del nostro Paese di entrare, in
quegli anni, nel sistema Schengen, introduce una riforma integrata dei sistemi di
controllo (viene introdotto il sistema dei respingimenti, cioè l’allontanamento
immediato dello straniero clandestino intercettato nella fase di ingresso e il
trattenimento temporaneo in appositi centri degli stranieri da espellere), di regolazione
dei flussi (è previsto un sistema di quote di ingresso più realistico con il coinvolgimento
dei paesi di provenienza), di integrazione dei residenti stranieri.
Sotto quest’ultimo profilo, nella legge Turco-Napolitano vennero inserite nuove misure
d'integrazione, quale, ad esempio, la carta di soggiorno, che permetteva di rimanere a
tempo indeterminato dopo 5 anni di permanenza con regolare permesso di soggiorno;
l’espulsione immediatamente esecutiva, prevista solo per gravi motivi di ordine
pubblico; l’estensione dello status di titolare di carta di soggiorno anche al coniuge e ai
figli minori conviventi.
Il ricongiungimento familiare era garantito e venne ampliata la sfera dei parenti che ne
potevano usufruire; veniva riconosciuta parità di trattamento e piena uguaglianza di
diritti e doveri rispetto ai cittadini italiani allo straniero regolarmente soggiornante in
materia di assistenza sanitaria, iscrizione nelle liste di collocamento, edilizia ed esteso
l’obbligo scolastico ai minori presenti sul territorio sia regolari che clandestini. A tutti
gli stranieri veniva riconosciuto l’accesso ai servizi pubblici ed assicurate le cure
ospedaliere essenziali.
Per tutti gli stranieri, infine, era prevista un’azione civile contro qualsiasi atto di
discriminazione per motivi razziali, etnici o religiosi.
Con l’intervento della legge n. 189/2002, cosiddetta legge Bossi-Fini, sono state
modificate in pejus per gli stranieri molte disposizioni della legge Turco-Napolitano:
visti d’ingresso, permesso di soggiorno, carta di soggiorno, espulsione con inasprimento
delle pene per gli stranieri espulsi che si sottraggono al provvedimento,
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icongiungimento familiare più ristretto, accesso limitato dello straniero ai diritti sociali,
diritto di asilo.
Sono, inoltre, state accelerate e semplificate le procedure per l’espulsione dei
“clandestini”, le cui modalità di esecuzione sono divenute sempre più dure nonché
limitate le possibilità di ricongiungimento familiare e ridotta la concreta praticabilità del
diritto di asilo.
Non troviamo in questa legge molto spazio dedicato alla tematica dell’integrazione, il
focus normativo è orientato verso il contrasto dell’immigrazione irregolare.
La legge è comunque frutto di un politica che continuava a guardare all’immigrazione
come fenomeno congiunturale, anziché considerarlo una necessità strutturale imposta da
ragioni economiche e demografiche. Non fu un caso che alla severità delle disposizioni
recata dalla Legge Bossi-Fini seguì la sanatoria più vasta che si è mai registrata in Italia.
Fu poi presentato nel periodo di governo di centrosinistra (anni 2006-2008) un disegno
di legge, detto Amato – Ferrero, che intendeva segnare un netto cambio di rotta rispetto
alla Bossi-Fini: aumento dei canali di ingresso, ampliamento della durata dei permessi
di soggiorno; attuazione dei programmi di sostegno e formazione, anche per favorire la
domanda e l’offerta; il voto amministrativo per gli stranieri titolari di carta di soggiorno;
la reintroduzione dello sponsor, sia istituzionale che privato, e la nuova previsione
dell’autosponsorizzazione. Ma questo disegno di legge non vide mai la luce anche a
causa della crisi di governo e delle successive elezioni politiche del 2008.
Per avere nel nostro ordinamento giuridico una vera e propria definizione di
integrazione, in materia di immigrazione, dobbiamo attendere la legge n. 94 del 15
luglio 2009, il cd. pacchetto sicurezza 2009, che ha inserito nel testo unico
dell’immigrazione all’articolo 4-bis, la nozione di integrazione, intesa come “processo
finalizzato a promuovere la convivenza dei cittadini italiani e di quelli stranieri, nel
rispetto dei valori sanciti dalla Costituzione italiana, con il reciproco impegno a
partecipare alla vita economica, sociale e culturale della società”.
29

Alla definizione di integrazione seguono poi le disposizioni relative allo strumento che
il legislatore italiano ha ritenuto valido come declinazione del processo di integrazione,
l’accordo di integrazione. La nozione legale di integrazione implica un percorso di
partecipazione che comporta impegni onerosi sia per gli italiani che per gli stranieri.
Non si tratta di un processo inclusivo unilaterale che vede nello straniero l’unico
soggetto attore, ma, anzi, proprio l’uso di alcuni termini–chiave, quali convivenza,
reciproco impegno, partecipazione, evidenzia come il legislatore abbia ritenuto
necessario individuare un processo bilaterale, in cui autoctoni e immigrati sono
chiamati a realizzare quegli obiettivi a cui l’integrazione-processo è finalizzata a:
promuovere la convivenza, nel rispetto dei valori sanciti dalla Costituzione italiana e la
partecipazione alla vita economica, sociale e culturale della società.
La strategia integrativa che si è voluta adottare nel nostro ordinamento mira, in
sostanza, a dare pieno riconoscimento alle differenze, alle identità culturali-valoriali
altre, attraverso un dialogo partecipativo permanente tra italiani e stranieri, nel rispetto
dei principi – e fondato su di essi - “scolpiti” nella nostra Carta costituzionale che danno
luogo a diritti irrinunciabili e non negoziabili: diritti umani, eguaglianza, democrazia,
stato di diritto, suddivisione dei poteri, diritto di istruzione.
L’universalità di questi diritti va al di là delle identità specifiche di ciascun popolo senza
però annullarle, a meno che queste risultino inammissibili perché contrarie proprio a
quei principi universali. Si pensi, ad esempio, alla discriminazione razziale, alla
negazione dei diritti umani, all’oppressione sulle donne.
I valori sanciti dalla Costituzione, richiamati nella disposizione normativa in esame,
sono valori universali e rappresentano la pietra miliare su cui deve poggiare nel nostro
Paese la convivenza tra cittadini e stranieri; solo attraverso la costruzione dialogica di
un percorso condiviso e finalizzato al bene comune, basato su diritti fondamentali, è
possibile assicurare una reale prospettiva di integrazione.
Nella visione integrazionista italiana sono evidenti i riflessi delle concezioni filosofiche
contemporanee, in particolare si richiamano quelle 16 , secondo cui l’universalità dei
16 Cfr. J.Habermas e C. Taylor, Multiculturalismo. Lotte per il riconoscimento, Milano 1998, pp. 98-99
30

diritti fondamentali è un diritto irrinunciabile che deve trascendere le differenze e
prevalere, in caso di contrasto, su di esse. Spetterà allo Stato garantire allo straniero la
facoltà di continuare ad aderire alle proprie convinzioni in base alle identità di
appartenenza in un’ottica assimilazionista che potremmo definire temperata, senza
concedere una tutela speciale come auspicato invece dai comunitaristi. Non si parla
dunque di assimilazione intesa nel senso di acculturazione, in cui non solo sul piano
esteriore ma anche su quello interiore vi è la piena condivisione da parte dello straniero
dei valori della società “di casa”, prevale piuttosto la concezione secondo cui
l’assimilazione è improntata sulla condivisione dei principi “politici” (appunto i valori
sanciti dalla Costituzione).
Il processo di integrazione prevede “il reciproco impegno a partecipare alla vita
economica, sociale e culturale della società” 17 , fondato appunto sull’apprendimento
della lingua italiana e il “rispetto, l’adesione e la promozione dei valori democratici di
libertà, di eguaglianza e di solidarietà posti a fondamento della Repubblica italiana” 18 .
Il legislatore ha in tal modo collocato la Repubblica italiana tra gli Stati democratici
contemporanei che, pur ammettendo ed - in misura diversa l’uno dall’altro -
promuovendo le diversità, tuttavia richiedono per la loro stessa esistenza un patto
comune in ordine ad alcuni elementi imprescindibili che connotano dalle fondamenta il
loro impianto normativo e costituzionale.
La promozione della convivenza e della partecipazione alla vita economica, sociale e
culturale evidenziano come il legislatore non abbia avuto quale riferimento
un’integrazione temporanea, ridotta al minimo essenziale necessario. D’altro canto,
però, attraverso il riferimento ai valori costituzionali, il legislatore ha inteso porre un
limite invalicabile alla nozione di integrazione cui, pertanto, non attiene quello che non
è riconducibile a tali valori (il modo di vestire, la cucina, determinati modelli e stili di
comportamento …).
17 Art. 4–bis d.lgs. 286/1998; preambolo allegato A DPR 179/2011.
18 Preambolo allegato A DPR 179/2011.
31

Il richiamo ai valori costituzionali delimita, quindi, anche la genericità del riferimento
all’integrazione contenuto nell’articolo 3, comma 3 del d.lgs. 286/1998, ove si parla di
“integrazione culturale degli stranieri residenti in Italia”. Il limite posto dai valori
suddetti, infatti, esclude che l’integrazione cui il legislatore ha inteso fare riferimento
possa intendersi quale assimilazione culturale, per cui gli immigrati diverrebbero
membri a pieno titolo della società solo grazie all’interiorizzazione dei valori e dei
modelli di comportamento del popolo ospitante. Viceversa, l’enfasi è posta sulla sfera
pubblica: l’integrazione non implica una totale rinuncia alla propria identità culturale,
ma solo un far proprie la lingua e la tradizione politica di un popolo, assieme al suo
retroterra valoriale.
All’immigrato si richiede una collaborazione fondata sulla reciprocità, necessaria per
partecipare alla vita economica, sociale e culturale. In questo contesto non trovano
spazio i cd. inintegrabili di cui parla Sartori 19 , coloro che non vogliono assolutamente
integrarsi con il Paese, rimanendo ancorati alla cultura di appartenenza anche nei
principi universali, i fondamentalisti che minano alla sicurezza del Paese, con i quali
nessuna forma di dialogo potrà essere attivata soprattutto quando si ha a che fare con
estremismi che sfociano nella violenza terroristica che lo Stato deve combattere con
assoluta fermezza.
La definizione adottata dal legislatore italiano riproduce sostanzialmente quella, coeva,
sociologica di Vincenzo Cesareo, secondo cui l’integrazione viene definita appunto
come un processo multidimensionale – economico, culturale, sociale e politico –
finalizzato alla pacifica convivenza, fondato sul reciproco rispetto delle diversità a
condizione che queste non ledano i diritti fondamentali e non mettano a rischio le
istituzioni democratiche 20 . Cesareo ribadisce che l’integrazione necessita di tempo, in
quanto essa è una meta che non si acquisisce una volta per tutte ma viene costantemente
perseguita. L’integrazione si declina a più livelli: economico, culturale, sociale e
19 Cfr. G. Sartori, Pluralismo, multiculturalismo ed estranei. Saggio sulla società multietnica, Milano
2000, p. 99.
20 Si veda V. Cesareo, Quale integrazione?, in V. Cesareo e G.C. Blangiardo (a cura di), Indici di
integrazione, Milano 2009, pp. 11-28.
32

politico ed è bidirezionale, in quanto essa non riguarda solo gli immigrati ma anche e
congiuntamente i cittadini del Paese ricevente 21 .
2. L’ integrazione degli stranieri nell’Unione Europea.
Il legislatore del 2009, nell’introdurre la definizione dell’integrazione e nel disciplinare
l’accordo di integrazione come strumento pattizio tra Stato e immigrati, si è allineato
alle nuove politiche di integrazione adottate dall’Unione Europea e degli altri Paesi
europei che hanno precedentemente realizzato esperienze analoghe, su cui ci si è
soffermati nel capitolo secondo.
L’Unione Europea ha, infatti, tra le sue finalità, la promozione dell’integrazione dei
cittadini stranieri, anche se soltanto con il Trattato di Lisbona, entrato in vigore nel
2009, sono state poste le basi giuridiche per la promozione e l’integrazione a livello
europeo.
L’articolo 79,4 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea sancisce che “il
Parlamento Europeo ed il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa
ordinaria, possono stabilire misure volte ad incentivare e sostenere l’azione degli Stati
membri al fine di favorire l’integrazione dei cittadini dei paesi terzi che soggiornano
legalmente nel loro territorio, ad esclusione di qualsiasi armonizzazione delle
disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri”.
Precedentemente, dai trattati istitutivi della Comunità sino al Trattato di Maastricht,
entrato in vigore nel 1993, non compaiono mai riferimenti espressi alle politiche per
favorire l’integrazione degli stranieri. Sarà il Trattato di Amsterdam (entrato in vigore
nel 1999) ad introdurre le prime disposizioni per l’adozione di provvedimenti che
tutelano le diversità tra i popoli.
L’integrazione, intesa come inclusione del cittadino di Paesi terzi, è stata comunque
presa più volte in esame, nel corso degli anni, dal Consiglio Europeo, che ha assunto,
21 Così V. Cesareo, Si fa presto a dire integrazione, ma è necessario partire dalle persone e dai contesti,
in Libertàcivili, 2, 2010.
33

nel tempo, significative determinazioni di indirizzo in materia. Già con il Consiglio di
Tampere (Finlandia 1999), i Capi di governo dell’Unione hanno convenuto che la
politica di integrazione debba fondarsi sulla concessione ai cittadini dei Paesi terzi di
diritti ed obblighi analoghi a quelli dei cittadini dell’Unione Europea; nel Consiglio
dell’Aja (Olanda 2004) è stata evidenziata la necessità di un maggiore coordinamento
tra le politiche nazionali di integrazione e le iniziative dell’Unione Europea in questo
settore; a Stoccolma (Svezia 2009) è stato ribadito che le politiche di integrazione degli
Stati membri devono essere sostenute mediante lo sviluppo di “strutture e strumenti per
lo scambio di conoscenze e di coordinamento con altri settori politici pertinenti, quali
l’occupazione, l’istruzione e l’inclusione sociale”. Il Consiglio Europeo ha inoltre
invitato la Commissione ad individuare moduli europei per sostenere il processo di
integrazione e per sviluppare indicatori fondamentali per il monitoraggio dei risultati
delle politiche di integrazione.
Nel Patto europeo sull’immigrazione e l’asilo del 2008 il Consiglio Europeo ha invitato
“gli Stati membri … ad attuare, secondo le procedure e con i mezzi che ritengano
adeguati, politiche ambiziose per favorire l’integrazione armoniosa, nel paese
ospitante, dei migranti che hanno la prospettiva di stabilirvisi durevolmente; tali
politiche, la cui attuazione richiederà un reale sforzo da parte dei paesi ospitanti,
dovranno basarsi sull’equilibrio tra i diritti dei migranti (in particolare l’accesso
all’istruzione, al lavoro, alla sicurezza e ai servizi pubblici e sociali) e i loro doveri
(rispetto delle legge del paese ospitante). Esse comporteranno misure specifiche per
favorire l’apprendimento della lingua e l’accesso all’occupazione, fattori essenziali
d’integrazione; porranno l’accento sul rispetto delle identità degli Stati membri e
dell’Unione europea, nonché dei valori fondamentali quali i diritti dell’uomo, la libertà
d’opinione, la democrazia, la tolleranza, la parità uomo-donna e l’obbligo di
scolarizzazione dei figli ….” (I, lett. g).
Vi è stata, quindi, nel corso degli ultimi due decenni una forte sollecitazione delle
istituzioni comunitarie alla promozione dell’integrazione dei cittadini stranieri. La
Commissione Europea ha tradotto tali sollecitazioni dando luogo ad un’intensa attività
di armonizzazione delle politiche di ciascun Stato membro, all’individuazione di best
34

practices, alla selezione di indicatori comuni, fornendo ai Governi nazionali gli
strumenti per poter intervenire più efficacemente.
E’ stato istituito il Fondo europeo per l’integrazione, che ha consentito a ciascuno Stato
di finanziare iniziative concrete per favorire il processo di integrazione e di inclusione
dei cittadini stranieri.
Nel luglio 2011 la Commissione ha inviato una Comunicazione al Parlamento europeo,
al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni,
rinnovando l’Agenda europea per l’integrazione dei cittadini di paesi terzi, già adottata
nel 2005. Il documento ribadisce la concezione dell’immigrazione intesa come fattore di
sviluppo sociale e culturale, in cui l’Europa è chiamata a gestire la diversità e il
multiculturalismo che caratterizzano la società tramite un’integrazione più efficace degli
immigrati. Nel testo si legge come la strategia Europa 2020 (con cui la Commissione ha
fissato gli obiettivi per rilanciare l’economia dell’Unione Europea nel prossimo
decennio) e il programma di Stoccolma riconoscano le potenzialità dell’immigrazione ai
fini di un’economia sostenibile e competitiva ed individuino come chiaro obiettivo
politico la reale integrazione degli immigrati regolari sostenuta nel rispetto e dalla
promozione dei diritti umani.
Nell’Agenda viene sottolineata la natura dell’integrazione quale processo dinamico e
bilaterale di adeguamento reciproco degli immigrati e delle società ospiti. Il documento,
alla luce dei risultati finora ottenuti in questo settore dagli Stati membri e delle
problematiche ancora irrisolte (disoccupazione, soprattutto femminile, esclusione,
disparità di rendimento scolastico), ribadisce la necessità di integrare attraverso la
creazione di condizioni favorevoli alla partecipazione economica, sociale, culturale e
politica degli immigrati.
La Commissione ritiene che le politiche di integrazione debbano realizzarsi con azioni
da sviluppare attraverso la partecipazione, a livello locale e con il coinvolgimento dei
Paesi terzi. L’integrazione deve avvenire “dal basso”, a contatto con le realtà locali, in
modo da sostenere l’apprendimento della lingua, i percorsi introduttivi, l’accesso
all’impiego, all’istruzione e alla formazione professionale e la lotta alla discriminazione,
35

tutti fattori che mirano ad integrare la partecipazione degli immigrati alla società.
L’integrazione implica che la società ospite si impegni a rispettare i diritti e la cultura
degli stranieri e ad informarli dei loro obblighi, ma nel contempo, da parte loro, gli
immigrati devono dare prova di voler integrarsi e rispettare le regole e i valori della
società in cui vivono.
Elemento centrale del processo di integrazione è che i migranti godano degli stessi
diritti e abbiano le stesse responsabilità dei cittadini dell'Unione Europea. L'integrazione
deve iniziare nei luoghi in cui le persone si incontrano ogni giorno (posto di lavoro,
scuola, spazi pubblici, ecc.). La Commissione ritiene che le misure volte a rafforzare la
partecipazione democratica potrebbero comprendere la formazione, l’agevolazione del
voto dei migranti in occasione delle elezioni comunali, la creazione di organismi
consultivi locali, regionali e nazionali o anche la promozione dell'imprenditorialità,
della creatività e dell'innovazione.
E’ evidente, però, che sono le competenze linguistiche ad aprire le porte a migliori
opportunità di lavoro, favorendo i contatti sociali e assicurando indipendenza ai
migranti. Questo aspetto è particolarmente importante per le donne immigrate, che
altrimenti possono ritrovarsi relativamente isolate. L'Agenda europea per l'integrazione
sottolinea che la formazione linguistica e i programmi di accoglienza devono essere
accessibili finanziariamente e geograficamente.
Il processo di integrazione richiede una stretta collaborazione tra i governi nazionali,
che rimangono responsabili della definizione delle loro politiche di integrazione, e le
autorità locali o regionali e gli attori non statali, che spesso sono competenti per
l'attuazione concreta delle misure di integrazione. L’Unione Europea sostiene tali
misure attraverso finanziamenti per la promozione dell'integrazione a livello locale.
36

3. L’approvazione dell’emendamento della Lega Nord 18.07 all’ AS 733 introduttivo
dell’accordo di integrazione e l’adozione del regolamento attuativo ex art. 4-bis,
comma 2, del D.Lgs. n. 286/1998.
La legge 15 luglio 2009, n. 94 citata, recante “Disposizioni in materia di sicurezza
pubblica”, oltre a prevedere anche una serie di misure in materia di immigrazione molto
restrittive, in particolare il reato di immigrazione clandestina, ha introdotto l’accordo di
integrazione (art. 4-bis del D.Lgs. 286/1998) ed il test di lingua per il rilascio del
permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo (cd. carta di soggiorno, art.
9, comma 2-bis del D.Lgs. 286/1998).
Se l’integrazione è, come si è visto, un processo, l’accordo di integrazione è la forma di
realizzazione di questo processo 22 .
La nascita dell’accordo di integrazione è stata segnata da un acceso dibattito
parlamentare che ha visto come protagonista il partito dell’allora Ministro dell’Interno
Roberto Maroni, la Lega Nord.
Sebbene nella norma compaia, come si è detto, per la prima volta la definizione di
integrazione prima richiamata, le intenzioni della Lega Nord, rivolte, come si legge
negli atti parlamentari, verso un cambio di rotta della politica migratoria italiana rispetto
al passato, miravano ad abbandonare il “buonismo di Stato del centrosinistra”, come fu
definito dal presidente del gruppo parlamentare della Lega Nord al Senato, Federico
Bricolo, e mostrare piuttosto “il volto cattivo del legislatore nei confronti degli stranieri
irregolari” 23 .
Proprio le parole del Senatore Bricolo sui temi dell’integrazione testimoniano come
l’accordo nasca dalla decisione leghista di voler differenziare marcatamente gli stranieri
regolari, ai quali si chiedeva la sottoscrizione dell’accordo medesimo, dagli stranieri
irregolari che non si volevano integrare. Il permesso di soggiorno a punti, come fu poi
battezzato il nuovo istituto, sarebbe servito, quindi più che ad integrare gli stranieri
22 Si veda E. Codini, A proposito dell’integrazione e del relativo accordo, in Libertàcivili, 6 2011, Roma,
p. 118, che parla di baricentro dell’integrazione.
23 Si veda http://www.leganord.org.
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egolari, a creare un discrimen tra i regolari e quelli irregolari. Non a caso per Bricolo
l’integrazione vuol dire che “chi viene a casa nostra deve rispettare le nostre leggi e si
deve adeguare al nostro modo di vita.”.
Il cd. pacchetto sicurezza 2009 fu proposto dai Ministri dell’Interno e della Giustizia e
venne approvato in Senato in prima lettura il 5 febbraio 2009, poi modificato dalla
Camera dei deputati e, infine, tornato al Senato per essere definitivamente approvato in
seconda lettura il 2 luglio 2009.
In Commissione al Senato (sedute delle Commissioni riunite I – Affari Interni e
costituzionali e II - Giustizia), nella notte del 5 novembre 2008 venne approvato
l’emendamento 18.07, a firma Bricolo e altri esponenti della Lega Nord, che prevedeva
l’introduzione dell’articolo 4-bis del Testo unico sull’immigrazione, contenente la
definizione di integrazione e il conseguente accordo di integrazione che l’avrebbe
disciplinata.
Potrebbe apparire paradossale che in un legge dedicata al problema della sicurezza nel
nostro Paese trovi spazio l’integrazione degli immigrati, ma così non è.
L’integrazione, nelle intenzioni della maggioranza parlamentare di allora, veniva
concepita come strettamente connessa alla sicurezza: lo strumento dell’accordo sarebbe
stato lo spartiacque dell’immigrazione sicura e controllata da quella irregolare e
clandestina da perseguire in modo rigoroso (introduzione del reato di immigrazione
clandestina).
In tal senso si esprimono altri esponenti leghisti oltre a Bricolo, quali il Senatore
Vallardi nella seduta in aula del 12 novembre 2008, in cui afferma che l’accordo di
integrazione nasce proprio dalla necessità di dare maggiore sicurezza al nostro Paese,
nella convinzione che con tale strumento “gli stranieri potranno dimostrare di saper
convivere civilmente nel rispetto dei valori sanciti dalla Costituzione, magari anche
rispettando i nostri usi, costumi e tradizioni” 24 .
24 Particolarmente acceso è stato il dibattito parlamentare. In particolare la portata simbolica e ideologica
dell’accordo in esame è stata sostenuta dagli esponenti del partito della Lega Nord, che ne hanno fatto un
punto fondamentale del loro programma politico. Per tali posizioni e, viceversa, per i rilievi mossi nei
38

Sulla stessa linea già il Senatore Mazzatorta, sempre della Lega Nord, che, nella seduta
antimeridiana dello stesso giorno, 12 novembre 2008, ebbe ad invitare le opposizioni
che si lamentavano della rigorosità dell’accordo di integrazione come strumento di
controllo “a guardarvi attorno, a guardare all’Europa, ad esempio dell’accordo di
integrazione repubblicana previsto dalla legge francese, molto ma molto più rigoroso
rispetto alla nostra proposta……ma certamente l’accordo di integrazione va nel senso
di responsabilizzare lo straniero che si presenta alle nostre frontiere e chiede di essere
ammesso nel nostro territorio” 25 .
Le critiche, anche molto aspre, che sono state avanzate dall’opposizione in Parlamento
al provvedimento durante l’iter di approvazione della legge 94/2009 non si sono tradotte
in un confronto approfondito sulle tante questioni sostanziali sollevate dall’idea di un
obbligo giuridico di integrazione a carico dello straniero. I profili si sono concentrati
prevalentemente sull’incompatibilità della riserva di legge rinforzata in tema di
condizione giuridica degli stranieri ex art. 10, comma secondo della Costituzione.
Il nuovo articolo 4-bis del Testo Unico sull’immigrazione prevede, dunque, che lo
straniero sottoscriva un impegno volto a conseguire, entro il “periodo di validità del
permesso di soggiorno” 26 , specifici obiettivi di integrazione misurati in crediti mentre
per il rilascio del permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo viene
richiesto il superamento, da parte del richiedente, di un test di conoscenza della lingua
italiana.
Il legislatore ha quindi ritenuto che la conoscenza della lingua italiana sia il segno più
evidente del grado di integrazione dello straniero che ha stabilito di risiedere nel nostro
Paese. A ciò si aggiunge la partecipazione alla “sessione di formazione civica e di
confronti del nuovo istituto già durante i lavori preparatori, si vedano gli interventi del Sen. Vallardi, Atti
Senato, XVI legislatura, seduta dell’Assemblea, 12 novembre 2008, resoconto stenografico n. 90; Sen.
Bricolo, Atti Senato, XVI legislatura, seduta dell’Assemblea, 2 luglio 2009, resoconto stenografico n.
232. Si vedano, per l’opposizione, gli interventi dei Senatori Casson, Atti Senato, XVI legislatura, seduta
dell’Assemblea, 12 novembre 2008, resoconto stenografico n. 89 e Ceccanti, Atti Senato, XVI legislatura,
seduta dell’Assemblea, 18 novembre 2008, resoconto stenografico n. 94.
25 Si veda nota precedente.
26 In sede di regolamento, il termine per l’adempimento degli impegni assunti dallo straniero è stato
fissato in due anni dalla data di sottoscrizione dell’accordo, prorogabili di un ulteriore anno, v.infra.
39

informazione sulla vita civile in Italia”, di durata “non inferiore a cinque ore e non
superiore a dieci ore”.
Entrambi gli adempimenti appaiono certamente coerenti, anche se possiamo dire non
esaustivi, con l’obiettivo di promuovere la convivenza tra italiani e stranieri nel rispetto
dei valori costituzionali, così come richiamati nella definizione di integrazione in
questione.
L’articolo 4-bis citato, comma 2, si limita, però, ad indicare solo alcune caratteristiche
dell’accordo di integrazione (articolato in crediti, la cui perdita determina la revoca del
permesso e l’espulsione ad eccezione di determinate categorie di soggetti), rinviando ad
un atto di natura regolamentare la definizione dei criteri e delle modalità per la sua
sottoscrizione.
In dottrina ed anche nel dibattito parlamentare sulla legge n. 94 del 2009 27 sono stati
sollevati dubbi sulla legittimità della norma in questione per violazione della riserva di
legge rinforzata, in quanto, prevedendo la norma un’ampia discrezionalità al
regolamento nella definizione della disciplina dell’accordo di integrazione, si violerebbe
l’articolo 10, comma 2, della Costituzione, che prevede che “la condizione giuridica
dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati
internazionali” 28 .
Potrebbe obiettarsi a tale impostazione che la presente riserva di legge è comunque
relativa e dunque il rinvio a fonti secondarie, regolamentari, ai fini del completamento
della disciplina di determinate fattispecie, sarebbe consentito, anche se l’articolo 4-bis
effettivamente non indica neanche i criteri di massima da seguire per la regolazione di
dettaglio con la norma di rango secondario.
Altro aspetto singolare, ma comunque in linea con la tesi sposata dalla maggioranza
parlamentare che ha approvato il testo di legge in questione che dà all’integrazione una
27 Si veda l’intervento del Sen Casson in Assemblea il 12 novembre 2009.
28 M.C. Locchi, L’accordo di integrazione tra lo Stato e lo straniero (art.4-bis T.U. sull’immigrazione n.
286/1998) alla luce dell’analisi comparata e della critica al modello europeo di “integrazione forzata”,
in Rivista dell’Associazione italiana dei costituzionalisti, 1/2012, in
www.associazioneitalianadeicostituzionalisti.it/.
40

lettura in termini di sicurezza, è la collocazione della definizione di integrazione e
dell’accordo medesimo, inseriti correttamente nel Testo unico sull’immigrazione, vale a
dire in un corpus organico certamente appropriato ma all’inizio del Titolo II, rubricato
“Disposizioni sull’ingresso, il soggiorno e l’allontanamento dal territorio dello Stato”,
anziché all’interno del Titolo V, Capo IV, dedicato alle politiche di integrazione sociale.
Si assiste ad una commistione di politiche di ingresso e politiche di integrazione allo
scopo di voler certificare che la definizione di integrazione e la conseguente misura
adottata dell’accordo di integrazione debbono rispondere più a profili di sicurezza che a
quelli di inclusione.
E’ stato, infatti, correttamente osservato 29 che l’inserimento in quella parte del Testo
Unico delle norme sull’integrazione non derivi da una svista o errore di drafting ma il
palese intento di realizzare uno strumento molto poco contrattualista, orientato verso
aspetti attinenti alla legittimità del permesso di soggiorno piuttosto che all’integrazione.
All’indomani della pubblicazione della legge n. 94, la stesura del testo regolamentare fu
affidata, in seno al Ministero dell’Interno, ad un gruppo di lavoro costituito presso il
Dipartimento per la libertà civili e l’immigrazione (che ha visto la partecipazione anche
di un rappresentante del Dipartimento della pubblica sicurezza).
La redazione del testo regolamentare è stata condizionata dall’ordine del giorno accolto
dal Governo durante l’iter di approvazione della legge n. 94/2009, contenente numerose
indicazioni di dettaglio. Si tratta dell’ordine del giorno A.S. 733, n. G45.100 (testo 2),
presentato dal Senatore Mazzatorta, della Lega Nord, e accolto dal Governo nella seduta
dell’Assemblea del Senato della Repubblica n. 143 del 5 febbraio 2009.
L’ordine del giorno in questione prevedeva di riferirsi a livelli di conoscenza della
lingua secondo gli standard minimi definiti nel Quadro di riferimento Europeo Comune
per le lingue del Consiglio d’Europa, di contemplare l’adesione alla Carta dei valori
della cittadinanza e dell’integrazione di cui al Decreto del Ministero dell’Interno 23
aprile 2007, di richiedere la conoscenza delle regole fondamentali dell’ordinamento
29 Si veda P. Morozzo della Rocca, Entra in vigore l’accordo (stonato) di integrazione, in Gli Stranieri,
3/2011, pp. 7-24.
41

giuridico, di prevedere la possibilità di incrementare i crediti (a seguito di superamento
di un corso attestante il raggiungimento degli obiettivi di integrazione sottoscritti,
ovvero dimostrando un livello adeguato di partecipazione economica e sociale alla vita
della comunità nazionale e locale) o di ridurli (per effetto di condanne penali, gravi
illeciti amministrativi o tributari), di imporre corsi di integrazione nel caso di perdita di
oltre la metà dei crediti.
In sostanza, l’ordine del giorno Mazzatorta finì per dettare i contenuti del regolamento
attuativo, prevedendo, tra l’altro, l’adesione alla Carta dei valori della cittadinanza e
dell’integrazione, adottata con decreto del Ministero dell’Interno del 23 aprile 2007.
L’inserimento dell’adesione alla Carta conferisce a tale documento una rilevanza
“ufficiale” nel nostro ordinamento altamente simbolica, per i suoi richiami ai valori
costituzionali che abbiamo ritrovato nella definizione normativa di integrazione, di cui
si è parlato sopra.
La Carta, come si legge nella sua Introduzione, tende a dare un concetto unitario di
cittadinanza e di convivenza tra le diverse comunità nazionali, etniche e religiose,
radicate negli ultimi anni sul territorio italiano, e viene considerata un patto tra cittadini
e immigrati in vista di una integrazione che vuole conciliare il rispetto delle differenze
di cultura e di comportamento legittime e positive con il rispetto dei valori comuni.
Il documento è composto di sette sezioni, in cui la prima e l’ultima delineano i
principali elementi identitari del nostro Paese, dal punto di vista storico-documentale e
del ruolo che l’Italia svolge nel campo internazionale. In particolare, vengono delineati i
valori su cui si fonda la società italiana, iscritti nella Costituzione, che, con le Carte
europee e internazionali sui diritti umani, rappresenta il principale riferimento dell’Italia
contemporanea, e definisce ad un tempo il rifiuto di ogni forma di totalitarismo e di
antisemitismo e lo spirito di accoglienza verso altre popolazioni e culture. “La
Costituzione - si legge nella Carta– è fondata sul rispetto della dignità umana ed è
ispirata ai principi di libertà ed eguaglianza validi per chiunque si trovi a vivere sul
territorio italiano”. Le altre sezioni sono dedicate ai principali problemi che le società
multiculturali devono affrontare nel definire il proprio rapporto con la realtà
42

dell’immigrazione e nel tracciare il cammino che deve essere percorso perché gli
immigrati possano conseguire l’obiettivo della cittadinanza: “dignità della persona,
diritti e doveri”, “diritti sociali, lavoro e salute”, “scuola, istruzione, informazione”,
“famiglia e nuove generazioni”, “laicità e libertà religiosa”. Fondamentale è il richiamo
ai principi generali di eguaglianza tra cittadini e immigrati per la definizione di un
progetto di integrazione.
E’ importante sottolineare che in ciascuna sezione le formulazioni sono rivolte sia ai
cittadini italiani, perché prendano consapevolezza della nuova fase storica che si è
aperta con il multiculturalismo della società, sia agli immigrati per individuare meglio le
loro aspettative, definire i loro diritti, indicare i valori e i doveri cui tutti devono
attenersi per la realizzazione dell’integrazione.
Durante la redazione del regolamento di attuazione sono state riscontrate difficoltà in
ordine alle possibili conseguenze derivanti dal mancato pieno raggiungimento dei
crediti necessari per l’assolvimento dell’accordo, in ragione della necessità di assicurare
un’efficacia dissuasoria per gli immigrati inadempienti.
Lo schema di regolamento è stato concertato dagli altri Ministeri competenti (Ministero
dell’Istruzione, dell’Università e della ricerca e il Ministero del lavoro e delle politiche
sociali) ed è stato portato all’esame della Conferenza unificata, che ha espresso un
parere negativo sulla base dei rilievi mossi da alcune Regioni, oltre che da ANCI,
UNCEM e UPI.
In particolare, le Regioni hanno lamentato i costi di organizzazione dei corsi di
formazione civica, sebbene lo schema di regolamento prevedesse solo la possibilità di
stipulare accordi interistituzionali per favorire l’attuazione delle disposizioni del
regolamento (sessione di formazione iniziale, svolgimento di corsi di formazione e dei
test di verifica) ed il coinvolgimento dei Consigli territoriali per l’immigrazione per la
valutazione del fabbisogno di formazione linguistica e culturale nonché per
promuovere, nell’ambito delle competenze spettanti alle Regioni ed agli Enti locali, le
iniziative di formazione effettivamente rispondenti alle esigenze delle comunità
straniere presente nei rispettivi territori.
43

Anche il Consiglio di Stato ha mosso alcune obiezioni connesse alla previsione della
sottoscrizione dell’accordo da parte dei minori infrasedicenni.
In sede di stesura del regolamento era stato, inoltre, previsto un limite di età, 65 anni,
per la sottoscrizione dell’accordo che è stato poi espunto.
4. Il binomio integrazione-sicurezza
Le politiche italiane in materia di immigrazione, in occasione dell’adozione della
normativa in materia di accordo di integrazione, sono state ispirate, come abbiamo
visto, a un modello di inclusione degli stranieri in funzione della sicurezza.
Il connubio integrazione-sicurezza è stato più ampiamente descritto nel Piano per
l’integrazione nella sicurezza. Identità e incontro, adottato dal Ministero dell’Interno,
dal Ministero delle Politiche sociali e dal Ministero dell’Istruzione e dell’Università e
della Ricerca il 10 giugno 2010.
Si tratta di un documento che “si accompagna all’Accordo di integrazione”, come si
legge nelle sue premesse.
Il testo esalta i concetti di integrazione e sicurezza, accoglienza e legalità per indicare
che l’incontro tra culture non è possibile senza ordine e garanzia delle basilari regole di
convivenza. Si profilano cinque assi (scuola, lavoro, alloggio e governo del territorio,
servizi sociali, minori e seconde generazioni) su cui si muove l’integrazione, fondati
sull’apprendimento della lingua italiana e dei valori costituzionali.
Si parte, quindi, in linea con la definizione normativa dell’integrazione, dalla
consapevolezza che è possibile avere vera integrazione solo se si ha la capacità di capire
e di essere capiti, dove la scuola è il luogo primario di integrazione.
La conoscenza ed il rispetto della nostra Carta costituzionale e dei valori in essa
contenuti sono alla base del processo di integrazione; a ciò si aggiunge la conoscenza
della nostra vita civile ed il rispetto delle leggi che nascono dallo stesso impianto
costituzionale. Diventa quindi fondamentale far conoscere questi valori all’immigrato
nei primi mesi di sua permanenza in Italia.
44

Il nostro Paese, partendo dalle esperienze concrete, ha avviato, con l’attuale Governo
“cd. dei tecnici”, politiche in materia di immigrazione mirate a realizzare sempre di più
una integrazione “sistematica”, avvalendosi delle risorse disponibili e degli strumenti di
monitoraggio per la valutazione dei risultati che via via vengono conseguiti.
Non è un caso che sia stato nominato un Ministro per l’integrazione, il quale, proprio in
occasione di un convegno tenutasi alla Camera dei Deputati, dal titolo L'immigrazione e
l'integrazione: una sfida da vincere per l'Europa” ha ribadito che “… si deve uscire da
una concezione emergenziale nell'approccio con l'immigrazione. Un nuovo ministero
dell'integrazione vuole proprio segnare una nuova fase –appunto quella
dell'integrazione-, non emergenziale nel considerare la presenza di non italiani sul
suolo del nostro Paese”.
Per avere un approccio “sistemico” all’integrazione degli stranieri occorre che, in
concreto, gli attori in campo, ricorrendo a tutti gli strumenti a propria disposizione
(banche dati, fondi), agiscano in sinergia tra loro.
Dobbiamo avere la consapevolezza che questa è la partita che l’Italia dovrà giocare nei
prossimi anni e che non potrà permettersi di perdere.
45

Capitolo IV
L’accordo di integrazione: la disciplina e la fase di prima applicazione
1. Quadro normativo e ambito di applicazione.
La disciplina dell’accordo di integrazione è contenuta nel decreto del Presidente della
Repubblica 14 settembre 2011 n. 179 recante “Disciplina dell'accordo di integrazione
tra lo straniero e lo Stato, a norma dell'articolo 4-bis, comma 2, del testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello
straniero, di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286”.
Il decreto in questione, che rientra nel genus dei regolamenti attuativi previsti in via
generale dall’art. 17, comma 1, della legge 400/1988, stabilisce (art. 1, comma 1): “i
criteri e le modalità per la sottoscrizione da parte dello straniero dell'accordo di
integrazione (…), nonché i casi straordinari di giustificata esenzione dalla
sottoscrizione” e “disciplina, altresì, i contenuti, l'articolazione per crediti e i casi di
sospensione dell'accordo, le modalità e gli esiti delle verifiche a cui esso è soggetto e
l'istituzione dell'anagrafe nazionale degli intestatari degli accordi di integrazione”.
Per quel che attiene specificamente all’ambito di applicazione temporale e soggettivo
della normativa in esame, l’art. 2, comma 2 prevede che l’accordo di integrazione sia
sottoscritto da tutti gli stranieri che abbiano compiuto i 16 anni di età e che, a partire dal
10 marzo 2012 (data di entrata in vigore del DPR 179/2011 30 ), “faccia[no] ingresso per
la prima volta nel territorio dello Stato italiano” e presenti[no] istanza di rilascio di un
permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno” 31 .
30 Ai sensi dell’art. 14 del DPR 179/2011: “Le disposizioni del presente regolamento si applicano a
decorrere dal centoventesimo giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana”.
31 Ex art. 2, commi 8 e 9 “Non si fa luogo alla stipula dell'accordo ai fini del rilascio del permesso di
soggiorno e, se stipulato, questo si intende adempiuto, qualora lo straniero sia affetto da patologie o da
disabilità tali da limitare gravemente l'autosufficienza o da determinare gravi difficoltà di apprendimento
linguistico e culturale, attestati mediante una certificazione rilasciata da una struttura sanitaria pubblica
o da un medico convenzionato con il Servizio sanitario nazionale”. “Non si procede alla sottoscrizione
dell'accordo per: a) i minori non accompagnati affidati ai sensi dell'articolo 2 della legge 4 maggio
1983, n. 184, e successive modificazioni, ovvero sottoposti a tutela, per i quali l'accordo è sostituito dal
46

Da quanto fin qui esposto possono trarsi due prime conclusioni rilevanti ai fini
dell’inquadramento giuridico della peculiare fattispecie di accordo delineata dal
legislatore:
a) a differenza di quel che avviene generalmente nel nostro ordinamento, le parti
contraenti (id est lo Stato italiano e lo straniero che abbia i requisiti di cui sopra), oltre
ad essere parti necessarie, hanno un obbligo giuridico di stipulare l’accordo;
b) le previsioni contenute nella legge e soprattutto nel regolamento non hanno
efficacia retroattiva: 32 nessun accordo dovrà quindi essere concluso da chi abbia fatto
ingresso nel territorio italiano prima del 10 marzo 2012.
2. Sottoscrizione, contenuto ed efficacia.
Veniamo ora all’analisi delle modalità di stipula e sottoscrizione dell’accordo, del suo
contenuto e della sua efficacia.
Tali profili sono disciplinati dall’art. 2 del DPR 179/2011 che prevede che l’accordo sia
stipulato - contestualmente alla presentazione dell’istanza di rilascio del permesso di
soggiorno – in conformità al modello di cui all’allegato A al DPR 179/2011 - avente
medesima efficacia e valore normativo - in duplice originale, di cui uno redatto nella
lingua indicata dallo straniero 33 .
L’accordo è stipulato:
a) in Prefettura – Ufficio Territoriale del Governo, presso lo sportello unico per
l’immigrazione - cui, peraltro, è affidata la gestione delle fasi successive del rapporto
completamento del progetto di integrazione sociale e civile di cui all'articolo 32, comma 1-bis, del testo
unico; b) le vittime della tratta di persone, di violenza o di grave sfruttamento, per le quali l'accordo è
sostituito dal completamento del programma di assistenza ed integrazione sociale di cui all’articolo 18
del Testo Unico”.
32 In sede di redazione del testo finale dell’art. 4-bis (specificamente del comma 2) sono stati accolti i
rilievi di chi sosteneva l’illegittimità costituzionale di una previsione legislativa che imponesse la stipula
dell’accordo e l’assunzione degli obblighi da esso scaturenti nei confronti dei soggetti che fossero entrati
nel territorio italiano anteriormente all’entrata in vigore della legge 94/2009. In questo senso, si vedano
gli interventi dei Senatori Casson e Ceccanti già menzionati in nota 24.
33 Ove ciò non fosse possibile “l’originale da consegnarsi allo straniero sarà redatto in lingua inglese,
francese, spagnola, araba o cinese, albanese, russa o filippina secondo la preferenza indicata
dall’interessato” : art. 2, comma 1 DPR 179/2011.
47

nascente dall’accordo medesimo – nell’ipotesi di presentazione di istanza di permesso
di soggiorno per lavoro subordinato o per ricongiungimento familiare;
b) in Questura nelle rimanenti ipotesi.
In tutti i casi, per lo Stato l’accordo è stipulato dal Prefetto o da un suo delegato 34
L’accordo che abbia come parte un minore di età compresa tra i sedici e i diciotto anni è
sottoscritto anche dai genitori o dai soggetti esercenti la potestà genitoriale regolarmente
soggiornanti nel territorio nazionale 35 .
Una volta stipulato, l’accordo ha durata biennale, prorogabile di un altro anno 36 . E’, in
ogni caso, possibile sospenderne o prorogarne l’efficacia, a domanda e previa
presentazione di idonea documentazione, “per il tempo in cui sussista una causa di
forza maggiore o un legittimo impedimento al rispetto dell’accordo, (…) derivante da
gravi motivi di salute o di famiglia, da motivi di lavoro, dalla frequenza di corsi o
tirocini di formazione, aggiornamento od orientamento professionale ovvero da motivi
di studio all’estero” 37
Dalla sottoscrizione dell’accordo nascono obblighi reciproci a carico delle parti
contraenti 38 .
Da un lato, infatti, lo straniero si impegna: 39
a) ad acquisire una conoscenza della lingua italiana parlata equivalente almeno al livello
A2 di cui al quadro comune europeo di riferimento per le lingue, emanato dal Consiglio
d’Europa;
b) ad acquisire una sufficiente conoscenza dei principi fondamentali della Costituzione
della Repubblica, dell’organizzazione e funzionamento delle istituzioni pubbliche,
34 Art. 2, comma 1 DPR 179/2011.
35 Art. 2, comma 2 DPR 179/2011.
36 Art. 2, comma 7 e art. 3 allegato A DPR 179/2011
37 art. 8 DPR 179/2011.
38 Per espressa previsione normativa (art. 2, comma 5 e art. 1, comma 2 allegato A DPR 179/2011) la
sottoscrizione dell’accordo di integrazione vale come adesione alla Carta dei valori della cittadinanza e
dell’integrazione di cui al decreto del Ministro dell’Interno 23 aprile 2007, Carta di cui lo straniero si
impegna a rispettare i principi.
39 Art. 2, comma 4 e art. 1 allegato A DPR 179/2011.
48

nonché della vita civile in Italia, con particolare riferimento ai settori della sanità, della
scuola, dei servizi sociali, del lavoro e agli obblighi fiscali;
c) a garantire l’adempimento dell’obbligo di istruzione da parte dei figli minori;
d) ad assolvere gli obblighi fiscali e contributivi 40 .
Dall’altro lato, invece, lo Stato si obbliga: 41
a) ad assicurare il godimento dei diritti fondamentali e la pari dignità sociale delle
persone, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche
e di condizioni personali e sociali, prevenendo ogni manifestazione di razzismo e di
discriminazione; ad agevolare, inoltre, l'accesso alle informazioni che aiutano i cittadini
stranieri a comprendere i principali contenuti della Costituzione italiana e
dell'ordinamento generale dello Stato;
b) a garantire, in raccordo con le Regioni e gli Enti locali, il controllo del rispetto delle
norme a tutela del lavoro dipendente, il pieno accesso ai servizi di natura sanitaria e
relativi alla frequenza della scuola dell'obbligo;
c) a favorire il processo di integrazione dello straniero attraverso l'assunzione di ogni
idonea iniziativa, in raccordo con le Regioni, gli Enti locali, le organizzazioni dei datori
di lavoro e dei lavoratori e l'associazionismo no profit.
d) ad assicurare allo straniero, entro i tre mesi successivi alla stipula dell’accordo, a cura
dello sportello unico per l’immigrazione, la partecipazione gratuita a una sessione di
formazione civica e di informazione sulla vita civile in Italia, di durata non inferiore alle
cinque e non superiore alle dieci ore 42 43 .
40 Dubbi possono sollevarsi circa la necessità che, al fine di considerare adempiuto l’accordo di
integrazione, debbano risultare assolti gli obblighi fiscali. L’assolvimento degli obblighi in questione,
infatti, non è richiamato quale condizione necessaria ai fini dell’adempimento dell’accordo né nell’art. 6
del DPR 179/2011, né dall’art. 5 del relativo allegato A. Si è, pertanto, propensi a ritenere che in nessun
caso il mancato assolvimento degli obblighi fiscali e contributivi possa dar luogo ad inadempimento
dell’accordo.
41 Art. 2, comma 6 e art. 2 allegato A DPR 179/2007.
42 Le Prefetture, per la realizzazione delle sessioni formative, potranno concludere accordi, ai sensi
dell’art. 10 del DPR 179/2011, diretti a porre in essere, nei limiti delle risorse umane, finanziarie e
strumentali disponibili a legislazione vigente, forme di collaborazione tra lo sportello unico per
l’immigrazione e la struttura territorialmente competente dell’ufficio scolastico regionale, i centri
49

3. Articolazione dell’accordo per crediti. Disciplina.
I profili di maggiore interesse della normativa in materia di accordo di integrazione
sono quelli che afferiscono alle modalità di adempimento dell’accordo stesso; ed infatti,
perché esso possa dirsi adempiuto da parte dello straniero, non basta il rispetto degli
obblighi precedentemente analizzati, occorrendo all’uopo un quid pluris.
Il legislatore, ancora una volta sulla scia di quanto avvenuto in altri Paesi europei, ha
previsto degli obblighi supplementari a carico dell’immigrato che, qualora adempiuti,
avranno l’effetto di attribuire allo stesso un numero di crediti di diverso ammontare, ma
comunque proporzionali “ai livelli di conoscenza della lingua italiana, della cultura
civica e della vita civile in Italia certificati anche a seguito della frequenza con profitto
di corsi o percorsi di istruzione, di formazione professionale o tecnica superiore, di
studio universitario e di integrazione linguistica e sociale ovvero del conseguimento di
diplomi o titoli comunque denominati aventi valore legale di titolo di studio o
professionale” 44 .
L’accordo di integrazione è quindi articolato per crediti, il che ha fondamentali risvolti
pratici, poiché solo allo straniero che, all’esito della verifica di cui all’art. 6 del DPR
179/2011, abbia conseguito un numero di crediti pari o superiore a trenta (dovrà però –
come vedremo - aver conseguito i livelli di conoscenza della lingua italiana e della
cultura civica e della vita civile italiana indicati dall’art. 2, comma 4 del DPR
179/2011), sarà rilasciato un apposito attestato comprovante l’estinzione dell’accordo
per adempimento totale. 45
provinciali per l’istruzione degli adulti, le altre istituzioni scolastiche statali operanti a livello provinciale
e, se del caso, le altre amministrazioni ed istituzioni statali, comprese le università.
43 In ogni caso, la cooperazione avviata con la stipula dell’accordo di integrazione non si esaurisce al
momento della verifica del suo adempimento: l’art. 7 del DPR 179/2011 prevede, infatti, che “allo
straniero che alla scadenza dell’accordo risulti aver raggiunto un numero di crediti finali pari o
superiore a quaranta sono riconosciute agevolazioni per la fruizione di specifiche attività culturali e
formative. A tale scopo il Ministero dell’interno trasmette, con cadenza semestrale, al Ministero del
lavoro e delle politiche sociali i dati relativi agli accordi di integrazione”.
44 Art. 4 DPR 179/2011.
45 Art. 6, comma 5 e art. 5, comma 2 lett. a) allegato A DPR 179/2011. Il provvedimento di cui agli
articoli citati è adottato dal Prefetto o da un suo delegato.
50

Ciò posto, è utile procedere a un’analisi delle modalità con le quali lo straniero può
acquisire nuovi crediti, o, viceversa, perdere crediti in precedenza maturati.
Già in sede di sottoscrizione dell’accordo, allo straniero vengono assegnati sedici crediti
corrispondenti al livello A1 di conoscenza della lingua italiana parlata ed al livello
sufficiente di conoscenza della cultura civica e della vita civile in Italia, secondo quanto
previsto ai punti 1 e 2 dell’allegato B al DPR 179/2011 46 . Tali crediti vengono
confermati all’atto della verifica dell’accordo, nel caso in cui siano accertati i
sopraindicati livelli di conoscenza della lingua italiana parlata e della cultura civica e
della vita civile in Italia. In mancanza, si procede alla corrispondente decurtazione. In
ogni caso, la mancata partecipazione alla sessione di formazione civica e di
informazione di cui all’articolo 3 del DPR 179/2011, darà luogo alla perdita di quindici
dei sedici crediti assegnati. 47
Acquista crediti, nella misura indicata dall’allegato B al DPR 179/2011, lo straniero
che:
a) frequenta corsi di italiano;
b) partecipa a corsi di formazione professionale, anche nel Paese d’origine;
c) consegue titoli di studio validi nel territorio della Repubblica italiana;
d) si iscrive al Servizio sanitario nazionale, effettuando la scelta del medico di
base;
e) stipula un contratto di locazione o di acquisto di un immobile per uso abitativo,
o certifica l'accensione di un mutuo per l' acquisto di un immobile;
f) svolge attività economico-imprenditoriali, di docenza o di partecipazione alla
vita sociale.
Perde, viceversa, crediti, nella misura indicata dall’allegato C al DPR 179/2011, lo
straniero che:
a) subisce una sentenza penale di condanna anche non definitiva;
b) subisce l’applicazione, anche non definitiva, di misure di sicurezza personali;
46 Art. 2, comma 3 e art. 4, comma 1 allegato A DPR 179/2011.
47 Art. 3, comma 3 e art. 4, comma 3, allagato A. DPR 179/2011.
51

c) è destinatario dell’irrogazione, in via definitiva, di sanzioni pecuniarie di
importo non inferiore a diecimila euro in relazione a illeciti amministrativi e tributari.
Quanto alle modalità di verifica dell’accordo, un mese prima della scadenza dei due
anni, lo sportello unico per l’immigrazione, previa comunicazione allo straniero, avvia il
relativo procedimento con la verifica dei crediti sulla base della documentazione
presentata dall'interessato o acquisita d’ufficio. 48 In assenza di idonea documentazione,
l'interessato potrà chiedere di essere sottoposto ad un apposito test presso lo sportello
unico per l’immigrazione, allo scopo di far accertare il proprio livello di conoscenza
della lingua italiana, della cultura civica e della vita civile in Italia. 49
L’inadempimento all’obbligo di istruzione dei figli minori, salva la prova di essersi
comunque adoperato per garantirne l’adempimento, determina la perdita integrale dei
crediti assegnati all’atto della sottoscrizione e di quelli successivamente conseguiti e la
risoluzione dell’accordo per inadempimento, con conseguente revoca o rifiuto di
rinnovo del permesso di soggiorno ed espulsione dello straniero. 50
Evidente è qui la finalità del legislatore di incentivare in maniera particolarmente
incisiva il rispetto del fondamentale obbligo di istruzione dei minori in un’ottica di
promozione dell’integrazione dei c.d. stranieri di 2° generazione: a questi ultimi, nati
all’estero o addirittura nel territorio italiano, potenziali aspiranti cittadini italiani, il
legislatore dimostra di tenere particolarmente, approntando tutta una serie di strumenti
volti a consentire il pieno sviluppo della personalità in condizioni di parità, quanto
meno formale, con i cittadini italiani.
La verifica dell’accordo si conclude con l’attribuzione dei crediti finali e con
l’assunzione di una delle seguenti decisioni:
48 In caso di permesso di soggiorno della durata di un anno, un mese prima della scadenza, si procede alla
verifica della partecipazione alla sessione di formazione civica e di informazione. Qualora sia accertata la
mancata partecipazione, lo sportello unico provvede alla decurtazione di quindici crediti e rinvia ogni
ulteriore determinazione all’esito della verifica (art. 6, comma 3 DPR 179/2011).
49 Art. 6, comma 1 e 5, comma 1 allegato A DPR 179/2011. Da rilevare che lo svolgimento del test anche
in lingua tedesca, oltre che in lingua italiana, per gli stranieri residenti nella Provincia di Bolzano, è
valutabile ai fini del riconoscimento di crediti ulteriori ai sensi del punto 8 dell’allegato B.
50 Art. 6, comma 4 e art. 5 comma 4, allegato A DPR 179/2011.
52

a) estinzione dell’accordo per adempimento, qualora si registrino crediti superiori a
trenta e conseguimento del livello A2 della conoscenza della lingua italiana parlata e del
livello sufficiente di conoscenza della cultura civica e della vita civile in Italia; se i
crediti conseguiti sono pari o superiori a quaranta, allo straniero sono riconosciute
agevolazioni per la fruizione di specifiche attività culturali e formative; 51
b) proroga dell’accordo per un anno, alle medesime condizioni, se i crediti finali sono
superiori a zero ma inferiori a trenta (id est non sono stati conseguiti i livelli della
conoscenza della lingua italiana parlata, della cultura civica e della vita civile in Italia).
La nuova verifica verrà effettuata un mese prima della scadenza dell’anno di proroga.
Qualora non sia comunque adempiuto l’accordo, il Prefetto decreterà l’inadempimento
parziale, di cui l’autorità competente potrà tenere conto per l’adozione dei
provvedimenti discrezionali in materia di immigrazione; 52
c) risoluzione dell’accordo per inadempimento se i crediti finali sono pari o inferiori a
zero. In tal caso, atteso che l’adempimento dell’accordo costituisce il presupposto della
permanenza del permesso di soggiorno, conseguiranno la revoca o il diniego di rilascio
del titolo di soggiorno e, quindi, l’espulsione dello straniero dal territorio nazionale. 53
Qualora, peraltro, lo straniero non sia espellibile, si terrà conto dell’inadempimento
dell’accordo per l’adozione dei provvedimenti discrezionali in materia di
immigrazione. 54
In ogni caso, l’efficacia dell’accordo può essere sospesa o prorogata, su richiesta del
cittadino straniero, in presenza di gravi motivi di salute, gravi motivi di famiglia, motivi
di lavoro, frequenza di corsi o tirocini di formazione, aggiornamento od orientamento
professionale, motivi di studio all’estero.
51 Art. 6, comma 5, lett. a) e art. 5, comma 2, lett. a) allegato A. DPR 179/2011.
52 Art. 6, comma 5, lett. b) e art. 5, comma 2, lett. b) allegato A DPR 179/2011.
53 Art. 6, comma 5, let. C) e art. 5, comma 2, let. c) allegato A DPR 179/2011.
54 Art. 6, comma 8 DPR 179/2011.
53

L’accordo decade comunque di diritto qualora il Questore disponga il rifiuto del
rilascio, la revoca o il diniego di rinnovo del permesso di soggiorno per carenza
originaria o sopravvenuta dei requisiti di legge. 55
Non sono soggetti a verifica i cittadini stranieri che hanno firmato l’accordo di
integrazione ma che, al momento della verifica, sono titolari di una delle seguenti
tipologie di permesso di soggiorno: permesso di soggiorno per asilo, per richiesta di
asilo, per protezione sussidiaria, per motivi umanitari, per motivi familiari, permesso di
soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, carta di soggiorno per familiare
straniero di cittadino dell’Unione europea, nonché lo straniero titolare di altro permesso
di soggiorno che abbia esercitato il diritto al ricongiungimento familiare. 56
4. Le circolari ministeriali
All’indomani della pubblicazione del regolamento, il Ministero dell’Interno –
Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione ha emanato una circolare indirizzata
ai Prefetti 57 in cui, nel richiamare l’attenzione sull’avvenuta pubblicazione del
regolamento, ha annunciato la predisposizione, da parte del Dipartimento, del sistema
informatico per la gestione della procedura, prevista dal regolamento, e dei moduli per
la formazione iniziale da somministrare ai neo immigrati in una delle lingue da loro
conosciute. Dopo questa circolare è seguita una direttiva congiunta del Ministro
dell’Interno e del Ministro per la cooperazione internazionale ed integrazione, con la
quale sono state evidenziate le finalità e i punti di forza del regolamento ma è stato
anche dato un indirizzo che, di fatto, ha derogato a quanto disposto dal regolamento
stesso 58 .
55 Ciò appare comprensibile ove si consideri che l’accordo – rectius, il rispetto dell’accordo – è un
elemento costitutivo della fattispecie permesso di soggiorno per cui, venendo a mancare quest’ultimo,
verrà a mancare anche la necessità dell’accordo.
56 Indicazioni in tal senso sono contenute nella direttiva a firma congiunta del Ministro dell’Interno e del
Ministro per la Cooperazione Internazionale e l’Integrazione emanata il 2 marzo 2012.
57 Circolare n. 8496 del 6 dicembre 2011
58 Direttiva del 2 marzo 2012
54

Si tratta della sottoscrizione dell’accordo da parte dei titolari di permesso di soggiorno
per asilo, per richiesta di asilo, per protezione sussidiaria, per motivi umanitari, per
motivi familiari, di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo, di
carta di soggiorno per familiare straniero di cittadino dell’Unione europea, nonché degli
stranieri titolari di altro permesso di soggiorno che hanno esercitato il diritto di
ricongiungimento familiare. Per tali categorie di soggetti, l’articolo 4 bis del T.U.
immigrazione prevede che non si possa procedere, in caso di perdita dei crediti, alla
revoca del permesso di soggiorno e alla conseguente espulsione. Ebbene, come già
precisato nel precedente paragrafo, con la direttiva, i due Ministri hanno disposto che,
stante la inapplicabilità della sanzione dell’espulsione (prevista in caso di totale perdita
dei crediti), si può evitare di procedere alla verifica dei crediti raggiunti da coloro i quali
si trovano in tali condizioni.
Con una terza circolare, il Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione ha poi
fornito i dettagli operativi delle procedure di stipula e di gestione del procedimento,
informazione sulla predisposizione in 19 lingue (in misura dunque molto superiore alle
8 del regolamento) del materiale video riguardante la sessione di formazione civica da
somministrare entro i primi tre mesi dall’ingresso dello straniero, nonché sulla
destinazione di cospicue risorse del Fondo europeo per l’integrazione al finanziamento
progetti di formazione linguistica e di educazione civica. A tali risorse possono attingere
anche le Regioni e le Province autonome per realizzare “piani regionali finalizzati ad
assicurare un sistema integrato per la formazione linguistica e l’orientamento civico
degli stranieri e ad implementare azioni di sistema volte a promuovere l’erogazione di
servizi di formazione linguistica, educazione civica ed orientamento sviluppando e/o
consolidando i processi organizzativi e le relative reti locali di governance” 59 .
E’ stata anche adottata una circolare del Dipartimento della Pubblica sicurezza con la
quale sono stati forniti i necessari chiarimenti per gli uffici immigrazione delle
Questure, presso i quali dovranno essere stipulati gli accordi di integrazione da parte
59 Circolare n. 1683 del 5 marzo 2012
55

degli stranieri che non sono tenuti a presentarsi presso gli sportelli unici per
l’immigrazione 60 .
Da ultimo è stata emanata una recentissima circolare del Dipartimento per le libertà
civili e l’immigrazione, in cui vengono fornite, tra l’altro, indicazioni operative in
ordine alle sessioni di formazione civica e di informazione, ai criteri e alle modalità di
svolgimento dei test per l’assegnazione dei crediti relativi alla conoscenza della lingua
italiana, della cultura civica e della vita civile in Italia, nonché alla realizzazione dei
progetti pilota volti a favorire l’efficacia, l’economicità e la sostenibilità organizzativa
dei procedimenti di integrazione linguistica e sociale 61 .
5. La prima fase di attuazione: le esperienze nella provincia di Firenze e in quella di
La Spezia
Con l’entrata in vigore dell’accordo di integrazione le Prefetture, attraverso gli sportelli
unici per l’immigrazione, sono state chiamate a un’intensa attività al fine di dare
attuazione alla nuova normativa. Si tratta di un impegno gravoso, realizzato, senza oneri
aggiuntivi per lo Stato, attraverso la costante ricerca di sinergie istituzionali tra i vari
soggetti coinvolti.
Si ritiene utile riportare, a titolo esemplificativo, le esperienze delle Prefetture di Firenze
e La Spezia, sedi di servizio di due degli estensori del presente elaborato.
5.1. Firenze
Nella provincia di Firenze il sistema dell’Accordo di integrazione è stato ampiamente
illustrato in apposite sedute del Consiglio Territoriale per l’Immigrazione (CTI) ed è
stata creata una sezione ad hoc nel sito del CTI, www.immigrazione.regione.toscana.it,
dove sono state raccolte le notizie, le norme, le circolari e le brochure relative
all’Accordo.
60 Circolare n. 1869 del 7 marzo 2012
61 Circolare n. 6831 del 6 novembre 2012.
56

Sono state calendarizzate, fin dal mese di giugno 2012, le prime sessioni di formazione
civica e di informazione sulla vita civile in Italia, suddividendole per gruppo linguistico.
Alla data del 20 novembre 2012 si sono svolte in Prefettura sessioni nelle lingue cinese,
araba, albanese, inglese e spagnola, mentre per le altre minoranze linguistiche la
Prefettura si è avvalsa del Centro Territoriale Permanente (CTP) presso la scuola media
Beato Angelico, sede di CTP, dove è disponibile un laboratorio multimediale con 26
postazioni per la fruizione individuale del “pacchetto video”.
Sono stati sottoscritti 1.689 accordi, 983 stranieri hanno partecipato alle sessioni
“monolingua” e 188 alle sessioni multilingua presso la suddetta scuola; inoltre per 443
stranieri sono state previste sessioni nei prossimi tre mesi, senza oneri per la finanza
pubblica, in quanto i funzionari stessi della Prefettura hanno assicurato lo svolgimento
delle sessioni.
In relazione al contenuto del pacchetto multimediale è stata rilevata una criticità
principale dovuta al fatto che ogni riferimento agli organi di governo locale riguarda la
Regione Emilia Romagna in quanto Ente che ha messo a disposizione le risorse per la
realizzazione del “pacchetto video”; ciò ha causato momenti di incertezza tra i fruitori,
successivamente superati attraverso la presentazione di slide raffiguranti la Regione
Toscana e la provincia di Firenze.
La segreteria del Consiglio Territoriale per l’Immigrazione ha, infatti, predisposto
alcune slide disponibili in albanese, arabo, cinese, inglese, francese, russo e spagnolo
contenenti gli indirizzi dei siti internet afferenti la Regione Toscana, oltre ai diversi link
per scaricare la Costituzione, la Carta dei Valori, norme, circolari e guide utili per
l’adempimento dell’accordo, con particolare attenzione ai corsi di lingua italiana,
all’iscrizione al Servizio sanitario regionale e all’obbligo scolastico.
Inoltre, nel corso della sessione formativa, per favorire il processo di integrazione, sono
state distribuite brochure, in diverse lingue, contenenti informazioni sulla salute e la
sicurezza nei luoghi di lavoro, oltre che gli opuscoli “Informasalute” realizzati
dall’INMP (Istituto Nazionale, Salute, Migrazioni e Povertà) e dal Ministero della
57

Salute, con il finanziamento dei Fondo Europeo per l’Integrazione dei cittadini di Paesi
terzi.
Altra problematicità è rappresentata dal fatto che gli stranieri in possesso del permesso
di soggiorno per lavoro non hanno molto tempo a disposizione per seguire i corsi di
lingua: ciò potrebbe comportare per gli stessi maggiori difficoltà a raggiungere il
numero di crediti previsti, con il rischio di conseguenti sanzioni.
La Prefettura ha formalizzato, in un apposito documento indirizzato al Dipartimento per
le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’Interno, una serie di proposte
migliorative delle procedure collegate alla sottoscrizione dell’accordo d’integrazione.
Più specificamente, è stata segnalata l’esigenza di integrare i contenuti del supporto
multimediale, inserendo, ad esempio, una parte relativa al pagamento del contributo per
il permesso di soggiorno e alla necessità della presenza del datore di lavoro al momento
della presentazione del lavoratore presso lo sportello unico per l’immigrazione, per la
sottoscrizione della richiesta del permesso di soggiorno. Inoltre, tenuto conto che il
sistema dei crediti è finalizzato a favorire l’effettiva integrazione degli immigrati, è stata
prospettata l’opportunità di prevedere specifici e ulteriori crediti connessi all’iscrizione
anagrafica, per sottolineare il valore di questo adempimento, troppo spesso considerato
non necessario da parte di alcune comunità di stranieri.
Con riguardo al sistema informatico, sarebbe opportuno che lo stesso, in analogia a
quanto previsto per il test per la lingua italiana, consentisse l’allocazione dei
sottoscrittori dell’accordo secondo il CAP di residenza. Infatti, poiché tutti i CTP della
provincia saranno presto coinvolti nello svolgimento delle sessioni di formazione civica
e di informazione sulla vita civile in Italia, tale distribuzione risulterebbe estremamente
utile per favorire la partecipazione alle sessioni formative nel luogo maggiormente
vicino a quello di residenza.
5.2. La Spezia
Presso la Prefettura della Spezia, l’accordo di integrazione e la Direttiva congiunta del
Ministro dell’Interno e del Ministro per la cooperazione internazionale e l’integrazione
58

del 2 marzo 2012 sono stati illustrati nel corso di un’apposita seduta del Consiglio
Territoriale per l’Immigrazione, ritenuto la sede più consona per favorire la migliore
conoscenza e diffusione della nuova normativa.
Nell’occasione, sono state programmate mirate azioni di comunicazione volte a
promuovere una capillare informazione sul territorio provinciale in modo da garantire
una partecipazione consapevole degli stranieri.
E’ stata, inoltre, acquisita la disponibilità delle associazioni che tutelano i migranti e
delle associazioni dei cittadini stranieri, che si sono impegnate a dare la massima
diffusione alla normativa e a prestare la loro collaborazione alla Prefettura, anche
attraverso il coinvolgimento dei rappresentanti delle comunità degli stranieri presenti
sul territorio, e a fornire personale volontario di madre lingua e mediatori linguistici che
possano essere presenti durante le sessioni di formazione civica, al fine di agevolare il
cittadino straniero nel percorso formativo.
Nel primo periodo di applicazione della nuova normativa, a causa dell’impossibilità di
reperire strutture idonee, le sessioni di formazione civica si sono svolte presso lo
sportello unico per l’immigrazione durante i giorni di chiusura al pubblico.
Sono subito emerse grosse difficoltà poiché gli stranieri non comprendevano alcuna
parola di italiano e, stante la lunghezza delle sessioni e l'impossibilità di interagire,
riuscivano con estrema difficoltà a seguire con attenzione tutto il modulo.
Su richiesta del CTI, hanno garantito la loro assistenza i mediatori culturali multilingue,
associati a cooperative operanti nel settore, che si sono impegnati, senza oneri per
l’Amministrazione, ad accompagnare gli stranieri nel percorso formativo.
Già dalla prima sessione, i mediatori culturali, in collaborazione con le assistenti sociali
della Prefettura, hanno opportunamente integrato il corso, fornendo puntuali indicazioni
sui servizi offerti in ambito provinciale, soprattutto nei settori scolastico e sanitario. Ciò
ha suscitato maggior interesse nei partecipanti e di conseguenza tale strumento viene
ordinariamente utilizzato nello svolgimento delle sessioni di formazione civica.
59

Successivamente la normativa in questione è stata approfondita nel corso di specifici
incontri del Tavolo interistituzionale per l’Integrazione dei minori stranieri, coordinato
dalla Prefettura, cui hanno partecipato dirigenti di Istituti scolastici e dei Centri per
l’istruzione degli adulti della provincia, che hanno offerto di mettere a disposizione, a
costo zero, strutture scolastiche e personale per la realizzazione di sessioni di
formazione civica.
Tale disponibilità è stata formalizzata con la sottoscrizione, nel mese di giugno, di un
Protocollo di collaborazione interistituzionale tra il Prefetto e il Dirigente dell’Ufficio
Scolastico Provinciale .
Nel Protocollo, in particolare, sono stati individuati, in ambito provinciale, due Centri
per l’istruzione degli adulti e tre Istituti scolastici presso le cui strutture è stato
programmato lo svolgimento delle sessioni di formazione civica e di informazione sulla
vita civica riservate agli stranieri che hanno sottoscritto l’accordo di integrazione.
Al 30 novembre 2012 risultano sottoscritti 328 accordi di integrazione e realizzate 56
sessioni di formazione civica e di informazione in lingue differenti, di cui 33 presso lo
sportello unico per l’immigrazione, 4 presso la sala multimediale della Provincia e 19
presso gli istituti scolatici che hanno sottoscritto il citato protocollo.
Sono state adottate specifiche misure organizzative per far fronte all’aggravio di lavoro
per gli addetti allo sportello unico, determinato anche dalle difficoltà di fornire
informazioni esaustive a utenti che si esprimono in lingue scarsamente conosciute e per
le quali risulta difficoltoso reperire mediatori linguistici.
Inoltre la sottoscrizione degli accordi, unita alle consuete attività di rilascio del
permesso di soggiorno, ha comportato un allungamento dei tempi di permanenza degli
utenti presso lo sportello unico (circa 40 minuti per ognuno di loro).
Altre difficoltà sono state riscontrate nella gestione degli applicativi informatici relativi
al rilascio del permesso di soggiorno e alla sottoscrizione dell’Accordo in quanto i
software non dialogano, obbligando l’operatore dello Sportello a sospendere un
applicativo e passare all’altro senza la possibilità di utilizzare i dati già inseriti.
60

Capitolo V
Tesi a confronto: i limiti dell’accordo di integrazione
1. Il limite genetico
L’accordo di integrazione è stato concepito dal legislatore del 2009 come lo strumento
attraverso il quale integrare lo straniero legalmente residente nel nostro Paese.
In linea con gli altri Paesi europei e con gli orientamenti, espressi in documenti ufficiali,
dell’Unione Europea, si è ritenuto che anche l’Italia potesse favorire l’integrazione degli
immigrati attraverso un patto, un accordo appunto, tra lo Stato che riconosce l’altrui
identità e lo straniero che vuole - ma dovremmo dire che deve – integrarsi.
Nel nostro Paese l’accordo di integrazione presenta, però, un limite genetico, in quanto
nasce in un contesto culturale in cui ancora sono forti le spinte di chi mira a
salvaguardare l’unità e la compattezza sociale delle nostre istituzioni piuttosto che
favorire una vera e propria inclusione degli stranieri. L’accordo è stato concepito come
strumento di controllo della migrazione e molto poco come mezzo per dare opportunità
di inserimento allo straniero.
Già, come si è detto in altra parte di questo lavoro, l’inserimento della figura giuridica
dell’accordo di integrazione nel Titolo II del Testo unico sull’immigrazione, dedicato
alle politiche di ingresso, ed in particolare rubricato “Disposizioni sull’ingresso, il
soggiorno e l’allontanamento dal territorio dello Stato”, anziché all’interno del Titolo
V, capo IV, rivolto alla politiche di integrazione sociale, esprime la precisa volontà del
legislatore del 2009.
L’obiettivo era, infatti, quello di disciplinare, nel pacchetto sicurezza, una nuova e
selettiva modalità di ingresso degli stranieri nel nostro Paese, puntando su una maggiore
responsabilizzazione degli immigrati e una loro adesione ai valori e ai principi
identitari della “cultura di casa”.
61

L’articolo 4-bis, partendo da una inedita definizione normativa di integrazione
implicherebbe un rapporto di reciprocità, nel rispetto dei valori costituzionali, che si
viene ad instaurare tra Stato e straniero, fondato sulla volontarietà e non
sull’imposizione.
Il comma 2, del citato articolo 4-bis, nel prevedere che “i criteri e le modalità per la
sottoscrizione (…) di un Accordo di integrazione, articolato per crediti, con l’impegno
a sottoscrivere specifici obiettivi di integrazione, da conseguire nel periodo di validità
del permesso di soggiorno (…) la perdita integrale dei crediti determina la revoca del
permesso di soggiorno e l’espulsione dello straniero dal territorio dello Stato (…)”,
evidenzia chiaramente come si sia puntato a vincolare lo straniero verso un percorso
obbligato, con sanzioni, anche gravi, quali l’espulsione dal territorio nazionale, in caso
di inadempimento a tali doveri.
Va detto, preliminarmente, che sono state espresse in dottrina e nel dibattito
parlamentare che ha preceduto l’approvazione della legge n. 94 del 2009 molte
perplessità sulla opportunità di costituire un secondo titolo di soggiorno, che si
affiancherebbe al consueto permesso di soggiorno, condizionandone l’efficacia.
2. Gli altri limiti
Al di là delle opportunità politiche vi sono stati anche rilievi critici sul piano giuridico,
con riferimento al rinvio, posto dall’articolo 4-bis, alla fonte secondaria regolamentare
dell’individuazione dei criteri e delle modalità della sottoscrizione dell’accordo.
Abbiamo già ricordato in altra parte del lavoro (si veda cap. III) che l’articolo 10,
comma secondo, della Costituzione, prevede che “La condizione giuridica dello
straniero è disciplinata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati
internazionali”. Si tratterebbe di una riserva di legge rinforzata, dal punto di vista dei
contenuti, che prevede la necessità che la legge sia conforme alle norme e ai trattati
internazionali.
62

Il fatto che il legislatore del 2009 abbia rinviato ad una fonte regolamentare
implicherebbe una illegittimità costituzionale, che varrebbe anche se si ritiene che la
riserva sia da intendersi relativa, posto che la norma primaria, non indicando i criteri, ha
lasciato ampia discrezionalità sulla definizione dei contenuti alla fonte secondaria.
Inizialmente era stata sollevata la questione relativa alla poca chiarezza dei destinatari
dell’accordo di integrazione, e cioè se la norma riguardasse solo coloro che chiedono
per la prima volta il permesso di soggiorno o anche coloro che ne richiedono il rinnovo,
la conversione e che sono, in sostanza, già titolari del permesso di soggiorno scaduto.
Il regolamento ha precisato che il termine “rilascio” è da riferirsi allo straniero “che fa
ingresso per la prima volta nel territorio nazionale (…) e presenta istanza di rilascio
del permesso di soggiorno (…) di durata non inferiore a un anno”.
Come si è visto, due sono gli adempimenti centrali richiesti allo straniero nel primo
biennio di soggiorno: “acquisire un livello adeguato di conoscenza della lingua italiana
parlata equivalente almeno al livello A2 di cui al quadro comune europeo”, partecipare
a una sessione di formazione civica e di informazione sulla vita civile in Italia “di
durata non inferiore a cinque e non superore a dieci ore”.
Entrambi gli adempimenti sono certamente coerenti con l’obiettivo di promuovere la
convivenza tra cittadini italiani e stranieri nel rispetto dei valori costituzionali. La lingua
è ovviamente uno strumento essenziale per la convivenza e per la partecipazione alla
vita del Paese; lo stesso vale per l’informazione sulla vita civile e la formazione civica.
Il livello A2 di conoscenza della lingua parlata risulta, però, abbastanza limitato. Tale
livello non può consentire una partecipazione e una convivenza, trattandosi solo della
capacità di formulare e comprendere frasi molto semplici che un immigrato che risiede
nel territorio nazionale già raggiunge da solo dopo due anni.
Il modello francese è parimenti poco efficace sotto questo profilo, mentre di livello
certamente superiore è la disciplina dei corsi di integrazione in Germania dove si
prevede il raggiungimento del livello B2 di conoscenza del tedesco dopo 600 ore di
lezione.
63

Analoghe considerazioni possono svilupparsi con riferimento alla sessione di
formazione civica e di informazione sulla vita civile in Italia di durata non inferiore a
cinque e non superiore a dieci ore. Si tratta di misure del tutto insufficienti se si pensa
che in Germania sono previsti corsi su valori, diritto, cultura della società di 45 ore.
Senza soffermarsi troppo sulle differenze con gli altri istituti di integrazione in uso nei
Paesi europei, su cui si rinvia al capitolo II, si può notare come altrove il modello di
integrazione non appaia così compresso come invece si presenta il nostro.
Se leggiamo l’articolo 2 del regolamento, vediamo che lo straniero deve dimostrare di
conoscere non solo i principi fondamentali della Costituzione della Repubblica italiana
ma anche l’organizzazione e il funzionamento delle istituzioni pubbliche in Italia, in
particolare con riferimento ai settori della sanità, della scuola, dei servizi sociali, del
lavoro e degli obblighi fiscali.
Si tratta di un impegno particolarmente gravoso se si considera che ci troviamo di fronte
ad uno straniero di recente arrivo in Italia, con una conoscenza linguistica il più delle
volte molto limitata.
Peraltro, i percorsi di formazione linguistica e civica dovrebbero iniziare, secondo
quanto richiesto dall’Unione Europea, già nel Paese di provenienza con il
coinvolgimento anche delle istituzioni locali e attraverso pratiche - e non solo attività di
studio come si richiede da noi - sui temi della partecipazione pubblica.
La previsione, all’articolo 3, di una sessione gratuita di formazione civica da impartire
ai sottoscrittori dell’accordo impone allo straniero un grande sforzo di apprendimento,
in appena cinque ore, di tutte le conoscenze previste dagli articoli 2 e 3 del regolamento.
E’ infatti impossibile pretendere che in appena cinque, massimo dieci, ore, lo straniero
possa davvero acquisire, come il regolamento presume, tutte le conoscenze
corrispondenti a: diritti e doveri degli stranieri in Italia, diritti e doveri reciproci dei
coniugi, doveri dei genitori verso i figli secondo l’ordinamento giuridico italiano, anche
con riferimento all’obbligo di istruzione, principali iniziative a sostegno del processo di
64

integrazione degli stranieri nel territorio della provincia di residenza; normativa di
riferimento in materia di salute e sicurezza del lavoro.
La difficoltà di apprendimento acquista particolare importanza se si pensa che la
sanzione, in caso di esito negativo della verifica, può comportare l’espulsione dello
straniero dal territorio nazionale. Si tratta di una eccessiva rigorosità a cui non
corrispondono adeguate garanzie di fruibilità dei corsi da parte dello Stato: sedi vicine,
raggiungibili facilmente.
L’articolo 4 rinvia agli allegati B e C per l’individuazione dei crediti da attribuire o
diminuire al sottoscrittore dell’accordo, prevedendo che la decurtazione può verificarsi
sulla base di pronunce anche non definitive. E’ evidente anche qui la rigorosità della
norma soprattutto se si pensa che si potrebbero verificare situazioni di successive
assoluzioni di stranieri nel frattempo già espulsi.
E’ da rilevare ulteriormente la gravità della sanzione della perdita di tutti i crediti in
caso di mancato adempimento dell’obbligo scolastico per i figli minori. Senza volersi
soffermare sul dato che in Italia la dispersione scolastica è un fenomeno molto esteso e
per nulla focalizzato sui soli stranieri, non si può non sottolineare che l’espulsione dello
straniero inadempiente, oltre a produrre intuibili gravi ripercussioni sui minori, verrebbe
a vanificare qualunque progetto di integrazione .
Inoltre, nella disciplina dell’accordo di integrazione mancano reali e concreti vantaggi
premiali che, invece, lo Stato dovrebbe riconoscere nei confronti dello straniero che
consegue il percorso di integrazione e, in particolar modo, per coloro che abbiano
maturato più crediti di quelli necessari (si potrebbe pensare che chi raggiunge crediti
superiori a 30 possa rinnovare il permesso di soggiorno senza oneri).
Ma soprattutto spicca un altro forte limite dell’accordo di integrazione: la mancanza
della reciprocità, della sinallagmaticità.
Il nostro accordo di integrazione, in realtà, non è un vero e proprio accordo ma un atto
in cui, pur sottoscritto da entrambe le parti, solo un unico soggetto è chiamato ad
impegnarsi: lo straniero. Gli obblighi a cui è tenuto lo Stato appaiono irrisori: un mero
65

dovere di favorire l’adempimento da parte degli immigrati dei propri obblighi. In più va
osservato che, a fronte degli obblighi gravanti sullo straniero, gli impegni dello Stato (in
sostanza: creare sessioni di apprendimento della vita civile italiana) non devono
comportare oneri aggiuntivi.
Si è parlato, in dottrina, infatti, di una “forma contrattuale messa al servizio della
disciplina amministrativa delle autorizzazioni al soggiorno, la quale unilateralmente ne
determina il contenuto, perseguendo nel contempo un intento pedagogico di maggiore
adesione dell’amministrato al programma statale…” 62 .
Si è tentato di recuperare i termini della reciprocità prevedendo l’adesione alla Carta dei
valori della cittadinanza e dell’integrazione, che è un allegato dell’accordo, e che
dovrebbe dar luogo ad un vero e proprio “patto tra cittadini ed immigrati”.
Il richiamo alla Carta, sebbene questa sia nata in un contesto emergenziale ed
islamocentrico, potrebbe determinare l’instaurarsi di un nuovo rapporto tra Stato e
straniero, in quanto, proprio attraverso l’adesione alla Carta, l’Italia si dovrebbe
impegnare a garantire, più concretamente, l’eguaglianza e promuovere lo sviluppo di
chiunque si trovi a vivere sul territorio, a sostenere chiunque subisca discriminazioni, a
estendere a tutti gli immigrati i diritti sociali, a promuoverne un cammino di
integrazione rispettoso delle identità di ciascuno e che porti ad un’effettiva e piena
partecipazione alla vita del Paese.
Non sono mancati rilievi critici sull’adesione alla Carta in considerazione dei richiami
in essa contenuti al cristianesimo e all’ebraismo su cui l’Italia e l’Europa si fondano. Si
è ritenuto, infatti, che tali richiami in uno Stato che si professa laico, nel quale non
dovrebbe esservi alcun favor per l’una o l’altra religione, darebbero luogo ad una
contraddizione con la nostra Costituzione pluralista che riconosce la libertà religiosa.
Tutti questi limiti che si rinvengono nell’analisi dell’accordo di integrazione,
evidenziano come sia necessaria una revisione critica che sembrerebbe già avviata in
sede amministrativa, in particolare con la direttiva congiunta dei Ministri dell’Interno e
62 Si veda P. Morozzo della Rocca, Entra in vigore.., cit. ed ivi i riflessi di natura civilistica delle forme
giuridiche contrattuali e pattizie.
66

della Cooperazione internazionale e l’integrazione del 2 marzo 2012 indirizzata ai
Prefetti. La direttiva sembra, infatti, spingersi verso una più compiuta concezione
dell’accordo di integrazione, correggendo, in un certo senso, anche il tiro sulla natura
dell’accordo medesimo.
Infatti nella direttiva si fa richiamo alla connotazione giuridica di contratto a prestazioni
corrispettive, assunta nei Paesi europei, in cui “lo straniero assume l’obbligo di
integrarsi nello Stato in cui dimora, attraverso la conoscenza della lingua nazionale,
dei principi fondamentali della Costituzione e dell’organizzazione e funzionamento
delle istituzioni pubbliche e con la frequenza di corsi di formazione ed altro, mentre lo
Stato assume l’obbligo di fornirgli a titolo gratuito o a condizioni particolarmente
agevolate i corsi di formazione linguistica e culturale e servizi di orientamento”.
67

Capitolo VI
Tesi a confronto: l’accordo di integrazione; più luci che ombre
1. Dall’atto di accusa al multiculturalismo ai contratti di integrazione
L’introduzione dell’istituto dell’accordo di integrazione nell’ordinamento giuridico
italiano va necessariamente “letta” nel contesto del dibattito internazionale su quello che
è stato definito il “fallimento del multiculturalismo”.
Leaders europei, da Tony Blair a David Cameron 63 , in numerose occasioni ufficiali,
hanno sostenuto che il multiculturalismo ha fallito: in realtà, la sensazione è che
quest’accusa sia dovuta all’accresciuta rilevanza dei temi legati all’immigrazione nelle
agende politiche nazionali.
Un po’ ovunque, infatti, si è registrata una maggiore concentrazione sul controllo degli
ingressi e una lotta più dura al fenomeno dell’immigrazione irregolare.
In un simile scenario, contrassegnato dalla pressante richiesta da parte delle opinioni
pubbliche di chiusure e restrizioni, la maggior parte dei governi nazionali europei si è
orientata nel senso di prendere le distanze dal credo multiculturalista, tornando a una
visione e a una retorica politica di tipo assimilazionista, peraltro anch’essa in crisi.
Con gli attentati del 2001 questo cambiamento di sensibilità politica è divenuto più
evidente e pervasivo.
E’ in questo nuovo contesto politico che sono sorti e si sono diffusi i contratti
d’integrazione, sovente accompagnati da altre misure, caratteristiche di una più rigida
disciplina in materia di accessi alla cittadinanza e di controlli propedeutici al rilascio del
permesso di soggiorno.
63 Dal discorso di David Cameron alla Conferenza sulla sicurezza di Monaco di Baviera (febbraio 2010):
“Sotto la dottrina del multiculturalismo di Stato, abbiamo incoraggiato culture differenti a vivere vite
separate, staccate l’una dall’altra e da quella principale. Non siamo riusciti a fornire una visione della
società, alla quale sentissero di voler appartenere.”.
68

Sarebbe ingenuo, oltre che ipocrita, negare che dietro i contratti di integrazione c’è una
preoccupazione degli Stati riceventi circa la lealtà dei nuovi arrivati. Esiste, cioè,
un’esigenza di “filtrare” gli immigrati sotto il profilo della disponibilità e della volontà
di essere politicamente e socialmente leali nei confronti dei Paesi riceventi, sia sotto il
profilo della sicurezza, che dell’identità culturale.
La richiesta di lealtà è richiesta di adesione, o quanto meno di conformità alle norme e
ai comportamenti in materia di sicurezza pubblica, ma anche al più difficilmente
definibile complesso di istituzioni, di regole, di pratiche sociali, modalità di vivere, che
hanno a che fare con una, vera o presunta, identità culturale.
Le società europee appaiono frastornate dalla percezione di una crescente eterogeneità
della popolazione insediata, per lingua, religione, usi, pratiche familiari, modalità di
concezione dei rapporti fra generi. L’idea che la cosiddetta “superdiversità” 64 sia una
minaccia per la coesione sociale induce a ritenere che qualcosa debba farsi non più per
accettare o legittimare la diversità, quanto piuttosto per ricompattarla, per ricondurla a
una pluralità compatibile di modelli di vita all’interno delle coordinate delle democrazie
europee.
E’ vero: non tutte le diversità sembrano essere nocive dal punto di vista della coesione
sociale. Si pensi ai calciatori, agli artisti, ai cantanti, agli uomini d’affari, agli
imprenditori. Ci sono categorie di stranieri, quelli riscattati dall’eccellenza individuale
delle proprie prestazioni, o dal proprio censo, che sfuggono alla percezione di una
diversità dirompente. Alcuni stranieri, da qualunque paese provengano, qualunque
religione professino, sono ben accetti. Per dirla con uno slogan, “la ricchezza
sbianca” 65 .
64 L’insieme di tutte le variabili che concorrono, in maniera diversa, a creare nuove “categorie” di
migranti tra loro profondamente dissimili è stato nella letteratura antropologica descritto col termine
riassuntivo di “superdiversità” da Vertovec S., Super-diversity and its implications, in Ethnic and Racial
Studies, Vol. 30, n. 6, novembre 2007,
65 M.Ambrosini, L’integrazione degli immigrati e la questione della padronanza linguistica: il caso
italiano in prospettiva europea in Atti del Seminario “L’ABC dell’accordo di integrazione”, Bologna,
2012.
69

E’ la diversità associata alla povertà che crea problemi e che viene avvertita come
superdiversità dirompente. Si tratta, peraltro, della diversità delle maggioranze.
Il discorso cognitivo sottintende tuttavia valenze politico-normative e identitarie. Esiste
un dilemma che angustia i regimi sensibili ai diritti umani: all’esigenza di operare, per
così dire, una selezione degli immigrati, si affianca, o meglio si contrappone, la
consapevolezza della problematicità, sotto molteplici aspetti – giuridici,
socioeconomici, etici - di una simile scelta politica.
Si vuole individuare il grado di adesione a valori, ma uno Stato democratico non può
sondare i valori. Si pone allora la necessità di individuare variabili, indicatori, che
possano essere legittimamente verificati, misurati e che in qualche modo possano
attestare la volontà politica e sociale di integrarsi, di vivere lealmente nel Paese
ricevente.
2. La coerenza degli impegni
Nell’accordo di integrazione, le variabili assunte a indicatori vengono collocate
nell’alveo di una nozione di integrazione che, come è stato più volte evidenziato, è vista
non come una situazione, eventualmente posta come obiettivo, ma come un vero e
proprio percorso scandito da impegni, reciproci, concernenti la partecipazione “alla vita
economica sociale e culturale della società”.
Si può dire che la risposta alla sfida della superdiversità venga ricercata nella richiesta ai
nuovi arrivati di diventare “più simili” nei confronti della popolazione residente. Si è
dunque in presenza di una richiesta di “assimilazione”, ma nel senso, per così dire,
etimologico, del termine.
Nel contesto attuale, infatti, la spinta all’assimilazione deve confrontarsi con i diritti
umani e con la preoccupazione di integrare gli immigrati, e cioè di riuscire a realizzare
ambiti di relazioni pacifiche, di reciproca accettazione, di buon vicinato.
E’ allora sicuramente coerente con il quadro delineato la previsione dell’attribuzione di
crediti a favore di quanti provvedano ad avviare e sostenere i figli agli studi, che è
70

dovere di ogni genitore, italiano e straniero. L’insegnamento è diretto alla formazione
della persona: frequentare corsi di studi scolastici costituisce il modo migliore per
arricchire le proprie conoscenze, per sentirsi parte di una comunità e condividere con i
compagni di corso diritti e impegni.
Lo stesso dicasi per l’iscrizione al servizio sanitario nazionale. La salute è un bene
prezioso per l’umanità intera come per il singolo individuo. I trattamenti sanitari sono
effettuati nel rispetto della volontà della persona, della sua dignità, tenendo conto della
sensibilità di ciascuno. Cittadini italiani e immigrati hanno diritto ad essere curati
gratuitamente nelle strutture pubbliche del nostro Paese.
E nella medesima ottica si colloca la specifica previsione di premialità collegate al
rispetto delle norme a tutela delle parti di contratti di compravendita o locazione di
immobili, e alla partecipazione a programmi di formazione, quale fondamentale
strumento di sviluppo e perfezionamento delle capacità lavorative.
Un breve approfondimento meritano inoltre “la sessione di formazione civica e di
informazione sulla vita civile in Italia”, prevista come primo passo da sostenere,
gratuitamente, presso gli sportelli unici per l’immigrazione delle Prefetture, e gli
ulteriori crediti conseguibili in relazione a livelli crescenti di conoscenza della cultura
civica nel nostro Paese.
In questo caso, non può non cogliersi il forte legame con il riferimento ai valori sanciti
dalla Costituzione italiana, contenuto nell’art. 4-bis della legge n.94/2009, che funge
innanzitutto da limite, nel senso che, ad esempio, il rapporto con la cucina o il modo di
vestirsi degli italiani poco o nulla ha a che fare con l’integrazione, perché la convivenza
secondo i valori costituzionali non dipende da questo.
Per la verità, non è mancata la tendenza ad assumere come riferimento dell’integrazione
un intero stile di vita considerato tipico del popolo ricevente. Ma già nella Scuola di
Chicago l’interiorizzazione dei valori e dei modelli di comportamento della società non
sempre è riferita alla totalità di quei valori e modelli.
71

Nell’accordo di integrazione, affinché i migranti possano divenire membri a pieno titolo
della società, non è pretesa un’interiorizzazione totale, né si chiede un’assimilazione
culturale. L’enfasi viene posta su ciò che rileva nella sfera pubblica, implicando
l’integrazione non già una totale rinuncia alla propria identità culturale, ma un’adesione
ai diritti dell’uomo, all’eguaglianza, alla democrazia, allo stato di diritto e alla divisione
dei poteri.
Né si può pensare che si tratti di linee di azione inutili, perché gli immigrati già
sarebbero preparati a riguardo o comunque si svilupperebbero processi spontanei di
acquisizione: l’esperienza dimostra che non è così.
3. Non solo conoscenza della lingua
Ma è soprattutto attraverso la verifica del grado di conoscenza della lingua che lo Stato
può svolgere quell’azione di “sondaggio” finalizzata, da un lato, a misurare la lealtà dei
nuovi arrivati, dall’altro a promuoverne l’integrazione.
Va detto che le ricerche realizzate in materia di integrazione dei migranti hanno
considerato la capacità di comprendere e di farsi comprendere, per lo più, come uno
strumento indispensabile perché il processo di inclusione si realizzi, piuttosto che un
indicatore di integrazione a sé stante 66 . La conoscenza della lingua è vista come un
importante tassello dell’intero puzzle, ma non basterebbe di per sé a dire che la persona
è inserita o meno.
Accanto alla conoscenza e all’utilizzo della lingua, l’indice di integrazione è costruito
anche sulla base dell’accesso all’informazione, all’interesse per gli avvenimenti che
accadono nel paese ricevente, al benessere auto-percepito e al senso di appartenenza.
L’indicatore linguistico è significativo nella misura in cui viene calcolato insieme a
quelli di integrazione sociale, politica ed economica. Ciò in quanto può verificarsi che
una comunità o un singolo individuo risultino particolarmente integrati in una
66 Tra queste: N. Acocella, E. Sonnino, Movimenti di persone e movimenti di capitali in Europa, Bologna,
2003; Cesareo, Blangiardo, Indici di integrazione. Un'indagine empirica sulla realtà migratoria italiana.
FrancoAngeli, 2010
72

dimensione, ma non nelle altre: si pensi ai cinesi i quali, a fronte di un elevato livello di
integrazione economica, raggiungono risultati molto bassi nel campo dell’integrazione
culturale, sociale e politica.
E’ fuori discussione, peraltro, che la base linguistica sia sicuramente utile per fare capire
il proprio pensiero e le proprie esigenze e per cogliere quelle altrui. Nella complessità
del processo di integrazione la padronanza linguistica rappresenta il principale
strumento nelle mani dello straniero che si accinge a inserirsi nel tessuto della società di
accoglienza.
Questi elementi assumono rilievo fondamentale anche nei Paesi relativamente giovani
dal punto di vista dell’immigrazione, come l’Italia, dove si constata la presenza di un
multiculturalismo di fatto, quotidiano, che cammina e avanza ogni giorno,
indipendentemente dalle leggi, dalla politica , dalle retoriche.
Nelle scuole italiane sono presenti circa 800mila figli di famiglie immigrate. La
multietnicità sarà un fattore preponderante nel nostro Paese, anzi lo è già. Con o senza
cittadinanza, con o senza dotazione di diritti, il volto giovane dell’Italia sarà un volto
plurale, un volto “a colori”. Nei mercati del lavoro, ma anche dell’imprenditoria, la
componente degli immigrati cresce, persino in tempi di crisi, com’è avvenuto per effetto
della regolarizzazione del 2009 e del decreto-flussi 2011. Sempre più frequentemente
gli stessi rapporti di vicinato nei quartieri cittadini sono rapporti misti.
La conoscenza della lingua e la sua certificazione possono allora essere concepite e
valorizzate su una molteplicità di piani.
Si consideri, innanzitutto, che alla conoscenza linguistica può essere riconosciuto un
importante ruolo sul piano psicologico, dal momento che la possibilità di esprimersi, e
di capire, conferisce alla persona quella forza in più per affrontare le molteplici
difficoltà insite nel cammino verso l’accettazione da parte dell’altro.
Vi è la tendenza a considerare il senso di paura dell’autoctono legato alla presenza dello
straniero, tralasciando l’esistenza di un disagio opposto, rappresentato dal timore
dell’immigrato di essere ingannato sulla base proprio della sua scarsa capacità di
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comprendere le sfumature del “detto e del non detto”. Dal punto di vista della società,
l’apprendimento della lingua ufficiale da parte degli immigrati che risiedono sul
territorio consente di diminuire i rischi legati alla formazione di ghetti e di “comunità
chiuse”. 67
Inoltre, pur con le difficoltà che la ricerca comporta, sembra piuttosto consolidato che
chi conosce meglio la lingua del paese ricevente ha maggiori possibilità di trovare e
conservare un lavoro e, in misura più limitata, di progredire nel mercato del lavoro.
Quando gli imprenditori vengono interrogati sul perché gli immigrati non vengono
promossi a qualifiche superiori, la risposta di gran lunga più ricorrente è “per carenza di
conoscenze linguistiche”.
Ma vi è un ulteriore aspetto, che è quello degli atti di cittadinanza, intesi non solo come
atti della vita quotidiana, ma anche come atti di esercizio di determinate forme di
partecipazione politica indiretta.
L’esempio tipico è il sindacato. Per partecipare a questa forma di organizzazione della
vita pubblica sono evidentemente indispensabili competenze linguistiche. Ma si pensi
anche alle associazioni, che pure in Italia, come già in altri paesi, sono un tassello della
governance della società multietnica. Tutte queste forme partecipative e gli atti di
cittadinanza connessi richiedono un’adeguata competenza linguistica, e imparare
l’italiano vuol dire essere più attrezzati per prendere parte attivamente alla vita pubblica,
sociale e politica.
Vi è, in definitiva, una correlazione diretta fra il livello di conoscenza della lingua e le
diverse dimensioni dell’integrazione: il sapersi esprimere e il capire i propri
interlocutori rappresenta un primo e importante canale di costruzione di una propria rete
relazionale e di interazione nel mondo del lavoro, ma non solo.
Gli studi realizzati in materia permettono di sottolineare come, anche se è
intuitivamente rilevabile, esista un legame tra il livello di integrazione globale e, per
esempio, l’anzianità migratoria, la presenza dei figli minori, la vicinanza culturale.
67 M.D’Odorico, La conoscenza della lingua del paese di destinazione, in XVII Rapporto sulle
migrazioni, Fondazione ISMU, 2011.
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Elementi, questi ultimi che richiamano un assiduo contatto con la società di accoglienza,
e quindi con la cultura maggioritaria, reso più semplice sicuramente dalla conoscenza
della lingua ufficiale.
Va da sé che questi due fattori, ossia la possibilità di esprimersi e di comprendere e
l’opportunità di inserirsi in contesti di interazione, si autoalimentano. Più una persona
riesce a parlare con e a capire l’altro, più è in grado di creare situazioni di incontro e di
dialogo utili per contribuire, a loro volta, a migliorare la padronanza linguistica.
4. Perché SI’ all’accordo d’integrazione
Nella circolare congiunta del Ministro dell’Interno e del Ministro per la cooperazione
internazionale e l’integrazione del 2 marzo 2012, è enunciato il principio che una reale
inclusione sociale si realizza attraverso la conoscenza dei principi fondamentali
dell'ordinamento, dei valori espressi dalla carta costituzionale e del funzionamento delle
istituzioni pubbliche, nonché della lingua dello Stato ospitante.
Volendo esplicitare il principio con specifico riferimento al nostro Paese, si può
sicuramente affermare che imparare l’italiano, andare a scuola, conoscere i principi
fondamentali della Costituzione italiana, accedere ai servizi sanitari, prepararsi al
lavoro, sono strumenti essenziali per esercitare i propri diritti ed i propri doveri secondo
nuove e inderogabili regole di convivenza.
Con la sottoscrizione dell’accordo di integrazione, il conseguimento di questi risultati
diviene un obiettivo alla portata di tutti i cittadini stranieri, i quali assumono
consapevolmente l’impegno a rispettare il sistema di crediti correlato all’istituto e
introdotto per evitare che, come oggi purtroppo ancora accade, gli immigrati, anche
dopo anni di soggiorno, mostrino carenze nella conoscenza dell'italiano o
nell'educazione civica, o contribuiscano significativamente alla piaga dell'evasione
scolastica.
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Per anni ai più diversi livelli istituzionali si è immaginato che gli stranieri emigrassero
mossi da esigenze economiche congiunturali, coltivando esclusivamente l’aspirazione a
tornare nel paese d’origine.
Il varo dell’accordo di integrazione esprime, invece, la consapevolezza e l’ufficiale
accettazione del dato di fatto della tendenza degli immigrati a radicarsi. Anzi, la
disciplina configura il radicamento come l'ipotesi normale.
E sarebbe estremamente ingeneroso sostenere che lo Stato non stia assumendo
particolari impegni nell’intraprendere questo delicato e complesso percorso
d’integrazione, che, nel reciproco interesse, è chiamato ad affrontare insieme ai nuovi
arrivati.
Si pensi, a titolo esemplificativo, che con decreto del 1° ottobre 2012, l’Autorità
responsabile del "Fondo europeo per l'integrazione di cittadini di paesi terzi" 2007-
2013, a fronte di una dotazione complessiva del Fondo, per l’anno 2012, di 34 milioni
di euro, ha destinato ben 19.500.000 euro alla realizzazione di interventi per la
cosiddetta Azione 1, avente a oggetto proprio gli ambiti "Formazione linguistica ed
educazione civica".
E ancora. Nell’Accordo Quadro del 7 agosto 2012 tra il Ministero dell'Interno ed il
Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca (Linee guida per la
progettazione dei percorsi di alfabetizzazione e di apprendimento della lingua italiana
predisposte dal Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca), si afferma
espressamente che un efficace svolgimento degli adempimenti previsti dal DPR
n.179/2011 relativi, in particolare, alle sessioni di formazione civica e di informazione e
ai test per l'assegnazione dei crediti relativi alla conoscenza della lingua italiana, della
cultura civica e della vita civile in Italia, “si realizza attraverso il potenziamento della
collaborazione interistituzionale”, e si conviene di incrementare l'offerta dei corsi, di
cui all'articolo 6, comma 1 dell'Accordo, attraverso la promozione di specifici progetti
pilota in coerenza con il piano nazionale degli interventi in materia di integrazione
linguistica e sociale promosso da quei Ministeri.
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Conclusioni
All’indomani dell’entrata in vigore dell’accordo di integrazione si sono levate voci
fortemente critiche nei confronti dell’istituto e della sua adeguatezza a perseguire reali
percorsi di integrazione degli immigrati.
Non sono mancati ironici riferimenti a un accordo “stonato”, sbilanciato a carico degli
stranieri, e come tale inidoneo a fungere da strumento attraverso il quale consentire ai
nuovi arrivati di acquisire progressivamente piena consapevolezza dei doveri da
osservare nel rispetto della società che li accoglie ma anche dei diritti loro
riconosciuti 68 .
Appare opportuno, invece, che gli aspetti sin qui considerati vengano compresi e
valutati alla luce di un efficace ossimoro che è stato utilizzato proprio a proposito
dell’accordo di integrazione: ci sono vincoli che emancipano 69 .
Anche l’istruzione obbligatoria fu percepita come una costrizione, un vincolo, una
forzatura che impoveriva le famiglie, private di un aiuto per le attività agricole e
pastorali.
Eppure, quel vincolo ha consentito l’emancipazione dall’analfabetismo e dalla
sudditanza culturale nei confronti delle élite dominanti.
La politica degli obblighi di apprendimento linguistico e degli altri impegni legati
all’accordo di integrazione va, dunque, riconosciuta e valorizzata sotto questo aspetto:
norme concepite anche, se non soprattutto, per rispondere alla crescente domanda di
sicurezza, ma capaci di diventare risorse per l’integrazione e la promozione degli
immigrati.
La concreta realizzazione delle potenzialità contenute in queste norme dipenderà, come
è inevitabile, dalla loro applicazione effettiva.
68 Si veda, in proposito, Paolo Morozzo della Rocca, Entra in vigore l’accordo…cit.
69 Si veda M. Ambrosini, Atti del Seminario “L’ABC dell’accordo di integrazione, cit.
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Dipenderà da aspetti quali la progettualità, le forme di accompagnamento, la pedagogia
interculturale.
Ma anche dal rapporto con altre misure di integrazione: la sicurezza abitativa, la qualità
dei quartieri e della vita urbana, la stabilità del lavoro, perché i progetti formativi, per
avere successo, necessitano di un minino di radicamento e di tranquillità delle persone
che vi sono coinvolte.
Dipenderà, infine, dalla capacità dello Stato di sensibilizzare i cittadini italiani sulla
necessità di favorire la pacifica convivenza e di rinnovare il loro naturale spirito di
accoglienza, nel rispetto delle diversità culturali.
E dalla disponibilità di ognuno di noi a rimuovere ogni pregiudizio e a riconoscere il
grande contributo che l’immigrazione ha già offerto ed è in grado di offrire al benessere
economico e sociale delle nostre comunità e dell’intera Nazione.
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