Cultuur, gewoon doen! - NSOB

Cultuur, gewoon doen!
Hoe twee overheidsorganisaties worstelen
met cultuurverandering, verplicht of
vrijwillig?
Alwin Nijhuis
Annelies van ‟t Hof
Gelinde Groeneveld
Nienke Grimmius
Ronald Smit
Yolande van der Meulen
MPA 2009-2011
1 juni 2010

Cultuur, gewoon doen!
Hoe twee overheidsorganisaties worstelen
met cultuurverandering, verplicht of
vrijwillig?
2

Cultuur, gewoon doen!
Hoe twee overheidsorganisaties worstelen
met cultuurverandering, verplicht of
vrijwillig?
Alwin Nijhuis
Annelies van ‟t Hof
Gelinde Groeneveld
Nienke Grimmius
Ronald Smit
Yolande van der Meulen
MPA 2009-2011
1 juni 2010
4

Voorwoord
Dit rapport is de weerslag van onderzoek dat in de afgelopen vier maanden is uitgevoerd
bij Rijkswaterstaat en de provincie Utrecht in het kader van de atelieropdracht
“Cultuurverandering binnen de overheid, culture wars of heilige graal?”. De opdracht
vormt de afsluiting van het eerste jaar van de MPA 2009-2011 opleiding aan de
Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) te Den Haag.
Wij hadden tot het uitvoeren van deze opdracht geen ervaring met het doen van
onderzoek naar de cultuurverandering binnen overheid. Tijdens de uitvoering van het
onderzoek zijn wij zeer enthousiast geraakt over theorie, de achtergrond en de praktijk
van cultuurveranderingstrajecten binnen de overheid. Een belangrijke reden voor ons om
dit onderzoek te doen is de enorme complexiteit om ons heen en de wijze waarop
hieraan zin en betekenis wordt gegeven binnen het overheidsapparaat.
Dit rapport is tot stand gekomen dankzij een hechte samenwerking in de ateliergroep en
met veel personen en instanties. Allereerst bedanken wij iedereen die aan deze
atelieropdracht heeft bijgedragen, hartelijk voor zijn of haar inzet. Een aantal personen
willen wij met name noemen.
Professor Veenswijk heeft ons sterk gestimuleerd en tot het einde toe heeft hij ons op
een voortreffelijke manier begeleid. Professor ‟t Hart voorzag het manuscript van zeer
gedegen en kritisch commentaar.
Zonder de vrijwillige medewerking van de geïnterviewden was dit onderzoek niet tot
stand gekomen. Zij hebben allen door hun eigen invalshoek een zeer waardevolle
bijdrage aan het onderzoek geleverd. De onderzoekers zijn zeer erkentelijk voor hun tijd
en bereidwilligheid hun ervaringen en inzichten te delen. De conclusies, die de
onderzoekers onder meer uit deze gesprekken hebben getrokken, komen
vanzelfsprekend geheel voor rekening van de onderzoekers.
Dankzij de goede teamgeest die wij hadden en het voortdurende streven naar kwaliteit
heeft dit rapport zijn huidige gedaante gekregen.
Wij willen ook graag de volgende organisaties bedanken voor het beschikbaar stellen van
vergaderzalen of hun etablissement om op de meest vreemde momenten daar bij elkaar
te komen: NSOB, Ministerie van Justitie, Rijkswaterstaat – Duivelseiland, provincie
Utrecht en natuurlijk restaurant Het Paradijs en café De Posthoorn. Rijkswaterstaat heeft
ook de vermenigvuldiging van het rapport voor hun rekening genomen.
Ten slotte bedanken wij onze gezinnen voor hun grote steun.
Alwin, Annelies, Gelinde, Nienke, Ronald en Yolande
5

Cultuur, gewoon doen!
1. Introductie en onderzoeksvraag........................................................................... 7
1.1 Inleiding ...................................................................................................... 7
1.2 Onderwerpkeuze........................................................................................... 8
1.3 Bewegingen in de omgeving van de onderzochte organisaties ............................ 9
1.4 Onderzoeksvraag, de opdracht en opzet rapport .............................................. 10
1.5 Gekozen werkwijze ...................................................................................... 10
2. Theoretisch kader ............................................................................................. 11
2.1 Inleiding ..................................................................................................... 11
2.2 Cultuur ....................................................................................................... 11
2.3 Raamwerk analyse cultuurveranderingen ........................................................ 14
2.4 Werkwijze, methoden en technieken .............................................................. 14
3. Rijkswaterstaat: doorpakken, wel degelijk ........................................................... 16
3.1 Verhaallijn van de verandering ...................................................................... 16
3.2 Gelaagdheid van de cultuur ........................................................................... 21
3.3 Beleving in de organisatie ............................................................................. 24
3.4 Conclusies .................................................................................................. 26
4. Provincie Utrecht: Organisatie in Ontwikkeling ...................................................... 28
4.1 Verhaallijn van de verandering ...................................................................... 28
4.2 Gelaagdheid van de cultuur ........................................................................... 32
4.3 Belevingen in de organisatie.......................................................................... 37
4.4 Conclusies .................................................................................................. 41
5. Rijkswaterstaat en provincie Utrecht vergeleken ................................................... 42
5.1 Inleiding ..................................................................................................... 42
5.2 Verhaallijn van de verandering ...................................................................... 42
5.3 Gelaagdheid van de cultuur ........................................................................... 44
5.4 Conclusies .................................................................................................. 48
6. Reflectie .......................................................................................................... 50
6.1 Inleiding ..................................................................................................... 50
6.2 Persoonlijke bespiegelingen .......................................................................... 50
7. Bijlagen: Interviews .......................................................................................... 53
7.1 Overzicht van geïnterviewden........................................................................ 53
7.2 Vragenlijst .................................................................................................. 53
8. Lijst van afkortingen ......................................................................................... 54
9. Literatuur ........................................................................................................ 55
6

1. Introductie en onderzoeksvraag
1.1 Inleiding
Dit onderzoek gaat over cultuurverandering bij de overheid. Gedurende de afgelopen
jaren is er een groot aantal publicaties verschenen over het onderwerp cultuur en
cultuurverandering in publieke organisaties. Er zijn publicaties die zich richten op het
wetenschappelijk karakter van het fenomeen cultuur en gaan over concepten, modellen
en instrumenten om dit te analyseren. Andere publicaties richten zich vooral op de
praktijk van cultuurverandering en geven aanwijzingen voor een aanpak van
verandering.
Cultuur is begrip waarover iedereen een idee heeft. Maar op het moment dat een
specifieke definitie van cultuur opgesteld moet worden, lopen de denkbeelden uiteen.
Organisatiecultuur omvat onder meer houding en gedrag van de
organisatiemedewerkers, individueel en in groepen, historie van een organisatie,
organisatieregels, structuur en wordt beïnvloed door regels, wetten, financiële
omstandigheden. Doordat cultuur een veelomvattend begrip is, raakt een
cultuurveranderingstraject medewerkers en de omgeving op verschillende manieren. Het
kan ervaren worden als een herhaling van zetten of als overbodig want het adresseert
„het echte probleem niet‟. Ook over het langetermijneffect van een veranderingstraject
verschillen de meningen. Op welke manier beklijft een dergelijke verandering, als deze al
bereikt is? Hoe kan cultuurverandering eigenlijk gerealiseerd worden?
Hoewel veel organisaties zich buigen over het thema, bestaan er veel twijfels over nut en
noodzaak van gerichte cultuurprogramma‟s. Sommigen menen dat cultuur slechts kan
worden veranderd via de inhoudelijke kant van het werkveld. Anderen vinden dat cultuur
een veel te beladen term is geworden en spreken liever van een nieuwe werkwijze
(Rijkswaterstaat) of een organisatie in ontwikkeling (provincie Utrecht).
In de jaren tachtig en negentig van de 20e eeuw waren de veranderingen bij de overheid
te vangen in de term New Public Management. Er werden verschillende
managementinstrumenten geïntroduceerd afkomstig uit het bedrijfsleven (meer
marktwerking, ondernemerschap) om zo de effectiviteit en efficiëntie van de organisatie
te verbeteren. Ook in het begin van deze eeuw is er in de publieke sector veel geld
gespendeerd om de veel verguisde ambtelijke cultuur in beweging te krijgen en een
integrale cultuuromslag voor elkaar te krijgen. Er zijn veel voorbeelden bekend van
programma‟s, waarbij is ingezet op slagvaardigheid, prestatiegerichtheid, publiek
7

ondernemerschap en bovenal klantgerichtheid. Alleen al de trajecten die door de
rijksoverheid de afgelopen 10 jaar zijn ingezet hebben in totaal meer dan 35 miljoen
euro gekost.
Het centrale thema van dit onderzoek betreft de analyse van
cultuurveranderingstrajecten bij Rijkswaterstaat, de uitvoeringsorganisatie van het
Ministerie van Verkeer en Waterstaat en de provincie Utrecht. De redenen waarom juist
voor deze twee organisaties is gekozen, worden in de komende paragrafen besproken
evenals een korte toelichting op de context van de organisaties.
1.2 Onderwerpkeuze
Bij de keuze voor cultuurtrajecten of -programma‟s hebben de volgende criteria een rol
gespeeld:
Aansprekende en verschillende cultuurtrajecten die naar de mening van de
onderzoekers interessant zijn om er gedurende vier maanden intensief aan te
werken;
Actualiteitswaarde van de cultuurtrajecten;
Beschikbaarheid van materiaal (op papier) en te interviewen personen
(toegankelijkheid tot cultuurveranderingstrajecten bepalen mede de diepgang van
het onderzoek);
Wat betreft reikwijdte is gekozen voor twee organisaties. Voorkeur gaat uit naar
een compact onderzoek met diepgang bij twee organisaties in plaats van een
breed, meer globaal onderzoek bij drie of meer organisaties;
Ruime spiegelmogelijkheden op dit moment of in recent verleden doordat een
aantal onderzoekers werkzaam zijn bij de te onderzoeken organisaties;
Mogelijkheid van participatieve observaties door onderzoekers;
And last but not least, de fysieke bereikbaarheid van de organisaties voor de
onderzoekers.
Op basis van de criteria en de achtergrond van de onderzoekers is gekozen voor het
onderzoeken en vergelijken van twee cultuurveranderingstrajecten bij de overheid.
Binnen de ateliergroep is de ervaring en kennis van het cultuurveranderingstraject bij
Rijkswaterstaat goed vertegenwoordigd (drie fellows zijn werkzaam (geweest) bij de
Rijkswaterstaat). Naast het cultuurtraject bij Rijkswaterstaat hebben we gezocht naar
een cultuurtraject bij een andere overheid. Zowel diverse provincies als gemeenten zijn
de revue gepasseerd. Gekozen is voor een cultuurtraject bij de provincie Utrecht. Dit
traject besloeg een vergelijkbare periode als dat van Rijkswaterstaat. Doorslaggevend bij
deze keuze is geweest dat van de provincielaag in het openbaar bestuur specifieke kennis
bij de onderzoekers aanwezig is. Er zijn namelijk twee onderzoekers uit de ateliergroep
werkzaam bij een provincie.
De vergelijking tussen beide trajecten is interessant vanwege de aard van de
organisaties en de wijze waarop de cultuurtrajecten vorm hebben gekregen.
Rijkswaterstaat is, alhoewel onderdeel van de rijksoverheid, een uitvoeringsorganisatie
terwijl bij de provincie een sterke politiek-bestuurlijke kant heeft, naast uitvoering. En
tijdens een eerste bespreking van de trajecten, leken ze op een verschillende manieren
te zijn vormgegeven. Onze onderzoeksvragen gaan in op deze verschillen en het
mogelijke effect ervan op het cultuurveranderingstraject.
De cultuurveranderingstrajecten bij Rijkswaterstaat en de provincie Utrecht zijn een
aantal jaren geleden gestart en lopen nog steeds. Hiermee hebben deze twee trajecten
voldoende actualiteitswaarde. Ook is er van beide trajecten voldoende
onderzoeksmateriaal beschikbaar, van het Rijkswaterstaat cultuurveranderingstraject
zelfs zeer veel. Recentelijk is een boek uitgebracht over Rijkswaterstaat met de titel
Veranderend getij (Metze, 2010). Voor dit onderzoek hebben we dankbaar gebruik
gemaakt van het boek van Metze. Dit onderzoek is aanvullend daar er een andere
doorsnede uit de organisatie is geïnterviewd.
8

Vanwege de gewenste compactheid van dit onderzoek, hebben we ons gericht op twee
van de drie lagen van het huis van Thorbecke zoals hiervoor genoemd. Dit is geen
diskwalificatie van de derde laag, de gemeente. Een vergelijk met een
cultuurveranderingstraject bij een gemeente zou een mooie aanvulling kunnen zijn op dit
onderzoek.
Bij de twee organisaties is gecheckt bij de te interviewen personen of zij willen
meewerken aan het onderzoek. Bij de provincie Utrecht was er nog een aantal vragen of
het wel het juiste moment was voor het doen van dit onderzoek. Na toelichting per mail
en in een gesprek met de verantwoordelijke directeur was het mogelijk om de interviews
in te plannen. Bij Rijkswaterstaat waren er geen belemmeringen of vragen. Hiermee zijn
de te onderzoeken organisaties een feit geworden.
1.3 Bewegingen in de omgeving van de onderzochte organisaties
Sinds de jaren tachtig bestaat er onvrede over de prestaties van de overheid. Deze
onvrede nam sterk toe door rampen en incidenten in de jaren negentig van de 20e eeuw
met als belangrijk voorbeeld in 2000 de vuurwerkramp in Enschede. Ambtelijke diensten
zouden te verkokerd operen, zich te veel verschuilen en te veel afwentelen. Een culturele
heroriëntatie binnen de overheid zou op zijn plaats zijn. Ambtelijke organisaties zouden
weliswaar publiek blijven (structuur), maar zakelijker, bedrijfsmatiger, interactiever etc.
(cultuur) moeten opereren (Noordegraaf, Veenswijk, Vermeulen, 2004). Het denken over
de vernieuwing bij overheden werd sterk gedomineerd door de New Public Management
gedachte (paragraaf 1.1). In de twee onderstaande paragrafen wordt dit op hoofdlijnen
uitgewerkt.
Rijkswaterstaat is algemeen bekend vanwege zijn van oudsher machtige positie in de
ontwikkeling van de weg- en waterinfrastructuur in Nederland. Dit is ontstaan vanwege
zijn civieltechnische kennis en expertise op het gebied van de weg- en waterbouw en
vanwege grootschalige projecten als de Deltawerken, die Nederland wereldwijde faam
bezorgden. Sinds het begin van de jaren zeventig is de voorheen nagenoeg onomstreden
positie van Rijkswaterstaat in toenemende mate onder druk komen te staan. Hevige
publieke debatten over het vermeende technocratische projectmanagement van de
Betuwelijn en de HSL-zuid, de rol van ambtenaren van Rijkswaterstaat bij de bouwfraude
en de noodzakelijke bijdrage van Rijkswaterstaat aan de modernisering van de overheid
waren hier debet aan. In 2004 presenteerde Rijkswaterstaat een Ondernemingsplan en
formuleerde de ambitie om de meest publiekgerichte rijksuitvoeringsorganisatie van
Nederland te worden. Het bleek een hoge ambitie en geen gemakkelijke opgave.
Enerzijds heeft Rijkswaterstaat zijn expertstatus nodig om belangrijk publieke
verantwoordelijkheden te nemen en anderzijds is het tegelijkertijd nodig om zich aan te
passen aan de veranderende maatschappelijke en politieke omstandigheden en zich te
ontwikkelen tot een responsieve, effectieve en efficiënte overheidsorganisatie (Van den
Brink, 2009).
De provincie is één van de drie bestuurslagen in het Nederlandse openbaar bestuur. Er
wordt ook wel gesproken van het „bestuurlijk kraakbeen‟ omdat het de middelste laag is
in het Huis van Thorbecke. De twaalf provincies kennen een democratisch gekozen
orgaan (Provinciale Staten) dat de kaders stelt voor het uitvoerende orgaan (college van
Gedeputeerde Staten). Er is een ambtelijke organisatie die het beleid voorbereidt en
uitvoert voor het college. De opzet van de ambtelijke organisatie verschilt per provincie.
Er zijn verschillen in het organisatiemodel, werkwijze, mate van samenwerking met
andere overheden en grootte. Provincies hebben een open huishouding. Anders gezegd,
de provincie is vrij in het benoemen van onderwerpen waarop provinciaal beleid
ontwikkeld zou moeten worden. De provincies zijn verenigd in het Interprovinciaal
Overleg (IPO). Via het IPO vindt informatie-uitwisseling plaats over te voeren beleid en
overleg over mogelijke samenwerking. Veel provincies houden zich bezig met taken op
het gebied van ruimtelijke ordening, economie en innovatie, cultuur en maatschappelijke
9

ontwikkeling, zorg en bestuur. Als provincies het nieuws halen is het vaak in negatieve
zin. Landelijke en regionale media doen graag verslag van bestuurlijke affaires als die
van het bankieren met belastinggeld in Zuid-Holland, het evenementenbeleid in
Gelderland of te dure dienstauto‟s van provinciebestuurders in Friesland. We zien een
bestuurslaag die binnen het Nederlands bestuurlijk bestel een aantal noodzakelijke
overheidstaken vervult, maar daar steeds minder tevreden mee is. Provincies zijn op
zoek naar een duidelijker profiel als antwoord op de vraag naar herkenbaarheid en
zichtbaarheid. Deze vraag is versterkt door een publicatie van Klaartje Peters, die stelt
dat elke vier jaar het meer moeite kost om de Nederlandse burger te overtuigen dat zijn
stem noodzakelijk is voor een goed provinciebestuur (Peters, 2007).
1.4 Onderzoeksvraag, de opdracht en opzet rapport
In dit onderzoek staan de cultuurveranderingstrajecten bij Rijkswaterstaat en de
provincie Utrecht centraal.
De hoofdvragen van dit onderzoek zijn:
Waar worden de cultuurveranderingstrajecten bij Rijkswaterstaat en provincie
Utrecht door gekenmerkt?
Welke verschillen en overeenkomsten zijn er?
Tot welke conclusies en reflectie leidt dit?
Om deze onderzoeksvragen systematisch te kunnen beantwoorden hebben we de
volgende deelopdrachten geformuleerd:
Maak een raamwerk waarmee de cultuurveranderingstrajecten kunnen worden
geanalyseerd op basis van relevante literatuur (hoofdstuk 2);
Beschrijf de bevindingen van de cultuurveranderingstrajecten aan de hand van
het geformuleerde raamwerk (hoofdstuk 3 en 4);
Vergelijk de twee cultuurveranderingstrajecten aan de hand van in hoofdstuk 2
geformuleerde analytische matrix (hoofdstuk 5);
Schrijf een reflectie op het onderzoek (hoofdstuk 6).
Wat betreft de opzet van dit rapport vindt u in de bijlagen het overzicht van de gebruikte
literatuur en de vragenlijst. In verband met de vertrouwelijkheid zijn de interviews niet
opgenomen in dit rapport. In overleg met de onderzoekers en na toestemming van de
geïnterviewden zijn de interviews in te zien.
1.5 Gekozen werkwijze
De ateliergroep heeft een werkwijze gekozen die uitgaat van:
Subjectiviteit: interpretatie van verzamelde gegevens en interviews;
Perspectief van buitenaf en binnenuit: beschrijving van het proces door het
opstellen van een verhaallijn van de verandering (ook wel narrative of change
genoemd), door „microstories‟ of belevingen en participatieve observatie;
Context specifiek: door twee casussen te interpreteren en niet op zoek te gaan
naar wetmatigheden;
Met diepgang: door op zoek te gaan naar artefacten, overtuigen en aannames in
een cultuur.
Deze werkwijze en de begrippen worden in hoofdstuk 2 verder uitgewerkt in de
onderzoeksmethode en technieken.
10

2. Theoretisch kader
2.1 Inleiding
Voor een gerichte bestudering van de cultuurverandering bij Rijkswaterstaat en de
provincie Utrecht is een actueel theoretisch kader noodzakelijk. Hiervoor benutten wij
enkele inzichten vanuit de literatuur over cultuur, cultuurverandering en het bestuderen
van cultuur. De inzichten structureren het onderzoek door het gebruik van theoretische
modellen en definities. De onderzoekers benutten het kader ook als een
gemeenschappelijk gedeeld beeld waardoor het mogelijk wordt eventuele inhoudelijke
overeenkomsten en verschillen van de onderzochte organisaties te constateren.
Dit hoofdstuk bevat vier paragrafen. De volgende paragraaf bespreekt literatuur over
cultuur. Wat wordt onder cultuur verstaan? Welke inspiratiebronnen zijn gebruikt? Op
welke manier kan cultuurverandering tot stand komen en welke fasen zijn te
onderscheiden? Paragraaf 2.3 benoemt op welke wijze wij cultuurverandering
bestuderen, het onderzoeksspecifieke kader. En de laatste paragraaf beschrijft de
gebruikte onderzoeksmethoden en -technieken.
2.2 Cultuur
Binnen de literatuur kunnen twee wetenschappelijke stromingen worden onderscheiden.
Aan de ene kant zien we een instrumentele benadering van cultuuronderzoek en aan de
andere kant een interpretatieve (of antropologische) benadering.
De instrumentele benadering gaat er vanuit dat cultuur direct kan worden beïnvloed,
organisaties hebben immers een cultuur. Wanneer men een bepaalde handelswijze als
interventie zou verrichten, kunnen culturen worden gestuurd in de gewenste richting.
De interpretatieve benadering heeft als uitgangspunt dat een organisatie niet zozeer een
cultuur heeft maar feitelijk een cultuur is. De interpretatieve benadering kenmerkt zich
door wat personen van de cultuur van de organisatie vinden. De onderzoekers hebben dit
onderzoek uitgevoerd volgens de interpretatieve benadering waarbij gebruik is gemaakt
van de verhalen van diverse mensen en symbolen uit de onderzochte organisaties.
In deze paragraaf wordt een aantal theorieën en opvattingen nader beschreven. Schein,
Martin, Veenswijk en Bate worden als inspiratiebronnen voor dit onderzoek gebruikt.
Schein is binnen de instrumentele benadering de meest invloedrijke auteur. Martin,
Veenswijk en Bate zijn binnen de interpretatieve benadering de meest prominente
auteurs.
Schein
Schein definieert organisatiecultuur als een patroon van basisassumpties die een
bepaalde groep gaandeweg heeft bedacht, uitgevonden, ontwikkeld of ontdekt heeft
tijdens het leren omgaan met externe adaptatie en interne integratie (Schein, 2004).
Schein stelt dat er drie lagen van organisatorische werkelijkheid zijn:
1) Culturele artefacten (symbolen, structuren die niet meteen te relateren zijn aan
de cultuur);
2) Waardeoriëntaties of uitgesproken overtuigingen en waarden (over de groep,
omgeving en werk);
3) Basisassumpties (grotendeels onbewust, vanzelfsprekendheden in een
organisatie).
Culturele artefacten en waardeoriëntaties van de leden van een organisatie zijn meer dan
de passieve representaties van basisassumpties. De diepste cultuurlaag heeft betrekking
op wat mensen zijn: de onbewuste drijfveren en niet uitgesproken veronderstellingen die
de basis vormen van het gedrag van mensen. Volgens Martin wekt Schein onterecht de
illusie dat culturele artefacten en de waardeoriëntaties of gedrag oppervlakkig zijn.
11

Martin is van mening dat ze een vertaling zijn van dieperliggende aannames. Het laat
zien hoe mensen die aannames interpreteren (Martin, 2002).
Martin
Martin geeft een overzicht van definities van cultuur waarbij twee elementen in veel
definities terug lijken te komen: het woord „gedeeld‟ en de notie dat cultuur iets is dat
wat onderscheidend of uniek is voor een bepaalde context. Martin beschrijft dat binnen
deze overeenkomsten conceptuele vragen gesteld kunnen worden waardoor een definitie
van cultuur niet eenvoudig tot stand komt (Martin, 2002).
De manier waarop cultuur wordt bekeken is veranderd, net zoals de manier waarop naar
de samenleving en het openbaar bestuur wordt gekeken. Cultuur is vanuit integratie,
differentiatie en vervolgens fragmentatie bezien (Martin, 2002). In tabel 2.1 zijn deze
benaderingen toegelicht.
In de integratiebenadering is eenheid het uitgangspunt. Cultuur is gemeenschappelijk en
uniek. Er zou sprake zijn van een organisatiebrede cultuur. Cultuurverandering is te
realiseren door de ene cultuur te vervangen door de andere cultuur. Er wordt geen
rekenschap gegeven van de context waarin een organisatie zich bevindt.
De differentiatiebenadering ziet cultuur als gemeenschappelijk voor een groep. Er is
sprake van een groepsidentiteit, dus niet van een organisatiebrede cultuur.
Cultuurverandering voltrekt zich in stapjes. In deze benadering ontstaat ook aandacht
voor de context waarin een organisatie functioneert. Tevens staat de invloed van een
botsing tussen subculturen centraal.
De fragmentatiebenadering tenslotte is meer vanuit postmodernisme opgevat. Er is een
losse structuur van groepen in de cultuur die afhankelijk van het onderwerp wordt
geordend en georganiseerd. In een dergelijke turbulente omgeving is bij werknemers
twijfel, verwarring en zelfs strijd aanwezig omtrent de cultuurkenmerken. De opvatting is
dat organisatie en context op elkaar van invloed zijn. Interessant is dat verandering als
een gegeven wordt beschouwd in plaats van iets dat actief te sturen is (Veenswijk,
college 4).
Tabel 2.1: Drie benaderingen van cultuurverandering vergeleken (Veenswijk, college
cultuurdiagnose 2004-2005)
Integratie Differentiatie Fragmentatie
Uitgangspunt Eenheid Binariteit Multipliciteit
Cultuur Gemeenschappelijk Gemeenschappelijk voor Losse cultuur.
Uniek
groep.
Issue specifiek.
Identiteit Organisatiebrede
identiteit.
Groepsidentiteit Multipele identiteiten.
Macht Geen aandacht voor Machtigen en minder Macht is diffuus.
macht. A-B macht. machtigen. Macht
reguleert.
Hegemoniaal discours.
Cultuurverandering Ene cultuur vervangen Verandering is
Verandering is een
door andere.
incrementeel.
gegeven.
Context Geen aandacht voor Context heeft invloed op Context en organisatie
context.
organisatie.
beïnvloeden
wederzijds.
De integratiebenadering wordt tegenwoordig niet meer als realistische benadering
gezien, hoewel deze in het alledaagse denken nog wel dominant kan zijn. De organisatie
is niet als cultureel homogene entiteit te benaderen in empirische zin. Ook niet in
normatieve zin: mensen behoren tot een organisatie in rechtspositionele zin, hebben
verschillende loyaliteiten, oriëntaties, identificaties en bindingen, omdat ze met heel
verschillende mensen zaken doen, en omdat ze een verleden kennen (Noordegraaf,
Veenswijk en Vermeulen, 2004).
12

Bate
Bate verzet zich tegen een definitie van cultuur, omdat een definitie verleidt om te
denken in termen van object of ding. Hij schrijft: “Als je [cultuur] definieert als een
manier van denken over een organisatie dan ontstaat er ruimte voor een menselijke,
expliciete, symbolische opbouw en leven in een organisatie” (Bate, 1994). Net zoals
Martin (2002) en Frissen (1989) benadrukt Bate (1994) dat organisatieculturen
fenomenen zijn. Cultuur is een specifieke manier om naar een organisatie te kijken. Bate
gaat nog een stap verder door te stellen dat organisatie synoniem is voor cultuur en
synoniem is voor strategie.
Een strategie voor cultuurverandering is daardoor gelijk geworden aan een strategie voor
organisatieverandering. In de manier van verandering onderscheidt Bate twee manieren.
Enerzijds een verandering in strategie en anderzijds een transformatie van de strategie
die gebruikt wordt. Bij de verandering in strategie gaat het om onderhoud en
ontwikkeling van de cultuur van de organisatie (orde en continuïteit/conforming
strategy). Bij de transformatie van strategie is er sprake van discontinuïteit
(transforming strategy).
Om culturele verandering te bewerkstelligen suggereert Bate vier manieren om deze
verandering aan te pakken.
Agressief: gebaseerd op macht, conflicten en van bovenaf opgelegde aanpak, niet
vanuit samenwerking;
Verzoenend: gebaseerd op gezamenlijke aanpak, probleemoplossing door en met
groep, integrerende aanpak;
Sluipend: gebaseerd op coalities, evolutionaire gedachte (langzaam veranderend),
netwerk en niet gepland;
Indoctrinatie: gebaseerd op herscholing en inprenten van norm, training.
Een organisatie bestaat uit twee structuren, een zichtbare en een onzichtbare structuur.
Voor cultuurverandering is het (onder)kennen en naar boven halen van de onzichtbare
structuur met name belangrijk. Aansluitend op deze tweedeling is het onderscheid te
maken tussen „frontstage‟ en „backstage‟. „Frontstage‟ (voor de bühne) wordt vaak
gewerkt met deterministische en instrumenteel doorgevoerde veranderingen terwijl er in
de coulissen („backstage‟) een realiteit te zien is die ambigue en aanzienlijk complexer is
dan op het toneel wordt gerepresenteerd (Berendse, e.a., 2006). De auteurs stellen dat
juist de herkenning van het bestaan van verschillende verhaallijnen het mogelijk maakt
verder te kijken dan de dominante, zichtbare verhaallijn. De verschillende verhaallijnen
zijn voor mensen een middel om de voorgestelde veranderingen te verwerken, of te
bestrijden vanuit hun eigen verhaallijn. Organisatie- of cultuurverandering is een strijd
om de verhaallijn van verandering.
Veenswijk
In de theorie van Veenswijk staan twee belangrijke thema‟s die als leidraad kunnen
worden gebruikt bij het begrijpen en analyseren van processen van cultuurverandering in
complexe organisatienetwerken te weten narratives of change en microstories.
Narrative of change: De grote verhalen die een onmiskenbare disciplinerende werking
hebben op de wijze waarlangs dagelijkse realiteiten van de cultuurverandering worden
ontsloten bij de onderzochte organisaties. Legitimatie voor de cultuurverandering
ontstaat door één of meerdere alternatieve, deels rivaliserende verhaallijnen, die
voortvloeien uit een sociaal geconstrueerde sense of urgency. In het raamwerk wordt in
de narrative of change de cultuurverandering neergezet zoals deze is uitgedragen via
publicaties en presentaties. We noemen narrative of change ook wel de verhaallijn van
de verandering.
Microstories: Dit zijn verhalen die de spanningen en tegenstellingen, waartoe de actoren
zich in hun complexe werkelijkheid moeten verhouden, belichamen. Bij elke deelidentiteit
hoort een eigen microstory, die soms conform het hoofdverhaal van de verandering, dan
13

weer in tegenspraak is. Sommige verhalen worden bewust gecreëerd om het
hoofdverhaal te ontzenuwen of geheel af te breken. Vaak zien we dat er allerlei
vermengingen plaatsvinden, waarbij microstories in de tijd verkleefd raken en
hybridiseren met een of meerdere uitwerkingen van het hoofdverhaal.
Definitie cultuur en handelswijze cultuuronderzoek
Net als Bate zien de onderzoekers overeenkomsten tussen organisatie, cultuur en
strategie. Een definitie van cultuur, die cultuur als een bepaald object, een concreet ding
beschrijft past hier niet bij. Voor de analyse van cultuur zijn verschillende brillen nuttig.
De bril van Schein, die verschillende perspectieven van het duiden van uitingen aanreikt
en de bril van Martin, die geholpen door het schema van Veenswijk verschillende
perspectieven geeft op de kenmerken van een organisatiecultuur.
Op basis van bovenstaande komen wij tot de volgende handelswijze zoals wij cultuur in
ons onderzoek gebruiken: cultuur is een manier van denken over een organisatie waarbij
een „multiple-perspectieven benadering‟ wordt toegepast.
2.3 Raamwerk analyse cultuurveranderingen
In de voorgaande paragrafen is een aantal invalshoeken gepresenteerd over cultuur en
cultuurverandering die geleid hebben tot het definiëren van onze handelswijze. In deze
paragraaf worden de onderdelen die voor onze analyse van belang zijn aangegeven en
nader uitgewerkt.
De nadruk in dit onderzoek ligt op de wijze waarop cultuurverandering is vormgegeven.
Voor de analyse van de cultuurverandering kiezen wij de interpretatieve benadering.
Deze benadering doet recht aan de diversiteit van cultuur en verhaallijnen die wij zelf
ervaren in onze eigen organisaties. We concentreren ons op de verhaallijnen van het
veranderingsproces zoals deze „frontstage‟ (narrative of change) worden uitgedragen en
„backstage‟ (microstories) worden ervaren en gemaakt. Daarnaast zoeken we naar de
cultuurverandering vanuit de gelaagdheid van cultuur die Schein als model heeft
neergelegd.
2.4 Werkwijze, methoden en technieken
Zoals al bij het raamwerk beschreven gaan wij uit van een interpretatieve benadering
van cultuuranalyse. Dat heeft gevolgen voor de werkwijze. De onderzoekers gaan op
zoek naar verschillende verhaallijnen en niet naar wetmatigheden. Het besef is aanwezig
dat de gebruikelijke subjectiviteit van onderzoekers in sociale wetenschappen groter kan
zijn doordat enkele onderzoekers bij de bestudeerde organisatie werkzaam zijn
(geweest). Daarom wordt in het hoofdstuk reflectie nadrukkelijk aandacht besteed aan
de relatie van de onderzoekers met het cultuurveranderingstraject. Subjectiviteit komt
ook tot uiting door het feit dat de onderzoekers de verzamelde manifestaties en
interviews interpreteren. Het theoretisch kader helpt om de onderzoeksthema‟s helder en
gelijk te maken, maar de interpretatie van de verzamelde gegevens is niet waardevrij.
Dit is zeker van toepassing voor de genoemde microstories. De onderzoekers hebben uit
de interviews belevingen gehaald die als microstories zouden kunnen worden beschouwd.
De cultuurverandering wordt van buitenaf en van binnenuit bekeken. Studie van buitenaf
is mogelijk door documenten en externe publicaties te bestuderen. Het verhaal van
binnenuit wordt opgebouwd door de persoonlijke verhalen van de geïnterviewden. Het
onderzoek naar cultuur wordt volgens een „black box‟ methode uitgevoerd. De
onderzoekers voeren dit onderzoek immers uit zonder precies te weten wat cultuur is.
Vanwege de korte tijdsduur van dit onderzoek is gekozen voor het gebruik van een
beperkt aantal methoden om voldoende inzicht te krijgen in de cultuur(verandering). De
methoden van het onderzoek zijn:
Analyse van de cultuurveranderingsdocumenten van Rijkswaterstaat en de
provincie Utrecht;
14

Analyse van andere cultuuruitingen (folders, filmpjes, tijdschriften, pamfletten);
Diepte-interviews met medewerkers van de organisaties en direct betrokkene
buiten de organisatie met een gestructureerde vragenlijst met open vragen;
Literatuurstudie van theorieën over cultuur en cultuurverandering;
Literatuurstudie van publicatie over cultuurverandering bij Rijkswaterstaat;
Locatiebezoek waarbij observaties over de fysieke omgeving en de geïnterviewden
zijn gemaakt.
Het korte tijdsbestek heeft er tevens toe geleid dat de onderzoekers zich beperkt hebben
tot een analyse van de verhaallijn van de verandering (narrative of change), de
microstories en de gelaagdheid van cultuur die Schein als model heeft neergelegd. In dit
onderzoek hebben de onderzoekers de microstories geïnterpreteerd als de belevingen
van de geïnterviewden.
In hoofdstuk 5 worden de casussen van Rijkswaterstaat en de provincie Utrecht
systematisch geanalyseerd. De verschillen en overeenkomsten worden in tabelvorm
gestructureerd weergegeven.
In de fase van documentstudie en interviews is er regelmatig contact geweest met de
begeleider van deze atelieropdracht over de richting en diepgang van de gewenste
resultaten. Er zijn dertien interviews gehouden, bij elke organisatie zes en één met
iemand van buiten de organisatie. De geïnterviewden werk(t)en op verschillende plekken
in de organisatie, van topmanagement tot op medewerkerniveau. Nagenoeg alle
interviews zijn in tweetallen uitgevoerd waardoor de uitspraken door twee personen
gewaardeerd en geplaatst konden worden. De interviews zijn opgenomen en
gedetailleerd uitgewerkt om het verhaal van binnenuit zo goed mogelijk te kunnen
opbouwen. Het verwerken van de resultaten in het rapport is in verschillende duo‟s uit de
ateliergroep gedaan om tunnelvisie te voorkomen. Ook in deze fase heeft de ateliergroep
regelmatig contact gehad met de begeleider.
15

3. Rijkswaterstaat: doorpakken, wel degelijk
3.1 Verhaallijn van de verandering
De verhaallijn van de verandering wordt bij Rijkswaterstaat voornamelijk opgebouwd
door twee documenten. Het zijn het Ondernemingsplan en de Agenda 2012. Het verhaal
van de cultuurverandering begint met het Ondernemingsplan. Dit plan is in 2004
geschreven om de koers van Rijkswaterstaat voor de toekomst te beschrijven. Het
voorwoord geeft ons inzicht in de doelen, ambities en onderliggende waarden van het
cultuurveranderingsprogramma. Het voorwoord geeft een goed beeld van hoe het
bedoeld was. Dit komt niet altijd overeen met de belevingen in de organisatie, waar we
in paragraaf 3.3 verder op in zullen gaan.
Op weg naar een nieuw perspectief
Rijkswaterstaat is diep geworteld in de maatschappij. Al ruim 200 jaar ontlenen we ons
bestaansrecht aan publieke kerntaken die cruciaal zijn voor de inrichting en
instandhouding van ons land: netwerkbeheer (eerst nat; later ook droog), integraal
waterbeheer en het leveren van kennis en expertise. Onze werkwijze is in de loop der tijd
mee veranderd met maatschappelijke wensen en ontwikkelingen.
Ook nu doen zich belangrijke ontwikkelingen voor die de kern van ons functioneren
raken: ingrijpende klimatologische veranderingen bijvoorbeeld, en een steeds verder
dichtslibbend wegennet vragen om een andere manier van werken. Burgers verlangen
van ons dat we daar voortvarend mee aan de slag gaan. Ze verwachten zo veel mogelijk
waar voor hun belastinggeld. En terecht. Daar zijn we voor. Daarnaast verlangt de
politiek van ons dat we goedkoper, kleiner en slagvaardiger worden. Het zijn deze
ontwikkelingen die ons uitdagen op een nieuwe manier te gaan werken. Hoe we die
veranderingen gaan bewerkstelligen, leest u in dit Ondernemingsplan, het spoorboekje
voor de veranderingen van Rijkswaterstaat in de periode 2004-2008. Het
Ondernemingsplan is een onderdeel van het actieprogramma ‟de veranderde opgave van
VenW: meer kwaliteit met minder mensen‟.
Over het realiseren van dit plan gaan we concrete en realistische afspraken maken.
Zowel tussen de DG en de HID‟en, als met de politiek. Afspraken, waarop we elkaar
zullen aanspreken en waarop we door politiek en burgers aan te spreken zijn.
Dat is het mooie van dit vernieuwingsproces: we geven de veranderingen vorm zoals we
straks als organisatie willen werken; met concrete doelen, heldere afspraken,
tussentijdse evaluaties en duidelijke taken en verantwoordelijkheden. Het
Ondernemingsplan markeert dan ook een trendbreuk in de organisatieontwikkeling van
Rijkswaterstaat. De tijd is er rijp voor. Het is nu aan ons om door te pakken.
Werken aan een nieuw perspectief in vier jaar. Als dit lukt kunnen de gebruikers van
onze netwerken, de politiek en de bestuurders, de marktpartijen en alle andere
belanghebbenden trots op ons en onze producten zijn. Voor mij is dit de beste motivatie
om het Ondernemingsplan samen te gaan uitvoeren.
Bert Keijts, Directeur-Generaal Rijkswaterstaat
Het Ondernemingsplan wordt in januari 2004 uitgegeven en verspreid onder
medewerkers. In het plan wordt gerept van een aantal nieuwe ontwikkelingen die de
organisatie op zich af ziet komen: het (rijks)programma Moderne Overheid, dat een
betere dienstverlening aan de burger voorstaat met minder regels en de Veranderopgave
voor het ministerie Verkeer en Waterstaat, dat meer kwaliteit met minder mensen wil
leveren. Daarnaast spreekt men, ook door de resultaten uit de Bouwfraudeaffaire in
2003/2004, van een andere relatie met de markt, waarbij integriteit een belangrijke rol
speelt. Ook moet er door klimaatveranderingen meer fysieke ruimte voor verkeer en
16

water gecreëerd worden. Tot slot wil Rijkswaterstaat op een meer gelijkwaardige manier
samenwerken met andere overheden en wegbeheerders. Dit noemt men in het
Ondernemingsplan publieksgericht werken.
Door de toenmalige Directeur-Generaal Harry Prins was al in 2001 een start gemaakt
met het bewustwordingsproces door zich te richten op publieksgericht werken. Toen de
nieuwe Directeur-Generaal, Bert Keijts, in 2003 aantrad was dit voor hem niet genoeg.
Samen met adviesbureau &Samhoud en zijn mededirecteuren zette hij een heuse
cultuuroperatie op. Deze noemden zij Operatie Ondernemingsplan. De ambitie was hoog.
Het hoofddoel luidde:
In 2008 zijn wij de meest publieksgerichte Rijksuitvoeringsorganisatie.
Publieksgericht netwerkmanagement werd als begrip geïntroduceerd als zijnde
gebruikersgericht, samenwerkend en samenhangend. De gebruiker staat centraal, er is
een samenhangend netwerk en interne schotten worden doorbroken. Veel aandacht werd
besteed aan de diverse rollen en de belangrijke driehoek binnen het publieksgericht
netwerkmanagement: regisseur, infraprovider en verkeersmanager/watermanager. In
2006 is de visie op netwerkmanagement en publieksgericht werken vastgesteld.
In vier jaar moest Rijkswaterstaat een publieksgericht overheidsbedrijf worden, dat zich
meer richt op de gebruiker van de natte en droge netwerken. In lekentaal betekent dit
dat reizigers over land en over water vlot, veilig en goed geïnformeerd van A naar B
kunnen reizen.
Naast het publieksgerichte netwerkmanagement werd een tweede doel benoemd,
namelijk Huis op Orde. Dit doel houdt verband met een andere manier van werken
binnen Rijkswaterstaat. Huis op Orde betekende zoveel als heldere sturing,
kostenbewust, resultaatgericht en een optimale ondersteuning van het primaire proces.
De veranderingen vanwege het Huis op Orde werden als volgt geduid:
De bedrijfsvoering wordt geüniformeerd en vereenvoudigd;
Er wordt vaker voorgecalculeerd;
Het is niet meer verplicht om tijd te schrijven uit rechtmatigheidsoverwegingen;
De markt hoeft niet meer in detail voorgeschreven te worden hoe de producten te
realiseren en er komen duidelijke kaders voor sturing budgettering en kwaliteit.
17

Deze andere manier van werken werd nodig geacht om de hoge ambitie van
publieksgerichtheid te kunnen halen. Dat dit niet voor iedereen vanzelfsprekend was,
blijkt uit het volgende citaat.
Citaat uit interview: “Want dat zijn in het begin eigenlijk twee tegengestelde
doelstellingen geweest. Het was niet zo vanzelfsprekend dat dat bij elkaar hoorde. Er is
ook heel vaak gezegd, we gaan eerst het huis op orde brengen en daarna gaan we
publieksgericht worden.”
In het Ondernemingsplan worden de ambities in een figuur met elkaar in verband
gebracht:
Nadat het Ondernemingsplan in januari 2004 was uitgekomen, werd op verschillende
manieren het gedachtegoed uitgedragen. Er werden leertrajecten ontwikkeld voor
Hoofdingenieurs-Directeur (ook wel HID‟en genoemd) en directeuren, en later voor
districtshoofden. De leertrajecten werden top-down uitgerold. Elk halfjaar werden
managementconferenties georganiseerd voor de top400. Er waren top80 bijeenkomsten
en het bestuur ging met zogenaamde roadshows langs alle diensten. Voor publiekgericht
netwerkmanagement werd een aantal handvatten geïntroduceerd, die door het externe
adviesbureau &Samhoud waren ontwikkeld. Deze hadden namen als de publiekscirkel,
het publiekswaardemodel en het publiekshuis.
18

Rijkswaterstaat kreeg op 1 januari 2006 de zogenaamde agentschapstatus toegekend.
Deze status houdt in dat Rijkswaterstaat een intern verzelfstandigde rol binnen de
rijksoverheid kreeg. Op basis van contracten en convenanten met het ministerie, kon
Rijkswaterstaat vanaf dan zijn eigen bedrijfsvoering sturen.
Voor het inzetten van eigen mensen en middelen voor de aanleg, beheer en onderhoud
van vaarwegen en rijkswegen en het leveren van een kennis- en adviesfunctie ontvangt
Rijkswaterstaat een vergoeding van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, de
agentschapsbijdrage.
Agenda 2012
In 2008 wordt het vervolg („een stap verder‟) op het Ondernemingsplan geïntroduceerd:
Agenda 2012. Het voorwoord hierin luidt als volgt:
Het Ondernemingsplan heeft Rijkswaterstaat flink veranderd. We hebben vier jaar hard
gewerkt en het resultaat mag er zijn: Rijkswaterstaat is goedkoper, kleiner en
slagvaardiger geworden. We zijn gegroeid als eenheid en we stellen de gebruiker steeds
meer centraal. Toch zijn we nog niet helemaal waar we willen zijn. De nieuwe werkwijze
moet zich nog verankeren in ons handelen en onze dagelijkse werkprocessen.
Tegelijkertijd is ook de wereld om ons heen veranderd. Veiligheid en duurzaamheid staan
hoog op de maatschappelijke agenda. Aan de overheid worden opnieuw zwaardere eisen
gesteld en Rijkswaterstaat zal de komende jaren nog meer productie moeten leveren.
Dat alles stelt ons voor nieuwe uitdagingen. Hoe we die willen vormgeven is in 2007
organisatiebreed in veel verschillende sessies besproken. De aanpak die we voor ogen
hebben, vindt u terug in dit boekje: de visie van het Directieteam van Rijkswaterstaat op
onze koers tot 2012.
Samenwerking is daarin een belangrijk sleutelwoord. We zullen de komende jaren steeds
vaker allianties moeten aangaan. We moeten nog intensiever optrekken met collegainfrabeheerders
en samen met de markt verder vorm geven aan vernieuwend
opdrachtgever- en opdrachtnemerschap. De organisatieveranderingen van de afgelopen
jaren vormen daarvoor al een solide basis. Nu komt het er op aan dat fundament ten
volle te benutten. Met robuuste ontwikkelpaden en oog voor de medewerkers. Zij moeten
de vrijheid krijgen om hun werk creatiever, publieksgerichter en efficiënter aan te
pakken. Aan het management is de taak om daarvoor de nodige ruimte te scheppen:
ruimte voor ondernemerschap; ruimte om grenzen te verleggen. En ook ruimte voor een
uitdagende loopbaan binnen een moderne uitvoeringsorganisatie.
Kortom: WE PAKKEN DOOR op de doelen van het Ondernemingsplan om de nieuwe
werkwijze de komende jaren echt toe te kunnen passen. En de mensen staan daarin
centraal. De agenda 2012 schetst daarvoor de ontwikkelpaden en onze nieuwe ambitie:
In 2012 willen we DE toonaangevende, publieksgerichte, duurzame
rijksuitvoeringsorganisatie zijn.
Wel degelijk!
Bert Keijts
19

Agenda 2012 kent een verschuiving ten opzichte van de aanpak van het
Ondernemingsplan. Waar in 2004 de externe druk de belangrijkste inspirator was voor
het doorvoeren van vernieuwingen, moet het enthousiasme voor vernieuwingen nu
komen vanuit de organisatie zelf. Het doel is dat steeds meer mensen uit de doelen van
de Agenda 2012 leven en de vernieuwing in hun dagelijks werk actief tot stand brengen.
Zo wordt de realisatie meer en meer van onderaf vormgegeven.
De Agenda 2012 bevat de belangrijkste acties waarmee Rijkswaterstaat het hoofddoel wil
bereiken. Nog meer dan in het Ondernemingsplan aangegeven wil Rijkswaterstaat een
publieksgerichte netwerkmanager zijn, een toonaangevende opdrachtgever en een
betrouwbare en efficiënte partner, waarbij de mensen van Rijkswaterstaat
doorslaggevend zijn. De sturing van de vernieuwing vindt plaats door het bestuur en het
Directieteam RWS door te inspireren, disciplineren en leren.
Een realisatieprogramma geeft een concretere uitwerking aan de Agenda 2012, zodat
Rijkswaterstaat in 2012 het nieuwe doel kan bereiken:
Rijkswaterstaat is dé toonaangevende, publieksgerichte en duurzame uitvoeringsorganisatie van de
overheid.
Hieronder worden voorbeelden gegeven van concrete, meetbare speerpunten:
Gebruikers waarderen publieksgerichtheid en betrouwbare reistijd met een 7,5;
Bij 90% van de aanbestedingen vindt afweging plaats op kwaliteit;
98% van facturen binnen maand betaald;
80% projecten wordt binnen de scope (tijd/geld/resultaat) gerealiseerd;
90% formatie bezet, 95% vacatures is in drie maanden herbezet, diversiteitdoelen
bereikt;
RIJKSWATERSTAAT behoort tot de top-5 publieke werkgevers (o.b.v
Intermediair);
Benchmarkonderzoeken leiden tot beëindiging bad practices en verbreding good
practices.
In oktober 2009 is voor de eerste keer een internetspiegel (enquête) uitgevoerd. Met dit
onderzoek wordt inzicht gegeven in de beleving van Rijkswaterstaters van de Agenda
2012. Eerder zijn tijdens de uitvoering van het Ondernemingsplan belevingsmonitoren
uitgevoerd maar deze resultaten zijn onderling moeilijk vergelijkbaar. De uitkomsten van
de internetspiegel laten zien dat Rijkwaterstaters in grote mate bekend zijn met de
doelstellingen van de Agenda 2012. Veel medewerkers vinden dat hun afdeling een
goede bijdrage levert aan de Agenda 2012. Driekwart van de medewerkers is van
mening dat hun afdeling een goede bijdrage levert aan de pijler publieksgericht
netwerkmanagement. Voor de helft van de Rijkswaterstaters geldt dat zij vinden dat hun
afdeling een goede bijdrage levert aan de pijler Duurzaam & Veilig. Bijna tweederde van
de medewerkers vindt dat binnen hun afdeling mensen doorslaggevend zijn.De Agenda
2012 is op bepaalde aspecten nog niet voldoende verankerd binnen de organisatie. Een
voorbeeld daarvan is het maken van afspraken over de Agenda 2012 in de RKWgesprekken
(Resultaat, Kwaliteit, Werken) tussen leidinggevende en medewerkers.
Het overgrote deel van de werknemers van Rijkswaterstaat weet waar RADIO voor staat.
RADIO staat voor Resultaatgericht, Aanspreekbaar, Dienstverlenend, Integer en
Ondernemend. Relatief meer leidinggevenden dan medewerkers weten dit. Men voelt zich
het meest verbonden met de kernwaarde integer en het minst met ondernemend.
Driekwart vindt dat hij/zij een goed voorbeeld geeft als het gaat om RADIO.
20

3.2 Gelaagdheid van de cultuur
3.2.1 Culturele artefacten
In de organisatie van Rijkswaterstaat zijn veel zichtbare uitingen van cultuur te vinden.
Deze zijn volgens Schein de culturele artefacten, de zichtbare symbolen en structuren die
niet direct te relateren zijn aan cultuur maar wel uitingsvormen zijn. Voorbeelden van
deze artefacten zijn bijvoorbeeld de organisatiestructuur en de huisvesting.
De organisatiestructuur
De organisatie is verdeeld in regionale diensten en landelijke diensten. Er zijn ook drie
projectdirecties. Dit organogram laat niet zien dat er allerlei dwarsverbanden doorheen
lopen. Voorbeelden zijn het Directieteam Rijkswaterstaat, het rollenmodel dat per
netwerk en regionale dienst is opgezet om publieksgericht netwerkmanagement te laten
functioneren of de manier waarop medewerkers van de landelijke diensten geacht
worden een aantal werkdagen (fysiek) door te brengen bij regionale diensten.
Het Directieteam Rijkswaterstaat is een advies- en besluitorgaan waarin alle HID‟en van
regionale diensten zitting hebben met het bestuur van Rijkswaterstaat. Het bestuur
bestaat uit de Directeur-Generaal, de plaatsvervangend Directeur-Generaal en de Chief
Financial Officer. Bijzondere aandacht in dit cultuurveranderingstraject is er voor de
persoon van de Directeur-Generaal, Bert Keijts. In het boek van Metze wordt hij de “Jan
Timmer van de Waterstaat” genoemd. Hij heeft een zeer gedreven en overtuigende,
initiërende rol gespeeld in de uitvoering van het Ondernemingsplan.
21

Huisvesting
Een belangrijk toonbeeld van de nieuwe cultuur is het gebouw Westraven. Bij de
verbouwing van Westraven is vanuit milieuoogpunt niet gekozen voor het slopen van het
bestaande gebouw. Binnen het budget is geïnvesteerd in functionaliteit én in het welzijn
van de medewerkers. Zo bootst bijvoorbeeld het verlichtingssysteem het natuurlijke
daglicht na, waardoor medewerkers prettiger kunnen werken.
In Westraven huist ook het LEF future center. Dit is een aparte plek in het gebouw, waar
creatieve denkprocessen worden gestimuleerd. Hier kunnen medewerkers samen met
partners van Rijkswaterstaat op allerlei manieren in een inspirerende omgeving ideeën
uitwerken, experimenteren en met elkaar samenwerken. Onder professionele begeleiding
worden medewerkers op innovatieve wijze uitgedaagd om na te denken over de enorme
uitdagingen waar Rijkswaterstaat voor de toekomst voor staat. Dit wordt gezien door
Rijkswaterstaat als een investering in de toekomst.
Magazine JIJ
Het magazine JIJ is uitgebracht om de successen van publieksgericht
netwerkmanagement te vieren en om de ideeën bij iedereen weer in herinnering te
roepen. In het voorwoord staat:
Tussen 2003 en 2008 heeft Rijkswaterstaat zichzelf opnieuw uitgevonden. Met behoud
van al het goede zijn we écht veranderd: van een nogal in zichzelf gekeerde club
techneuten, in een organisatie van mensen die resultaten behalen voor hun publiek. Zeg
maar, voor heel Nederland.
Dat heb jij gedaan. En jij. En jij. Wij dus met ons allen.
Nu houden wij er niet van om onszelf op de borst te kloppen. We zijn liever in stilte trots.
22

Symbolen
Het symbool van het Ondernemingsplan wordt in alle
uitingen herhaald. Op sheets, op de voorkant van
publicaties: overal staat een brede pijl die van links naar
rechts wijst. In die pijl zijn infrastructuur of mensen
(publiek) te zien.
Interessant is dat nieuwe huisstijl van de rijksoverheid de
herkenbaarheid van het plan vermindert. Het kaartje ter
herinnering aan het realisatieprogramma 2009 (als
onderdeel van Agenda 2012) is volledig in nieuwe huisstijl.
De foto op het kaartje toont nog wel een doorzichtige
pijlconstructie die in het water staat en naar mensen wijst.
Maar de dominante blauw-rode uitstraling van het
Ondernemingsplan is verdwenen.
Een andere artefact zijn de Rijkswaterstaat
speelgoedauto‟s met pijlwagen, te koop in alle
speelgoedwinkels. Dit speelgoed is met de invoering van
functie van weginspecteurs ontwikkeld en in de winkels
gebracht. De wagentjes zijn veelvuldig te vinden op
kamers van Rijkswaterstaters.
Rijkswaterstaat heeft een eigen taal met afkortingen en
(verkeerskundige) woorden. De gemiddelde nieuweling
begint met het maken van lijstjes afkortingen en
verklaringen: SCB, SE, DRIP, GRIP, geleiderail,
kunstwerken, TDI‟s, DAPI, OFOS, RADIO, RKW gesprek,
MZD, TOG, BEP etc. In een boekje Van A-nummer tot
Zweepmast worden in korte bewoordingen alfabetisch alle
basisbegrippen van infrastructuur weergegeven (zie
bijllage 8 voor toelichting op afkortingen).
3.2.2 Waardenoriëntaties
Een dieperliggende laag, waarop cultuur te duiden is, bestaat volgens Schein uit de
waardenoriëntaties of uitgesproken overtuigingen en waarden over de groep, omgeving
en werk.
Rijkswaterstaat beschermt Nederland tegen overstromingen. Rijkswaterstaat zorgt er al
ruim tweehonderd jaar voor dat (water)wegen vlot en veilig kunnen worden gebruikt.
Veel mensen die werkzaam zijn bij Rijkswaterstaat identificeren zich met de producten
die zij (mede) maken. Een aansprekend voorbeeld hiervan is de spreuk van Ed Leeflang,
gehouwen op de gedenksteen bij de Oosterscheldekering: “Hier gaan over het tij, de
maan, de wind en wij.”
Citaat uit interview: “Maar ook dat je heel veel verantwoordelijkheid krijgt, dus dat je
niet voor ieder wissewasje bij iedereen terecht kan. Wat ik in ieder geval hebt geleerd is,
dat als je enthousiasme toont en actief op zoek gaat naar nieuwe dingen je altijd de
ruimte krijgt. Het is een organisatie waar mensen met drive en energie gigantisch veel
kansen kunnen pakken.”
Het feit dat het cultuurveranderingstraject niet zonder effect blijft blijkt uit het volgende
citaat.
Citaat uit interview: “De klik met de klant is belangrijk. De kernwaarde hierbij is
vriendschap, kritisch naar elkaar zijn en ook elkaar helpen. We moeten ons meer gaan
verantwoorden richting publiek.”
23

3.2.3 Basisassumpties
Tot slot is er een diepliggende laag van cultuur, de basisassumpties, de grotendeels
onbewuste, vanzelfsprekendheden in een organisatie. Deze zijn lastiger te duiden dan de
waardeoriëntaties of de artefacten. Soms komt er in een interview met de mensen
opeens iets naar boven zoals blijkt uit onderstaande citaten.
Citaat uit interview: “Het steunpunt Publieksgericht Netwerk Management was gewoon al
een hele tijd bezig en op een gegeven moment wilden we gewoon een opdracht van het
bestuur, het hoort bij de cultuurverandering. En we kregen die opdracht niet, we kregen
„m gewoon niet.”
Citaat uit interview: “Mensen voelden zich bedreigd, altijd goed gedaan, dat verandering
als kritiek werd opgevat op de houding en werkwijze.”
Het voorwoord van het Ondernemingsplan is een voorbeeld van de technische,
gestructureerde/strak geleide organisatie en cultuurverandering. Het gaat om een
„spoorboekje‟ en „heldere afspraken en verantwoordelijkheden‟ e.d. Dat ademt helderheid
uit over wanneer wat wanneer van wie gevraagd wordt en ook een idee van een sterk
maakbare cultuurverandering. Deze maakbaarheidsgedachte maakt onderdeel uit van de
basisassumpties van Rijkswaterstaat. Immers, deze organisatie, moet al meer dan
tweehonderd jaar de natuur bedwingen om Nederland te beschermen!
3.3 Beleving in de organisatie
In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk is het verhaal van de cultuurverandering binnen
Rijkswaterstaat beschreven. Het verhaal zoals het was bedoeld. De wijze waarop dit
verhaal „landt‟ binnen de organisatie, kan echter verschillen met het oorspronkelijk
bedoelde verhaal. Deze belevingen hebben wij uit interviews opgehaald en vervolgens
naar eigen inzicht geordend.
Tijdens de uitvoering van het Ondernemingsplan ontstond een duidelijke tegenverhaal.
Dit tegenverhaal heeft als kern de cultuurverandering en het afvloeien van een groot
aantal medewerkers. Het verhaal is als het verhaal Een nieuwe tent voor het
Bouwdienstcircus de wereld in gegaan.
Een nieuwe tent voor het Bouwdienstcircus, een grote verandering
Je weet vast niet wie Janus is, want hij is een heel gewone man, die helmaal niet opvalt. Toch
heeft Janus een bijzonder beroep. Hij is leeuwentemmer in het Bouwdienstcircus! Dat circus
bestaat al heel lang. Door de prachtige voorstellingen is het circus erg beroemd en komen er veel
mensen kijken. Maar binnenkort gaat er iets veranderen. De baas van het circus, de Directeur,
gaat een nieuwe tent kopen. Een kleinere tent.
De Directeur doet dat natuurlijk niet zomaar. Zijn baas (de Algemeen Directeur van Rijkswaterstaat
Entertainment) heeft tegen hem gezegd dat het Bouwdienstcircus anders georganiseerd moet
worden……. Maar het Bouwdienstcircus moet wel blijven zorgen voor mooie voorstellingen, want
the show must go on.
Ook in de diverse interviews komen de gespannen verhoudingen uit die tijd terug.
Citaat uit interview: “En een van de speerpunten van de vernieuwing was de manier van
inschakelen van de markt, dat hield verband met het uittreden van die mensen. De
Brienenoordbrug werd in alle detail beschreven tot op bouten en moeren niveau. Dat
werd nu min of meer dat er een brieffie werd geschreven naar het ingenieursbureau met
daar moet een brug komen en er rijden zoveel auto‟s over, veel plezier er mee. Dus al
dat volk dat die bouten en moeren zat te berekenen dat moest weg. En toen dat ging
gebeuren, dan denk je, nu gaan we iets doen waar geen weg meer terug is, dan moet je
doorpakken.”
24

Citaat uit interview: “Ik stond er eerst sceptisch tegenover. Ik dacht deze bui waait wel
weer over, zoals alle andere buien ook overtrokken. De bui bleek redelijk hardnekkig te
zijn.”
Citaat uit interview: “Als je 211 jaar bestaat en je hebt het 200 jaar op dezelfde manier
gedaan en je moet het dan opeens anders gaan doen, dat kost effe voordat dat een feit
is.”
Op 31 december 2005 werd voor het eerst het Postbus 51 spotje over de veranderingen
binnen Rijkswaterstaat uitgezonden. Dit ging over het project Groot Onderhoud. Het
project was een grote inhaalslag aan onderhoudswerkzaamheden aan de wegen. Hiermee
werd zowel naar Rijkswaterstaat als naar de omgeving/maatschappij de „sense of
urgency‟ benadrukt van het Ondernemingsplan dat nu ongeveer een jaar op weg was.
Citaat uit interview: “Op oudejaarsavond 2005 was de eerste uitzending van het eerste
spotje. Ja, de dienst moet wel zien dat het echt gaat gebeuren. Dit was het effect van het
spotje.”
In alle interviews kwam naar voren dat de urgentie binnen de organisatie pas echt
gevoeld werd na „Black Monday‟. „Black Monday‟ was een bijeenkomst begin 2006 waar
het bestuur het management van alle directies de mantel uitveegde over de niet
voortvarende manier waarop directies de uitvoering van Groot Onderhoud aanpakte.
Deze manier van aanspreken was voor veel mensen een schok maar was een direct
gevolg van de (nieuwe) manier van werken die Bert Keijts voorstond.
In het begin van het Ondernemingsplan zijn een groot aantal medewerkers van 57+ jaar
gevraagd om vervroegd uit dienst te treden. Hierdoor zijn er circa 2500 medewerkers
vertrokken waardoor er volgens sommigen sprake was van een “braindrain”. Ondermeer
door de snelle krimp, werd gedurende de uitvoering van het Ondernemingsplan duidelijk
dat er in de organisatie een onbalans geslopen is. Er ontstond een mismatch tussen de
gewenste werkzaamheden en benodigd personeel. Naast de zichtbare verkleining van de
organisatie en de veel gehoorde uitspraak „meer doen met minder mensen‟ ging de
cultuurverandering in een groot aantal kleine stappen. Deze stappen werden ondersteund
met de inzet van groot aantal instrumenten en middelen.
Citaat uit interview: “Voor een cultuurverandering moet je een lange weg bewandelen.
We gaan op deze weg met kleine stapjes vooruit.”
In de maatschappij zorgt de bouwfraude voor veel verontwaardiging. Dat leidde tot grote
veranderingen in de relatie tussen Rijkswaterstaat en bouwbedrijven. Waar er voorheen
intensief overleg en samenwerking (en meer) aan de orde was, werd nu bijkans een
compleet contactverbod opgelegd en andere vormen van contractering neergezet. Samen
met de andere maatschappelijke ontwikkelingen gaf dit de urgentie aan het
veranderingsproces.„Markt tenzij‟ leverde veel discussie op binnen Rijkswaterstaat zoals
onderstaande citaten laten zien.
Citaat uit interview: “Markt tenzij hadden we op hoofdlijnen beschreven, maar hoe het
precies moest wisten toen we toen nog niet.”
Citaat uit interview: “De redenen waren dat we te log en te duur waren. Ze hadden ook
het idee dat de manier waarop we met de markt omgingen ook te duur was (nu zijn we
volgens mij veel meer kwijt, maar dat is maar een gevoel hoor). De politieke stroming
was dat de overheid zo min mogelijk zelf moest doen. Dus maximaal de markt tenzij,
alleen wanneer het echt fout zou gaan, dan zouden we het zelf blijven doen.”
Citaat uit interview:“Dan heb je „markt tenzij‟, daar moet je echt veel energie in steken
om dat goed te vertellen. Wat ik mooi vind dat als je daar mee begint, creëer je
gigantische verwarring, ik kon het niet altijd exact goed vertellen, dan zie je gelukkig
25

toch een paar mensen opspringen, die zeggen dan daar hebben we wel ideeën over.
Deze mensen benutten en zichtbaar om je heen verzamelen. Mensen met verstand van
zaken die kunnen je helpen.”
In de periode 2007/2008 is het Ondernemingsplan geëvalueerd.
Citaat uit interview: “Bij de evaluatie van het Ondernemingsplan kwam naar voren dat
het gericht beïnvloeden en begeleiden van medewerkers sinds het invoering van het
Ondernemingsplan achterwege is gebleven. Er is te veel aandacht is geschonken aan het
hoger management, er is veel te laat geïnvesteerd in teamleiders.”
Citaat uit interview:“Het Ondernemingsplan kwam wel laat bij medewerker. Dat is
jammer. Daarom is de Agenda 2012 (meer participatief) een heel logisch gevolg.”
Een geïnterviewde is met een camera langs een aantal medewerkers geweest.
Citaat uit interview: “[Ik stelde de] vraag: wat betekent de vernieuwing in je dagelijkse
werk? Dan zitten ze echt vaag te kijken. Dan zegt iemand: “Ik zit bij BIO, daar heb ik wel
eens over betrouwbaar opdrachtgeverschap gehoord. De rest van wat de vernieuwing
inhoudt weet ik niet.” Er was er niet één die daar goed antwoord op kon geven.”
De geïnterviewde heeft deze interviews getoond op een lunch met de DG, directeuren en
alle HID‟en.
Citaat uit interview: “Die zijn zich te pletter geschrokken‟ want die zeggen bij
stafvergaderingen doe ik netjes verslag van wat ik in Directieteam Rijkswaterstaat hoor,
die directeuren vertellen het ook nog een keer aan afdelingshoofden en wat er dan
gebeurd is dus „een hele grote mist‟.”
3.4 Conclusies
De cultuurverandering binnen Rijkswaterstaat is een proces waar, mede met politieke
steun, veel tijd, geld en energie in is gestoken. Het veranderingsproces werd in de top
van de organisatie zo belangrijk geacht dat geen middel onbenut bleef. Toch blijkt uit
interviews dat de focus op de veranderingen bij de medewerkers niet altijd duidelijk was,
met een verlies aan enthousiasme en draagvlak als gevolg. De blauwdruk die het
Ondernemingsplan uitstraalt, komt niet veel verder dan het papier.
Naar de mening van de onderzoekers heeft dit diverse oorzaken. Het proces verliep net
als het werpen van een steen in een vijver. De cultuurverandering verspreide zich eerst
snel binnen een kleine kring en daarna in een trager tempo steeds verder binnen de
organisatie. Dit proces verliep echter niet natuurlijk, waardoor het lang op het niveau van
directeuren en hoger management bleef. Pas bij de Agenda 2012 werd aandacht
geschonken aan het belang van een benadering van onderaf. Het is daarom niet gek dat
de medewerkers op de werkvloer zich in eerste instantie niet betrokken voelden bij de
implementatie van het Ondernemingsplan.
De onderzoekers hebben het gevoel dat de betrokkenheid van de medewerkers niet in
verhouding staat tot de inspanningen die geleverd zijn. Als één van de indicatoren
hiervoor geldt het aantal medewerkers dat de Internetspiegel invult. In 2004 en 2005
gemiddeld 2500 medewerkers en in 2007 circa 5000 medewerkers. In 2007 heeft dus
ongeveer de helft van de medewerkers de enquête ingevuld. De vraag is gerechtvaardigd
of een respons van 50% voldoende representatief is voor de cultuurverandering bij de
medewerkers.
Ook ontbreekt volgens de onderzoekers de samenhang in de vele verschillende ambities
en instrumenten. Er is bovendien onduidelijkheid over de soort van verandering. Is dit nu
een reorganisatie met een cultuursausje of een cultuurverandering met organisatorische
gevolgen?
26

Als we de cultuurverandering binnen Rijkswaterstaat kenmerken volgens Bate, komt het
overeen met een transformatie die op een agressieve en indoctrinatieve wijze is
aangepakt en uitgevoerd. Het uitvoeren van het Ondernemingsplan ging vervolgens
langs de lijn van een conforming strategy.
27

4. Provincie Utrecht: Organisatie in Ontwikkeling
4.1 Verhaallijn van de verandering
In mei 2006 schrijft de provinciesecretaris, Herman Sietsma een notitie over de
provinciale organisatie Vooruitgang door Beweging - naar een effectieve en flexibele
provinciale organisatie. Hij schrijft in deze notitie:
De nieuwe organisatiestructuur moet de gewenste cultuurverandering ondersteunen. Ook
tijdens de structuurverandering dient hiervoor al ruimte aanwezig te zijn. In de literatuur
wordt breed gedeeld dat veranderingen in veel gevallen niet het beoogde resultaat
opleveren. Dit wordt met name veroorzaakt door een top-down ontwikkelen en
implementeren van een nieuwe structuur, waarbij op een moment de beweging van „oud‟
naar „nieuw‟ wordt gemaakt. In die aanpak hebben medewerkers zich de doelen van de
verandering onvoldoende eigen gemaakt en de verandering leidt bij hen niet tot een
andere manier van werken.
In het voorgestelde veranderingstraject is cultuurverandering een belangrijke drijfveer,
waarbij de betrokkenheid van de medewerkers bij de organisatieontwikkeling een
kritische succesfactor is. We doen dit door betrokken managers en medewerkers een rol
te geven bij de invulling en detaillering van de nieuwe organisatie-eenheden. Op basis
van een fasering worden mijlpalen benoemd en tijdens de fases worden de betrokkenen
uitgenodigd mee richting te geven aan de structuurontwikkeling onder centrale regie. De
fasering is gericht op een kanteling van de oude naar de nieuwe hoofdstructuur op 1 april
2007. Op dat moment zijn de nieuwe organisatie-eenheden ingericht op taken, functie en
formatieomvang. Vanaf dat moment vindt een verdere kwaliteitsontwikkeling plaats. De
cultuurverandering en kwaliteitsverbetering worden aansluitend verder opgepakt in de
nieuwe eenheden.
Deze notitie van Herman Sietsma markeert het begin van Organisatie in Ontwikkeling
(OinO). Het is een proces waarin de organisatieontwikkeling en de bijbehorende
cultuurverandering vorm krijgt. Hij schetst het gewenste proces bij de
structuurverandering waarin medewerkers betrokken zijn. Cultuurverandering en
kwaliteitsverbetering moet volgen uit en na de structuurverandering. Van een
dienstenmodel met vijf diensten met een hoge mate van autonomie en ongeveer 40
sectoren gericht op beleidsdomeinen verandert de organisatie naar een directiemodel
met concernsturing.
De voornaamste aanleiding voor de reorganisatie vormen volgens de provinciesecretaris
de veranderingen in de maatschappij, waardoor de overheid steeds meer te maken heeft
met complexe vraagstukken en projecten waar interdisciplinaire samenwerking een
voorwaarde is. In de notitie staat dat een moderne overheidsorganisatie behalve
betrouwbaar ook aantoonbaar effectief, efficiënt, klantgericht en wendbaar moet zijn.
Een moderne overheidsorganisatie moet gericht zijn op haar maatschappelijke opgaven
en moet in staat zijn haar prestaties zichtbaar te maken.
Organisatie in Ontwikkeling heeft tot doel de provinciale organisatie effectiever en
efficiënter te maken en de verkokering te doorbreken. Zo zou er een organisatie moeten
ontstaan die permanent in ontwikkeling is.
Belangrijk is dat de structuurverandering die Organisatie in Ontwikkeling voorstaat niet
een doel op zich is. Het is een middel om de interne samenwerking en organisatorische
flexibiliteit te faciliteren en de sturing op bedrijfsvoering en resultaten te verbeteren. De
zes doelen, zoals gesteld in het programma Organisatie in Ontwikkeling, zijn:
1. De externe oriëntatie, innovatie en klantgerichtheid bevorderen;
2. De interne samenwerking en organisatorische flexibiliteit faciliteren;
3. De professionaliteit en toewijding van medewerkers beter tot hun recht laten
komen;
28

4. De sturing op bedrijfsvoering en resultaten verbeteren;
5. Waar mogelijk kosten van overhead terugdringen;
6. Een organisatiecultuur mogelijk maken en bevorderen die bijdraagt aan de
maatschappelijke doelstellingen van de provincie Utrecht nu en in de toekomst.
In de notitie Vooruitgang door beweging wordt beschreven dat er 20-25 nieuw
samengestelde organisatie-eenheden komen. De aansturing van de managers van deze
eenheden vindt plaats door een concerndirectie met de provinciesecretaris als algemeen
directeur en een aantal directeuren. De eenheden staan naast elkaar onder de
gezamenlijke verantwoordelijkheid van de concerndirectie. De eenheden binnen de
portefeuille van een directeur zullen samen geen nieuw organisatieonderdeel vormen.
De fasering van Organisatie in Ontwikkeling ziet er als volgt uit:
Juni 2006: instemming Gedeputeerde Staten op de hoofdstructuur en de
veranderaanpak;
Fase 1: juni t/m september 2006: invullen van de hoofdstructuur en benoemen
van de organisatie-eenheden;
Fase 2: oktober 2006 t/m juni 2007: werving en selectie van directeuren en
managers en ontwikkelopdrachten voor managers;
Fase 3: juli 2007 tot juli 2009: plaatsing medewerkers in nieuwe organisatieeenheden
voor 1 juli 2007 en realiseren ontwikkeldoelen.
De nieuwe directeuren en afdelingsmanagers worden eind 2006 benoemd. De nieuwe
afdelingsmanagers gaan vanaf januari 2007 als kwartiermaker aan de slag. Ze bouwen
hun nieuwe organisatie-eenheid (de afdeling) en schrijven een ontwikkelplan en een
organisatie- en formatieplan. De nieuwe concerndirectie bestaat uit de provinciesecretaris
en drie nieuwe directeuren. Twee directeuren komen van buiten de organisatie. Voor 1
juli 2007 waren alle organisatie- en formatieplannen gereed en alle medewerkers
geplaatst.
29

Na de kanteling – Samenwerken aan Kwaliteit en Duurzaamheid
Op 1 juli 2007 kantelt de provincie Utrecht daadwerkelijk naar de nieuwe
organisatiestructuur van een dienstenmodel naar een directiemodel met 21 afdelingen en
concernsturing. De organisatieverandering in 2007 en de start van de nieuwe
concerndirectie viel samen met de benoeming van een nieuwe commissaris van de
Koningin en de start van een nieuw college van Gedeputeerde Staten. Het college gaat
met een enorme ambitie van start.
De concerndirectie heeft een grote behoefte om de richting te bepalen na alle
veranderingen en de start van de directie in de nieuwe vorm. De titel van het
coalitieakkoord Samen werken aan kwaliteit en duurzaamheid inspireert de nieuwe
concerndirectie tot het schrijven van een notitie Samenwerken aan Kwaliteit en
Duurzaamheid, het perspectief van de organisatie in augustus 2007.
De concerndirectie onderscheidt vijf aandachtsgebieden voor de komende jaren:
De concretisering van de strategiediscussie;
Het verbeteren van het bestuurlijke besluitvormingsproces;
Het verbeteren van de bedrijfsvoering;
Verbeteringen op het gebied van publieke dienstverlening;
Aandacht voor de ontwikkeling van medewerkers en management.
Voor het zesde OinO-doel, cultuurverandering, wordt het initiatief bij de afdelingen en de
afdelingsmanagers gelegd. In ontwikkelplannen benoemen ze hun ontwikkelopgave,
concrete acties die ze gaan inzetten en de concrete resultaten die uit deze acties moeten
volgen. Vanuit het concern wordt de ontwikkeling van medewerkers en management
gestimuleerd door het opzetten van een speciaal opleidingstraject voor teamleiders en
het ontwikkelen van een cultuurtoolbox. Twee belangrijke „tools‟ vanuit het concern
worden de nieuwe huisvesting en de Visie op Anders Werken. Dat is de visie van de
concerndirectie op de provinciale organisatie in de toekomst.
Visie op Anders Werken
In de Visie op Anders Werken die in april 2008 verschijnt, schetst de concerndirectie haar
beeld van de provinciale organisatie in de toekomst. De visie is gebaseerd op de zes
doelen van Organisatie in Ontwikkeling. Het voorwoord luidt als volgt:
Krachtig en gezamenlijk werken aan een slagvaardige provincie.
Het bestuur van onze provincie is duidelijk in zijn visie. Het collegeprogramma „Besturen
met hart voor de toekomst‟ schetst ambitieuze lijnen naar de toekomst. […] Als
organisatie zijn wij al een aantal jaren bezig ons te ontwikkelen naar een moderne
organisatie, waarin resultaatgerichtheid, externe oriëntatie en samenwerking centraal
staan. Dit past uitstekend bij de ambities van het college. Het collegeprogramma geeft
ons een extra impuls om de ambities van onze organisatieontwikkeling waar te maken.
Wij hebben onszelf de tijd gegeven tot 2012 om de organisatie te realiseren die wij voor
ogen hebben. In deze brochure presenteren wij als directie onze visie op de organisatie
van de provincie Utrecht, zoals die er volgens ons in 2012 zou moeten uitzien. Deze
organisatie willen wij de komende jaren met jou realiseren, vanuit de missie van onze
provincie en het collegeprogramma. Het is een ambitieuze visie, omdat we denken dat
we het nog beter kunnen doen.
De visie is niet geheel nieuw. We waren als druk bezig. Met zes ambitiestatements, met
projecten als NOVA, Anders Werken en Organisatie in Ontwikkeling. Deze ontwikkelingen
en inzichten zijn gebruikt, gecompleteerd en met elkaar verbonden. Er is – ons inziens-
nu een logisch geheel ontstaan. Natuurlijk, de organisatie blijft in ontwikkeling en
hetzelfde geldt voor de visie, maar de hoofdlijnen blijven overeind. Ze dienen als stip op
de horizon waaraan we al onze acties kunnen toetsen. […] We gaan deze visie gebruiken
om met jou in gesprek te gaan over de invloed van deze visie op jouw werk. Deel jij de
visie en wat betekent dat dan concreet voor jouw takenpakket? Langs die weg nodigen
30

we alle afdelingen, teams en individuele medewerkers uit mee te denken over het nog
concreter maken van het Anders Werken dat we met elkaar voor ogen hebben.
Wij zien een organisatie met mensen die hun talenten willen inzetten om het
collegeprogramma waar te maken en om een moderne externe georiënteerde en
resultaatgerichte organisatie te zijn, met oog voor menselijk talent, waar professionaliteit
wordt gestimuleerd en toewijding van mensen aan de organisatie en aan elkaar de
gewoonste zaak van de wereld is. Aan en in zo‟n organisatie willen wij werken. En wij
nodigen jou van harte uit om hier actief aan bij te dragen.
De Directie, Herman Sietsma, Carolien de Boer, Erik Wagener, Karin Wisotzky
Het voorwoord spreekt duidelijke taal over de manier waarop de organisatieverandering
vormgegeven wordt: gezamenlijk en werkend vanuit hoofdlijnen die als „stip aan de
horizon‟ staan als toets voor acties. De Visie op Anders Werken houdt in dat processen
efficiënt en transparant zijn, systemen geüniformeerd en op elkaar afgestemd, zodat
mensen effectief kunnen samenwerken. Medewerkers zoeken samen naar integrale
oplossingen van maatschappelijke problemen. Medewerkers zijn in grote mate zelf
verantwoordelijk voor hun werkresultaten en managers sturen op output. Het werk wordt
ondersteund met vergaande digitalisering van documentenstromen en werkprocessen,
optimale bereikbaarheid, projectmatig werken en een bij de nieuwe werkwijze passende
nieuwe huisvesting (NOVA).
De projecten en activiteiten die daar uit voortkomen worden gebundeld in het
programma Vandaag Werken aan Morgen. Het omvat drie deelprogramma‟s ontwikkelen
van medewerkers, verbeteren beleidscyclus en bedrijfsvoering en publieke
dienstverlening.
In de zomer van 2008, ongeveer een jaar na de start van de nieuwe organisatie, viel het
college van Gedeputeerde Staten. Eind september 2008 trad een nieuw college met twee
nieuwe gedeputeerden van een andere partij aan.
Twee jaar na de kanteling
In juni 2009 wordt, twee jaar na de kanteling, in een brochure voor alle medewerkers
verslag gedaan van de cultuurontwikkeling. Doel van de brochure is te laten zien dat er
veel gebeurd is in de organisatie. Het voorwoord luidt:
In de afgelopen twee jaar is veel geïnvesteerd in cultuurontwikkeling. Dit boekje doet
daar verslag van. Het maakt zichtbaar dat organisatiebreed veranderopgaven zijn
opgepakt met aandacht voor cultuurontwikkeling. Het laat ook zien wat afdelingen
bijdragen aan de cultuurverandering en hoe dat beleefd wordt door medewerkers. Uit het
verslag blijkt dat organisatieontwikkeling en cultuurontwikkeling hand in hand gaan. Ze
beïnvloeden elkaar over een weer en zijn van elkaar afhankelijk.
De kanteling van de organisatie in juli 2007 was veel meer een begin dan een einde. De
structuurverandering is doorgevoerd om verdere ontwikkeling en verandering te
stimuleren en te faciliteren. […..]
De zesde doelstelling is zo geformuleerd: “Een organisatiecultuur creëren die bijdraagt
aan de maatschappelijke doelstellingen van de provincie Utrecht, nu en in de toekomst.”
Dit zesde doel is in feite de koepel over de andere doelstellingen van
organisatieontwikkeling en geeft aan dat alle ontwikkelingen moeten worden aangepakt
vanuit de gewenste organisatiecultuur.
In 2007 is de cultuur van de provinciale organisatie gemeten. Conclusie was dat de
organisatiecultuur overwegend hiërarchisch was met kenmerken van een familiecultuur.
Een cultuurtypering die wijst op een intern gericht organisatie die sterk hecht aan
stabiliteit. Uit de meting bleek ook dat er grote behoefte bestond aan een
cultuurverandering. De gewenste cultuur zou vooral extern gericht en meer flexibel
moeten zijn. Dit past goed binnen de zes doelen voor organisatieontwikkeling en is
daarom onderschreven als richting voor cultuurverandering.
31

Echte cultuurverandering zit in mensen. De medewerkers van een organisatie bepalen
door hun houding en gedrag samen de organisatiecultuur. Die is niet zomaar te
veranderen. Cultuurverandering zit vooral in de manier waarop individuen hun werk doen
en hoe zij zich daarin opstellen te opzichte van hun collega‟s. De ontwikkeling van de
organisatiecultuur zit dan ook in het dagelijks werk.
Cultuurontwikkeling zal ook de komende twee jaar aandacht blijven krijgen. De
cultuurmeting zal met enige regelmaat opnieuw worden uitgevoerd zodat wij kunnen zien
of we op de goede weg zijn. We dragen daar als provinciemedewerkers allemaal aan bij.
Ik hoop dat dit boekje energie en inspiratie geeft om te blijven werken aan een
omgevingsgerichte en flexibele cultuur.
Ida Zetstra
Coördinator Vandaag Werken aan Morgen
In een aantal pagina‟s worden de resultaten en acties uit 2008 uiteen gezet. Het varieert
van opstellen van visies, vernieuwing van bedrijfsprocessen tot en met het houden van
cultuurdialogen. Ook wordt van een aantal afdelingen toegelicht hoe zij
cultuurontwikkeling oppakken in de afdeling.
Huisvesting
In de periode dat Organisatie in Ontwikkeling wordt gestart zijn er plannen voor
nieuwbouw van het provinciehuis op de huidige plek. Het project heet NOVA en gaat om
nieuwe huisvesting op dezelfde locatie. Dit project is niet overgenomen door het
provinciebestuur. Een heroverweging van het bestuur leidt medio 2009 tot het besluit tot
het aankopen van het naastgelegen Fortis-gebouw en dit in te gaan richten als het
nieuwe provinciehuis. Door dit besluit moet concreet gemaakt wat de nieuwe manier van
werken is, want deze moet toegepast worden in de nieuwe huisvesting. Na een interne
verbouwing waarbij het pand geschikt wordt gemaakt voor Anders Werken met een
flexibel werkplekconcept zal de provincie in januari 2012 naar het nieuwe provinciehuis
verhuizen.
4.2 Gelaagdheid van de cultuur
4.2.1 Culturele artefacten
In de organisatie zijn veel zichtbare uitingen van cultuur te vinden. Deze zijn volgens
Schein de culturele artefacten, de zichtbare symbolen en structuren die niet direct te
relateren zijn aan cultuur maar wel uitingsvormen zijn.
De organisatiestructuur
De provincie is met de kanteling van een dienstenmodel met vijf diensten naar een
concernmodel met 21 afdelingen gegaan. Ofwel van een organogram in de vorm van een
„hark‟ naar een „ballenbak‟, zoals de nieuwe organisatiestructuur ook wel genoemd wordt
Het model oogt organisch, maar is in de sturing even hiërarchisch als het dienstenmodel.
De sturingslijn loopt van directeur via afdelingsmanager naar teamleider en vandaar naar
medewerker. De afdelingen zijn relatief autonome organisatieonderdelen.
De zes OinO-doelen
Bij aanvang van Organisatie in Ontwikkeling zijn zes doelen benoemd. De doelen zijn nog
steeds actueel, maar zijn er weinig personen die de zes doelen uit hun hoofd kunnen
noemen blijkt in de interviews. De doelen zijn niet meetbaar maar open geformuleerd.
Citaat uit interview: “De doelen zullen we nooit helemaal bereiken. Ze zijn een soort van
Fata Morgana waar we achteraan rennen en dat is ook goed. Op dat niveau zijn ze
geformuleerd. Ik zie wel dingen gebeuren die mij goede hoop geven dat er dingen
veranderd zijn.”
32

Huisvesting
Het huidige provinciehuis bestaat uit een oud gedeelte gebouwd vanaf de jaren zeventig
en een nieuw gedeelte uit 1996. Beide gedeelten zijn door architectenbureau Lengkeek
ontworpen. In het nieuwe gedeelte, de toren, ligt de Statenzaal.
Daar werken de bestuurders en concerndirectie, worden bezoekers ontvangen, zijn
vergaderruimtes en zijn een aantal centrale afdelingen gehuisvest zoals de griffie,
communicatie, financiën en staf directie. Hoe hoger in de toren, hoe hoger de rangen.
Helemaal bovenin werken de gedeputeerden en de commissaris van de Koningin,
daaronder de directie en het kabinet. De inrichting is modern, het uitzicht vanuit de toren
is prachtig en reikt bij helder weer tot de grenzen van de provincie. In de vijver rondom
de toren is een kunstwerk geplaatst dat de samenwerking tussen de overheid en de
burger symboliseert. Het beeld is, net als de provincie, in beweging. Overigens is de
snelheid heel laag, in 24 uur draait het beeld eenmaal om zijn as.
In het oude gedeelte werken de overige medewerkers van de provincie. Het gebouw is in
de jaren zeventig ontworpen en tot midden jaren negentig in fases gebouwd. Het bestaat
uit diverse „sterren‟, met ieder een eigen trappenhuis en entree. Voor een nieuweling is
het lastig de weg vinden. De vergelijking met een Escheriaans ontwerp dringt zich op. De
sterren hebben ieder een eigen zithoek, die geheel in stijl is vormgegeven. Ook de
kunstwerken in de gangen en zithoeken horen bij het ontwerp van het gebouw. Alle
kamers hebben een eigen brievenbus die als onderdeel van het interieur is ontworpen.
Het is duidelijk een Gesamtkunstwerk. De indeling van het gebouw zorgt voor een
tweedeling in de organisatie.
Citaat uit interview: “Zij uit de toren weten niet wat zich op de werkvloer afspeelt.”
33

Cultuurboom
Een ander symbool van de cultuurverandering is de
cultuurboom. In de afdeling Bodem en Water is met de
medewerkers een dag nagedacht over de cultuur. Op een
mooie plek in de natuur zijn symbolisch oude waarden en
gedrag weggegooid (meegevoerd met de rivier) en nieuwe
waarden met elkaar besproken. Aan de medewerkers is toen
gevraagd wat zij konden bijdragen aan de nieuwe afdeling en
de nieuwe cultuur. Deze dingen zijn op „bladeren‟ geschreven
en in de boom gehangen.
De boom staat symbool voor de nieuwe afdeling en staat in
het provinciehuis in de zithoek van de afdeling.
Weblog van Herman Sietsma en Herman Sietsma zelf
Herman Sietsma, de provinciesecretaris, wordt door veel mensen gezien als het symbool
voor de organisatie. Herman Sietsma is een grote man en troont letterlijk boven veel
mensen uit. Hij heeft een weblog waarin hij elke dag schrijft wat hij doet. Zijn weblog
wordt heel erg goed gelezen in de organisatie vanwege de nieuwtjes die medewerkers
eruit halen. Herman Sietsma is tamelijk openhartig.
Citaat uit interview: “Ik vertel nooit geheimen maar ik duid wel dingen. Het is volgens
mij ook een cultuurfenomeen, dat is iets waar ik bij wijze van spreke mijn bestaan aan
verbindt.”
Weblog Herman Sietsma
Donderdag, 25 maart 2010
Een interview met Nienke Grimmius en een collega-student van de NSOB over de
cultuurontwikkeling in onze organisatie. Veel antwoorden heb ik wel paraat, maar bij sommige
begin ik toch weer na te denken: hebben we voldoende centrale focus? wanneer is de
cultuurontwikkeling “geslaagd”?
Veel respondenten zien de provinciesecretaris als beeldbepalend persoon, als de
personificatie van de organisatieontwikkeling.
Citaat uit interview: “Het meest spraakmakend is Herman Sietsma. Hij heeft het
zichtbaar gemaakt via zijn weblog, heeft aanspreekbaarheid mogelijk gemaakt.”
Een andere respondent geeft zijn visie op de positie van de provinciesecretaris in klare
taal.
34

Citaat uit interview: “Voor de kanteling hadden we de papa directeur. Dat is mijn woord.
Dat is de directeur die van alles en iedereen was. Heel dominant, autoritair en zichtbaar.
Hij wordt gevreesd, maar dat was wel duidelijk en veilig voor medewerkers. Als het goed
was was het goed, als het niet goed was kreeg je om je oren, maar hij loste het ook wel
weer voor je op.”
De provinciesecretaris is een zeer bevlogen, energieke, inspirerende man met een
duidelijk normen en waarden patroon. Bovenstaande uitspraken liggen in lijn met zijn
eigen uitspraken.
Citaat uit interview: “Ik zit hier nu tien jaar, en ik ben eigenlijk tien jaar met dezelfde
dingen bezig, mensen inspireren, mensen tot hun recht laten komen, mensen eerlijk en
open laten zijn, klantgericht, mensen het beste van zichzelf laten zien, bestuurssensitief.
Ik heb hier juweeltjes mee gemaakt, ik zie allerlei positieve ontwikkelingen, maar ik denk
dat je niet kunt zeggen dat je er ooit echt bent. […] Vergelijk het met de liefde, mag ik
dat doen? Je zegt toch nooit nou we zijn er, je moet blijven opletten anders gaat het
fout. Het gaat om onderhoud en af en toe orde op zaken stellen. En zo hebben we die
cultuurdoelen specifiek geformuleerd, het was een momentum maar niet met het idee
over drie jaar is het af, met afvinklijstjes klaar, helemaal niet.”
4.2.2 Waardeoriëntaties
Een dieperliggende laag, waarop cultuur te duiden is, bestaat volgens Schein uit de
waardeoriëntaties of uitgesproken overtuigingen en waarden (over de groep, omgeving
en werk).
Cultuurmeting 2007
In 2007 is, voorafgaande aan de kanteling, een onderzoek gedaan naar de
organisatiecultuur via een 0-meting. In dat onderzoek is alle medewerkers gevraagd wat
hun beeld is van de organisatiecultuur en wat zij het gewenste beeld vinden. In het
onderzoek werden de vier cultuurtypen gebruikt uit het model van Cameron en Quinn.
Hieruit bleek dat de provinciale organisatie een sterke organisatiegerichte cultuur kent,
met kenmerken van een mensgerichte cultuur. Beide cultuurtypen zitten aan de intern
gerichte kant van het kwadrant. Tegelijk bleek in de organisatie sterk de wens te leven
om te ontwikkelen naar een meer extern gerichte cultuur: een sterker omgevingsgerichte
cultuur met een grotere mate van flexibiliteit.
Cultuurmeting 2009
Tweeënhalf jaar na de eerste cultuurmeting en twee jaar na de kanteling was het tijd
voor een nieuwe meting. Het onderzoek is in september 2009 opnieuw uitgevoerd.
Daaruit blijkt dat de huidige cultuur vrijwel gelijk ervaren wordt als in 2007. De grootste
verandering is dat de cultuur in 2009 als meer organisatiegericht wordt ervaren. Verder
blijkt uit het onderzoek dat de gewenste ontwikkeling ook naar een meer extern
(omgevings)gerichte cultuur nog in dezelfde mate aanwezig is. Opvallend is dat de
uitkomsten uitgesplitst naar het aantal dienstjaren van medewerkers nauwelijks
verschillen laten zien. Er zijn wel verschillen in de uitkomsten per afdeling.
Overtuigingen en waarden over de groep, omgeving of werk
Voor de organisatie zijn naast integriteit, openheid en transparantie belangrijke waarden.
Dit komt bijvoorbeeld tot uiting in het openstellen van agenda‟s. De directie heeft voor
iedereen het openstellen van agenda‟s verplicht.
Citaat uit interview: “Het was heel moeilijk om gedaan te krijgen dat iedereen zijn
agenda openstelt. Ik vind het heel goed dat agenda‟s nu open zijn.”
Andere waarden die wij tegenkomen in de interviews en observaties zijn: grote
vakinhoudelijke trots en gedrevenheid, perfectionisme (gaan voor een 10), loyaliteit,
grote vrijheid en zelfstandigheid voor medewerkers. Het elkaar aanspreken versus
35

vrijblijvendheid is voor de leiding van de organisatie een belangrijk onderwerp met als
voorbeeld het volgende.
Weblog Herman Sietsma
Donderdag, 25 maart 2010
Tussen de gesprekken door vandaag ontvang ik 39 plastic kaartjes van de afdeling MOW. Het
gaat om de kaartjes met de 10 hoofdregels voor de veiligheid in ons kantoor die alle
medewerkers (hebben) ontvangen. Gelet op de relatief vele ongewenste gasten die we krijgen
en de slordigheid die de bewakers, als ze de ronde doen, kunnen constateren (open ramen waar
je zo naar binnen kunt stappen, niet-afgesloten computers etc.) is dit geen overbodige luxe. De
mensen van MOW vinden deze kaartjes echter verspilling van overheidsgeld en sturen ze aan
mij.
Nu is het een overschatting te denken dat ik deze kaartjes persoonlijk heb bedacht, maar
afgezien daarvan: dit gebaar voelt niet goed. Ik zou een gesprek of mailwisseling nuttig hebben
gevonden, maar het terugsturen van kaartjes die de leiding belangrijk vindt: het lijkt een beetje
op de bekende vrijblijvendheid in ons Provinciehuis. Aanleiding voor een goed gesprek, dunkt
me.
Het onderwerp elkaar aanspreken wordt ook door andere respondenten benoemd.
Citaat uit interview: “Ik zie een duidelijke verandering ten opzichte van 2007 […]. Je
wordt nu wel aangesproken op je verantwoordelijkheid. Vroeger werd dat nooit
besproken. Aanspreken moet naar elkaar kunnen zowel naar medewerkers als naar
leidinggevenden. Wij hebben afgesproken in ons team dat we dat doen, maar of dat
overal gebeurt? Ik zie dat niet overal terug. We zijn nog te lief in de organisatie. We
rekenen elkaar niet af, bijvoorbeeld bij het meermaals afzeggen van een afspraak.”
4.2.3 Basisassumpties
Tot slot is er een diepliggende laag van cultuur, de basisassumpties, de grotendeels
onbewuste, vanzelfsprekendheden in een organisatie. Deze zijn lastiger te duiden dan de
waardeoriëntaties of de artefacten. Soms komt er in een interview met de mensen
opeens iets naar boven zoals de afstand die ervaren wordt tussen de „mensen in de
toren‟ en „in de sterren‟.
Verwonderschrift
Nieuwe medewerkers krijgen tijdens de introductie een verwonderschrift, waarin zij alles
kunnen opschrijven wat hen opvalt. Na 100 dagen gaat Carolien de Boer, directeur, met
hen in gesprek. Zij heeft dat inmiddels zo‟n tien keer gedaan.
36

Citaat uit interview: “De highlights uit de schriftjes zijn: veel aandacht voor control en
bureaucratie, mensen zitten teveel op een eilandje, het is moeilijk om de weg te vinden
in de organisatie. Daar tegenover staat: hartelijke organisatie, gastvrij, mensgericht,
leuke collega‟s, er wordt keihard gewerkt.”
Deze cultuurtyperingen behoren tot de -grotendeel onbewuste- vanzelfsprekendheden in
de organisatie.
Cultuurmetingen
De constatering bij het cultuuronderzoek dat de huidige cultuur vrijwel gelijk wordt
ervaren met die in 2007 - organisatie- en mensgericht - lijkt er op te wijzen dat er in de
diepliggende laag in de basisassumpties niet veel veranderd is. Zoals een van de
respondenten aangeeft, is de periode tussen medio 2007 en medio 2009 bestuurlijk en
organisatorisch onrustig geweest en was er niet of nauwelijks ruimte voor
cultuurverandering. Mogelijk hebben medewerkers in deze periode vastgehouden aan
onbewuste vanzelfsprekendheden.
4.3 Belevingen in de organisatie
De belevingen zijn de verhalen die de spanningen en tegenstellingen belichamen die
actoren ervaren in de organisatieverandering. De ervaringen zijn soms conform het
officiële hoofdverhaal, dan weer in tegenspraak. Sommige worden bewust gecreëerd
bijvoorbeeld om het hoofdverhaal te ontzenuwen, andere verhalen ontstaan spontaan.
Wij hebben uit de interviews de relevante belevingen genoteerd en gecategoriseerd.
Wie wil dit nou echt?
In de organisatie is een duidelijk tegenverhaal aanwezig. Het tegenverhaal bevat
verschillende duidingen over de urgentie en aard van de organisatie- en
cultuurverandering. De provinciesecretaris heeft de veranderende eisen vanuit de
maatschappij op de organisatie gelegd en daaruit zijn conclusies getrokken.
Citaat uit interview: “Nee, er was geen politieke oorzaak. […] Het was een intrinsieke
behoefte om de organisatie niet te veronachtzamen, eigenlijk te investeren in je eigen
instrumentarium. Weet je wat ik zag, er waren vijf directeuren van diensten die veel te
zeggen hadden in eigen diensten. […] Nou, die directeuren hadden in hun dienst alles
voor elkaar maar samen hadden we niet de organisatie in beeld. Dat was voor mij echt
het grootste punt want dingen als overhead, dienstverlening kon je moeilijk
concernmatig regelen. Dus was er urgentie? Er was wel urgentie in die zin dat iedereen
het een beetje op zijn eigen manier deed, maar je had geen concernsturing.”
Door het ontbreken van deze externe druk was het moeilijk om de urgentie duidelijk te
maken. De vraag uit een van de interviews was: “Wie wil dit nou echt?”
Bovenstaand beeld komt terug in een ander interview.
Citaat uit interview: “Gaandeweg in dat traject bleek dat de toenmalige structuur
blokkerend was voor de doelen die men wilde realiseren. Toen was er dus een
structuurverandering nodig. Zo is het nooit begonnen. Ik zie de kanteling als een
„uitstapje‟ uit het proces van organisatie ontwikkeling, om de structuur even te regelen,
om daarna weer terug te keren in het proces. Organisatieontwikkeling is voor mij het
hoogste niveau, daaronder zit de structuurverandering, cultuurverandering,
werkprocesverandering en verandering van fysieke werkomgeving. Dit zijn voor mij
allemaal bijdragen, uitingsmogelijkheden om die organisatieontwikkeldoelen vorm te
geven.”
37

Een andere respondent gaf een analyse.
Citaat uit interview: “Nu [in 2010] is er de zegen dat er een externe drive is. Want dat is
ook nog een punt van mijn analyse. Een organisatieontwikkeling starten met als enige
driver een intrinsieke drive, dat is bijna niet te doen. […] Nu hebben we twee drivers: de
verhuizing naar het nieuwe provinciehuis, en de bezuinigingen en kerntakendiscussie.
[…] Voor het eerst sinds ik hier zit is er geen vraag bij mensen waarom ze moeten
veranderen. Dat moest ik altijd maar uitleggen. Waarom nou, het gaat toch goed???? […]
Om met Kotter te spreken: de eerste verandervoorwaarde is urgentie. […] Aan een
aantal verandervoorwaarden is wel voldaan, maar nu pas is er een voldoende sense of
urgency.”
Het verhaal „wie wil dit nou echt‟ heeft een sterke lading bij degenen die de
organisatieverandering en cultuurverandering mede moeten vormgeven. Mensen zoeken
bijna wanhopig naar mogelijkheden om de urgentie vast te houden. Uit gesprekken wordt
duidelijk dat huisvesting is aangegrepen om gevoel voor urgentie te kweken en daarmee
de organisatie ontwikkeling vaart te geven. Het niet doorgaan van het project NOVA
betekende het wegvallen van een urgentie waardoor een belangrijk onderdeel van de
visie op Anders Werken wegviel. Met het besluit voor nieuwe huisvesting in het Fortis
gebouw in 2009 en de daadwerkelijke aankoop in 2010 komt de urgentie weer terug.
Terugkijken op de kanteling: overleven in de chaos en waar is de ruimte voor
cultuurontwikkeling?
Een van de geïnterviewden vertelt over zijn benoeming als kwartiermaker. Het was
volgens hem een „snelkookpan‟, waarbij binnen een half jaar een organisatie- en
cultuurontwikkelplan moest worden gemaakt en een afdeling moest worden opgebouwd.
Dit was naast zijn reguliere taken. Een andere respondent geeft aan dat het effect van de
structuurverandering onderschat is.
Citaat uit interview: “Wat we onderschat hebben, was het effect van de kanteling. Dat
jaar na de kanteling was er geen ruimte om de strategie te implementeren. Driekwart
van de afdelingsmanagers was nieuw, driekwart van de teamleiders was voor het eerst in
een leidinggevende rol en we hadden een redelijke chaos gecreëerd. In Maslow termen:
we donderden van de top van de piramide naar de basis en dan heb je helemaal geen
oog voor cultuur. Een dag na de kanteling zaten we van: wie moet eigenlijk dit [stuk voor
Gedeputeerde Staten] tekenen. Er was een soort van aardbeving geweest. Alle
afdelingsmanagers moesten een ontwikkelplan schrijven, maar met de kennis van nu:
het was een groeistrategie, maar was eigenlijk niet uitvoerbaar. De meeste
afdelingsmanagers moesten eerst hun afdeling op orde krijgen. Toen zijn we door gaan
modderen met de ontwikkelplannen. Misschien was het helderder geweest om te
markeren: nu even stop met de ontwikkeling. Nu is het allemaal een beetje gebeurd.”
Een andere respondent vertelt het in andere woorden.
Citaat uit interview: “Het heeft bijna een jaar geduurd, voordat er weer orde, structuur
en zekerheid was op het administratieve vlak kwam. Het was een breuk halverwege het
jaar, dit nooit meer doen!! We hadden meer moeten onderkennen dat het traject daarna
aandacht vergt. Per afdeling was dat wel gedaan, maar concernbreed niet. Dit was
onderschat.”
Het op orde brengen van de bedrijfsvoering is een van de zes OinO-doelen die ook in
acties is uitgewerkt. Het op orde brengen van de financiële administratie en andere
bedrijfsvoeringprocessen is een belangrijk onderdeel in het laten slagen van de
organisatieontwikkeling. Zoals uit de interviews blijkt, was dit vlak na de kanteling met
nieuwe centrale ondersteunende afdelingen een „tour de force‟. Het op orde brengen van
de bedrijfsvoering, bijvoorbeeld door het invoeren van een Regieproductiemodel, loopt
tot op heden door.
38

Vanuit de directie en projectleiding was er nagenoeg geen centrale sturing op de vorm of
inhoud van de organisatie- en ontwikkelplannen.
Citaat uit interview: “De directie vond dat helemaal prima, je mocht het zelf inrichten in
een organisatieplan en een ontwikkelplan. We werden daarin niet gestuurd. Het werd ook
niet afgestemd tussen de afdelingsmanagers. Iedere afdeling deed het op zijn eigen
manier.”
Het college van Gedeputeerde Staten ondersteunde de OinO-doelen wel, maar was niet
actief sturend. Gedeputeerde Staten waren wel tevreden met de oude dienstenstructuur,
dit sloot goed aan op de aanwezige bestuurscultuur. Na de kanteling in 2007 trad in de
zomer een nieuw college aan. Dit college trof een organisatie aan, die vooral met zichzelf
bezig was, een organisatie die bezig was te overleven. Maar het nieuwe college was net
aangetreden en vol ambities.
Citaat uit interview: “Het college had de neiging om zich tegen alles van het oude college
af te zetten. Ze hadden een enorme ambitie, er moest 400 miljoen geïnvesteerd worden,
er moest een samenwerkingsagenda komen. Mensen renden zich helemaal suf, van hot
naar her. Dan kan je wel met cultuur aankomen, maar daar was helemaal geen ruimte
voor. Ook als ik aan mezelf terugdenk in dat eerste jaar, dat was vooral overleven. Nu
klimmen we weer omhoog. Toen kwam er ook nog een politieke crisis. Pas een half jaar
heb ik het idee dat de afdelingen echt staan, de managers zijn in positie, de directie
heeft z‟n draai gevonden, Gedeputeerde Staten hebben weer rust.”
De verandering legde een enorme druk op de organisatie. Toen in de zomer van 2008 de
situatie in de organisatie weer stabiel was, ontstond er bestuurcrisis over het aantal te
bouwen woningen in polder Rijnenburg. De bestuurscrisis duurde tot eind september
2008. Door de wisseling van twee nieuwe gedeputeerden en politieke partijen ontstond
er een nieuw evenwicht. Ook is afgesproken om de bestuurscultuur tussen Gedeputeerde
Staten en Provinciale Staten te verbeteren.
Citaat uit interview: “Ik ben zelf een poosje weggeweest. Augustus tot november 2007.
Ik trof bij terugkomst een organisatie aan die nog steeds in verwarring was. Dat was
opvallend. Deze verwarring was jammer als start. Dat gaf een verkeerd beeld bij de
nieuwe bestuurders over hoe de organisatie draait. Het heeft meer dan een jaar geduurd
voordat de organisatie weer soepel draaide. De bestuurscrisis kwam in 2008, september
2008 was er weer een college, daarna ging het een stuk beter op de werkvloer.”
Het verhaal Overleven in de chaos leeft sterk bij de medewerkers in de organisatie die
met veel veranderingen, wensen en eisen tegelijk werden geconfronteerd. Zowel de
leidinggevenden als de medewerkers waren bezig te overleven. Men probeerde zowel de
dagelijkse werkzaamheden goed te doen als invulling te geven aan de ambities van het
nieuwe college. Omdat veel leidinggevenden (afdelingsmanagers) op een nieuwe plek
zaten of voor het eerst leiding gingen geven (teamleiders), was er ook veel aandacht en
tijd nodig om ofwel de inhoud te leren kennen ofwel het leiding geven te ontwikkelen.
Wij doen niets aan cultuur
Eén van de nieuwe directeuren was geselecteerd op haar ervaring met
veranderprocessen, organisatieontwikkeling en zij kreeg dit dus ook in haar portefeuille.
Toen zij aantrad lag er nog het idee om, na de kanteling, een grootschalig
cultuurprogramma door te voeren.
Citaat uit interview: “Ik ben pas bij de kanteling gekomen, heb wel een analyse en
beelden bij datgene dat ervoor was, maar ik ben pas op 1 april 2007 begonnen. […]
Bizarre situatie. De oude directie had geen commitment en er was nog geen nieuwe
directie. Herman was alleen. Die heeft dat met al zijn energie volbracht. Wij startten bleu
en blanco.”
39

In eerste periode van de directie is dit idee van een grootschalig cultuurprogramma
verlaten. Dit had verschillende redenen, deels vanuit een veranderde visie op
organisatieontwikkeling, deels vanuit de context van het moment. In de Visie op Anders
Werken verwoordt de nieuwe concerndirectie een meer organische aanpak van de
organisatieontwikkeling. Ook wordt de cultuurverandering weer opgepakt. Ook het
programmaplan Vandaag Werken aan Morgen gaat uit van een organische manier van
ontwikkelen. In 2008 ontstond in de organisatie het idee dat er niets gebeurde aan
cultuurontwikkeling.
Citaat uit interview: “Er is een teneur dat er niets aan cultuur wordt gedaan. De
structuurverandering was heel duidelijk, heel indrukwekkend. Mensen dachten dat er een
megacultuurverandering zou komen, dat beeld was opgeroepen. Voordat ik kwam was
dat wel het idee. Herman Sietsma had wel eens geroepen dat iedereen naar Covey
moest. Er was een verwachting gecreëerd bij medewerkers. Toen ik kwam hebben we
discussie met elkaar gehad. Ik geloofde namelijk niet in een groot cultuurprogramma.
Cultuur is wat je samen doet in je werk, iedere dag en niet wat je in een aula tegen
elkaar staat te roepen. We hebben het erg bij de afdelingsmanagers en teamleiders
neergelegd en daardoor is het wat minder zichtbaar geworden. Er kwam een
tegenbeweging: we doen niets aan cultuur. Daar werden we helemaal gek van, het was
ook onterecht. Onze reactie daarop was dat de projectleider en ik in 2009 een brochure
hebben gemaakt over wat we allemaal hadden gedaan.”
Een andere respondent vraagt zich af of de cultuurverandering overal in de organisatie
even belangrijk wordt ervaren.
Citaat uit interview: “Nu staat het element cultuur nadrukkelijk op de agenda maar de
vraag is of dat overal even goed en even breed is ontwikkeld. [….] Bij ons moesten we
bewust met elkaar rond de tafel, wat is onze cultuur, wat is onze houding, wat is
belangrijk in ons werk. Dat zullen andere afdelingen ook gedaan hebben. Maar wat je ziet
is dat andere afdelingen voortborduren op de organisatie van voor 2007 en die neem je
dan mee in de cultuur en de automatismen van nu. [….] Hoe kom je in de haarvaten van
de organisatie terecht? Dat is nu moeilijk. Dit komt doordat het mensenwerk is en het is
een grote organisatie. En er is de afgelopen jaren vooral gezocht. Als je cultuur hebt, niet
hebt of je bent zoekende dan val je terug in oude routines als je daar niet op wordt
gecorrigeerd. Zaken die goed lopen handhaaf je maar of dat gewenst is in de nieuwe
cultuur?”
Om de gewenste cultuurverandering te stimuleren is er veel aandacht voor de
ontwikkeling van medewerkers en management.
Citaat uit interview: “Er is heel veel gedaan aan opleidingen voor de medewerkers,
afdelingsmanagers en teamleiders. Zo zijn er sinds kort trainingen voor
beleidsmedewerkers [….] voor afdelingsmanagers […] en voor teamleiders [...]. De
personele jaarcyclus is ingericht met resultaatgerichte werkafspraken en
competentieontwikkeling, bij functiebeschrijvingen zie je de competenties en
competentiegericht aansturen. […] Dat is de lerende organisatie die zo in ontwikkeling is
gekomen. Maar dat moet je wel invoeren en de één heeft meer competentieontwikkeling
dan de andere.”
Het verhaal Wij doen niets aan cultuur heeft een sterke relatie met het verhaal Overleven
in de chaos. Het beeld in de organisatie dat er niets aan cultuurverandering werd gedaan
is een perceptie. Het heeft mogelijk te maken met de chaos in de organisatie en de
noodzaak om te overleven waardoor er weinig ruimte overbleef voor cultuurverandering.
En het heeft mogelijk te maken met de manier waarop gecommuniceerd wordt, waarop
de boodschap van de organisatieverandering al dan niet wordt uitgedragen. In dit geval
zijn er in de loop van het proces verschillende bewoordingen gebruikt en is de boodschap
40

van cultuurverandering niet nadrukkelijk uitgedragen, terwijl er wel acties zijn ingezet.
Deze zijn in de brochure uit 2009 toegelicht.
4.4 Conclusies
Vanaf 2006 heeft het management jaarlijks een richtinggevende notitie geschreven over
de organisatieverandering waarin verschillende accenten werden gelegd. De externe
urgentie ontbrak bij de start van Organisatie in Ontwikkeling. Er was geen politieke of
bestuurlijke druk. De noodzaak voor verandering zat in de intrinsiek gevoelde urgentie
van de provinciesecretaris. Hij zag een veranderende maatschappelijke omgeving en had
behoefte aan betere sturingsmogelijkheden. Nieuwe huisvesting had een urgentie kunnen
zijn, maar de plannen voor nieuwe huisvesting die er waren bij de start van Organisatie
in Ontwikkeling, werden kort na de structuurverandering stopgezet. In 2009 is besloten
het Fortis-hoofdkantoor aan te kopen en van binnen in te richten volgens Anders Werken.
In april 2010 wordt de koopovereenkomst definitief gesloten. Hiermee wordt huisvesting
in 2010 een wenkend perspectief voor cultuurverandering.
De organisatieverandering start met een grootse structuurverandering van vijf diensten
naar een concernmodel. De structuurverandering in combinatie met een nieuwe directie
en een nieuw bestuur creëert chaos in de organisatie. In de organisatie ontstaat het
beeld dat er niets aan cultuurverandering wordt gedaan. Verbeteringen in de
bedrijfsvoering, klantgerichtheid, samenwerking en ontwikkeling van medewerkers en
managers en het beperken van de overhead zijn OinO-doelen waar tot op heden aan
wordt gewerkt evenals aan de cultuurverandering. In het hele proces zijn geen
gedwongen ontslagen gevallen. Het gehele proces van Organisatie in Ontwikkeling na de
structuurverandering is meer organisch dan planmatig opgezet en vindt plaats in een
omgeving met een sterke organisatie- en mensgerichte cultuur. Het proces kent een
sterke hoofdpersoon zijnde de provinciesecretaris. Hij heeft een sterke stempel gedrukt
op deze reorganisatie.
41

5. Rijkswaterstaat en provincie Utrecht
vergeleken
5.1 Inleiding
Het zal de lezer opgevallen zijn dat de cultuurveranderingstrajecten bij Rijkswaterstaat
en bij de provincie Utrecht op een andere manier zijn uitgevoerd. Ook zijn er
overeenkomsten tussen beide trajecten. Een nadere analyse van deze overeenkomsten
en verschillen verduidelijken de cultuurverandering van overheidsorganisaties in een
veranderende samenleving. Dit hoofdstuk gaat in op de verschillen en overeenkomsten
van de twee casussen, zoals beschreven in hoofdstuk 3 en 4. De vergelijking vindt plaats
op de volgende gebieden:
Verhaallijn van de verandering;
Gelaagdheid van cultuur: culturele artefacten, waardeoriëntaties en
basisassumpties.
Per gebied worden in tabelvorm de overeenkomsten en verschillen aangegeven met
daaronder een toelichting.
5.2 Verhaallijn van de verandering
Rijkswaterstaat Provincie Utrecht
Overeenkomsten
Startdocumenten beschikbaar. Startdocumenten beschikbaar.
Gebruik van grote woorden. Gebruik van grote woorden.
Context: veranderingen in de maatschappij
stellen andere eisen aan een moderne
overheidsorganisatie.
HID‟en zeer autonoom, eigen toko, te weinig
corporate visie.
Context: veranderingen in de maatschappij
stellen andere eisen aan een moderne
overheidsorganisatie.
Dienstdirecteuren zeer autonoom, eigen toko,
te weinig corporate visie.
Bevlogen leider. Bevlogen leider.
Kritische tegengeluiden in organisatie Kritische tegengeluiden in organisatie
Verschillen
Begin in 2003. Begin in 2006.
Nieuwe leider. Zittende leider.
Cultuurverandering, niet nadrukkelijk als
structuurverandering ingezet. Wel sprake
geweest van structuurveranderingen, met
name bij de specialistische diensten en de
toevoeging van de directeur bedrijfsvoering
en vorming corperate dienst.
Het Ondernemingsplan heeft geleid tot allerlei
aanpassingen in de werkwijze en ook
structuur van de organisatie. Tot op heden
nog niet in een verhoogd lerend vermogen.
Hiervoor is centraal het thema „de mens
centraal‟ ingevoerd.
Organisatie in Ontwikkeling:
Organisatieontwikkeling met een grote
structuurverandering en als een van de zes
doelen een cultuurverandering.
Het Organisatie in ontwikkeling plan heeft
geleid tot structuurverandering maar nog
onvoldoende tot cultuurverandering (volgt uit
metingen van de cultuurverandering).
Zeer sterke centrale sturing. Autonoom traject: weinig centrale sturing.
Extern bureau ter ondersteuning (veel inzet). Beperkte externe ondersteuning.
Politieke urgentie: opheffen van „staat in de Intrinsieke urgentie: verbetering interne
staat‟, opleveren betere producten,
goedkoper, met minder mensen en meer
markt.
samenwerking en externe gerichtheid.
Technocratisch, planmatig, blauwdruk. Eén moment, werkende weg, procesmatig.
Uitvoeringsorganisatie: centraal geleid. Politiek-bestuurlijke organisatie: dubbele
sturing op beleid en uitvoering.
Organisatie moest kleiner (ca 2500 mensen
weggegaan).
Organisatie bleef van gelijke omvang.
Inhoudelijk gestuurde verhaallijn van de Procesgerichte verhaallijn van verandering:
42

verandering: het Ondernemingsplan. verhalen over het proces waarlangs het
ideaalbeeld kan worden bereikt.
Zwanger van de symboliek, enorme impact. Zo nu en dan het kussen opschudden, het is
Slecht imago door Bouwfraudeaffaire en dat belangrijk dat een organisatie in beweging
raakte de trotse Rijkswaterstaters diep in het blijft, in staat is om flexibel te bewegen in een
hart.
veranderende omgeving.
Pijn in verhaallijn duidelijk zichtbaar en Pijn in verhaallijn niet voelbaar voor
voelbaar voor medewerkers.
medewerkers. Gericht op
samenwerking/betere producten/
bestuurssensitiviteit. Kan altijd beter, minder
grote impact. Kan niemand op tegen zijn.
Top-down positionering van de verandering, Organische positionering van de verandering,
mede vormgeven door cultuur.
mensen stimuleren en inspireren
concerndirectie kenmerkt zich door
vertrouwen, verbindend leiderschap,
samenwerken.
Sterk sturend bestuur, heldere meetbare Aanbod gestuurd, open doelen, weinig dwang
doelen, meer verplichtend, controle en
vanuit concerndirectie, vrijblijvend, minder
sturing.
controle en sturing.
Twee grote plannen (Ondernemingsplan en Meerdere notities met verschillende titels en
Agenda 2012) en eenduidigheid in
taalgebruik.
verschillend taalgebruik.
De verhaallijnen van de cultuurverandering binnen Rijkswaterstaat en de provincie
Utrecht vormen een belangrijke legitimering van de veranderingen. Beide verhalen
starten vanuit dezelfde context. Ze zien een verandering in de samenleving en het
bestuurlijk bestel waardoor de organisatie moet veranderen. In de startdocumenten
worden grote woorden als publieksgericht netwerkmanagement, integraliteit,
klantgerichtheid, markt tenzij, gebruikt.
Bij Rijkswaterstaat begint het verhaal in 2003, kent het zijn oorsprong in de politiek en
krijgt het een New Public Management vertaling bij het bestuur. Bij de provincie begint
het verhaal in 2006 en kent het verhaal zijn oorsprong in één persoon, die een duidelijke
toekomstvisie neerlegt. De politiek ondersteunde dit wel, maar was zeker niet leidend.
Een duidelijk verschil tekent zich af bij de vertaling van het verhaal in acties. Daar waar
bij Rijkswaterstaat een planmatige, technocratische, blauwdrukachtige uitwerking van
het verhaal werd neergelegd (het Ondernemingsplan), zocht de provincie al werkende
weg mogelijkheden en kansen om het verhaal onder de aandacht te brengen. Bij
Rijkswaterstaat was er een top-down positionering met een sterk sturend bestuur en
heldere, meetbare doelen en stevig en eenduidig taalgebruik. Bij de provincie Utrecht
was het een meer organische positionering met weinig dwang vanuit de directie en
meerdere open doelen en wisselend taalgebruik. De veranderingen bij Rijkswaterstaat
kunnen getypeerd worden als planmatig, doelgericht en top-down en die bij de provincie
Utrecht als incrementeel, doelzoekend en participatief. Veenswijk (2006) duidt dit
verschil aan als een verschil tussen respectievelijk een inhoudelijk gestuurde narrative of
change en een procesgerichte narrative of change. Bij Rijkswaterstaat leidde de
uitwerking tot een zeer intensief cultuurveranderingsprogramma, zonder de
organisatiestructuur drastisch aan te passen. Vanuit de politiek lag er echter wel de
opdracht om kleiner, goedkoper, efficiënter te gaan werken en zijn er in de praktijk
kleine en grote structuurveranderingen geweest. Ook heeft de organisatie afscheid
genomen van ca. 2500 medewerkers. Bij de provincie Utrecht ontstond gaandeweg de
notie dat een grootschalige structuurverandering noodzakelijk was om de cultuur te
veranderen. Bij de provincie Utrecht is ingezet op een organisatieontwikkeltraject met
een structuurverandering en cultuurverandering als één van de zes doelen. De omvang
van de organisatie is gelijk gebleven.
Bij de provincie Utrecht werd voor de aanzet tot de structuurverandering een extern
bureau ingeschakeld, voor de cultuurverandering niet. Bij Rijkswaterstaat werd voor de
43

cultuurverandering intensief gebruik gemaakt van een extern bureau. Deze extern
adviseur was zo nadrukkelijk betrokken dat hij ook wel de vierde man in het bestuur
werd genoemd (Metze, 2010).
Als gevolg van het omvattende cultuurveranderingsprogramma bij Rijkswaterstaat
ontstonden er ook tegenverhalen, zoals het verhaal Een nieuwe tent voor het
Bouwdienstcircus. De reorganisatie van de Bouwdienst wordt hierin op de hak genomen.
Een ander tegenverhaal zijn boekjes en andere uitingen rondom het Ondernemingsplan
die elk jaar ten tijde van de nieuwjaarsrecepties van de diensten verschijnen. De
corporate gedachte was daarin soms ver te zoeken. Er zijn in het
cultuurveranderingstraject relatief weinig tegenverhalen te zien zijn. Mogelijk houdt dit
verband met de grote trots als waarde van een deel van de medewerkers en de
hiërarchische top-down cultuur (zie 5.3).
5.3 Gelaagdheid van de cultuur
De verhaallijn van de verandering zien wij terug op alle niveaus van werkelijkheid: In de
inrichting van gebouwen, het gebruik van ruimte en tijd, gehanteerde artefacten en
symboliek. Volgens Schein (2004) gaat het om drie lagen:
Culturele artefacten (symbolen, structuren die niet meteen te relateren zijn aan
de cultuur);
Waardeoriëntaties of uitgesproken overtuigingen en waarden (over de groep,
omgeving en werk);
Basisassumpties (grotendeels onbewust, vanzelfsprekendheden in een
organisatie).
Culturele artefacten
Rijkstwaterstaat Provincie Utrecht
Overeenkomsten
Huisvesting – nieuwbouw (LEF/Westraven). Oud->Nieuwe huisvesting in planvorming.
Boegbeeld. Boegbeeld.
Internetspiegel. Cultuuronderzoeken in 2007 en 2009.
Organisatiestructuur is zeer uniform
Organisatiestructuur oogt organisch, laat
doorgevoerd.
hiërarchie niet duidelijk zien.
Vier keer per jaar voortgangsrapporten over Vier keer per jaar rapporteren volgens planning
harde zaken zoals risico, planning en geld. en control cyclus.
Veel medewerkers kunnen kernwaarden RADIO Veel medewerkers kunnen OinO-doelen niet
niet spontaan benoemen.
spontaan noemen.
Elk jaar wordt ook een dienst van het jaar
gekozen.
Elk jaar wordt afdelingsmanager van het jaar.
Intranet en mails van de DG. Weblog provinciesecretaris.
Verschillen
Uitingen van bovenaf ingezet (DAPI/RADIO). Uitingen komen van onderaf (cultuurboom).
Zenden van kernwaarden (RADIO). Vraag om feedback (100 dagen
verwonderschriftje).
Trots uit zich in gehele organisatie
Trots uit zich in bovenlaag organisatie (beeld bij
(miniatuurautootjes Rijkswaterstaat).
entree).
Meer omgeving bewust, meer gericht op
Omgevingsgerichtheid nog een wens volgens
klanten.
cultuuronderzoeken.
Dragen van uniformen door handhavers,
sluisbeheerder.
Geen uniform-cultuur.
Doelen komen terug in artefacten (JIJ,
magazines etc), doelen zijn SMART
geformuleerd.
44
Doelen blijven onderhuids, doelen zijn niet zo
scherp, doelen zijn open geformuleerd.
Slogan: Doorpakken wel degelijk. Slogan: Anders Werken.
Nieuwe werkwijze. Organisatie in ontwikkeling.
Cultuurverandering heeft geleid tot afscheid Cultuurverandering heeft geleid tot minimaal
nemen van veel medewerkers (circa 2500). verloop van medewerkers.
Een beeldmerk, een logo voor veranderopgave. Alleen tekst bij de veranderopgave.
KKC heeft alleen interne functie KCC (Klanten Contact Centrum) voor externe

Centraal georganiseerde bereikbaarheid voor
klanten (zie hieronder).
Meer zichtbaar door bebording, een centraal
klacht-/informatienummer (interactief).
45
klanten opgezet.
Advertentie in kranten en op de advertentie op
bussen (corporate communicatie).
Zowel bij Rijkswaterstaat als bij de provincie Utrecht wordt huisvesting ingezet als
belangrijk instrument om de cultuurverandering te ondersteunen. Bij de provincie Utrecht
wordt de huisvesting zelfs als urgentie aangegrepen. Toen dit de eerste keer (bij het
project NOVA) niet doorging, leek ook de urgentie voor de cultuurverandering te
verdwijnen. Nu er definitief nieuwe huisvesting komt, is dat de urgentie om de
cultuurverandering en het Anders Werken weer op te pakken. Het gerenoveerde gebouw
Westraven was een uiting van de nieuwe cultuur binnen Rijkswaterstaat.
Beide verhalen kennen een duidelijk boegbeeld, een sterke leider die het verhaal in de
organisatie neerlegde. Bij de provincie Utrecht is de provinciesecretaris het boegbeeld.
Hij houdt een weblog bij waarin hij elke werkdag schrijft wat hij doet. Bij Rijkswaterstaat
schrijft de Directeur-Generaal regelmatig berichten op intranet en ook maakt hij gebruik
van e-mail om dienstbrede boodschappen door te geven. Overeenkomsten zijn ook dat
beide organisaties de cultuurveranderingen monitoren en vier keer per jaar
rapportagemomenten volgens de planning en control cyclus hebben.
Een verschil tussen de beide organisaties is de mate waarin de doelen zichtbaar zijn. Bij
Rijkswaterstaat worden de gestelde doelen zichtbaar gepresenteerd. Het symbool van het
Ondernemingsplan wordt in alle uitingen herhaald. Op sheets, op de voorkant van
publicaties, overal staat een brede pijl die van links naar rechts wijst. In het magazine JIJ
worden de successen van het publieksgericht netwerkmanagement zichtbaar gevierd. Bij
de provincie Utrecht blijven de doelen beperkt tot een beleidsstuk over de
organisatieverandering. Ook wordt, na kritiek op de zichtbaarheid van
cultuurverandering, een verslag uitgebracht. Er zijn maar weinig mensen in de
organisatie die de zes OinO-doelen kunnen opnoemen.
Bij Rijkswaterstaat wordt de trots op het eigen werk, de eigen identiteit zichtbaar
gemaakt. Naast de gebruikelijke politie- en brandweerwagens is in speelgoedwinkels een
Rijkswaterstaat auto te vinden met pijlwagen. De wagentjes zijn veelvuldig te vinden op
kamers van medewerkers van Rijkswaterstaat. De Oosterscheldekering is een symbool
van de eeuwenlange ingenieursorganisatie en manier waarop de elementen onder
controle gebracht worden. Kenmerkend is de slogan: “Hier gaan over het tij, de maan, de
wind en wij.” Ook op de Maeslantkering staat een slogan: “Verbinden, samenwerken”.
Deze foto is genomen op de kamer van de Hoofdingenieur-Directeur van Zuid-Holland.

Deze trots is bij de provincie weliswaar genoemd in interviews, maar is niet zo concreet
gemaakt. De trots van de organisatie is vooral te zien bij de stijlvolle publieksingang, de
statenzaal en het beeld in de vijver voor de ingang. Ook cultuurelementen, gedrag lijkt
op deze manier aangepakt te worden. De kernwaarden worden er met DAPI en RADIO
ingeprent. Bij de provincie Utrecht keren ze het om. Medewerkers krijgen bij
binnenkomst een schriftje, waarin ze de eerste 100 dagen hun verwondering kunnen
omschrijven. Ook de uitingen van cultuurveranderingen komen van onderaf, uit de
organisatie zelf. Een voorbeeld hiervan is de cultuurboom.
Waardeoriëntaties
Rijkswaterstaat Provincie Utrecht
Overeenkomsten
Loyaliteit. Grote betrokkenheid bij provincie.
Perfectie. Perfectie.
Hiërarchisch. Hiërarchisch.
Regie. Regie.
Integriteit. Integriteit.
Niet altijd met één mond praten. Niet altijd met één mond praten.
Openheid, transparantie. Openheid, transparantie.
Extern gericht: Dienstbaarheid,
Extern, dienstbaarheid, dienstverlenend willen
dienstverlenend.
zijn.
Gedrevenheid. Gedrevenheid.
Verschillen
Uitgesproken overtuiging. Veel verschillende meningen.
Waterstater is over het algemeen heel trots op Trots op deskundigheid ten behoeve van
werk en “werken” van Rijkswaterstaat.
omgevingsprocessen en “werken”.
Verder van „Haagse‟ politiek. Dicht tegen politiek aan.
Zelfstandigheid. Grotere zelfstandigheid.
Minder vrijheid voor mensen, meer structuur,
meer regels.
Meer vrijheid voor mensen en afdelingen.
Mensgerichte organisatie en cultuur, in
reorganisatie wat op achtergrond geraakt.
Technische benadering veranderingsopgave
voorop. Na vier jaar programma kentering: de
mensen zijn doorslaggevend.
HID-en worden steeds meer aangesproken op
behaalde doelen door het bestuur.
Beheersing alle operaties veel aandacht, als
gevolg van alsmaar duurdere projecten.
Betrokkenheid bij de organisatie is heel hoog
(sterke innerlijke drijfveer), je bent een
Rijkswaterstater of niet. Liefde voor techniek en
de „grote‟ werken.
46
Mens- en organisatiegerichte cultuur, in
reorganisatie niet aangetast.
Aanspreken op afspraken en resultaten is nog
niet voor iedereen vanzelfsprekend.
Beheersing is minder kenmerkend.
Betrokkenheid met organisatie minder groot.
Een dieperliggende laag, waarop cultuur te duiden is, bestaat uit de waardeoriëntaties.
Waardeoriëntaties of uitgesproken overtuigingen en waarden over de groep, omgeving
en werk. De overtuigingen zijn vanuit verschillende hoeken opgetekend.
Bij Rijkswaterstaat heerst een overtuigende trots op de organisatie, het werk en de
omgeving. Deze loyaliteit en gedrevenheid zien we ook bij de provincie terug, ook de
wens om het werk perfect te doen. Een verschil zit in de uitgesproken overtuiging. Je
bent een Rijkswaterstater of niet. Taal geeft hier ook uiting aan: Je bent van de natte of
de droge kant en daar ben je trots op. De provinciale ambtenaar zal zich minder
voorstaan op zijn positie als provincieambtenaar, minder snel trots zijn op de organisatie,
maar des te meer op zijn inhoudelijke deskundigheid. Hierin geniet hij een hoge mate
van zelfstandigheid en vrijheid om zijn eigen werk te doen en is aan deze autonomie ook
zeer gehecht. Beide organisaties zijn hiërarchisch en hechten veel waarde aan integriteit
van alle medewerkers.

Waar Rijkswaterstaat als uitvoeringsorganisatie verder van de Haagse politiek staat, zit
de provinciale organisatie dicht tegen de provinciale politiek aan. Regelmatig contact met
gedeputeerden is veel gewoner voor medewerkers van de provincie dan regelmatig
contact met de staatssecretaris of minister voor medewerkers van Rijkswaterstaat. Het
uit zich ook in de terminologie. Bij Rijkswaterstaat heet de leiding van de organisatie het
bestuur. Bij de provincie heet de leiding van de organisatie de directie en is het bestuur
de politieke leiding, namelijk het college van Gedeputeerde Staten.
Uit de cultuuronderzoeken bij de provincie Utrecht blijkt dat de organisatiecultuur als
mens- en organisatiegericht wordt ervaren in 2007 en 2009, terwijl er de wens ligt om te
veranderen naar een meer extern (omgevings)gerichte cultuur. Bij Rijkswaterstaat is de
externe gerichtheid en de dienstverlening de afgelopen jaren zichtbaar toegenomen
(bijvoorbeeld een landelijke informatielijn, borden boven de weg).
Openheid en transparantie zijn voor de provincie Utrecht belangrijke waarden, zoals
bijvoorbeeld blijkt uit het openstellen van agenda‟s. Dit is geïnitieerd door de leiding van
de organisatie en is zeker niet zonder slag of stoot gegaan. Het elkaar aanspreken versus
vrijblijvendheid is een andere waarde die in ontwikkeling is bij de provincie Utrecht. De
openheid en transparantie komt bij Rijkswaterstaat tot uiting in het gebouw Westraven.
Westraven kenmerkt de gewenste nieuwe werkwijze van Rijkswaterstaat.
Basisassumpties
Rijkswaterstaat Provincie Utrecht
Overeenkomsten
Niet lullen maar poetsen. Keihard werken.
Rijkswaterstaters kunnen het, doen het. Grote gedrevenheid en verantwoordelijkheid.
Afstand tussen bestuur/directie en
Afstand tussen bestuur/directie en
medewerkers.
medewerkers.
Sterke onderlinge verwantschap. Leuke deskundige collega‟s.
Verschillen
Onaantastbaarheid. We hebben sturing nodig/opdrachten vragen
aan directie versus de vrijheid en autonomie die
men wenst.
Ongenaakbaarheid. Gastvrijheid.
Zakelijk en vriendelijk (het familiegevoel heeft
deels plaatsgemaakt voor zakelijkheid).
Hartelijke organisatie, één grote familie.
Grote organisatie, veel dezelfde structuren. Moeilijk om de weg te vinden.
Echte diepe binding maken (doorpakken wel
degelijk).
Binding blijft meer aan de oppervlakte.
Bastion. Eilandjes gevoel.
Praktisch. Bureaucratisch.
Heel veel aandacht voor control. Veel aandacht voor control.
Individuele ontwikkeling. Samen maken we Utrecht mooier.
Identificatie van Rijkswaterstaatmedewerker Identificatie van provinciemedewerkers met de
met zijn werk is groot.
organisatie is minder groot.
Medewerkers komen weer meer centraal te
staan: de mens centraal thema 2008-2012.
47
Medewerkers houden vast aan mens- en
organisatiegerichte cultuur.
Tot slot is er een diepliggende laag van cultuur, de basisassumpties. De basisassumpties
zijn grotendeels onbewust, vanzelfsprekendheden in een organisatie. In beide organisatie
heersen de vanzelfsprekendheid van hard werken, vanuit grote gedrevenheid en
verantwoordelijkheid. De manier van hard werken en gedrevenheid is bij Rijkswaterstaat
„niet lullen maar poetsen‟, zoals dat past bij een uitvoeringsorganisatie. Bij de provincie
Utrecht gaat het meer om een inhoudelijke betrokkenheid en inzet in beleid en projecten.
Bij de provincie Utrecht zit de mensgerichte cultuur diep in de organisatie. In de
verwonderschriftjes komen typeringen als leuke collega‟s, gastvrij en hartelijk veel voor.
Het wordt beleefd als een grote familie. De constatering bij het cultuuronderzoek, dat de

huidige cultuur vrijwel gelijk wordt ervaren met die in 2007 lijkt er op te wijzen dat er in
de diepliggende laag in de basisassumpties niet veel veranderd is.
Bij Rijkswaterstaat treffen wij meer de ongenaakbaarheid, onaantastbaarheid aan.
Rijkswaterstaat wordt nog steeds getypeerd als een bastion wat de vraag oproept of de
„staat in de staat‟ nog steeds bestaat? De afstand tussen het bestuur en medewerkers is
alleen al door de vestiging in Den Haag en in de regio van de landelijke en regionale
diensten groot. Dit wordt ook bij de provincie Utrecht gevoeld. In de interviews komt de
afstand naar voren tussen bestuur en directie enerzijds en medewerkers anderzijds,
tussen de „mensen in de toren‟ en „mensen in de sterren‟. Er is een fysieke afstand
tussen toren en sterren maar zeker ook een gevoelde afstand, verwijdering. Ook komt in
de interviews naar voren dat medewerkers zeer hechten aan hun vrijheid,
zelfstandigheid, autonomie en tegelijkertijd ook naar de directie (in de toren) kijken en
vragen om sturing, keuzes en heldere opdrachten.
5.4 Conclusies
In dit onderzoek zijn de onderzoekers naar aanleiding van een aantal hoofdvragen zoals
geformuleerd in paragraaf 1.4 aan het werk gegaan.
Deze hoofdvragen zijn:
Waar worden de cultuurveranderingstrajecten bij Rijkswaterstaat en de provincie
Utrecht door gekenmerkt?
Welke verschillen en overeenkomsten zijn er?
Tot welke reflectie leidt dit?
Het onderzoek geeft een duidelijk beeld van de kenmerken van de
cultuurveranderingstrajecten bij Rijkswaterstaat en de provincie Utrecht. Het traject bij
Rijkswaterstaat kenmerkt zich door een grote maakbaarheidsgedachte. De verandering is
top-down bij de organisatie neergelegd, met een sterke externe urgentie vanuit de
politiek en een stevige leider. De uitvoering is niet aan het toeval overgelaten, maar
intensief begeleid door een extern bureau. Ondanks het feit dat Rijkswaterstaat een zeer
gedifferentieerde organisatie is, werd er één plan voor de gehele organisatie uitgevoerd.
Een plan met meetbare doelen en duidelijk taalgebruik. Er wordt bij Rijkswaterstaat
vooral gesproken over een cultuurverandering, terwijl met het verdwijnen van 2500
mensen ook gesproken kan worden over een reorganisatie. En daarnaast zijn er
structuurveranderingen doorgevoerd zoals de vorming corporate dienst en landelijke
diensten en de komst van de directeuren bedrijfsvoering. Pas in de tweede fase (periode
2008-2012) van de cultuurverandering staat de mens centraal en gaat men uit van een
groter zelfontwikkelend vermogen bij de medewerkers.
Als we de cultuurverandering bij Rijkswaterstaat schetsen volgens Bate, komt deze
overeen met een transformatie die op een agressieve en indoctrinatieve wijze is
aangepakt en uitgevoerd. Het uitvoeren van het Ondernemingsplan ging vervolgens
langs de lijn van een conforming strategy.
Het verschil met de cultuurverandering bij de provincie Utrecht is duidelijk. Zonder
externe urgentie werd een visie neergezet, die weliswaar is uitgedragen door een stevige
leider, maar vooral door de organisatie zelf herkend en opgepakt diende te worden. In de
visie werden meerdere open doelen benoemd met wisselende titels en taalgebruik.
Gedeputeerde Staten steunden de veranderingen wel maar er was geen politieke of
bestuurlijke urgentie. Een forse structuurverandering en ontwikkelingen in de huisvesting
werden aangegrepen om het onderwerp levend te houden in de organisatie. Dit gebeurde
met wisselend succes. Een belangrijk kenmerk is dan ook dat er een groot vertrouwen in
de organisatie werd gesteld bij het zelfontwikkelend vermogen ervan.
Als we de cultuurverandering binnen de provincie Utrecht schetsen volgens Bate is deze
gestart met een transformatie met als doel een cultuurverandering en daarna
overgegaan in een cultuurontwikkeling die vooral op een verzoenende wijze is
aangepakt.
48

Bij de analyse en vergelijking van de trajecten kan worden geconcludeerd dat
cultuurveranderingen, organisatieveranderingen en strategieveranderingen geen duidelijk
te onderscheiden veranderingen zijn. Organisatieveranderingen leiden tot
cultuurveranderingen en andersom. Cultuurverandering leidt tot een strategieverandering
en andersom. Het inzicht van Bate (2002) dat cultuur =organisatie=strategie wordt door
dit onderzoek bevestigd. De volgordelijkheid van deze veranderingen hebben geen
invloed op de mate en snelheid van veranderingen in de cultuur. Een aantal andere
aspecten heeft dat wel.
Allereerst datgene, dat overheidsorganisaties uniek maakt: de binding met de politiek.
De mate van politieke urgentie en ondersteuning van de verandering speelt een grote rol
in de mate en snelheid van verandering in cultuur. De politieke factor kan een
versnellende of juist afremmende werking hebben op cultuurverandering. Bij
Rijkswaterstaat als uitvoerende overheidsorganisatie staat de politiek verder van de
dagelijkse praktijk dan bij de provincie Utrecht als politiek-bestuurlijke organisatie. Deze
laatste wordt gekenmerkt door een sterke aanwezigheid van de politiek waardoor er een
dubbele sturing binnen deze organisaties ontstaat. Juist voor een politiek-bestuurlijke
organisatie is politieke steun zeer belangrijk bij het welslagen van een
organisatieontwikkeling. Waar die politieke urgentie bij Rijkswaterstaat aanwezig was,
ontbrak die bij de provincie Utrecht.
Ten tweede is de al aanwezige cultuur en visie van een krachtige leider bij de
veranderingen bepalend voor de manier waarop deze verandering wordt ingezet en hoe
deze wordt beleefd binnen de organisatie. In de onderzochte organisaties geeft een topdown
benadering een grotere dynamiek en snelheid dan een bottom-up, organische
benadering. De top-down benadering bij Rijkswaterstaat is vanuit een stappenplan van
Kotter en Cohen (2002) opgesteld. Het idee is hierbij geweest om via strategie, visie en
korte termijn successen de gewenste cultuurverandering gevoeld en verinnerlijkt wordt.
Wij concluderen dat dit stappenplan vooral uitgesproken waarden heeft beïnvloed. Sterk
management kan deze waarden, net zoals structuur, beïnvloeden. Houding en gedrag op
basis van onuitgesproken waarden zijn lastig te beïnvloeden. Autonome of externe
ontwikkelingen zoals Bouwfraudeaffaire of discussies over het bestaansrecht van
provincies leiden tot veranderingen in uitgesproken waarden die ook los van bewust
ingezette cultuurveranderingstrajecten in de organisatie doorgewerkt zouden hebben.
Deze ontwikkelingen zijn een vehikel om houding en gedrag te beïnvloeden. Een
voorbeeld is inzetten op het „elkaar aanspreken‟ bij Rijkswaterstaat.
Ten derde kan een conclusie worden getrokken over de beïnvloedbaarheid van zaken. Bij
zowel Rijkswaterstaat als de provincie Utrecht is gebleken dat de structuur van beide
organisaties relatief makkelijk beïnvloedbaar zijn. Veel moeilijker is de verandering van
houding en gedrag gebleken. Aanspreken op gedrag gebeurt wel meer. Dit vraagt ook
ander gedrag van degene die wordt aangesproken (zowel van medewerkers als
leidinggevenden). Deze andere werkwijze is ook nodig bij publieksgericht werken. De
laatste twee zaken zijn nog volop in beweging.
Tot slot kan geconcludeerd worden dat cultuurveranderingen nooit af zijn. Er is geen
eindpunt, waarop de doelen gehaald worden. De doelen verschuiven of worden
geherformuleerd tijdens het proces en zijn in die zin in beweging. Het is een gegeven dat
de cultuur van een overheidsorganisatie zich constant zal ontwikkelen, in afstemming
met de ontwikkelingen van de samenleving
49

6. Reflectie
6.1 Inleiding
Wat maakt cultuurverandering bij overheidsorganisaties nu zo uniek? De context
waarbinnen overheidsorganisaties opereren is in beweging. In de huidige tijd wordt de
roep om een „andere overheid‟ steeds sterker. De overheid moet klein, flexibel en
klantgericht zijn. In het New Public Management (NPM) discours moet de overheid meer
bedrijfsmatig gaan werken. Dit heeft, via de externe urgentie, direct invloed op de visies
op cultuurverandering. De markt tenzij benadering van Rijkswaterstaat past binnen dit
denken. Toch komt er steeds meer kritiek op het NPM-denken. Recentelijk nog door
Tjeenk Willink bij de presentatie van het jaarverslag 2009 van de Raad van State.
Geconstateerd wordt dat de afgelopen decennia er nauwelijks een inhoudelijk politiek
debat heeft plaatsgevonden over de verhouding tussen staat, markt en
burgersamenleving en tussen wetgever bestuur en rechter. Wat is ieders functie? Kan
een staat waarbinnen de marktlogica dominant is geworden een tegenwicht tegen de
markt vormen? Wat is de eigen functie van het bestuur naast ambtenaren en
volksvertegenwoordigers? De financiële en economische crisis biedt ook een kans
opnieuw daarover na te denken.
De vragen van Tjeenk Willink worden ondersteund door een voorbeeld bij
Rijkswaterstaat. Een sluis in Noord-Brabant liep vast en kon niet gerepareerd worden.
Dat had te maken met het feit dat er onvoldoende kennis bij Rijkswaterstaat aanwezig
was om deze reparatie uit te voeren, door het wegvloeien van kennis.
De huidige ontwikkelingen rond de overheid focussen zich op bezuinigingen en
dienstverlening. Discussies over klantgericht werken, samenwerken met partners en
meer doen met minder zijn aan de orde van de dag. Voor de provincie Utrecht is, naast
de bezuinigingen, de discussie over de rol en legitimiteit van het middenbestuur een
belangrijke. Welke positie neemt de provincie in ten opzichte van de andere overheden,
wat betekent dit voor de ambtenaar en de organisatie? De cultuurverandering die de
provincie aan het doorlopen is, past hier beter bij dan de cultuurverandering van
Rijkswaterstaat, die nog steeds op New Public Management gericht is.
Bij cultuurverandering binnen de overheid is er sprake van zeer veel jargon dat
doorspekt is met verhalen, symboliek en getallen. Ook bij de cultuurverandering binnen
Rijkswaterstaat en de provincie Utrecht wordt zeer veel jargon gebruikt. Dit jargon
verbloemt in onze ogen dat cultuurverandering meer is dan alleen maar cultuur. Het gaat
ook over de structuur van de organisatie, houding en gedrag van medewerkers maar ook
over de te volgen strategie van de organisatie.
6.2 Persoonlijke bespiegelingen
Bij de start van het onderzoek bestonden er diverse beelden van cultuurverandering bij
de onderzoekers. Een ieder van ons had wel eens aan den lijve ondervonden hoe het is
om deel uit te maken van zo‟n verandering. Er heerste scepsis over de realiteitswaarde,
de mogelijkheid om überhaupt culturen te kunnen veranderen. De keuze van de
casussen zorgde ervoor dat het onderzoek bij een aantal van ons heel dichtbij kwam.
Interviews met collega‟s, kritische vragen van niet-collega‟s, hoe is de loyaliteit naar de
organisatie en het onderzoek te combineren?
Distantie werd getracht te realiseren door de interviews altijd met een niet-collega te
doen. Ook de discussies en terugkoppelingen met de begeleider en in de ateliergroep
zorgden voor een gezonde afstand. We hebben ook veel gediscussieerd over cultuur en
de inzichten uit de gesprekken. Wat is de betekenis van woorden, welk gevoel ontstaat
daarbij? Bijvoorbeeld wat betekent trots zijn? Is het in beide organisaties hetzelfde?
50

Cultuur is niet eenvoudig te duiden. Geïnterviewden vertellen desondanks persoonlijk
ervaren effecten van cultuurverandering. Daarom is dit onderzoek interessant. Het is de
spanning tussen het grote verhaal, dat ogenschijnlijk langzaam vooruit komt en de
individuele ervaringen. Die ervaringen zetten aan tot persoonlijke groei, veranderingen in
werkzaamheden en reflecties.
Het onderzoek is óns onderzoek geworden met ónze conclusies. Dit onderzoek is
uitgevoerd door onderzoekers met een onervaren, subjectieve blik en gebaseerd op een
beperkt aantal interviews. Het is dus niet „de waarheid‟, maar op zijn hoogst een
interessante analyse van cultuurveranderingstrajecten van twee overheidsorganisaties.
We gaan dus ook geen wetmatigheden hieruit construeren, maar slechts onze
verwondering en observaties uitspreken.
Reflecties op het onderzoek geven een aantal bijkomende verwonderingen (analoog aan
het 100 dagen verwonderingschriftje). Dit onderzoek is te kort om deze verwonderingen
ook te analyseren, maar geven interessante gespreksstof.
Hoe is mogelijk dat er een dergelijke scheiding lijkt te zijn tussen de „believers‟ en
de kritische geesten? In één organisatie kunnen deze twee werelden blijkbaar
naast elkaar bestaan zonder elkaar werkelijk te beïnvloeden.
Hoe is het mogelijk dat Rijkswaterstaat zo sterk leunt op een extern adviseur om
de eigen cultuur te veranderen? Daarnaast verwondert ons dat hiervoor geen
Europese aanbesteding is geweest. Dat lijkt niet te passen bij de nieuwe
werkwijze. Hier is het principe goed voorbeeld doet volgen niet toegepast.
Het verwondert ons dat het effect van inzet (intern en extern) op de bereikte
resultaten bij beide organisaties niet zijn onderzocht.
Hoe groot zal het effect op de cultuurverandering bij het betrekken van nieuwe
huisvesting (bij de provincie) zijn?
Is het mogelijk om zo‟n traject uit te voeren zonder een leider?
Wat is het effect van de komst van een nieuwe leider (DG bij RWS) die veel meer
de regie naar Den Haag toehaalt en het effect op een belangrijk doel van 2012 de
zelflerende organisatie? Moet een (nieuwe) leider zijn stempel op de organisatie
drukken?
Het blijkt mogelijk om wel iets aan cultuur te veranderen. Je moet alleen wel een
erg lange adem hebben. Wellicht is het beter om te spreken over
cultuurbeïnvloeding dan over cultuurverandering. Wordt de ferme taal in
cultuurverandering daarom niet veelal als holle frases ervaren?
Cultuur verplicht, iedere zichzelf respecterende organisatie iets aan cultuur of
cultuurverandering te doen. Onder het mom van het werken aan cultuur worden
er vele structuur- en organisatieveranderingen doorgedrukt. Cultuur is daarmee
alles geworden en dus ook niets.
Is onze ateliergroep exemplarisch voor de doorwerkingsmogelijkheden van
cultuurverandering? Drie ateliergroepleden werk(t)en bij Rijkswaterstaat. Allen
wisten van het bestaan van de cultuurveranderingstraject af. Maar de mate
waarin ze beïnvloed zijn door het traject en op welke gebieden ze verandering
zien, verschilt. Is dit altijd het resultaat van veranderingstrajecten of heeft het te
maken met de grootte van de organisatie?
Organisaties zijn vaak op één of andere manier met elkaar verweven, zo ook de
NSOB, Rijkswaterstaat, provincie Utrecht en de onderzoekers. Is het daarom
lastig om alles zonder last of ruggespraak op te schrijven?
De klantgerichtheid binnen de overheid is anders dan in bedrijfsleven doordat de
overheid geen winst hoeft te maken. Dat maakt cultuurverandering bij de
overheid zo uniek.
Het onderzoek is verdiept omdat enkele ateliergroepleden bij de organisaties
werken. Dat maakt het makkelijker het jargon van de geïnterviewden te plaatsen.
Tegelijkertijd hebben de leden van de ateliergroep hun eigen inzicht in de
veranderingstrajecten ook verdiept omdat het onderzoek vraagt om los te komen
van de organisatie. Zo ontstaat de ruimte om op afstand naar het
51

cultuurveranderingstraject te kijken, het door de tijd te volgen en de invloed op
het eigen werken te ervaren.
Moet je aan een cultuurverandering beginnen? De vooroordelen (grote inspanning
in geld en tijd en beperkt effect) zijn bevestigd. Het lijkt lastig te zijn de balans
vinden tussen het grote, meeslepende verhaal en de kleine veranderingen die
voor medewerkers zichtbaar en voelbaar zijn.
52

7. Bijlagen: Interviews
7.1 Overzicht van geïnterviewden
Naam Organisatie Huidige functie
1 Bert Keijts Rijkswaterstaat Voorzitter Raad van Bestuur
2 Koos Kamsteeg Rijkswaterstaat
woningbouwcorporatie Portaal
Waarnemend hoofd Bureau HID
Rijkswaterstaat Zuid-Holland
3 Mireille van Twuijver Rijkswaterstaat Adviseur Ministerie van Algemene Zaken
4 Jona Maitland Rijkswaterstaat Directeur Vernieuwing Rijkswaterstaat
5 Bart van der Roest Rijkswaterstaat Contractmanager Rijkswaterstaat Dienst
Infrastructuur
6 Barbara de Graaff &Samhoud Accountmanager Rijkswaterstaat
7 Herman Sietsma
8 Ida Zetstra Provincie Utrecht
9 Carolien de Boer
10 Chris Rademaker
11 Eric Valkonet
Provincie Utrecht Provinciesecretaris
Provincie Utrecht Directeur
53
Projectleider nieuwe huisvesting
Provincie Utrecht Teamleider afdeling ruimte
Provincie Utrecht Afdelingshoofd Bodem en Water
12 Hans Versteeg Provincie Utrecht Senior beleidsmedewerker afdeling Bestuur en
juridische zaken
13 Myrthe Berendse Vrije Universiteit
Amsterdam
7.2 Vragenlijst
1. Wat is de aanleiding voor het cultuurveranderingstraject?
2. Welk doel dient het cultuurveranderingstraject voor u?
a. Wanneer is dat doel bereikt?
3. Welke instrumenten zijn ingezet?
Promovenda
Dept. Culture, Organization and Management
4. Welke voorbeelden kunt u geven die het slagen of falen van het traject helder maken?
a. Zijn er omslagpunten in de cultuur te benoemen?
b. Wat is kenmerkend voor het cultuurveranderingstraject?
c. Hoe wordt de urgentie om te veranderen vastgehouden?
5. Kunt u spraakmakende personen opnoemen die actief zijn in dit
cultuurveranderingstraject?
a. Zo ja, hoe hebben ze dat gedaan in uw ogen?
b. Zo ja, hoe kwam dat over bij u?
6. Zijn er nog dingen die u heeft gemist in het cultuurveranderingstraject?
7. Aandachtspunt: ook tijdens interview erop letten wat er niet gebeurd of niet wordt gezegd.

8. Lijst van afkortingen
DRIP: Dynamisch Route-InformatiePaneel
GRIP: Grafisch Route-InformatiePaneel
Geleiderail: vangrail
Kunstwerken: constructies zoals bruggen, viaducten.
TDI : ToeritDoseerInstallatie
DAPI : Dienstbaar, Aanspreekbaar, Professioneel, Integer
OFOS : Opgeblazen FietsOpstelStrook
RADIO : Resultaatgericht, Aanspreekbaar, Dienstverlenend, Integer en Ondernemend
RKW-gesprek : Resultaat, Kwaliteit en Werken gesprek
SCB: Systeemgerichte Contractbeheersing
SE: System Enginering
PNM: Publieksgericht Netwerkmanagement
BEP: Betrouwbare en efficiente partner
MZD: Mensen zijn doorslaggevend
TOG: Toonaangevend Opdrachtgeverschap
NPM: New Public Management
54

9. Literatuur
Anoniem, Een nieuwe tent voor het Bouwdienstcircus.
Bate, P., Strategies for cultural change. Butterworth Heinemann, printing 2002 (1993).
Berendse, M., Duynhoven, H., Veenswijk M., Editing narratives of change. Identity and
legitimacy in complex innovative infrastructure organizations. In: Intervention Research 2 (2006),
pp. 73-89, IOS Press.
Brink, E. Boeksamenvatting door &Samhoud: Alexander J.M. Straathof en Dijk van R.,
Cultuurverandering bij overheid: Sturen of sleuren?
Brink, M. van den, Rijkswaterstaat on the horns of a dilemma. Proefschrift. Eburon, 2009.
Frissen, P.H.A., Bureaucratische cultuur en informatisering. Proefschrift, Sdu, 1989.
Kickert, W.J.M., Meer, F.B. van der, Reorganisatie van de provincie Noord-Holland van 2003 tot
2006. Verschillende invalshoeken en verschillende verhalen. Reed Business, 2009.
Kotter, J.P., Cohen D.S., Het Hart van de verandering. De principes van Leiderschap bij
verandering in de praktijk. Academic Service, 2002.
Martin, J., Organizational Culture. Mapping the Terrain. Sage Publications, 2002.
Matthijsse, R., Bruijn, H., Voort, H. van der, Wagenaar, R. en Wendel de Joode, R. van,
Shared services centers bij de rijksoverheid: Big bang of zachte dwang. In: Tijdschrift voor
Informatie en Management, 6, (2005), pp. 16-25.
Metze, M., Veranderend getij. Rijkswaterstaat in crisis. Uitgeverij Balans, 2010.
Noordegraaf, M., Veenswijk, M., Vermeulen, J., Culturen identificeren. Een nieuwe agenda
voor cultuuranalyses in de publieke sector. In: Bestuurskunde, 3, 2004.
Pelkman, P., Veenswijk, M., Redefining organizational practice through narratives: Unraveling
the Eskom backstage. In: African Journal of Business Management. Vol.2 (2), pp. 41-52, februari
2008.
Peters, K., Het opgeblazen bestuur. Een kritische kijk op de provincie. Uitgeverij Boom, 2007.
Provincie Utrecht, Samen werken aan Kwaliteit en Duurzaamheid. Het perspectief van de
organisatie. Provincie Utrecht, augustus 2007
Provincie Utrecht, Vandaag werken aan morgen. Programmaplan. Provincie Utrecht, september
2008.
Provincie Utrecht, Visie op Anders Werken. De slagvaardige provincie Utrecht in 2012. Provincie
Utrecht, 9 april 2008.
Provincie Utrecht, Organisatie- en cultuurontwikkeling. Vandaag Werken aan Morgen. Provincie
Utrecht, juni 2009.
Provincie Utrecht, Cultuuronderzoek: de uitslag. Intern nieuwsbericht provincie Utrecht, 15
januari 2010.
Rijksbrede Benchmarkgroep, Benchmark Uitvoeringsorganisaties 2005 RBB-III. Samenvattend
rapport. Rijksbrede Benchmarkgroep, 2005.
Rijkswaterstaat, Ondernemingsplan, een nieuw perspectief voor rijkswaterstaat. Doorpakken, wel
degelijk. Rijkswaterstaat, januari 2004.
Rijkswaterstaat, Realisatie programma Agenda 2012. Rijkswaterstaat, juni 2008.
Rijkswaterstaat, Agenda 2012. Rijkswaterstaat, juni 2008.
Schein, E.H., Organizational Culture and Leadership. John Wiley & Sons, 3 rd edition, 2004.
Sietsma, H.H., Vooruitgang door beweging. Provincie Utrecht, mei 2006.
Straathof, A.J.M., Zoeken naar de kern van cultuurverandering. Inzicht, meten, sturen.
Proefschrift, 2009.
Tjeenk Willink, H., Inleiding Vice-President Raad van State bij de presentatie van het Jaarverslag
2009. Nieuwspoort, 14 april 2010.
Veenswijk, M., Interventies van betekenis. Management van cultuurverandering in complexe
organisatienetwerken. Oratie, 4 juli 2006.
Veenswijk, M., Organizational Culture and Change. Vrije Universiteit Amsterdam, college 1 t/m 4.
Veenswijk, M., Reinventing intervention. In: Intervention Research, (2004) 1-6 IOS Press.
Veenswijk, M., Berendse, M., Constructing new working practices through project narratives. In:
Int. J. Project Organization and Management (2008), pp. 65-85, Inderscience Enterprises Ltd.
55