Leren navigeren deelrapport 1 - Gemeenteraad Almere

Conclusies en Aanbevelingen
De verbindingsroute
Hoofdstuk 6
6.1 Startpunt
Dit onderzoek is een vooronderzoek over de vraag
van de gemeenteraad aan de Rekenkamer om
indicatoren te ontwikkelen bij het Collegewerkplan
en de programmabegroting. In het onderzoek heeft
de Rekenkamer het vraagstuk met behulp van vier
externe deskundigen verkend.
Prestatiemanagement is een doel van de (voorgeschreven)
duale begrotingsopzet. Door de
Rekenkamer op 28 september 2006 te verzoeken
een onderzoek te verrichten naar het ontwikkelen
van indicatoren bij het Collegewerkplan, heeft
de raad er (impliciet) voor gekozen prestatiemanagement
als uitgangspunt te nemen in de
verhouding tussen raad en college. Prestatiemanagement,
Planning & Control, dat is taaie kost.
De lijn die de Rekenkamer in dit hoofdstuk volgt
is: Ontrafelen – Sorteren – Verbinden. De in dit
hoofdstuk opgenomen citaten uit de papers dienen
ter illustratie van het betoog van de Rekenkamer.
6.2 Ontrafelen
De Rekenkamer is deze eerste onderzoeksfase
gestart door het maken van een onderscheid
tussen ‘het instrument’ en ‘het gebruik ervan’. Dit
onderscheid is voortgekomen uit het inzicht dat er
een verschil is tussen prestatiemeting en prestatiemanagement.
Prestatiemeting is een voorwaarde
voor prestatiemanagement, maar zonder prestatiemanagement
heeft prestatiemeting geen doel.
Prestatiemeting
De ontvangen papers beschouwd, zijn er nog een
aantal aanvullende constateringen over prestatiemeting.
- Er is sprake van een onderscheid tussen de
beleidscyclus en de Planning & Controlcyclus.
- Een systeem van ‘blauwdrukplanning’ doet geen
recht aan de politieke rationaliteit.
- Het afleiden van indicatoren uit een hiërarchie
van doelstellingen wordt algemeen gezien als
een overschatting van de maakbaarheid van de
samenleving door overheidsbeleid.
- De meetbaarheid van doelstellingen in termen
van maatschappelijke effecten van het beleid
stuit al snel op grenzen.
De Rekenkamer concludeert met betrekking tot
het instrument dat het werken met indicatoren
over de gehele linie van de programmabegroting
(vooral als het beleid nog onvoldoende is
uitgewerkt) voor de gemeenteraad niet erg zinvol
lijkt. Er moet gekozen, en eventueel geprioriteerd,
worden waar prestatiemeting wel en waar prestatiemeting
geen toegevoegde waarde heeft.
1 Werking instrument indicatoren
Doelstellingen zijn vaag en niet concreet (Van Dam). Overheidsdoelen zijn niet of nauwelijks planbaar
en meetbaar gebleken (Aardema). Prestaties en indicatoren liggen niet eenduidig vast en worden
uiteenlopend gewaardeerd omdat deze (als het goed is) politiek zijn bepaald (Huigsloot)
Prestaties en indicatoren zijn veelal moeilijk te definiëren en te meten, dit geldt vooral voor effectmetingen,
vanwege de moeilijk vaststelbare en meetbare objectieve gevolgen en de subjectieve
waardering ervan. De causaliteit achter de bereikte prestaties is vaak moeilijk aan te geven
(Huigsloot) Er zijn geen objectieve problemen of oplossingen en de causale relatie ertussen is twijfelachtig
of problematisch (Van Dam)
Er is sprake van een interventiefuik: de eisen aan de overheid zijn hoog, maar de mogelijkheden van
de overheid gering en een prestatieparadox: de scores op de indicatoren worden almaar hoger, maar
het beoogde effect komt niet dichterbij (Van Dam)
Een goede prestatiemeting en daarbij te gebruiken indicatoren zijn onlosmakelijk verbonden met de
uitwerking van doelen en middelen. In dat kader dienen ze ook vorm te krijgen (…). (Huigsloot)
Meetbare indicatoren kunnen al snel leiden tot perverse effecten, zelfs als de cijfers er nog niet zijn.
(Aardema)
Een complicatie is dat bepalen in hoeverre het gevoerde beleid succes heeft veelal een politieke zaak
is. Daarnaast zijn effecten van het proces, de outcomes, vaak pas na langere tijd zichtbaar. (De Waal)
30 Tussenrapportage aan de gemeenteraad