Leren navigeren deelrapport 1 - Gemeenteraad Almere

Het eerste probleem is het meetbaar definiëren
van doelstellingen. Het moet wel duidelijk zijn wat
gemeten moet worden. Anders ontstaat het risico dat
er ongericht (veel te veel) gegevens worden verzameld.
Meten is weten, maar meten kost ook tijd en geld.
Verder worden doelstellingen soms bewust, uit
(bureau)politieke overwegingen, onduidelijk
gehouden. Dan is het lastig bepalen wat er
gemeten moet worden. Ook laten niet alle
overheidsactiviteiten zich direct vertalen in
meetbare doelen en indicatoren.
Vervolgens komt het vraagstuk van ‘hoe te meten’
als te nemen hobbel naar voren. Auteurs wijzen
erop dat er niet teveel moet worden gemeten, maar
ook niet te weinig. Bovendien zijn cijfers vaak een
vereenvoudiging ten opzichte van de werkelijkheid.
Daarnaast is er nog het risico dat van prestatienormen
verkeerde of zelfs averechtse prikkels
uitgaan. Het beoogde doel wordt dan niet bereikt.
Maar zelfs als deze hindernissen onderweg naar
het meten van organisatorische prestaties en
maatschappelijke effecten zijn genomen, blijft het
probleem van juiste toepassing, interpretatie en
gebruik bestaan. Als belangrijke faalfactor komt
de ambivalente houding van politici ten opzichte
van instrumenten die meer inzicht verschaffen in
beleid en prestaties naar voren. Verantwoording
afleggen wordt al snel ‘afrekenen’. De angst voor
een afrekencultuur bevordert niet de weg naar
meetbaarheid, transparantie en openheid. De
eerdere inspanningen om de juiste te doelen te
formuleren en het juiste meetinstrumentarium in
te richten, leiden bij onjuiste toepassing niet tot de
gewenste resultaten met betrekking tot het beter
presteren van de (gemeentelijke) overheid en het
politiek en publiek verantwoorden.
Het gaat bij het ontwikkelen van indicatoren om het
invoeren en toepassen van prestatiemanagement.
Een bedrijfskundige benadering van de vraag
hoe organisaties optimaal kunnen presteren (De
Waal en Kerklaan, 2006). Het is echter niet een
kwestie van simpelweg de ‘meetlat’ vastleggen en
vervolgens overgaan tot de orde of de waan van de
dag. Dit is een veel te vergaande versimpeling van
de werkelijkheid. Werken met indicatoren is een
manier om de aandacht op (en in het verlengde
daarvan de financiële middelen) te richten. Het gaat
ook over het kunnen aanpassen van de organisatie
en het beleid aan veranderde omstandigheden of
inzichten. Het is een hulpmiddel in het proces
van doelen stellen, activiteiten bepalen, uitvoeren,
resultaten meten en vervolgens het beleid daarop
weer aanpassen. Het is geen objectieve wetenschap.
Het is dus nog niet zo eenvoudig om doelen
zodanig te definiëren dat ze ook meetbaar kunnen
worden gemaakt met behulp van indicatoren. De
Rekenkamer trekt op grond van het bovenstaande
ook de conclusie dat:
• wanneer indicatoren niet aansluiten bij de
ambtelijke organisatie, en
• het college de indicatoren niet mede accepteert
als richting voor haar besluiten, en
• de raad indicatoren naar believen toepast om
‘te shoppen’ of om ‘koppen te snellen’, het
instrument waarschijnlijk z’n doel voorbij schiet.
Belangrijker dan het (door)ontwikkelen van het
instrument is het juiste gebruik ervan. Wanneer
de Rekenkamer de raad een ‘set van indicatoren’
voorschotelt, waarvan op voorhand bekend kan
zijn dat dit op de door de raad gevraagde wijze niet
bijdraagt tot de uiteindelijke doelen die de raad
heeft, dan is dat als ondoelmatig en ondoeltreffend
te betitelen.
1.4. Uitbreiding van de vraagstelling,
splitsing van het onderzoeksplan
Op grond van de eerste verkenning heeft de
Rekenkamer ervoor gekozen om te beginnen
met een onderzoek naar het vraagstuk rond het
‘hoe en waarom opstellen van indicatoren’. De
oorspronkelijke vraag rond het ‘ontwikkelen van
dé indicatoren voor Almere’ is in eerste instantie
geparkeerd. Hierbij is mede overwogen dat het
college heeft aangekondigd ook zelf met een
verbetering en aanvulling van de indicatoren in het
werkplan te komen. Dubbelwerk verrichten is ook
ondoelmatig. Er is door de Rekenkamer vervolgens
een onderzoeksplan ontwikkeld dat het onderzoeksproces
opknipt in twee fasen (zie schema pag. 6).
In de eerste onderzoeksfase staat naast het
instrument (hoe te komen tot de goede
indicatoren) ook het vraagstuk rond het juiste
gebruik van indicatoren centraal. In de eerste
onderzoeksfase verkent de Rekenkamer met
hulp van externe deskundigen de oorspron-
Hoofdstuk 1
Leren navigeren