Arbeidsnotat 7-2011: Grenseløs kontroll - Nei til EU

DEL I: MOT EN FELLES ASYLPOLITIKK I EU
Siden starten på det nye årtusenet har mye skjedd på flyktning- og asylområdet i EU. Unionen var
tidligere nærmest handlingslammet i asyl- og flyktningpolitikken som alltid har vært tema for mye
diskusjon og kontroverser. I dag har unionen utviklet et sammensatt og komplisert juridisk
rammeverk for politikkutvikling på området. Innenfor denne rammen har en stor mengde
fellespolitikk blitt utformet, og EU har satt seg som mål å utvikle et felles asylsystem (Common
European Asylum System - CEAS) innen 2012. Hvordan gikk dette til?
1.1 Fra mellomstatlig samarbeid til overnasjonalitet
1.1.1 Utviklingen av juridisk rammeverk
Med Maastricht-traktaten som trådte i kraft i 1993 fikk EU en felles asyl- og flyktningpolitikk.
Traktaten innførte det såkalte søylesystemet, som definerte ulike politikkområder innenfor ulike
beslutningsprosedyrer. Under den første søylen ble politikk som omhandlet fellesmarkedet
plassert, og beslutninger på dette området var preget av flertallstyre og overnasjonalitet. Under
søyle to og tre ble det tatt beslutninger om felles politikk på henholdsvis utenriks- og
sikkerhetspolitikk (CFSP) og på justisområdet (JHA). Disse beslutningene forutsatte enstemmighet.
EUs asyl- og flyktningpolitikk, som ble definert under den tredje søylen, hadde på denne måten en
mellomstatlig karakter. Asyl- og flyktningpolitikken har alltid variert mye mellom de europeiske
landene, og det viste seg svært vanskelig å bli enige om felles standarder og praksis i Ministerrådet
og på toppmøtet, hvor det krevdes enstemmighet og konsensus. Det mellomstatlige Schengensamarbeidet,
som siden 1985 hadde foregått utenfor rammene av EU, var på sin side langt mer
dynamisk og velfungerende (Vevstad 2006:63).
1. mai 1999 trådte Amsterdam-traktaten i kraft, og med den ble Schengen-samarbeidet integrert i
EUs traktatgrunnlag. Slik ble Schengen gjort gjeldende for alle EUs medlemsland (bortsett fra
Storbritannia og Irland som av kontrollhensyn ikke ønsket å tre inn i samarbeidet). Asyl og
flyktningpolitikken ble med dette flyttet til EUs første søyle, sammen med blant annet visum- og
grensepolitikk, og ble på denne måten underlagt flertallsstyre (Vevstad 2006:64). Dette innebærer
at nye lover kan gjøres gjeldende i hele EU, selv om et mindretall av medlemslandene skulle
stemme mot. Det gir også EU-kommisjonen enerett på å stille forslag til nye lover. Norge knyttet
seg til Schengen-avtalen med en tilslutningsavtale i 2001, og har siden den gang vært bundet av
rettsutviklingen på området.
Siden Norge ble tilknyttet Schengen-samarbeidet har bildet blitt ytterligere komplisert. Lisboatraktaten
ble underskrevet av EU-landene i 2007, til tross for at den svært like grunnlovstraktaten
hadde blitt nedstemt i franske og nederlandske folkeavstemninger i 2005. Den trådte i kraft i 2009.
Med Lisboa-traktaten ble EUs arbeidsmåte grunnleggende forandret, og EU fikk et langt større
politisk handlingsrom. Traktaten opphevde søylesystemet som tidligere hadde skilt mellom overog
mellomstatlige politikkområder. Praktisk talt hele det tidligere JHA-omådet (justispolitikken) ble
med Lisboa underlagt den såkalte medbestemmelsesprosedyren, hvor EU-parlamentet og rådet
behandler lovgivingsforslag fra kommisjonen. Dette innebærer at EU kan fatte flertallsvedtak i
saker som gjelder justispolitikk generelt, og asyl- og flyktningpolitikken spesielt. Siden asyl- og
flyktningpolitikk ble gjort til et overnasjonalt anliggende med Amsterdam-traktaten, og særlig etter
Lisboa, har rettsutviklingen på området skutt voldsom fart.
Arbeidet med å utvikle felles asyl- og flyktningpolitikk skjer i dag innenfor rammen av flere ulike, til
4