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AnwBl 4/2004 239 9 Gedanken zur Zusammenlegung von Gerichtszweigen Leserzuschrift zu dem Beitrag „Integration der Sozialgerichtsbarkeit in die Verwaltungsgerichtsbarkeit?“ von Rechtsanwalt Joachim Francke, AnwBl 2004, 106: In Deutschland erfreut sich das Justizwesen einer Ausdifferenzierung, die kaum Ihresgleichen hat. Nach dem Scheitern einer VwPO Mitte der 80er- Jahre kommen nun erneut Forderungen nach einer Zusammenlegung von Gerichtszweigen auf 1 , so von Staatsminister de Maizière auf dem Richter- und Staatsanwaltstag 2003 2 und ihm folgend von Bundesministerin Zypries 3 . Die Justizministerkonferenz am 6. November hat inzwischen eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die bis zur nächsten Jumiko Vorschläge zur Errichtung einer einheitlichen öffentlich-rechtlichen Fachgerichtsbarkeit erarbeiten soll 4 . Diese teilt sich bekanntlich in VG/ OVG/BVerwG sowie SG/LSG/BSG und FG/BFH 5 . Dabei fällt schon ein grundlegender Unterschied auf, und zwar die Zweistufigkeit in der Finanzgerichtsbarkeit. Diese hat sich bewährt, erscheint jetzt sogar als die modernere Variante, denn bei VG (§§ 124 f. VwGO) und – eingeschränkt – SG (§ 144 SGG) wird die Konzentration auf eine Tatsacheninstanz angestrebt. Damit sind wir bei einem der Hauptargumente, der Effizienz der Justiz. Die „knappe Ressource Recht“ 6 darf angesichts enger Haushalte, allgemeiner Sparzwänge und vor der generellen „Modernisierung ... unserer Gesellschaft“ 7 nicht vergeudet werden. Dies reicht als Begründung aber nicht aus, denn wer verändern will, hat die Beweislast dafür, dass es hinterher besser funktioniert. Zunächst lässt sich dies für die räumliche Zusammenlegung von Gerichten ohne weiteres feststellen. Das Hamburger „Haus der Gerichte“ ist hierfür ein gutes Beispiel. In Schleswig-Holstein z. B. verfügen VG und OVG, die in einem Gebäude untergebracht sind, zudem noch über eine gemeinsame Gerichtsverwaltung. Eine institutionelle Verschmelzung hätte darüber hinaus noch den Vorteil, dass der Einsatz der Richterinnen und Richter flexibler nach dem jeweiligen Geschäftsanfall gesteuert werden könnte. Ein Wechsel zwischen den Gerichtsbarkeiten ist bisher regelmäßig nur mit Zustimmung des (Lebenszeit-)Richters möglich, anders als die Betreuung mit anderen Aufgaben im Rahmen der Geschäftsverteilung (§ 21 e GVG). Gehen also etwa die Asylverfahren zurück, steigen aber zeitgleich die Streitigkeiten im Bereich der Gesetzlichen Krankenversicherung an, kann hierauf zurzeit nur begrenzt durch Verschiebungen von manpower reagiert werden. Dies wäre einfacher, würden beide Verfahrensgegenstände innerhalb derselben Gerichtsbarkeit verhandelt. Dem kann auch nur begrenzt die fehlende Sachkenntnis entgegengehalten werden, die Notwendigkeit der Einarbeitung in eine fremde Rechtsmaterie. Warum soll der (übliche) Wechsel vom Miet- über das Straf- zum Erboder Handelsrecht möglich sein, nicht aber der vom Sielbeitrags- zum Grundsteuer- oder Rentenrecht? Noch weiter: eine Einarbeitung in neues materielles Recht ist angesichts der Aktivitäten der Gesetzgeber auf nationaler und europäischer Ebene ständig erforderlich8 . Schließlich: Bereits jetzt gibt es erhebliche Überschneidungen in den Rechtsbereichen, Sozial(hilfe)- und Sozialversicherungsrecht sind im Einzelfall oft kaum abgrenzbar und bedienen sich beide des SGB X als Verwaltungsverfahrensregelung. So wird auch die Bürgerfreundlichkeit einer Zusammenlegung deutlich, denn die Wahl des Rechtswegs wird erheblich erleichtert. Dies ist besonders bedeutsam, weil in der ersten Instanz kein Anwaltszwang besteht und oft ohne solchen geklagt wird. Aber auch anwaltliche Fehlberatungen können insoweit nicht mehr vorkommen. Zu regeln ist natürlich die bisher noch sehr unterschiedliche Struktur. Neben der schon erwähnten Zweistufigkeit FG/BFH gibt es vor allem Differenzen bei der Besetzung der Spruchkörper. Beim SG bestehen diese aus einem Berufsrichter und zwei ehrenamtlichen Richtern, aus Arbeitnehmer- und -geberlager. Bei VG/FG findet sich die Besetzung 3/2, oder aber, deutlich zunehmend, wenn nicht schon durchweg, der Einzelrichter/entscheidender Berichterstatter 9 (jeweils § 6 VwGO/FGO, § 87 a VwGO, § 79 a MN FGO) ohne Ehrenamtliche. Die Senate des OVG entscheiden fast nur noch im Beschlusswege und damit auch nur durch die Berufsrichter. Die Mitwirkung von Ehrenamtlichen steht damit grundsätzlich in Frage, unabhängig von ihrer Sinnhaftigkeit angesichts zunehmend komplexer Rechtsfragen. Insoweit ist eine Angleichung also wohl ohnehin überfällig und dürfte nicht allzu problematisch werden. Bei den Zivilgerichten gibt es schließlich ebenfalls Kammern mit und ohne Ehrenamtliche („Handelsrichter“). Die zweite Tatsacheninstanz könnte dann auch in der Theorie abgeschafft werden. Praktisch hat sie kaum noch Bedeutung, jedenfalls bei VG/OVG, und es besteht nach allgemeiner Meinung auch kein Anspruch auf mehrere gerichtliche Prüfungen (Art. 19 Abs. 4 GG, Art. 6 EMRK, Art. 47 EU- Grundrechtecharta). In Ländern mit mehreren erstinstanzlichen Gerichten kommt zumindest dem OVG auch noch die Aufgabe zu, das Landesrecht einheitlich auszulegen. Auch der Einwand, der gesetzliche Richter (Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG) könne nicht mehr präzise bestimmt werden, verfängt nicht. Die Zuweisung an einen Gerichtszweig wäre vielmehr eindeutiger möglich. Die notwendigen Angleichungen im Verfahrensrecht von VwGO/SGG/ FGO stellen heute kaum noch eine ernsthafte Herausforderung dar, sie sind oft schon in den verschiedenen „Reform“-Gesetzen erfolgt. Effizienz, Effektivität und Transparenz dürfen unbegrenzt verbessert werden. Rechtsanwalt Hans Arno Petzold, Hamburg 1 S. schon Verf. in MHR 4/1999, S. 28 (www.richter verein.de). 2 Die Rede ist auf der Internet-Seite des DRB (www.drb.de) nachzulesen; vgl. auch NJW-aktuell, Heft 40/2003, S. XII. 3 Pressemeldung Nr. 77/03 v. 24. September 2003, http://www.bmj.bund.de; vgl. auch NJW-aktuell, Heft 42/2003, S. XII und Heft 44/2003, S. XII. 4 http://www.jura.uni-sb.de/JuMiKo/jumiko_nov03/ TOP-C.II.3.htm, http://www.justiz.nrw.de/JM/justiz politik/jumiko/herbstkonferenz03/c_verschiedenes/ C_II_3. html, s. dazu auch das Presse-Echo auf der Seite www.richterverein.de. 5 Vgl. auch Art. 95 Abs. 1 GG, der natürlich anzupassen wäre. 6 Zypries, Fn. 2. 7AaO. 8 Vgl. dazu auch die Veranstaltungsberichte „Europarecht in der Praxis“ in MHR (www.richterverein.de). 9 Vgl. dazu NJW-aktuell, Heft 43/2003, S. X und Presseinformation 124/2003 des Hess. JM vom 26.09.2003, http://www.justiz.hessen.de – Presse.
240 MN MITTEILUNGEN Berufsrecht Freigabe der Fachanwaltschaften – Durchbruch oder Chaos? Unter dieser Überschrift lud die Bundesrechtsanwaltskammer und die Rechtsanwaltskammer Hamburg in Berlin zu einem Symposium ein, an dem etwa 65 Teilnehmer teilnahmen. In Fortsetzung des bereits in Februar 2002 stattgefundenen „DAV-Forums Zukunft der Anwaltschaft: Fachanwaltschaften – Eine Forderung des Marktes“* standen sich im Wesentlichen die Vertreter einer vorsichtig kontrollierten und einer nahezu völligen Freigabe weiterer Fachanwaltschaften gegenüber. Dabei wurden die Theorien von Prof. Dr. Quaas, Stuttgart, und Rechtsanwalt Hartmut Scharmer, Hamburg, Geschäftsführer der RAK Hamburg, gegenübergestellt. Das Quaas-Modell Für Prof. Quaas führt eine vorsichtige Ausweitung der Fachanwaltschaften zur Qualitätssicherung. Damit könne auch der Rechtsschutz der Bürger verbessert werden. Er geht dabei von drei Eckpfeilern aus: Einmal dem Berufsbild, das sich aus dem Gesetz ergibt. Dort werde von „allen“ Rechtsgebieten gesprochen, also von dem Allgemeinanwalt. Daraus resultiere die Aufgabe, den Allgemeinanwalt zu schützen. Als zweiten Eckpfeiler nannte er die Notwendigkeit der Spezialisierung der Anwaltschaft. Des Weiteren müsse als Drittes das Verhältnis zu den Interessens- und Tätigkeitsschwerpunkten geklärt werden. Daher habe er Kriterien erarbeitet, mit denen die Satzungsversammlung feststellen kann, ob eine Fachanwaltschaft notwendig sei oder nicht. Seiner Einschätzung nach führe die konsequente Anwendung dieser Kriterien durch die Satzungsversammlung zu einer Ausweitung der Fachanwaltschaften. Er betonte stets, dass dies kontrolliert geschehen und gegebenenfalls begrenzt werden müsse. Das Scharmer-Modell Demgegenüber ging der Kollege Scharmer zwar auch von drei Punkten aus, die jedoch unterschiedlichen Inhalts waren: So zeige die Nachfragesituation, dass Kriterien für die Suche nach einem geeigneten Anwalt notwendig sind. Dies ergebe also der Markt. Auf Seiten der Anwaltschaft sei festzustellen, dass Fachanwälte mehr verdienen, und die Anwältinnen und Anwälte ein Recht und ein Interesse daran hätten, ihre erworbenen Kenntnisse zu vermarkten und mit ihnen zu werben. Außerdem würden die vielzähligen Erfahrungen mit schlechten Anwälten die Notwendigkeit geprüfter Qualität zeigen. Ausgangspunkt dürfte nicht das Berufsbild des Allgemeinanwalts sein. Die derzeitige Vergabe des Fachanwaltstitels sei ein formalisiertes Verfahren und kein zuverlässiges System. Seiner Ansicht nach müsse es Mög- lichkeit geben, nachzuweisen, dass eine Qualifikation vorliegt. Gerade jüngere Kolleginnen und Kollegen können es sich oft zeitlich und finanziell nicht leisten, einen Fachanwaltskurs zu belegen. Als Lösung bietet er an, echte Prüfungen durchzuführen, in denen die Qualifikation nachgewiesen werden kann. Jeder Anwalt, der mindestens drei Jahre seinen Beruf ausübt, solle diese Prüfung in dem von ihm gewünschten Rechtsgebiet durchführen können. Auch wenn dies zu einer unbeschränkten Anzahl von Fachanwaltschaften führen könne, habe die Satzungsversammlung lediglich das Recht, die formalen Kriterien festzulegen. Sie dürfe nicht massiv in den Anwaltsmarkt dadurch eingreifen, dass sie lediglich acht Fachanwaltschaften zulässt. Im Übrigen diene die Ausweitung der Fachanwaltschaften auch einem öffentlichen Gut: Jeder Mandant müsse das Recht haben, für seinen Fall geprüfte Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte zu finden. Die Begrenzung auf das Führen von zwei Fachanwaltstiteln müsste dann fallen. In der folgenden Diskussion wechselten sich die Befürworter und die Gegner der jeweiligen Meinungen ab. Die stellvertretende Vorsitzende der Arbeitsgemeinschaft Allgemeinanwalt im DAV, Rechtsanwältin Gitta Kitz-Trautmann, lehnte in ihrem Beitrag eine unkontrollierte Vielzahl von Fachanwaltschaften ab. Die Tätigkeitsbereiche der Allgemeinanwälte dürften nicht ausgehöhlt werden. Der Markt verlangt mehr Fachanwaltschaften AnwBl 4/2004 Für Rechtsanwalt Dr. Michael Streck, Vizepräsident des DAV, war es evident, dass die Fachanwaltschaften eine Forderung des Marktes sind. Dies habe allein schon das Forum des DAV in Frankfurt gezeigt. Letztlich gehe es nur noch darum, ob es eine langsame oder eine beschleunigte Entwicklung zur Ausweitung der Fachanwaltschaften gebe. Begrenzende Modelle würden dabei nicht helfen. Der Allgemeinanwalt werde weiter seinen Raum haben. Für die Geschäftsführerin der RAK Köln, Rechtanwältin Dr. Susanne Offermann-Burckart, gibt es keinen Zweifel, dass die Rechtssuchenden eine Ausweitung der Fachanwaltschaften wollen. Nach ihrer Ansicht könne es aber nur eine maßvolle Ausweitung geben. Dies sei notwendig, damit die Ratsuchenden den Überblick bewahren können. Die Anwaltschaft selber sehe dies differenzierter. So drängen viele Kolleginnen und Kollegen auf eine Ausweitung der Fachanwälte, während beispielsweise Allgemeinanwälte gegen eine planlose Ausweitung wären. Auch würden Fachanwaltsträger der bestehenden Fachanwaltschaften teilweise eine Ausweitung ablehnen. Dies gelte auch für Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte, die sich auf Gebieten spezialisiert haben, für die es noch kein Fachanwalt gibt. Eine Umfrage der Kammer Köln habe ergeben, dass etwa 50 % der Anwältinnen und Anwälte für eine Ausweitung seien. In München waren dies sogar 64,3 %. Dabei ist zu beachten, dass ab dem Zulassungsdatum von 1983 die Zustimmung steigt. Die jüngeren Kolleginnen und Kollegen befürworteten eine Ausweitung der Fachanwaltschaften, aber auch die zwischen 40- und 50-jährigen. Nach Angaben aus München wurden bei der Ausweitung der Fachanwaltschaften etwa 30 Rechtsgebiete genannt. * <strong>Anwaltsblatt</strong> 2002, 220 ff. und Beilage des <strong>Anwaltsblatt</strong>es 4/02.
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