Der Vertrag von Lissabon und das Grundgesetz - Dr. Peter Gauweiler

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Murswiek, Gutachten Vertrag von Lissabon 48 sis verbis zum souveränen Staat ausgerufen wird, könne, so eine verbreitete Meinung, die Europäische Union nicht als Staat angesehen werden. Dies ist ein Irrglaube, wenn auch – wie bereits dargelegt – schon aus Gründen der internationalen Rechtssicherheit ein Staat im völkerrechtlichen Sinne erst dann entstehen kann, wenn er sich selbst so bezeichnet. Für die Frage, ob die Europäische Union materiell die Voraussetzungen der Staatlichkeit erfüllt, ist die Bezeichnung als „Staat“ und ist ein förmlicher Gründungsakt indes eine Äußerlichkeit, auf die es nicht entscheidend ankommen kann. Das Abstellen auf einen Gründungsakt verkennt, daß die Staatswerdung Europas ein dynamischer Prozeß ist, der sich über Jahrzehnte erstreckt. Die Europäische Union wird nicht durch eine einmalige Entscheidung zu einem Staat, sondern ihr wachsen im Laufe der Zeit immer mehr Hoheitsrechte und damit auch Staatsfunktionen zu – teils durch Änderungen der Gründungsverträge, teils durch extensive Inanspruchnahme von in den Verträgen gar nicht vorgesehener oder allenfalls vage angelegter Kompetenzen 88 . Dieser Kompetenzzuwachs erstreckt sich auf immer mehr Sachgebiete. Er führt in quantitativer und qualitativer Hinsicht dazu, daß die Europäische Union eines Tages funktionell den Charakter eines Staates hat, ohne daß sie förmlich als Staat „gegründet“ worden ist, und möglicherweise hat er bereits dazu geführt. Wenn eines Tages die „Vereinigten Staaten von Europa“ förmlich gegründet werden sollten, dann wird dies ein Formalakt sein, der lediglich förmlich bestätigt, was der Sache nach längst geschehen ist. Für die Beurteilung der Frage, ob die verfassungsrechtlichen Grenzen der Übertragung von Hoheitsrechten überschritten und der Grundsatz der souveränen Staatlichkeit verletzt ist, kommt es also nicht darauf an, ob ein förmlicher Staatsgründungsakt vorliegt, sondern es kommt darauf an, an welcher Stelle des dynamischen Integrationsprozesses wir mittlerweile angekommen sind. Wenn es also zutrifft, daß die europäische Staatswerdung sich nicht in einer einmaligen Entscheidung vollzieht, sondern in einem jahrzehntelangen Prozeß, der aus unzähligen kleinen Schritten besteht, dann hat dies auch Konsequenzen für die verfassungsgerichtliche Überprüfung der Einhaltung der vom Grundgesetz vorgegebenen Grenzen der Übertragung von Hoheitsrechten. Die Fragestellung für das Bundesverfassungsgericht kann nicht sein: Ist ein bestimmter Vertrag – hier der Vertrag von Lissabon – ein Vertrag, der etwas qualitativ völlig Neues schafft, nämlich aus einem „Staatenverbund“ einen „Bundesstaat“ macht? Sondern die Frage muß sein: Hat unter Einbeziehung des zu beurteilenden Vertrages der Integrationsprozeß die Grenze überschritten, die das Grundgesetz der Übertragung von Hoheitsrechten setzt? Bleibt also die Gesamtheit der bis jetzt übertragenen, der von der Europäischen Union ohne ausdrückliche Übertragung in Anspruch genommenen und der durch den zu beurteilenden Vertrag zusätzlich übertragenen Hoheitsrechte noch im Rahmen dessen, was zu übertragen das Grundgesetz erlaubt? Wie oben bereits dargelegt (C.I.2.c bb), kommt es für die Beantwortung dieser Frage nicht auf die begriffliche Einordnung der Europäischen Union an, insbesondere nicht darauf, ob 88 Ausführlich zum dynamisch-prozeßhaften Charakter der europäischen Integration und zu den daraus sich ergebenden Konsequenzen für ihre verfassungsrechtliche Beurteilung Murswiek, Der Staat 32 (1993), S. 161 ( 168 ff.).
Murswiek, Gutachten Vertrag von Lissabon 49 man sie als „Staatenverbund“ 89 , als „Bundesstaat“ 90 oder etwa als „Teilbundesstaat“ 91 bezeichnet 92 . Man mag sie als „Staatenverbund“ bezeichnen, solange sie sich noch nicht zum souveränen Staat proklamiert hat und sie auf der völkerrechtlichen Ebene noch nicht als Staat agiert, sondern als staatsähnliche Organisation. Dies schließt aber keineswegs aus, daß die oben aufgezeigten Grenzen der Übertragbarkeit von Hoheitsrechten überschritten sind. Verfassungsrechtlich geht es nicht um „Staat“ oder „Nicht-Staat“, sondern um die europäische Staatswerdung und die ihr korrespondierende Entstaatlichung der Mitgliedstaaten, um die Anreicherung von Elementen der Staatlichkeit bei der Europäischen Union und den Verlust von Elementen der Staatlichkeit auf Seiten der Mitgliedstaaten, um die Konkretisierung der Grenze, die das Grundgesetz diesem Staatswerdungs- und Entstaatlichungsprozeß setzt, und um die Beantwortung der Frage, ob diese Grenze mit dem Vertrag von Lissabon überschritten ist. e) Der Vertrag von Lissabon und der Grundsatz der souveränen Staatlichkeit aa) Rechtsetzungshoheit und Rechtsprechungshoheit Schon vor dem Vertrag von Lissabon hatte die Europäische Union schon so weitreichende Rechtsetzungskompetenzen, daß man sie in ihrer Gesamtheit kaum noch als einzelne Hoheitsrechte im Sinne von Art. 24 Abs. 1, 23 Abs. 1 GG ansehen konnte. Durch den Vertrag von Lissabon kommen weitere wichtige Rechtsetzungskompetenzen hinzu. Im Ergebnis ist dadurch die Europäische Union weit über eine sektorale zwischenstaatliche Einrichtung hinausgewachsen. Wie sogleich im einzelnen gezeigt wird, hat die Europäische Union sowohl quantitativ als auch qualitativ so umfangreiche Kompetenzen, wie sie für die Bundesebene eines Bundesstaates typisch sind. (1) Flächendeckende Kompetenzen (1.1) Keine sektorale Beschränkung, sondern thematische Flächendeckung Die Europäische Union ist aus einer zunächst auf wirtschaftsrelevante Sektoren begrenzten Gemeinschaft hervorgegangen, die im Laufe der Jahrzehnte immer mehr Rechtsetzungs- 89 So die Begriffsprägung des BVerfG im Maastricht-Urteil, BVerfGE 89, 155 (190). 90 Dies erwägt z.B. Siegfried Broß, Verfassungssystematische und verfassungspolitische Überlegungen zum Erfordernis eines nationalen Referendums über die Verfassung der Europäischen Union, in: FS Hablitzel, 2005, S. 55 (60). 91 Ebenfalls eine Erwägung von Broß (Fn. 90), S. 61, 62. 92 Dazu Haack (Fn. 74), S. 13: „Wenn das Schrifttum nahezu einhellig die fehlende Staatsqualität der EU beschwört und beteuert, so handelt es sich mehr und mehr um eine begriffliche Absicherung, die dem Sachzusammenhang nur noch begrenzt gerecht werden kann. Der Begriff wird dann bewußt nicht verwendet, obwohl und weil er der Sache nach irgendwie paßt.“ Und Di Fabio, Der Staat 32 (1993), S. 191 (197), stellte bereits 1993 fest, es deute sich ein Entwicklungsprozeß an, „in dem die europäische Ebene die entscheidende staatliche Rechtsmacht an sich zieht, aus formalen oder institutionellen Gründen dieser Ebene die Staatsqualität jedoch abgesprochen wird“. Dem entspricht der Hinweis von Siegfried Broß, Überlegungen zur europäischen Staatswerdung, JZ 2008, S. 227 (229), auf die Diskrepanz zwischen dem, „was die Vertragsstaaten zwar nach ihrem erklärten Willen nicht anstreben, durch ihr Tun aber gleichwohl materiell erreichen“.
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