desarrollo

SOBRE
Informe Europeo sobre el Desarrollo de 2009
Construcción del Estado y cohesión social
expectativas realistas de lo que puede lograr un compromiso internacional. El criterio general de las intervenciones de creación del
Estado debe basarse en el aprovechamiento de todas las oportunidades sobre el terreno, y evitar planes ambiciosos para reformar
completamente las instituciones estatales y el contrato social. Dado que la construcción del Estado es un proceso profundamente
político, el conocimiento del contexto local y un enfoque ascendente compatible con los incentivos son esenciales para aumentar
las probabilidades de que los compromisos internacionales sean fructíferos.
2. LA COHESIÓN SOCIAL Y LAS DIMENSIONES INTANGIBLES DE LA CONSTRUCCIÓN
DEL ESTADO
El concepto de construcción del Estado ha evolucionado considerablemente durante los últimos años.
En la década de los noventa se hacía hincapié en la construcción y refuerzo de las instituciones formales
y la capacidad estatal. No obstante, en los últimos años se ha empezado a reconocer que el Estado no
puede tratarse de forma aislada, y que sus relaciones con la sociedad son de vital importancia en este tipo
de procesos. La esencia de la construcción del Estado, y sobre todo la de un Estado “sensible”, 4 ahora se
concibe como un proceso político eficaz en el que los ciudadanos y los Estados negocian recíprocamente
sus demandas, obligaciones y expectativas. 5 Las situaciones de fragilidad son aquellas en las no se ha
puesto en marcha ningún proceso efectivo. La debilidad de las instituciones estatales, por ejemplo,
también guarda relación con los mecanismos de selección del poder, a veces distorsionados por los lazos
étnicos o religiosos, la escasez o falta de control sobre el ejecutivo, y la inexistencia de una participación
pública en las decisiones políticas. Este cambio de perspectiva ha situado el concepto de legitimidad
(como medio para la construcción de capacidad estatal y fin en sí misma) en el primer punto del orden del
día de la construcción del Estado.
Por lo tanto, se ha dejado de adoptar un enfoque del refuerzo institucional esencialmente descendente (centrado en los actores estatales
y en las élites nacionales) para pasar a uno ascendente que vincula Estado y sociedad (y que trabaja a través de la sociedad civil). 6 Pese a
ello, las medidas se centran con demasiada frecuencia en las élites y en las instituciones centrales y formales (véase el recuadro 7.6), sin
llegar a fomentar un proceso político más inclusivo, y abordando únicamente los aspectos nacionales en lugar de los locales. 7 De hecho,
la comunidad internacional normalmente se ha centrado en los aspectos técnicos de la construcción del Estado (como los programas
de formación para los miembros de la administración pública), ya que estos se consideran no intrusivos y apolíticos.
Si la construcción del Estado no se limita al desarrollo de la capacidad de las instituciones estatales, y en general guarda mayor
relación con el proceso de negociación entre los ciudadanos, los grupos sociales y el Estado, un enfoque centrado en los aspectos
técnicos de la creación institucional podría obviar la dinámica del proceso político para conciliar la capacidad estatal y las expectativas
sociales. De hecho, la fragilidad estatal es un fenómeno profundamente político, caracterizado por la ausencia de procesos eficaces
que establezcan un equilibrio entre las capacidades del Estado y las expectativas de la sociedad. Por lo tanto, es poco probable
que un enfoque centrado exclusivamente en los aspectos formales restablezca la eficacia de los procesos políticos que conforman
la base del contrato social. Las intervenciones para construir la capacidad de las instituciones estatales deben estar respaldadas y
complementadas por acciones que tengan en cuenta la función que desempeñan las percepciones y expectativas, las consultas
de carácter ascendente y el grado en que las poblaciones se sienten representadas por las instituciones públicas.
2.1 IMPORTANCIA DE LAS “DIMENSIONES INTANGIBLES” DE LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO
El compromiso internacional en la construcción del Estado no puede pasar por alto los elementos sociales y culturales sobre los que se
apoyan las instituciones estatales. Para entender las estructuras de gobernanza de un país puede resultar útil realizar un análisis de la
influencia del contexto histórico y cultural sobre la percepción pública de quiénes son las “autoridades” y cuáles son las instituciones
informales más importantes. Por ejemplo, estas dimensiones intangibles pueden repercutir sobre las reformas políticas y judiciales.
Las divisiones de la sociedad en las dimensiones étnica, religiosa, racial y espacial podrían afectar al funcionamiento de los procesos
electorales. La puesta en marcha de campañas de educación cívica y mecanismos de deliberación que incluyan la opinión de la
población durante la revisión o redacción de una constitución, puede garantizar un consenso y construir un sentimiento de confianza
y vinculación hacia esta última. Las creencias, percepciones y valores colectivos, así como los valores culturales, también son elementos
importantes de las reformas en materia de seguridad (recuadro 7.1).
4
Whaites, 2008.
5
CAD-OCDE, 2008.
6
Pouligny, 2009.
7
Véase Kaplan (2009) en el volumen 1B para un estudio detallado de las ventajas de involucrar a los actores locales.
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INFORME EUROPEO
ELDESARROLLO