Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland - website ...

Opleiden en leren van
laaggeschoolden in
Nederland

Titel Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland
Auteur Sonja Jansen en Tonny Huisman
Datum juni 2004
Pettelaarpark 1
Postbus 1585
5200 BP ’s-Hertogenbosch
Tel: 073-6800800
Fax: 073-6123425
www.cinop.nl
© CINOP 2004
Niets uit deze uitgave mag worden
vermenigvuldigd of openbaar gemaakt
door middel van druk, fotokopie, op welke
andere wijze dan ook, zonder vooraf
schriftelijke toestemming van de uitgever.
2 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Inhoud
1 Inleiding ............................................................... 3
2 Algemene gegevens ........................................... 4
2.1 Economische, Arbeid(smarkt) en sociaal demografische context ................ 4
2.1.1 Economische ontwikkelingen Nederland ........................................................ 4
2.1.2 Demografische ontwikkeling en kenmerken bevolking .................................. 5
2.2 Definities............................................................................................................. 9
2.2.1 Volwassenen ..................................................................................................... 9
2.2.2 Laaggeschoolden .............................................................................................. 9
2.2.3 Volwasseneneducatie ..................................................................................... 10
2.3 Historische ontwikkeling van volwasseneneducatie en opleiden ................ 10
2.4 Beleid ................................................................................................................ 13
2.4.1 Betrokkenen bij het scholingsproces van laaggeschoolden ........................ 13
2.4.2 Overheidsbeleid en recente initiatieven ........................................................ 14
2.5 Deelnemers en deelname .............................................................................. 15
2.6 Belemmeringen ............................................................................................... 18
2.7 Motivatie ........................................................................................................... 19
2.8 Leervragen ....................................................................................................... 21
2.9 Huidige ontwikkelingen, .................................................................................. 22
3 De vier contexten van leren ..............................23
3.1 Verplichte leertracten ...................................................................................... 23
3.1.1 Betrokkenen ..................................................................................................... 23
3.1.2 Beleid ................................................................................................................ 23
3.1.3 Financiering ..................................................................................................... 25
3.1.4 Deelnemers en deelname .............................................................................. 25
3.1.5 Aanbod ............................................................................................................. 29
3.1.6 Leervragen ....................................................................................................... 30
3.1.7 Evaluatie .......................................................................................................... 31
3.2 Leren in de context van werk ......................................................................... 34
3.2.1 Betrokkenen ..................................................................................................... 34
3.2.2 Beleid ................................................................................................................ 36
3.2.3 Financiering ..................................................................................................... 42
3.2.4 Deelnemers en deelname .............................................................................. 48
3.2.5 Aanbod ............................................................................................................. 52
3.2.6 Leervragen ....................................................................................................... 61
3.2.7 Evaluatie .......................................................................................................... 62
3.3 Leren in de context van sociale cohesie ....................................................... 64
3.3.1 Betrokkenen ..................................................................................................... 64
3.3.2 Beleid ................................................................................................................ 64
3.3.3 Financiering ..................................................................................................... 66
3.3.4 Deelnemers en deelname .............................................................................. 66
3.3.5 Evaluatie .......................................................................................................... 69
3.4 Leren in de context van persoonlijke ontwikkeling ....................................... 70
3.4.1 Betrokkenen ..................................................................................................... 70
3.4.2 Beleid ................................................................................................................ 71
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
1

3.4.3 Financiering ..................................................................................................... 71
3.4.4 Deelnemers en deelname .............................................................................. 71
3.4.5 Evaluatie .......................................................................................................... 72
4 Conclusie ...........................................................73
2 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

1 Inleiding
In 2003 heeft de OECD een rapport uitgebracht over de toegang tot en deelname aan
leeractiviteiten van volwassenen (Beyond rhetoric: Adult learning policies and practices,
Parijs, 2003). Zowel het onderzoeksproces als het resultaat zijn positief ontvangen. Deze
ervaring was voor de OECD aanleiding om op dit thema een tweede rapportage uit te
brengen met de inbreng van vier landen voor studie over de gehele breedte van het
onderzoeksterrein en de inbreng van vijf landen voor een focus op de toegang en deelname
van laaggeschoolde volwassenen. Nederlands is één van de vijf landen, die zich focussen op
laaggeschoolde volwassenen. In het kader van dit project heeft het ministerie van OCW aan
CINOP gevraagd om een achtergrondrapport over dit thema voor de Nederlandse situatie
samen te stellen.
Onderzoekskader
De kernvraag van de OECD is te onderzoeken of de mogelijkheden tot leren voor
laaggeschoolde volwassenen adequaat zijn en hoe volwasseneneducatie en opleiden een
antwoord kunnen geven op de vragen vanuit de arbeidsmarkt.
Uitgangspunten
Dit rapport is een brondocument met de feiten en cijfers die in de periode van oktober 2003
tot februari 2004 bekend zijn over het opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland.
In de OECD studie is de doelgroep van deze studie omschreven als volwassenen van 25-64
jaar die niet in het bezit zijn van een startkwalificatie 1 en die bovendien het initieel
(dag-)onderwijs verlaten hebben.
Er worden vier contexten onderscheiden waarin laaggeschoolde volwassenen leren:
• Verplichte leertrajecten voor werk en inburgering;
• Leren voor werk;
• Leren met betrekking tot sociale cohesie;
• Leren voor persoonlijke ontwikkeling.
Opzet van dit rapport
De onderzoeksvragen voor de achtergrondstudie voor het reviewbezoek zijn door de OECD
in een format uitgewerkt. Voor de oorspronkelijke rapportage en voor de verzameling van de
gegevens is dit format gebruikt. Voor deze rapportage is voor een andere opzet gekozen:
In hoofdstuk 2 worden algemene gegevens verstrekt. Het gaat in eerste instantie om
economische en demografische gegevens en gehanteerde definities. Vervolgens komen in
algemene zin aspecten als beleid, deelname, belemmeringen, motivatie en leervragen aan de
orde. In hoofdstuk 3 worden deze aspecten, voor zover van toepassing, per context waarin
wordt geleerd gespecificeerd. Het rapport wordt afgesloten met een hoofdstuk conclusie.
1 Als laagste opleidingsniveau als voorwaarde voor een succesvolle beroepsloopbaan wordt in het Nederlandse beleid niveau 2
van de Nederlandse kwalificatiestructuur voor het beroepsonderwijs aangehouden.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
3

2 Algemene gegevens
2.1 Economische, Arbeid(smarkt) en sociaal demografische context
2.1.1 Economische ontwikkelingen Nederland
Het Hoofdlijnenakkoord van het tweede kabinet Balkenende (16 mei 2003) rept over de
dramatisch slechter geworden economische en budgettaire situatie van Nederland. De
concurrentiepositie van Nederland is sinds 2002 fors verzwakt, waarbij ook de stijgende
kosten die de vergrijzing van de bevolking met zich meebrengt om structurele oplossing
vragen. Cijfers van het CBS laten vanaf 2001 in drie opeenvolgende jaren een dalende
tendens in de economische groei zien (Tabel 2.1).
Tabel 2.1: Ontwikkeling van het Nederlandse bruto binnenlandsproduct (bbp); percentages
Jaar +/-
1997 3,8
1998 4,3
1999 4,0
2000 3,5
2001 1,2
2002 0,2
2003 (1e kwartaal) -0,2
2003 (2e kwartaal) -1,2
(bron: CBS)
“Burgers zijn zich meer dan ooit bewust van de gebreken die Nederland vertoont en de
noodzaak de kwaliteit van onder andere publieke dienstverlening en het onderwijs te
verbeteren”, aldus het Hoofdlijnenakkoord. Het kabinet ziet in onderwijs en kennis de basis
voor economische ontwikkeling. Onderwijs wordt overigens ook genoemd als belangrijke
plaats voor het doorgeven van Nederlandse waarden en normen, die een voorwaarde zouden
zijn voor succesvolle integratie in de samenleving.
Door de langdurige periode van economische groei in de jaren ’90 en de ontwikkeling van de
economie naar een kenniseconomie is de behoefte aan hooggekwalificeerd personeel
toegenomen. Doordat de huidige personeelsopbouw nog de traditionele beroepenstructuur
weerspiegelt, is er in betrekkelijk korte tijd een tekort aan hoger opgeleiden ontstaan, met
name in de technische en de bètaberoepen. Tegelijkertijd ontstaan door een trendmatige
vergrijzing en ontgroening van de beroepsbevolking en een geleidelijke verkorting van het
werkzame leven door latere intrede op en vervroegde uittreding uit de arbeidsmarkt
problemen in het arbeidsvolume.
Door deze ontwikkelingen is er in de afgelopen jaren een kwantitatieve en kwalitatieve
mismatch ontstaan tussen de vraag naar en het aanbod van arbeid.
Om de economische stabiliteit te handhaven zal in de komende periode moeten worden
geïnvesteerd in een verhoging van het opleidingsniveau van de beroepsbevolking. Hierbij is
ook de onderkant van het kwalificatiebouwwerk (=startkwalificatieniveau) nadrukkelijk in
beeld. Daarnaast is ook extra aandacht nodig voor het langer aan het werk houden van
mensen en in het benutten van nieuw arbeidspotentieel onder groepen die nu nog niet aan het
arbeidsproces deelnemen (bron: Beleidsagenda Leven Lang Leren, 2002).
4 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

2.1.2 Demografische ontwikkeling en kenmerken bevolking
Op 1 januari 2003 telt Nederland ongeveer 16,2 miljoen inwoners, verdeeld in 8,18 miljoen
vrouwen en 8,02 miljoen mannen. Ruim 13 miljoen personen zijn autochtoon. Autochtonen
worden gedefinieerd als personen van wie beide ouders in Nederland zijn geboren, ongeacht
het land waar ze zelf zijn geboren. Ruim 3 miljoen mensen zijn allochtoon (=18,5 procent),
waarvan ongeveer 1,6 miljoen mensen eerste generatie allochtoon zijn. Een eerste generatie
allochtoon is zelf in buitenland geboren en heeft tenminste één ouder die in het buitenland
geboren is (bron: CBS, 2003).
De verhouding tussen het aantal personen van 0 tot 20 jaar ten opzichte van de personen in
de zogenaamde 'productieve' leeftijdsgroep van 20 tot 65 jaar (‘Groene druk’) is 39,7
procent. In 1990 was dit nog 41,7 procent. De verhouding tussen het aantal personen van 65
jaar of ouder ten opzichte van de personen in de 'productieve' leeftijdsgroep van 20 tot 65
jaar (‘Grijze druk’) is 22,2 procent. In 1990 was dit nog 20,8 procent. (bron: Database CBS)
2.1.2.1 Werkloosheid
In het derde kwartaal van 2003 is 5,5 procent van de Nederlandse beroepsbevolking
werkloos. In het derde kwartaal van 2002 was dit percentage 4,3 procent. De werkloze
beroepsbevolking bestaat uit alle mensen van 15-64 jaar 2 zonder werk (of met werk voor
minder dan twaalf uur per week), die actief op zoek zijn naar betaald werk voor twaalf uur of
meer per week en daarvoor beschikbaar zijn. (bron: CBS Persbericht PB035-185, 15 oktober
2003).
2 Deze afbakening komt niet overeen met de afbakening die in dit rapport wordt gevolgd; voor de totale groep is afbakening
tot de 25-64 jarigen wel mogelijk, omdat de groep 15-24 jarigen apart wordt vermeld. Omdat bij de andere indelingen
(opleiding en etnische herkomst) de 15-24 jarigen wel zijn opgenomen, zijn zij in het totaal ook opgenomen.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
5

Tabel 2.2: Werkloze beroepsbevolking naar leeftijd, geslacht, opleidingsniveau en etnische
herkomst, 2001 – 2002 (werkloosheid in procenten en absolute aantallen (x 1000), en mutaties in
procenten)
2001 2002
2001
absoluut
(x 1000)
2002
absoluut
(x 1000)
Mutatie
2001 –
2002
% % %
Totaal 3 3,4 4,1 248 302 +22
15–24 jaar 7,2 8,5 66 78 +18
25-34 jaar 2,8 3,7 56 73 +30
35-44 jaar 3,1 3,5 64 75 +17
45-54 jaar 2,9 3,2 50 58 +16
55-64 jaar 2,3 2,9 13 18 +39
Man 2,5 3,4 106 147 +39
15-24 jaar 7,0 9,1 34 44 +29
25-44 jaar 2,0 2,9 47 68 +45
45-64 jaar 1,9 2,3 28 35 +25
Vrouw 4,7 5,0 142 155 +9
15-24 jaar 7,8 7,9 34 34 0
25-44 jaar 4,3 4,6 74 80 +8
45-64 jaar 4,2 4,6 35 41 +17
Basisonderwijs* 6,6 7,5 42 43 +2
Mavo* 6,0 7,3 30 36 +20
VBO* 4,0 4,8 41 48 +17
Havo/vwo 6,1 5,7 26 24 -8
Mbo 2,3 3,0 62 83 +34
Hbo 2,4 3,0 32 43 +34
WO 2,1 3,5 14 25 +79
*= opleidingsniveau onder het startkwalificatie niveau
Autochtonen 2,8 3,3 168 205 +22
Allochtonen 6,4 7,6 79 98 +24
Wv. niet- westerse allochtonen 8,7 10,5 49 63 +29
Wv. Turken 8 9 9 10 +11
Marokkanen 10 10 8 9 +13
Surinamers 6 8 9 12 +33
Antillianen 8 10 4 6 +50
Overigen 11 14 19 26 +37
(bron: De sociale staat van Nederland, 2003)
3 Met weglating van de 15-24 jarigen zijn de percentages in 2001 en 2002 respectievelijk 2,8 en 3,5.
6 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

2.1.2.2 Opleidingsniveau
Uit cijfers van het Ministerie van SZW blijkt dat in 2002 26 procent van de
beroepsbevolking van 25 tot 64 jaar niet over een startkwalificatie beschikt; in 2001 was dit
27,5 procent.
Uit tabel 2.3 kan worden opgemaakt dat in 1991 47 procent van de bevolking tussen 15-64 4
jaar geen startkwalificatie heeft. Dit is de optelsom van degenen met hooguit basisonderwijs,
mavo en voorbereidend beroepsonderwijs. Het percentage zal in werkelijkheid iets hoger
liggen, aangezien de niveau 1 opleidingen in het mbo, die evenmin een startkwalificatie
bieden, in deze telling niet meegenomen zijn. In 2002 is het aandeel van personen zonder
startkwalificatie gedaald tot 37 procent.
Van de werkzame beroepsbevolking is het percentage mensen zonder startkwalificatie
gedaald van 35 procent in 1991 tot 27 procent in 2002. Voor de werkloze beroepsbevolking
is het aantal mensen zonder startkwalificatie gedaald van 52 procent in 1991 tot 44 procent
in 2002. In de kabinetsreactie van januari 2004 op de SER nota ‘het nieuwe leren’ wordt
voorgesteld om, gegeven de Europese ambities, ernaar te streven dat in 2010 nog maar 20
procent van de beroepsbevolking van 25 tot 64 jaar geen startkwalificatie heeft.
In 1991 heeft 17 procent van de bevolking tussen de 15 en 64 jaar een hogere
beroepsopleiding of een wetenschappelijke opleiding afgerond. In 2002 is dit aandeel
gestegen tot 23 procent. Voor de werkzame beroepsbevolking is dit percentage gestegen van
22 procent in 1991 tot 30 procent in 2002. Voor de werkloze beroepsbevolking is dit
percentage gestegen van 15 procent in 1991 tot 22 procent in 2002.
4 Er zijn geen aparte cijfers voor de leeftijdscategorie van 25 tot 64 jaar beschikbaar.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
7

Tabel 2.3: Bevolking van 15-64 jaar naar arbeidspositie, geslacht en onderwijsniveau in 1991 en
2002
1991
Bevolking totaal
Bevolking mannen
Bevolking vrouwen
Werkzame
beroepsbevolking
Werkloze
beroepsbevolking
t
m
v
t
m
v
t
m
Niet-beroepsbevolking t
m
v
2002
v
Bevolking t
m
Werkzame
beroepsbevolking
Werkloze
beroepsbevolking
v
t
m
v
t
m
Niet-beroepsbevolking t
m
v
v
Totaal
x1000
10.294
5.219
5.075
5.790
3.732
2.057
400
180
220
4.105
1.307
2.798
10.871
5.502
5.368
7.141
4.219
2.922
302
147
155
3.427
1.136
2.291
Basisonder
wijs
Mavo VBO Havo/
Vwo
Mbo Hbo WO
% % % % % % %
18
16
20
10
11
9
23
31
17
29
30
28
12
12
13
7
8
6
14
17
12
23
26
22
8 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
11
9
13
7
6
10
11
10
13
16
17
16
10
8
12
7
6
8
12
11
13
17
19
16
18
18
18
18
19
15
18
18
18
18
14
21
15
15
15
13
15
11
16
16
16
17
12
20
7
7
7
5
4
6
9
10
8
9
13
7
7
6
7
6
5
6
8
7
9
8
10
8
(Bronnen: Jaarboek onderwijs in cijfers 2002, CBS; Jaarboek onderwijs in cijfers 2003, CBS)
Opleidingsniveau autochtonen en allochtonen
Het opleidingsniveau van allochtonen verschilt van dat van autochtonen (zie ook figuur 2.1).
Met name oudere Turken en Marokkanen zijn bijzonder laag of in het geheel niet opgeleid.
Bij de jongere generaties is een sterke verbetering opgetreden, maar ook zij hebben nog
steeds een aanzienlijke achterstand op de autochtonen. Het opleidingsniveau van de
Surinamers en Antillianen was altijd al hoger dan dat van de beide mediterrane groepen en
ook van hen hebben de jongeren betere papieren dan de ouderen. Daar staat tegenover dat zij
hun achterstand op autochtonen nauwelijks inlopen. De verwachting is echter dat, als in de
komende jaren meer allochtonen van de tweede generatie hun opleiding zullen voltooien, het
opleidingsniveau van de verschillende allochtone groepen zal stijgen.
30
33
28
38
38
38
23
17
28
20
18
21
33
34
32
38
37
39
27
25
30
22
21
23
12
12
11
15
14
18
11
9
13
6
5
6
16
16
16
20
18
22
14
14
15
9
10
9
5
6
3
7
8
5
4
5
4
1
2
1
7
9
6
10
10
8
8
11
6
2
3
2

Figuur 2.1: Gerealiseerd opleidingsniveau van 15-64 jarige niet-schoolgaande naar etnisch
groep, 1988-2002 (in procenten)
Bron: Rapportage Minderheden 2003, Sociaal Cultureel Planbureau.
2.2 Definities
2.2.1 Volwassenen
Nederlanders zijn vanaf hun 18 e jaar juridisch meerderjarig en zijn dan voor de wet
handelingsbekwaam. Personen jonger dan 18 jaar kunnen alleen door de kinderrechter
meerderjarig verklaard worden, bijvoorbeeld in geval van zwangerschap. Desondanks
blijven er verschillen met de 18-plussers: men is bijvoorbeeld leerplichtig zolang men 16 of
17 jaar is en men komt niet in aanmerking voor een bijstandsuitkering.
2.2.2 Laaggeschoolden
In Nederland wordt niveau 2 van de Nederlandse kwalificatiestructuur beroepsonderwijs
(KSB) als ondergrensgrens gedefinieerd voor een kansrijke start op de arbeidsmarkt. Dat
betekent dat personen die maximaal de volgende opleidingen hebben gevolgd niet in het
bezit zijn van een startkwalificatie:
• basisonderwijs;
• vmbo;
• niet afgerond havo/vwo;
• assistent beroepsopleiding (niveau 1 mbo).
Het begrip startkwalificatie wordt ook gebruikt in het beleid rond het voortijdig
schoolverlaten; de definitie van een voortijdige schoolverlater is in Nederland een persoon
tot 23 jaar die zonder startkwalificatie het onderwijs verlaat (bron: Regionaal Meld- en
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
9

Coördinatiepunt Voortijdig schoolverlaten). Deze definitie is van belang omdat zij
uitgangspunt is voor de beleidsinspanningen rond jeugdwerkloosheidbestrijding en opvang-
en integratie-inspanningen voor risicogroepen.
2.2.3 Volwasseneneducatie
De term ‘volwasseneneducatie’ wordt in Nederland op twee manieren gebruikt. Als eerste en
meest gangbare toepassing is het de term waarmee het educatieaanbod van Regionale
Opleidingencentra (ROC’s) wordt bedoeld. De regulering van dit aanbod, de financiering en
programmering zijn in de Wet Educatie en Beroepsonderwijs (WEB) geregeld. Vandaar dat
dit aanbod ook wel met de term ‘educatie’ wordt aangemerkt.
In de tweede plaats wordt de term ook in een bredere zin gebruikt als overkoepelende term
voor alle aanbod van opleiden en leren dat bedoeld is voor of gericht is op volwassenen. In
deze studie worden (noodgedwongen) beide betekenissen aangehouden, maar in de tekst zal
steeds worden aangeven welke betekenis wordt bedoeld.
Uiteraard is de focus van deze studie breder dan de deelname aan het aanbod van de ROC’s.
2.3 Historische ontwikkeling van volwasseneneducatie en opleiden
Het zijn met name internationale ontwikkelingen die debet zijn aan de omslagpunten in de
(beleids)ontwikkeling in het leren van volwassenen en daarbinnen van laaggeschoolde
volwassenen in Nederland: de tweede wereldoorlog, de Unesco-conferentie van 1960
(Montreal), de economische crisis in de jaren tachtig en het leven lang leren beleid van de
Europese Unie, toegespitst in het Memorandum van Lissabon in 2000.
Nederland heeft een lange traditie van educatieve activiteiten voor volwassenen. Vlak na de
tweede wereldoorlog kreeg deze vorm van educatie een belangrijke impuls toen zij werd
ingezet voor de volksopvoeding na de ingrijpende gebeurtenissen van de tweede
wereldoorlog. Een traditie die overigens tot ongeveer 1975 nagenoeg uitsluitend in stand is
gehouden door het particuliere initiatief. Daarbij werden begrippen gebruikt als vorming,
volksopvoeding en volksontwikkeling. Organisaties als volksuniversiteiten,
vormingsinternaten, volkshogescholen, plattelandsorganisaties en het Nivon, die ‘het leren
van volwassenen’ vorm gaven, organiseerden in feite de voedingsbodem voor de
ontwikkeling van een stelsel waarin met de ontwikkeling van ‘een leven lang leren’ kon
worden voortgebouwd. De meeste van deze organisaties waren in die tijd, net als het
onderwijsveld (en de rest van de samenleving), georganiseerd in levensbeschouwelijke
stromingen die in landelijke koepelorganisaties een samenwerkingsverband vormden. Deze
landelijke organisaties verenigden zich in 1965 in het NCVO (Nederlands Centrum voor
Volksontwikkeling). Het NCVO heeft zich in de visieontwikkeling in belangrijke mate laten
inspireren door de ‘éducation permanente’-ideeën zoals geuit tijdens de Unesco
wereldconferentie van 1960 in Montreal. Het is het begin van een ontwikkeling waarin
discussies over de organisatie en aard van de volwasseneneducatie in landelijke kaders werd
gevoerd.
Sinds het midden van de jaren zestig, toen de volwasseneneducatie in Nederland als begrip
werd ‘uitgevonden’, zijn er vele ideeën gelanceerd over de aard en doelen van deze
onderwijsvorm. Er hebben de nodige discussies plaatsgevonden en er is een aantal
experimenten (al dan niet geëntameerd door de overheid) uitgevoerd rond nieuwe
werkvormen en doelgroepen, zoals experimenten met een Open School voor volwassenen,
met alfabetisering voor volwassenen, het inrichten van plaatselijke educatieve netwerken,
educatieve activiteiten ten behoeve van wat toen Culturele Minderheden werden genoemd en
Betaald Educatief Verlof.
10 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Vanaf het midden van de jaren ‘70 ontstonden nieuwe initiatieven in het vorming- en
ontwikkelingswerk, die gefinancierd konden worden met een nieuwe regeling van de
Rijksoverheid; de Rijksregeling Vormings- en Ontwikkelingswerk. Met deze regeling zijn
onder meer alfabetiseringsgroepen en cursussen als ‘ouders op herhaling’ gefinancierd. Voor
deze initiatieven werd eveneens de term volwasseneneducatie gebruikt, waarmee het begrip
een bredere invulling kreeg. Verbreding vond verder plaats door ook initiële opleidingen
voor volwassenen toegankelijk te maken in een voor volwassenen bedoeld aanbod. Een
voorbeeld is de zeer succesvolle cursus voor volwassen vrouwen, geënt op het curriculum
van het algemeen vormend onderwijs, de zogenoemde moedermavo’s. Een ander voorbeeld
is de Open Universiteit (1984). (bron: Doets, 2002).
De volwasseneneducatie kreeg in de jaren tachtig een nieuwe impuls. De economische crisis
en de hoge werkloosheidscijfers toen waren er debet aan dat volwasseneneducatie niet langer
uitsluitend gestoeld werd op cultuurpolitieke beginselen en uitgangspunten. Daarvoor in de
plaats kwam een sterker accent op sociaal-economische uitgangspunten. Het ministerie van
WVC raakte de regiefunctie kwijt en andere ministeries als OCW, SZW en later ook EZ
gaan zich actief met de volwasseneneducatie bemoeien. Het perspectief verschoof naar het
blijven leren als voorwaarde om te kunnen blijven werken (employability). Zo introduceerde
onderwijsminister Ritzen in 1993 het begrip blijvend leren: “Blijvend leren is voor mensen
zelf nodig om werk te krijgen en te houden. Maar ook is leren nodig ten behoeve van de
economie. De talenten van mensen zijn de belangrijkste economische grondstof. Ook sociaal
kan Nederland het zich niet veroorloven talenten te verspillen, want anders dreigt een
tweedeling van de samenleving” (Persbericht OCenW, nr. 9, 27 januari 1993).
Op 1 januari 1996 trad de WEB, Wet Educatie en Beroepsonderwijs in werking. Met de
totstandkoming van deze wet werd (een deel van) het oorspronkelijke brede aanbod van
volwasseneneducatie in één wettelijk kader ondergebracht en zowel wat betreft wetgeving
als organisatorische vormgeving (via Regionale Opleiding Centra: ROC’s) nauw gelieerd
aan het secundaire beroepsonderwijs. Ruim vijfhonderd instellingen fuseerden op basis van
de WEB tot ongeveer 50 ROC’s .
Met de introductie van de WEB werd de centrale regie van de in de WEB gereguleerde
volwasseneneducatie neergelegd bij de landelijke overheid, die de planning en uitvoering
delegeerde aan de gemeenten (bron: van der Kamp, 2002).
Volwasseneneducatie is met de WEB object van overheidsbemoeienis geworden. Het leren
van volwassenen heeft een plaats in het beleidsdenken gekregen, met name in het perspectief
van een leven lang kunnen werken.
Voor de Nederlandse overheid blijft overigens het initieel onderwijs de basis voor een leven
lang leren; toegenomen mogelijkheden om te blijven leren als volwassene, zoals
bijvoorbeeld door het wegvallen van de leeftijdsgrens in het secundair beroepsonderwijs,
doen de noodzaak van een goede scholingsbasis in de jeugdfase niet verminderen, maar
eerder vermeerderen. In dit kader is het van belang dat de leeftijdsgrens voor het
beroepsonderwijs is komen te vervallen.
Met de nota die in 1998 door de minister van Onderwijs met zijn collega’s van Economische
zaken en Sociale Zaken en Werkgelegenheid is gepubliceerd (Nationaal actieprogramma een
leven lang leren, 1998, Zoetermeer, Ministerie van OCenW), beoogde het kabinet te
stimuleren dat het voor iedereen in Nederland gewoon wordt om een leven lang te blijven
leren. In het actieprogramma worden drie clusters van maatregelen voorgesteld:
• Employability werkenden en werkzoekenden;
• Employability docenten;
• Voorkomen van achterstanden en heroriëntatie onderwijs op een leven lang leren.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
11

Het actieprogramma had tot doel een samenhangend beleidskader te schetsen. De nadruk van
het programma lag op de bevordering van employability en de voorwaarden die daarvoor in
het initiële onderwijs dienen te worden geschapen. Het actieprogramma moest ervoor zorgen
dat iedereen, van jong tot oud, de mogelijkheden krijgt om aan zijn inzetbaarheid op de
arbeidsmarkt en in de samenleving te blijven werken. De nota accentueert dat daarvoor
allereerst een goede basis nodig is:
1) alle werkenden moeten tenminste met een startkwalificatie de arbeidsmarkt betreden;
2) om te voorkomen dat kinderen al op zeer jeugdige leeftijd een scholingsachterstand
oplopen en daardoor de zin in leren verliezen, zou de leerplichtige leeftijd omlaag moeten
van vijf naar vier jaar;
3) de taalachterstanden bij peuters moet worden weggewerkt;
4) trajectbegeleiders moeten voortijdig schoolverlaters weer naar het onderwijs terugleiden,
5) het onderwijs zal zich meer moeten gaan richten op "leren leren" (bron: website
ministerie van OCenW).
In het regeerakkoord van het volgende kabinet (augustus 1998) zijn onderdelen van het
actieprogramma opgenomen. Deze betroffen met name maatregelen in het initiële onderwijs,
zoals het bestrijden van voortijdig schoolverlaten, lerarenbeleid, klassenverkleining,
flexibilisering van de onderwijsprogramma’s en doorstroom binnen de beroepskolom. Ter
uitvoering van het regeerakkoord is door overheid en sociale partners aansluitend op het
Nationaal actieprogramma eind 1998 gezamenlijk een “employability agenda” opgesteld met
tien actiepunten.
Met de agenda werd vooral beoogd de samenhang en de voortgang in reeds gestarte acties te
bewaken en enkele nieuwe acties te starten. De activiteiten van het daartoe opgerichte
Platform Employability Agenda zijn per 31 december 2000 beëindigd. Voor zover niet
afgerond zijn de acties sindsdien binnen de daartoe geëigende afzonderlijke beleidskaders
voortgezet.
Een nieuwe impuls voor het blijven leren van volwassen levert de Lissabon verklaring.
Tijdens het Portugese voorzitterschap in 2000 in Lissabon is het voornemen aanvaard om het
onderwijsbeleid in de lidstaten van de Europese Unie te richten op een leven lang leren in het
bredere perspectief van de ontwikkeling van de kenniseconomie. Daarbij heeft Nederland de
ambitie uitgesproken om binnen deze kaders bij de kopgroep van de drie best presterende
landen te willen horen.
Een belangrijk discussiepunt daarbij is de aard van de overheidsbemoeienis bij
volwasseneneducatie. In deze discussie staan drie vragen centraal:
1) Moet de overheid zich te bemoeien met de vormgeving van en deelname aan de
volwasseneneducatie of moet zij het sturen van de deelname aan anderen (sociale
partners, bedrijfsleven, individuen) overlaten?
2) Hoe breed dient de invulling van de volwasseneneducatie te zijn waarmee de overheid
bemoeienis wil hebben?
3) In welke mate dienen ook sociaal-culturele uitgangspunten te worden meegenomen?
Op het punt van overheidsbemoeienis gaat het advies van de SER van 2002 getiteld ‘Het
nieuwe leren; advies over een leven lang leren in de kenniseconomie’ in als het pleit voor
een nieuw beleidsmodel. Dit model gaat ervan uit dat het individu aangrijpingspunt voor
beleid is en stimulansen krijgt om meer verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar
inzetbaarheid. Daarbij hoort een aanbodstructuur die marktgericht wordt vormgegeven.
Vraagsturing moet er aan bijdragen dat de scholingsmarkt beter functioneert en dat het
individu wordt geprikkeld tot een actievere houding. Instrumenten die daarbij een rol kunnen
spelen zijn bijvoorbeeld de persoonlijke ontwikkelingsrekening (POR) en de Individuele
Leerrekening (ILR).
Vraaggestuurde financiering in het postinitieel onderwijs kan echter alleen worden
gerealiseerd als duidelijk is wat onder postinitieel onderwijs wordt verstaan.
12 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

De SER stelt voor dat in het postinitieel onderwijs een open scholingsmarkt ontstaat waarin
ook publieke instellingen marktconform opereren. De open scholingsmarkt komt vooral door
vraagsturing tot ontwikkeling.
Op een open scholingsmarkt moet iedereen die een traject in het initieel onderwijs verlaat en
de arbeidsmarkt betreedt in beginsel zelf zijn weg vinden. De overheid draagt bij met
positieve (fiscale) prikkels. De werkgever zorgt voor een goed personeelsbeleid met
aandacht voor persoonlijke ontwikkelingsplannen en loopbaanbegeleiding, waarbij kleine
bedrijven ondersteuning krijgen van employabilityadviseurs.
De overheid zal zich op grond van tenminste drie motieven met de ontwikkeling van de
postinitiële markt bezig moeten houden:
1) zo lang iemand nog geen startkwalificatie op het niveau van mbo-2 heeft, houdt hij of zij
het (leer)recht om gebruik te maken van door de overheid bekostigd onderwijs;
2) de overheid is als werkgever een belangrijke vrager op de scholingsmarkt;
3) de overheid kan uit een oogpunt van algemeen belang ingrijpen indien gewenste
ontwikkelingen uitblijven.
In de kabinetsreactie op dit advies van januari 2004 pakt het kabinet deze handschoen op.
Ook het kabinet wil helderheid over de grenzen van de overheidsverantwoordelijkheid. Aan
de SER wordt gevraagd het voorstel voor een nieuwe cesuur (initieel-postinitieel) nader uit
te werken. Ook zal het initiatief worden genomen tot het (her)oprichten van een Platform een
leven lang leren (platform LLL). Deze kabinetsreactie is integraal opgenomen in bijlage1
van dit brondocument.
2.4 Beleid
2.4.1 Betrokkenen bij het scholingsproces van laaggeschoolden
Vanuit de overheid spelen drie ministeries van OCW, SZW en EZ een actieve rol in het
scholingsbeleid voor volwassenen en daarmee ook voor laaggeschoolden, hoewel deze
doelgroep in het algemeen gesproken in het beleid niet als zodanig expliciet wordt benoemd.
Uit de betrokkenheid van met name deze ministeries kan ook worden afgeleid dat het
overheidsbeleid rond de scholing van volwassenen vooral gericht is op het verbinden van
scholing aan werk. Zij zijn overigens op het terrein van het opleiden van volwassenen zeker
niet de enige actoren. Met name de sociale partners zijn actief in het bepalen van de kaders
van het beleid, dat zich inmiddels heeft ontwikkeld tot een beleid rond een leven lang leren,
waarmee in de praktijk vooral leren in het perspectief van arbeidsparticipatie wordt
begrepen.
De Onderwijsraad (2003) stelt dat er geen zicht is op deelname van maatschappelijke
risicogroepen, waaronder laaggeschoolden, aan niet door de overheid gefinancierde
opleiding en scholing. Financiering en uitvoering van dit aanbod vallen buiten het reguliere
onderwijscircuit, het beleid is gedecentraliseerd, de aanpak is voor een groot deel een
kwestie van particulier initiatief en vrijwilligerswerk, de organisatie is versnipperd en
gegevens worden niet systematisch verzameld. Het beschrijven van het aanbod en de
participatie in kwalitatieve en kwantitatieve zin is nagenoeg onmogelijk geworden (zie ook
de Grip, 2000). Uitzondering is het opleidingsbeleid van sectoren en branches voorzover dat
georganiseerd wordt door sectorale scholingsfondsen (O&O fondsen), die door sectorale
werkgevers- en werknemersorganisaties worden bestuurd.
In Nederland neemt de mate waarin risicogroepen door overheidswetgeving verplicht zijn
om gebruik te maken van een bepaald aanbod af. Deze verplichting heeft nooit gegolden
voor het leren in de context van werk, maar wel zijn er verplichte leertrajecten voor het
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
13

verwerven van een arbeidsplaats en ten behoeve van inburgering. Bij de scholing in het
kader van inburgering zijn de plannen in een vergevorderd stadium om de verplichting af te
schaffen de scholing in te kopen bij een bepaald type aanbieder, in dit geval de ROC’s.
De enige categorie waarin het scholingsaanbod in grote mate door één type organisatie wordt
verzorgd is die van leren in de context van sociale cohesie, die voor een belangrijk deel door
de afdelingen volwasseneneducatie van ROC’s wordt verzorgd.
Een gevolg van deze ontwikkeling is dat rond elk type leertraject/doelgroep geen eenduidige
aanbodstructuur beschreven kan worden. Aanbod kan door vele organisaties worden
verzorgd. Als de hierboven beschreven ontwikkeling op het terrein van inburgering doorzet,
geldt ook voor ROC’s dat zij, naast het verzorgen van initiële beroepsopleidingen voor
jeugdigen, in principe voor elke categorie volwassenen op een concurrerende markt aanbod
kunnen verzorgen en zich daarbij in meer of mindere mate kunnen richten op
laaggeschoolden. Deze ontwikkeling leidt tot een zeer onoverzichtelijke scholingsmarkt. In
het SER advies ‘Het nieuwe leren’ van 2002 wordt daarover opgemerkt dat er duidelijke
knelpunten zijn in de vorm van een gebrek aan transparantie en samenhang van het
scholingsaanbod.
2.4.2 Overheidsbeleid en recente initiatieven
De SER adviseerde in 2002 het kabinet om met name via de preventie van voortijdig
schoolverlaten in het vmbo en mbo, via duale trajecten en met een mogelijke inzet van EVC,
een startkwalificatieniveau voor grote groepen van de beroepsbevolking te realiseren. De
raad signaleerde verder dat door structurele ontwikkelingen als de vergrijzing van de
samenleving en het toenemende kennisniveau dat is vereist, er structurele tekorten aan hoger
opgeleiden en specifieke doelgroepen zoals technici dreigen te ontstaan. ‘Upgrading van de
beroepsbevolking is van belang om beter aan de eisen van de kenniseconomie en de
verwachte structurele ontwikkelingen op de arbeidsmarkt te voldoen’.
Het kabinet onderkende het probleem van mensen zonder startkwalificatie en vroeg daarop
de Raad voor Werk en Inkomen (RWI) om, aanvullend op het kabinetsbeleid, streefcijfers op
te stellen voor scholing tot startkwalificatie per categorie werkenden en voor scholing van
werklozen zonder startkwalificatie. In lijn met het advies van de RWI maakt het kabinet een
onderscheid in volwassen werkenden en werkzoekenden zonder startkwalificatie enerzijds en
jongeren anderzijds. Voor volwassen werkenden en werkzoekenden is het streven, gegeven
de Europese ambities op dit punt, dat in 2010 80 procent van de beroepsbevolking van 25-64
jaar een startkwalificatie heeft. Daarvoor worden een fiscale faciliteit en ESF-middelen
ingezet, met behulp waarvan werkgevers de benodigde scholingstrajecten tot
startkwalificatieniveau van werkenden en werkzoekenden mede kunnen financieren.
(Kabinetsreactie over het advies van de Sociaal Economische Raad. Het nieuwe leren: advies
op een leven lang leren in de kenniseconomie. November 2003).
De scholing van laaggeschoolden in het kader van een leven lang leren is met de reactie van
het kabinet onderdeel van het integrale overheidsbeleid rond een leven lang leren geworden.
In dit integrale beleid wordt het belang van een leven lang leren benaderd vanuit de bijdrage
die het levert aan de versterking van de kenniseconomie (zie ook: Blijven leren:
Ontwikkelingsperspectief voor de volwasseneneducatie in brede zin, OCW, 1993). Ten
aanzien van laaggeschoolden is een belangrijke beleidsprioriteit het (alsnog) behalen van een
startkwalificatie voor de gehele werkende bevolking. (bron: Doets, 1993).
Een andere belangrijke beleidsintentie is het versterken van de vraagzijde van
scholingsmarkt van een leven lang leren en het articuleren van een vraag naar leren. Ook
daarbij is er specifieke aandacht voor het articuleren van leervragen bij laaggeschoolden. Een
voorbeeld van een (ook) op laaggeschoolden gericht initiatief is het experiment met
Individuele Leerrekeningen.
14 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Andere initiatieven zijn de organisatie van de Week van het Leren, een actieweek om
(laagopgeleide) volwassenen te interesseren in (opnieuw) te gaan leren, de
Alfabetiseringscampagne en de start van Educatieve Televisie (ETV) on Rotterdam,
Haaglanden, Utrecht en Amsterdam. Daarnaast heeft het Transnationaal Kenniscentrum
EVC vanuit ESF-EQUAL subsidie verkregen om bij laaggeschoolden, asielzoekers en
allochtonen versnelt EVC-procedures toe te passen. Ook kunnen organisaties een beroep
doen op ESF3-subsidie wanneer het gaat om aanpak van werkloosheid, blijvende
inzetbaarheid van de beroepsbevolking en het optimaliseren van het beroepsonderwijs door
preventie van voortijdig schoolverlaten en begeleiding van leerlingen in het
praktijkonderwijs. De regelingen EQUAL en ESF3 richten zich overigens niet uitsluitend op
laaggeschoolden.
Ten slotte is het kabinet voornemens om de zogenoemde Levensloopregeling te
introduceren. Deze regeling heeft als doel om werkenden meer mogelijkheden te bieden om
de levensloop naar eigen inzicht in te richten en daarbij de eigen behoeften en wensen te
volgen ten aanzien van de verdeling van tijd over werken, leren, ontspannen, zorgen voor
kinderen, partner en naasten.
Onder de beleidsnoemer van ‘vergroting van maatschappelijke participatie en modernisering
van de sociale zekerheid’ concentreert het overheidsbeleid zich momenteel vooral op
diversiteit en keuzevrijheid voor individuen aan de ene kant en het introduceren van nieuwe
verplichtingen aan de andere kant. Voorstanders van modernisering van de sociale zekerheid
wijzen op het paternalistische karakter van het huidige stelsel waarin individuele keuzen
nauwelijks mogelijk zijn. Huidige generaties zijn hoger geschoold en welvarender dan de
generaties uit de periode waarin het stelsel vorm kreeg. Zij zouden meer behoefte hebben aan
flexibele, individueel bepaalde regelingen. Vooral mensen die arbeid en zorg combineren
zijn gebaat bij regelingen die aansluiten bij de moderne levensloop, waarin perioden van
werken, zorgen en leren elkaar afwisselen. Anderen wijzen erop dat een dergelijke
liberalisering nadelig uitwerkt op de positie van lager geschoolden, omdat deze liberalisering
een beroep doet op kennis en vaardigheden die deze groep niet bezit (bron: Verwey-Jonker
instituut 2003).
2.5 Deelnemers en deelname
De totale groep laaggeschoolde volwassenen bestaat in 2002 uit 37 procent 5 van de totale
bevolking. Voor de werkzame beroepsbevolking is het percentage 27, voor de werkloze
beroepsbevolking 42 en voor de niet-beroepsbevolking 57. De kenmerken van
laaggeschoolden naar geslacht en arbeidsmarktstatus zijn reeds gegeven in Hoofdstuk 2. De
kenmerken van laaggeschoolden naar nationaliteit (herkomstgroepering), arbeidspositie en
onderwijsniveau zijn in tabel 2.4 weergegeven (Bron: Jaarboek onderwijs in cijfers, CBS,
2003):
5 Dit percentage is niet gebaseerd op het al dan niet behaald hebben van een startkwalificatie, maar op een maximale
vooropleiding van basisonderwijs of vmbo (vbo/mavo); zie tabel 2.3. Het CBS werkt (nog) niet met de indicator
startkwalificatie.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
15

Tabel 2.4: Bevolking van 15-64 naar onderwijsniveau, per arbeidspositie en herkomst 2002
Totaal 6
x 1000
Basisonderwijs
mavo vbo
Havo/
vwo
mbo hbo wo
%
Bevolking 10.871 12 10 15 7 33 16 7
Autochtonen 10 10 15 6 34 17 7
Allochtonen 26 10 14 8 21 12 8
Westerse
allochtonen
12 9 14 10 26 16 12
Niet-westerse
allochtonen
34 11 14 8 19 10 6
Turken 50 9 14 6 12 6 1
Marokkanen 50 10 15 5 14 4 3
Surinamers 21 16 12 6 29 12 4
Antillianen/
Arubanen
20 10 19 6 27 14 5
overige
Werkzame
28 10 12 11 17 13 10
Beroepsbevolking
7.141 7 7 13 6 38 20 10
Autochtonen 6 6 13 5 39 20 9
Allochtonen 8 7 13 6 37 19 9
Westerse
allochtonen
8 6 14 8 29 19 16
Niet-westerse
allochtonen
8 7 13 6 37 19 10
Turken 33 10 18 8 20 9 2
Marokkanen 35 7 18 4 24 6 5
Surinamers 15 11 11 6 37 14 6
Antillianen/
Arubanen
13 6 19 5 35 15 7
overige
Werkloze
18 8 13 12 21 15 13
beroepsbevolking
302 14 12 16 8 27 14 8
Autochtonen 13 12 15 8 30 15 8
Allochtonen 19 17 18 8 24 10 3
Westerse
allochtonen
14 7 20 6 23 18 12
Niet-westerse
allochtonen
19 17 18 8 24 10 3
Turken 47 18 10 2 16 2 5
Marokkanen 43 3 22 4 10 - 17
Surinamers 5 30 29 3 15 19 -
Antillianen/
Arubanen
9 14 21 - 33 20 3
overige 16 7 18 14 22 11 12
Niet beroepsbevolking
3.427 23 17 17 8 22 9 2
Autochtonen 20 18 18 8 24 9 2
Allochtonen 24 17 17 8 22 9 3
6 Inclusief onderwijsniveau onbekend. Gegevens afkomstig uit Enquête beroepsbevolking, CBS
16 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Totaal 6
x 1000
Basisonderwijs
mavo vbo
Havo/
vwo
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
mbo hbo wo
Westerse
allochtonen
20 12 15 12 21 11 7
Niet-westerse
allochtonen
24 17 17 8 22 9 3
Turken 66 7 11 6 5 3 -
Marokkanen 64 13 12 5 4 2 -
Surinamers 37 22 12 5 15 7 2
Antillianen/
Arubanen
32 16 19 10 12 10 2
overige 41 12 11 9 11 11 5
(bron: Jaarboek onderwijs in cijfers 2003, CBS, 2004)
In het volgende hoofdstuk worden deelnamecijfers per leercontext gegeven. Daarbij gaat het
meestal om algemene gegevens, waarin ook laaggeschoolden zijn begrepen, maar niet
exclusief. Hoewel over de deelname van volwassenen aan leren en opleiden wel redelijk veel
informatie beschikbaar is, geldt dit niet voor de specifieke groep van laaggeschoolden.
Twee meer algemene ontwikkelingen maken het overigens ook steeds moeilijker om cijfers
per categorie te verzamelen:
• Door het loskoppelen van de vraagstructuur en de aanbodstructuur versnippert
deelname per categorie over een diversiteit aan aanbieders en zijn cijfers over de gehele
groep deelnemers vaak niet beschikbaar, maar alleen voor een enkele aanbodscategorie
(bijvoorbeeld voor de Educatieafdelingen van ROC’s) waar dan weer groepen
samengesteld kunnen zijn uit personen uit verschillende categorieën (toeleiding naar
werk, sociale cohesie).
• De ontwikkelingen in het denken over leren en opleiding leiden ertoe dat leren minder
in collectieve cursussen wordt georganiseerd en meer in individuele trajecten waarin
cursusdeelname een meer of minder belangrijke plaats inneemt en waarin ook ruimte is
voor informeel leren in individuele gesprekken en coaching. Deze ontwikkeling heeft
tot gevolg dat niet alle leren meer in termen van cursusdeelname kan worden
beschreven en dat cijfers over deelname aan cursussen moeten worden afgeleid uit de
afspraken die in een traject met een individu zijn gemaakt en vaak niet in meer
generieke kaders (aantallen deelnemers aan cursussen) worden genoteerd.
2.5.1.1 Relatie initieel onderwijs en deelname aan volwassenenonderwijs/ cursussen
Uit onderzoek naar de deelname van volwassenen aan cursussen blijkt dat niet het
opleidingsniveau, maar het onderscheid in algemeen vormend onderwijs (mavo, havo of
vwo) en beroepsonderwijs ertoe doet. De cursusparticipatie van personen met een algemeen
vormende vooropleiding (27 procent) is groter dan de participatie van personen met een
beroepsopleiding (20 procent). Dit onderscheid is op alle niveaus terug te vinden (bron:
Doets en Neuvel, 2000). Ook verschillen in arbeidssituatie weerspiegelen zich in de
deelname aan cursussen. De cursusdeelname is verhoudingsgewijs groot bij vrijwilligers (26
procent) en bij personen die werken in de eigen huishouding - huisvrouwen/mannen - (29
procent). Beide groepen bestaan overigens merendeels uit vrouwen (80 procent) wat een
belangrijke verklaring kan zijn voor deze relatief grote cursusdeelname van juist deze beide
groepen.
17

2.6 Belemmeringen
Bereikbaarheid (geografisch en fysiek)
In het algemeen geldt dat de geografische bereikbaarheid van scholingsinstellingen in een
klein land als Nederland geen noemenswaardige belemmerende factor lijkt te zijn voor
deelname. Andere factoren zijn meer van belang zoals fysieke belemmeringen, een gebrek
aan aanpassingen voor gehandicapten of een gebrek aan mogelijkheden voor kinderopvang.
(In)flexibiliteit van het aanbod
Wat de flexibiliteit van het scholingsaanbod betreft speelt volgens de SER (2002) de
Stuurgroep Impuls Beroepsonderwijs en Scholing een belangrijke rol. De ambities van de
Stuurgroep zijn gericht op versterking van het beroepsonderwijs over de volle breedte, zowel
in zijn inhoud als in zijn aangeboden verschijningsvorm. Het onderwijs moet dichter tegen
de beroepspraktijk aan, met moderne, specifiek op het beroepsonderwijs gerichte
pedagogische en didactische werkvormen en in staat zijn individueel maatwerk te bieden.
Maatwerk impliceert dat EVC en assessmenttechnieken op brede schaal, liefst op basis van
een uniforme en transparante beoordelingssystematiek, op de scholingsmarkt worden
geïntroduceerd.
Overigens merkt de SER op dat de ROC’s zich in het kader van de WEB dienen te
ontwikkelen als centra voor leren in brede zin, maar dat dit nog maar mondjesmaat tot stand
is gebracht.
De inzet van ICT biedt mogelijkheden om het aanbod van scholing te flexibiliseren. ICT
maakt meer maatwerk mogelijk. ICT maakt leren minder tijd- en plaatsgebonden. Zo kunnen
leertrajecten beter geïntegreerd worden in het arbeidsproces, hetgeen een positieve bijdrage
kan leveren aan de toegankelijkheid van scholing.
Gelderblom en De Koning (2000) plaatsen wel enkele kanttekeningen bij de mogelijkheden
van ICT. Zo merken zij op dat de verwachting dat scholing op deze wijze veel goedkoper
wordt vooralsnog maar ten dele opgaat, omdat de toepassing hoge ontwikkelkosten en de
nodige investeringen in infrastructuur vraagt. Verder geven bedrijven aan, dat de lagere
drempel tot scholing via ICT in veel mindere mate opgaat voor lager opgeleiden en ouderen.
Volgens Gelderblom en De Koning kan, uitgaande van de tussentijdse uitkomsten van drie
studies die de Stichting Arbeidsmarktbeleid op het terrein van scholing en ICT verricht,
scholing van dergelijke groepen via ICT wel degelijk een succes zijn, mits in de vormgeving
voldoende rekening gehouden wordt met de aard van deze groep.
Onvolkomenheden in het huidige scholingsaanbod voor laagopgeleiden
Deelnemers volgen die cursussen die aangeboden worden op de tijdstippen die voor hen het
meest geschikt zijn. Zo worden in de praktijk werkende deelnemers, die weinig tijd hebben
om te leren, in sociale redzaamheidstrajecten geplaatst, terwijl ze veel meer gebaat zouden
zijn bij trajecten die hun positie op de arbeidsmarkt verbeteren. De op de arbeidsmarkt
gerichte trajecten worden op hun beurt vaak aangeboden aan deelnemers die (bijna) de hele
week de tijd hebben om onderwijs te volgen oftewel aan de werkloze beroepsbevolking en
de niet-beroepsbevolking, terwijl deze groepen meer baat hebben bij cursussen in sociale
redzaamheid. (Doets en Visser, 2002).
De toegankelijkheid van bedrijfsopleidingen is niet voor alle werknemers even groot. Met
name ouderen, vrouwen (vooral vrouwen met jonge kinderen), allochtonen, deeltijdwerkers,
lager opgeleiden en werknemers bij kleinere bedrijven nemen minder vaak deel aan
bedrijfsopleidingen. In Nederland lijken de genoemde risicogroepen hun achterstanden
echter iets in te lopen.
18 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Uit gegevens van midden jaren ’90 blijkt namelijk dat de deelname aan scholing van lager
geschoolden is gestegen en die van hoger geschoolden iets gedaald; de deelname van oudere
medewerkers tussen de 35 en 54 jaar is toegenomen en de deelname van vrouwen aan
‘company-based learning’ is bijna net zo groot als die van mannen (Kools e.a., 2000).
Tussen individuele laaggeschoolden verschillen de opvattingen over geschikte vormen van
leren. Wanneer naar scholingsdeelname en cursusdeelname wordt gekeken, bestaat er geen
uitgesproken voorkeur voor leren via school of via cursussen. Wel heeft de opvatting over de
manier van leren invloed: mensen die klassikaal leren met een docent een geschikte vorm
vinden, nemen relatief vaker deel aan scholingsactiviteiten dan mensen die leren in de
praktijk als zeer geschikt aangeven als leervorm (Doets en Neuvel, 2000). Belemmerende
factoren om aan scholingsactiviteiten deel te nemen blijken de eigen inschatting van het
leervermogen en de inschatting van beschikbare en benodigde tijd te zijn. De prijs van een
cursus heeft nauwelijks invloed.
2.7 Motivatie
In 2000 is een onderzoek onder volwassenen Nederlanders gehouden op het gebied van
onder meer motivatie om te leren op volwassen leeftijd. (Doets en Neuvel 2000).
Tabel 2.5: Belangrijkheid van motieven van volwassenen om een cursus te volgen
(percentages)
Belangrijk Enigszins
belangrijk
Onbelangrijk
Persoonlijke ontwikkeling 67 20 13
Bijblijven in de samenleving 61 13 27
Goed functioneren in het werk en/of carrière 51* 29 20
Plezier in leren 37 28 35
Mensen ontmoeten 23 23 54
* 66% als 65-plusser niet worden meegeteld
Men kon kiezen uit de vijf bovenstaande motieven. In de leeftijdscategorie 15-64 vinden
mensen leren voor persoonlijke ontwikkeling het belangrijkst. Echter, wanneer de 65plussers
buiten beschouwing worden gelaten, scoren leren voor werk en carrière en leren
voor persoonlijke ontwikkeling ongeveer even hoog.
In het zelfde onderzoek is gevraagd welke redenen ten grondslag liggen aan het nietdeelnemen.
Gemiddeld genomen is gebrek aan tijd het meest genoemde argument (ruim 40
procent). Ruim 30 procent noemt een gebrek aan leervaardigheid en een zelfde percentage
noemt de prijs van de cursus. Onbekendheid met de cursusaanbieders is het minst genoemd;
ongeveer 13 procent. Het opleidingsniveau en geslacht blijken bij het gebrek aan tijd niet uit
te maken, arbeidspositie echter wel.
Tabel 2.6: Tijdgebrek als reden om niet deel te nemen aan scholing, per arbeidspositie (%)
Arbeidspositie %
Betaald werk 53
Studerend 51
Huishouden 48
Vrijwilliger 25
Werkloos 22
VUT/AOW 18
WAO 11
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
19

Niet kunnen deelnemen aan een cursus vanwege de prijs van de cursus is van toepassing op
ongeveer een derde van de respondenten uit hetzelfde onderzoek. De groepen waarin het
probleem het grootst is, zijn min of meer voorspelbaar; volwassenen met ten hoogste
basisschool of vbo als vooropleiding (53 procent), werklozen, arbeids-ongeschikten en
vrijwilligers (60-70 procent) en alleenstaande moeders met kinderen (63 procent).
Met het oplopen van de leeftijd wordt ook vaker het argument ‘ontbreken van
leervaardigheid/niet gewend te leren’ gegeven voor niet-participatie. Percentages lopen op
van 21 procent van de 20-29-jarigen, via 38 procent van de 40-49-jarigen tot 53 procent van
boven 60-jarigen. Ontbreken van leervaardigheid hangt ook samen met opleidingsniveau: 69
procent van de respondenten met maximaal vbo noemt dit als reden om niet deel te nemen.
Voor personen met maximaal mavo is dit percentage 46, voor personen met maximaal mbo
37 en voor personen met maximaal havo/vwo 18.
Onbekendheid met aanbieders van cursussen blijkt gemiddeld genomen door 13 procent van
de respondenten in het onderzoek een reden voor niet-participeren te zijn. Voor specifieke
groepen ligt dit percentage echter veel hoger: 41 procent van de werklozen, 20 procent van
de lager opgeleiden, 18 procent van de huisvrouwen (met name in eenoudergezinnen) en
ouderen, met name de leeftijdsgroep 50-59 (17 procent).
In het onderzoek werd specifiek gevraagd naar bekendheid met vijf landelijk opererende
organisaties: de ROC’s, de Volksuniversiteiten, de Open Universiteit, commerciële
instellingen die afstandsonderwijs aanbieden (genoemd zijn NTI en LOI) en Teleac/NOT als
belangrijkste representant van een organisatie die onderwijs via de tv aanbiedt. De
commerciële aanbieders bleken het meest bekend; ongeveer de helft van de respondenten
kende die organisaties van naam en eenderde was in meer of mindere mate op de hoogte van
het aanbod. Zo’n 16 procent had bij een commerciële organisatie een cursus gevolgd, tegen 6
procent bij Teleac/NOT. Ruim 50 procent kende de Open Universiteit en de
Volksuniversiteit alleen van naam en ongeveer 25 procent kende beide organisaties helemaal
niet. Het minst bekend bleken de ROC’s: 60 procent bracht de naam niet in verband met
cursussen en opleidingen.
Enerzijds zijn de ROC’s pas vrij recent ontstaan, anderzijds zijn de ROC’s mogelijk vooral
nog onder lokale namen bekend. Ruim 10 procent van de respondenten was wel op de
hoogte van het aanbod en bijna 4 procent gaf aan er wel eens een cursus of opleiding te
hebben gevolgd.
Hoewel beroepsonderwijs en cursussen in ieder geval binnen ROC’s drempelloos worden
aangeboden (niveau 1 opleidingen) wordt hier door laagopgeleide volwassenen nauwelijks
gebruik van gemaakt.
Naast organisatorische drempels (bv. Ontbreken van een deeltijdvariant in de avonduren,
ontbreken van leeftijdgenoten in de klas en het schoolse klassikale karakter van de
opleidingen) blijkt ook het algemene lees- en rekenvaardigheidsniveau een drempel te
kunnen vormen.
Bijna 10 procent van de autochtone Nederlanders tussen 16 en 74 jaar heeft het laagste
niveau van geletterdheid. Van alle jongeren tussen 16 en 24 jaar gaat het om 7 procent. Bijna
anderhalf miljoen mensen kunnen dus onvoldoende lezen, schrijven en rekenen om volledig
mee te komen in de maatschappij. Tot deze groep worden ook tweede- en derdegeneratieimmigranten,
Surinamers en Antillianen gerekend. Functioneel analfabetisme vormt daarmee
een flinke drempel om aan zogenaamd drempelloze scholing deel te kunnen nemen. (bron:
www.alfabetisering.nl)
20 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

2.8 Leervragen
Over de leervragen van laaggeschoolden zelf is weinig bekend. Als er indicaties voor
leervragen van laagopgeleiden zijn, zijn deze veelal (door aanbieders) afgeleid van
maatschappelijke ontwikkelingen. De achtergrond van deze benadering is dat educatie
(startkwalificatie) gezien wordt als noodzakelijke voorwaarde voor het bereiken van een
redelijk stabiele en volwaardige maatschappelijke participatie. Met het oog op voorkomen
van sociale uitsluiting wordt maatschappelijke deelname niet alleen voor henzelf, maar ook
vanuit maatschappelijke overwegingen cruciaal geacht.
Leervragen op grond van de ontwikkeling naar een kennissamenleving
De toenemende kennisintensiteit van het economisch productieproces creëert nieuwe
arbeidsinhouden, vormen van arbeidsorganisatie en arbeidsallocatie. Met het oog op de
daarmee gepaard gaande veranderende eisen ten aanzien van arbeid, wordt van werknemers
gevraagd flexibel en mobiel te zijn en bereid tot om- en bijscholing. Tot de nieuwe
basisvaardigheden behoren functionele geletterdheid, vaardigheid in ICT, talenkennis,
probleemoplossend vermogen, bereidheid tot samenwerking en ‘leren te leren’.
Ook wordt, naarmate kennis en informatie een meer centrale rol innemen, de spreiding en
toegang tot kennis een machtsfactor van grotere betekenis. In deze kennissamenleving
worden echter laagopgeleiden en laaggeletterden minder uitgedaagd deel te nemen aan
educatieve processen en kennisproductie. Dit kan een spiraal van marginalisering in gang
zetten (Doets & Visser, 2002).
Leervragen op grond van sociale en culturele ontwikkelingen
Als burgerschap opgevat wordt als het vermogen en de wil van het individu een competent
lid te zijn van een pluriforme samenleving, dan kan educatie een bijdrage leveren aan
burgerschap. Enerzijds gaat het om cognitieve aspecten: burgers moeten over kwalificaties
beschikken om hun rechten en plichten als burger te kunnen vervullen. Anderzijds gaat het
om sociaal-normatieve aspecten: een zekere betrokkenheid bij de samenleving, al dan niet uit
welbegrepen eigenbelang, is een noodzakelijke voorwaarde voor het burgerschap. Duidelijk
is dat burgerschap een bredere rechtvaardigheidsgrond kan zijn voor educatie.
Burgerschap heeft niet alleen betrekking op de arbeidssituatie, maar ook op andere
levensgebieden. Het heeft niet alleen een cognitieve vaardigheden component, maar ook een
waarden component. De ontwikkeling van beide typen competenties is belangrijk om te
voorkomen dat burgers op een te smalle kwalificatiebasis moeten functioneren op of buiten
de arbeidsmarkt (Doets & Visser, 2002).
Leervragen van ouderen
Er ontstaat op dit moment een grote groep laagopgeleide ouderen, met weinig meer dan
basisonderwijs en min of meer frustrerende educatieve ervaringen, weinig inkomen en
problemen op sociaal-cultureel gebied, gezondheid en verzorging. Zelfredzaamheid wordt
daarbij in letterlijke zin problematisch. Uit onderzoek naar functionele reken- en
taalvaardigheid onder volwassen Nederlanders, bleek een groep van 700 000 ouderen tussen
de 50 en 75 jaar grote moeite te hebben met het begrijpen van eenvoudige reken en taaltaken
uit het leven van alledag (Doets & Visser, 2002).
Ondanks kennistekorten wat betreft financiën en sociale zekerheid en gebrek aan praktische
vaardigheden ten aanzien van voeding, kleding, wonen en belangenbehartiging, zijn zij niet
altijd goed in staat hun leervragen te articuleren. De deelname aan educatieve activiteiten
door ouderen is daardoor nog gering. Dit geldt vooral voor de laagopgeleiden onder hen.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
21

2.9 Huidige ontwikkelingen,
In de vroegste jeugd kunnen achterstanden worden opgelopen die in het verdere leven niet of
nauwelijks meer zijn in te halen. De geconstateerde achterstanden doen zich zowel voor bij
allochtone als autochtone kinderen met laagopgeleide ouders, maar de achterstand bij
kinderen van Turkse en Marokkaanse achtergrond is het grootst. Om volop deel te kunnen
nemen aan de samenleving en in vrijheid keuzes te kunnen maken, moeten achterstanden
zoveel als mogelijk worden voorkomen. Op verschillende manieren wordt hieraan, in
samenwerking tussen OCenW en VWS, al gewerkt.
Vanwege de toenemende krapte op de arbeidsmarkt heeft het kabinet in maart 2000 de nota
In Goede Banen uitgebracht. Deze bevat de aanpak van knelpunten op de arbeidsmarkt langs
vijf oplossingsrichtingen, waaronder investeren in scholing. In juni 2000 wordt de nota
gevolgd door een actieplan, waarin de specifieke scholingsactiviteiten zijn opgenomen. Over
de voortgang van het actieplan is gerapporteerd in de Sociale Nota 2002. De uitvoering van
het actieplan verloopt volgens planning en in termen van in het actieplan opgenomen
kwantitatieve doelstellingen wordt goede voortgang geboekt.
De werkloosheid onder jongeren is in 2002 opgelopen tot 8,7 procent (15-22 jaar, exclusief
scholieren en studenten). Het kabinet heeft in juni 2003 een Plan van Aanpak naar het
parlement gestuurd om de jeugdwerkloosheid te bestrijden. Het bevat de volgende
doelstellingen:
• het jeugdwerkloosheidspercentage mag in de kabinetsperiode 2003-2007 niet meer
bedragen dan het dubbele van de totale werkloosheid;
• iedere jongere werkloze moet binnen 6 maanden (weer) aan de slag en/of naar school,
zodat langdurige werkloosheid wordt voorkomen.
Bij het voorkomen van (langdurige) werkloosheid wordt samengewerkt door het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschappen en met verschillende regionale en lokale instanties.
Onder andere de volgende instrumenten worden ingezet:
• via convenantsafspraken met werkgevers, CWI en onderwijsorganisaties wordt
gestreefd naar het realiseren van 40.000 extra (leer)werkplekken;
• de bestaande fiscale faciliteit voor werkgevers die voormalig werkloze werknemers van
23 jaar en ouder scholen tot startkwalificatieniveau wordt opengesteld voor de scholing
van jongeren onder de 23 jaar (WVA-leeftijd 23 jaar).
• € 35 mln. wordt gereserveerd voor ‘drempelslechting’; voor de groep risicojongeren
waarvoor bemiddeling alleen niet volstaat, kunnen hiermee korte activiteiten worden
bekostigd, zoals individuele begeleiding, sollicitatietraining en korte functiegerichte
cursussen.
22 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

3 De vier contexten van leren
3.1 Verplichte leertracten
3.1.1 Betrokkenen
Inburgering
Sinds 1996 hebben gemeenten de verantwoordelijkheid voor de inburgering van
nieuwkomers. De opleidingen die in dit kader worden gegeven worden ingekocht bij ROC’s
en vallen onder de regelgeving van de volwasseneneducatie. De rijksoverheid is voornemens
om gemeenten niet langer te verplichten deze vorm van volwasseneneducatie in te kopen bij
ROC’s. De rijksbijdrage en eventuele aanvullende subsidies mogen in dat geval door
gemeenten worden gebruikt om ook bij andere aanbieders aanbod in te kopen
Reïntegratietrajecten
Per 1 januari 2002 is de nieuwe uitvoeringsstructuur voor de sociale zekerheid ingegaan. De
nieuwe organisatiestructuur voor de sociale zekerheid en arbeidsvoorziening is bedoeld om
de beleidsomslag te effectueren waarin (het verkrijgen van) werk boven het verzorgen van
uitkeringen (inkomen) wordt gesteld. In het kader van deze nieuwe structuur is de uitvoering
van de reïntegratie naar de arbeidsmarkt in handen van private reïntegratiebedrijven gelegd.
Deze maken daarbij ondermeer gebruik van de bestaande infrastructuur van reguliere
opleidingen. Zij sluiten bijvoorbeeld met ROC’s contracten voor het verzorgen van
basiseducatie voor werkzoekenden in het kader van de doorstroming naar
beroepsopleidingen en arbeidsmarkt.
Op landelijk beleidsniveau zijn de relevante actoren het Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, de Raad van Werk en Inkomen, de Centrale organisatie Werk en
Inkomen, de beleidskoepel van de locale CWI’s, de Uitvoering Werknemersverzekeringen
(UWV) en de Sociale Verzekeringsbank (SVB).
3.1.2 Beleid
Het vormgeven van verplichte leertrajecten is geen onderwerp van landelijk beleid: dit
onderwerp is naar de lagere overheden (de gemeenten) gedelegeerd. Dit heeft een grote
diversiteit aan projecten en gekozen prioriteiten tot gevolg waarover op landelijk niveau
geen eenduidig beeld bestaat. Expliciet beleid gericht op laaggeschoolden is ook op het lager
beleidsniveau afwezig; laaggeschoolden zijn in meer of mindere mate vertegenwoordigd in
de in het gemeentelijk beleid geprioriteerde doelgroepen zoals allochtonen, jongeren,
werkzoekenden, vrouwen en analfabeten.
De volwasseneneducatie kent een lange geschiedenis, die lange tijd vooral wordt gekenmerkt
door terughoudendheid van de (centrale) overheid om zich actief met de ontwikkeling te
bemoeien. Die terughoudendheid kan worden verklaard uit de omstandigheid dat de
activiteiten plaatsvonden in de meest uiteenlopende organisaties en instellingen, al dan niet
als nevenactiviteit in dienst van belangengroeperingen met een bredere doelstelling (bron:
Laffree, 1996).
Door de koppeling van het educatiebeleid aan werkgelegenheidsbeleid is het educatiebeleid
onderdeel geworden van het gemeentelijke beleid. De beleidsdoelen en positionering van
educatie vormen het kader voor inkoop van educatie door de gemeente bij de ROC’s (bron:
Huisman, 2001). In dit kader worden educatieve vraag, prioritering van doelgroepen en
omvang en samenstelling van het budget vastgesteld. Het aanbod educatie van het ROC is de
resultante hiervan, mede beïnvloed door het eigen educatiebeleid van het ROC. Evaluatie
van gemeentelijk beleid en van de prestaties van het ROC leveren vervolgens gegevens op
basis waarvan beleid en aanbod kunnen worden bijgesteld.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
23

In het verleden maakten vooral mensen die in hun jeugd geen gelegenheid hadden gehad om
onderwijs te volgen gebruik van het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo).
Inmiddels is het vavo-beleid gedecentraliseerd naar gemeenten en blijkt momenteel vooral te
worden ingezet om groepen zonder startkwalificatie voor de arbeidsmarkt te equiperen.
De belangrijkste beleidsterreinen waarop volwasseneneducatie wordt ingezet zijn
inburgeringsbeleid, uitstroombeleid algemene bijstandswet, sociale activeringsbeleid en
werkgelegenheidsbeleid. In volgorde van prioriteit zijn de groepen die voorrang krijgen in
het gemeentelijke educatiebeleid:
• Allochtonen: vooral in de grote steden en met name om nieuwkomers
• Jongeren tot 23 jaar, met name werkzoekenden en drop-outs uit het voortgezet
onderwijs en mbo
• Werkzoekenden ouder dan 23 jaar, met name uitkeringsgerechtigden
• Vrouwen, voornamelijk bijstandsmoeders en werkzoekende vrouwen
• Analfabeten.
Terreinen waarop minder vaak educatie wordt ingezet zijn: oudkomersbeleid (educatiebeleid
voor allochtonen die al langer in Nederland verblijven), welzijnsbeleid en jongerenbeleid.
Opvallend is dat de meerderheid van de gemeenten het educatiebeleid (nog) niet heeft
uitgewerkt in een coherent beleidsprogramma. Hierdoor ontbreekt een duidelijk
maatschappelijk kader voor de inkoop van volwasseneneducatie. Dit brengt het gevaar met
zich mee dat in een aantal gemeenten de inkoop van educatie versnippert en uitsluitend
marktmechanismen (als prijs en prestatie) het aanbod bepalen en niet de maatschappelijke
doelen. Het hebben van een beleidsprogramma leidt ook vaker tot het bewust inzetten van
educatie op andere beleidsterreinen. In beide ontwikkelingen, beleidsprogrammering en een
brede inzet van educatie, lopen de grote gemeenten voorop. Beleid van kleinere gemeenten
wordt vaak in regionaal verband ontwikkeld. De educatieve vraag van kleinere gemeenten is
vaak te gering om uitgebreid aanbod te rechtvaardigen. De meeste kleinere gemeenten
werken dan ook samen met andere gemeenten in de regio. Deze samenwerking is echter
meer gericht op de gezamenlijke inkoop van educatie, dan op het ontwikkelen van een
integrale beleidsvisie (bron: Huisman, 2001).
Inburgering
Het aantal landen van waaruit immigranten Nederland binnenkomen is het laatste decennium
aanzienlijk toegenomen en ook het aantal niet-westerse migranten is groter geworden.
Tweede generaties volgen, meer dan hun ouders, het Nederlandse sociale patroon. Hun kans
op sociale mobiliteit is ook groter, maar is nog aanmerkelijk kleiner dan die van autochtone
Nederlanders van dezelfde leeftijd. Hun perspectief op maatschappelijke participatie is
vooralsnog minder groot dan wenselijk.
Integratie is ook een zaak voor onderwijs en andere leervoorzieningen. Voor nieuwkomers
zijn educatieve activiteiten die aan inburgering bijdragen belangrijk.
Voor tweede generaties is toegankelijkheid van het onderwijs essentieel, meer nog dan voor
hun autochtone leeftijdsgenoten. Onderwijs en andere leervoorzieningen staan voor de
opdracht om achterstanden waarmee men het onderwijs binnenkomt zo veel mogelijk terug
te brengen (bron: Leren in een kennissamenleving).
In het postinitiële leren kende de educatie oorspronkelijk veel kenmerken van buitenschools
leren, maar inmiddels hebben volwasseneneducatie, basiseducatie en inburgering veel
trekken van het reguliere onderwijs gekregen en wordt het georganiseerd in klassikale en
frontale lessen, in grote heterogene groepen en met officiële leerboeken, huiswerk en
proefwerken.
24 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

De RWI en de SER brachten op 28 oktober 2003 conceptadviezen uit aan het kabinet over
het combineren van inburgering en arbeidstoeleiding (ook wel duale trajecten genoemd). De
RWI pleit voor meer maatwerk voor inburgeraars dat door gemeenten moet worden
aangeboden. Dat betekent dat gemeenten enerzijds meer beleidsvrijheid moeten krijgen en
dat gemeentelijke uitkeringen moeten worden ontschot en anderzijds dat meer moet worden
afgerekend op resultaten. De SER ondersteunt de eigen verantwoordelijkheid van de migrant
voor de eigen inburgering. ‘Gemeenten moeten duale trajecten inzetten en werkgevers
moeten gefaciliteerd worden om leerwerkplekken met taalverwerving in te richten.
Regionale Onderwijscentra hebben daarin een belangrijke rol, maar de gedwongen
winkelnering bij de ROC´s moet worden afgeschaft.’ (bron: Kennisnet Integratiebeleid en
Etnische minderheden, www.integratie.net)
3.1.3 Financiering
Inburgering
Het ministerie van OCW stelt middelen aan de gemeenten ter beschikking voor de educatie
en de inburgering. Voor de educatie is de vergoeding gebaseerd op het aantal volwassen
inwoners, het aantal allochtone volwassenen en het aantal volwassenen met een
onderwijsachterstand in een gemeente. De hoogte van de vergoeding voor de inburgering is
afhankelijk van het aantal inburgeringstrajecten en de daarbinnen geleverde prestaties.
De kosten van een opleiding in de volwasseneneducatie bestaan uit de wettelijke kosten (ook
wel lesgeld, cursusgeld of onderwijsbijdrage genoemd) en de schoolkosten. In de
volwasseneneducatie zijn er overigens alleen wettelijke kosten voor het VAVO. Deze zijn
vermeld in het overzicht les-, cursus- en collegegeld. Aan de andere opleidingen zijn voor de
deelnemers geen wettelijke kosten verbonden. Schoolkosten zijn alle andere kosten die met
het volgen van een opleiding te maken hebben.
Tabel 3.1: Kerncijfers uitgaven aan educatie en inburgering volwassenen in context financiering
gehele BVE-sector
1997 1998 1999 2000
Uitgaven en ontvangsten x € 1 mln.
Uitgaven BVE 1.840,2 1.994,2 2.086,3 2.261,8
Secundair beroepsonderwijs 1.260,6 1.419,4 1.484,9 1.623,6
Educatie 195,7 186,0 206,5 200,0
Inburgering 69,1 79,5 78,2 90,5
Landelijke organen (KBB’s) 71,4 75,7 81,1 89,7
Overig, incl. examens 71,8 59,5 58,9 63,9
Huisvesting 171,7 174,0 176,7 194,0
Ontvangsten BVE 39,6 11,7 34,9 31,0
(Bron: Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen in kerncijfers 2002)
3.1.4 Deelnemers en deelname
Voor niet-werkenden, uitgesplitst in (langdurig) werklozen en inburgeraars, wordt de
deelname voornamelijk bepaald door de opdrachtgever/financier die optreedt als inkoper van
scholing voor het individu. Scholingskosten voor deze groepen worden meestal vergoed door
de uitvoerende instanties. Belemmeringen in de financiering zullen dan ook van minder
belang zijn. De Sociale Verzekeringswetten leggen beperkingen op aan de
scholingsmogelijkheden van werkzoekenden. Er is echter wel een beleid in gang gezet om de
mogelijkheden voor WW-gerechtigden te verruimen. Met de invoering van de WWB (Wet
Werk en Bijstand, voorgenomen per 1-1-2004) krijgen gemeenten de volledige
beleidsmatige en financiële verantwoordelijkheid voor het reïntegratiebeleid. De
beleidsruimte die gemeenten hebben, stelt hen in staat maatwerk te leveren om instroom in
de bijstand te beperken en uitstroom te bevorderen.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
25

De extra mogelijkheden voor maatwerk ontstaan onder mee door het vrij besteedbare
reïntegratiebudget dat gemeenten tot hun beschikking krijgen. Bij de volledige
verantwoordelijkheid voor de reïntegratie past een eigen budget voor betaling van de
uitkeringen. Gemeenten krijgen daarmee ook de volledige financiële verantwoordelijkheid
voor de uitvoering van het beleid. Als door een succesvol reïntegratiebeleid een overschot
ontstaat op het budget voor de uitkeringslasten, dan mag een gemeente dat naar eigen inzicht
besteden.
De deelname aan scholingstrajecten onder werkzoekenden is relatief hoog bij vrouwen en
relatief laag bij laagopgeleiden, ouderen en minderheden. Juist belangrijke doelgroepen van
beleid lijken dus vaak niet te participeren in scholingsprojecten (MDW-rapport, 2001).
Inburgering
Deelnemers aan inburgeringtrajecten zijn mensen boven de achttien jaar, die in principe
minder dan een jaar geleden in Nederland zijn gekomen en over een verblijfstitel
beschikken. De groep bestaat uit volgmigranten (ook wel de traditionele nieuwkomers
genoemd: dit zijn de gezinsherenigers en de gezinsvormers), statushouders (vluchtelingen
met een verblijfsvergunning) en nieuwkomers uit de Antillen of Aruba, samen ook wel de
brede doelgroep nieuwkomers genoemd.
Uitgezonderd van het inburgeringbeleid zijn diegenen die tijdelijk in Nederland willen
verblijven in verband met bijvoorbeeld studie, tijdelijk werk, au pair, stage en bij een verblijf
korter dan een jaar en degenen die op grond van verdragen niet kunnen worden verplicht aan
een inburgeringprogramma deel te nemen. Dit laatste geldt bijvoorbeeld voor mensen die uit
landen van de Europese Unie komen en diplomatieke ambtenaren. Ook houders van een
voorwaardelijke vergunning tot verblijf: (VVTV-ers) vallen niet onder de Wet Inburgering
Nieuwkomers (WIN). (Bron: www.justitie.nl)
Het exacte aantal inburgeraars is niet bekend: cijfers hierover worden niet centraal
geregistreerd. Een goede indicatie is echter het aantal allochtone deelnemers aan KSE 1-3 en
NT2 niveau 1-3. In 2001 was dit aantal 67 000. Recentere cijfers zijn (nog) niet bekend. In
deze cijfers is geen uitsplitsing gemaakt naar nieuwkomers en oudkomers.
Reïntegratietrajecten
Het aantal personen jonger dan 65 jaar met een arbeidsongeschiktheids-, werkloosheids- of
bijstandsuitkering bedroeg eind 2001 iets minder dan 1,5 miljoen. Een fors deel van hen is
niet beschikbaar voor de arbeidsmarkt vanwege volledige arbeidsongeschiktheid of
vrijstelling van de arbeidsplicht wegens de zorg voor jonge kinderen of wegens zware
persoonlijke belemmeringen.
Daarnaast is een aantal reeds ten dele werkzaam naast de uitkering. Op grond van de
wettelijke criteria hebben iets meer dan 400 000 uitkeringsontvangers een arbeidsplicht en
zijn zij dus formeel reïntegreerbaar. Volgens de criteria van de uitvoeringspraktijk - die
aangeven of men binnen redelijke termijn inzetbaar is - ligt het aantal reïntegreerbare
uitkeringsontvangers eind 2001 aanzienlijk lager: het zou om ongeveer 275 000 mensen
kunnen gaan. Van alle niet-werkende werkzoekenden blijkt bijna 40 procent (vooralsnog)
onbemiddelbaar te zijn (de zogenoemde fase 4).
Het aantal uitkeringsontvangers dat zichzelf als reïntegreerbaar beoordeelt, ten slotte,
bedraagt circa 215 000. Opvallend is dat eenderde deel van degenen die denken het werk te
kunnen hervatten, formeel volledig arbeidsongeschikt is en dus wettelijk geen arbeidsplicht
heeft.
Aan de andere kant zijn er ook veel personen die wettelijk wel verplicht zijn om een baan te
zoeken, maar die zichzelf niet tot werken in staat achten of geen kansen op de arbeidsmarkt
zien. (Bron: Hoff e.a., 2003).
26 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Wettelijk reïntegreerbare werklozen
Tabel 3.2: Personen met WW- of wachtgelduitkering naar leeftijd, reïntegreerbaren volgens
wettelijke criteria, 2001
Personen met lopende uitkering

De bemiddelbaarheid wordt uitgedrukt in fasen:
• Fase 1: Betrokkene is direct, zonder extra reïntegratie-inspanningen vanuit het cwi,
bemiddelbaar. Wel kan hij gebruikmaken van de basisdienstverlening van het cwi,
waaronder de informatie- en adviesfunctie;
• Fase 2: Betrokkene wordt geacht, met de inzet van gerichte
arbeidstoeleidingsinstrumenten, binnen een jaar geschikt te zijn voor de arbeidsmarkt;
• Fase 3: Betrokkene heeft een traject van minimaal 1 jaar en maximaal 2 jaar nodig
voordat hij bemiddelbaar is;
• Fase 4: Betrokkene is (tijdelijk) formeel ontheven van de arbeidsplicht of, als gevolg
van zware persoonlijke belemmeringen, in eerste instantie aangewezen op een
hulpverleningstraject of sociale activering. (Fase 4 cliënten worden niet tot de
bemiddelbare doelgroep gerekend door het Centrum voor Werk en Inkomen).
Tabel 3.5: Niet werkende werkzoekenden (ingeschreven bij CWI, naar fase 2001 en 2002 (in
absolute aantallen en procenten van het aantal ingeschrevenen)
2001 2002
aantal % aantal %
totaal 489.300 547.300
fase 4 191.800 39 189.600 35
fase 1, 2 of 3 243.900 50 302.900 55
fase nader te bepalen 47.600 10 48.200 9
verkort ingeschreven / overig 5.900 1 6.600 1
reïntegreerbaar 297.500 61 357.700 65
(bron: Hoff e.a., 2003)
Op basis van de fase-indeling door het CWI blijken in 2001 circa 297.500 personen geschikt
te worden geacht voor reïntegratie, een aantal dat aanzienlijk lager ligt dan het aantal dat in
dat jaar volgens wettelijke criteria reïntegreerbaar is (406.200 personen, zie tabel 3.4).
Afzonderlijke gegevens over de bijstandsgerechtigden laten eveneens zien dat de praktijk
kan afwijken van wet- en regelgeving. Circa zeven procent van de formeel arbeidsplichtige
bijstandsontvangers wordt door de uitvoeringsinstelling ‘de facto’ behandeld alsof zij van
deze plicht zijn vrijgesteld. Een en ander duidt erop dat, in de ogen van de uitvoering,
arbeidsplicht niet altijd synoniem is met arbeidscapaciteit.
Over het aantal reïntegratietrajecten dat in opdracht van de gemeenten wordt uitgevoerd, is
geen informatie voorhanden (Bron: van Horssen e.a., 2003). Wel zijn er gegevens
beschikbaar over de door het UWV aanbestede reïntegratietrajecten, hoewel er geen
uitsplitsing naar opleidingsniveau is gemaakt. Het UWV heeft in 2001 bijna 80.000 cliënten
voor een traject aangeboden. Een op de zes van deze cliënten (17 procent) viel echter uit
voordat het traject van start was gegaan, zodat uiteindelijk rond 66.000 personen metterdaad
‘in traject zijn genomen’. Deze laatste vormen iets minder dan een kwart (22 procent) van de
ruim 300.000 wettelijk reïntegreerbare uitkeringsgerechtigden voor wie het UWV
verantwoordelijk is. Overigens staan de oorzaken van de voortijdige uitval niet geregistreerd,
waardoor geen uitspraak kan worden gedaan over het aandeel cliënten dat om positieve
redenen (het traject is niet nodig omdat men het werk al heeft hervat) dan wel om negatieve
redenen (bv. verslechterde gezondheid) is uitgevallen.
Via gemeenten en UWV kunnen personen met onvoldoende opleiding (laaggeschoolden)
verplicht worden deel te nemen aan educatie of een beroepsopleiding om hun uitkering te
kunnen behouden en/of in aanmerking te komen voor verdere arbeidsmarkt bemiddeling.
28 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Cijfers over deelname aan toeleidingstrajecten zijn moeilijk te krijgen. Er zijn wel cijfers
over deelname aan de volwasseneneducatie die door ROC’s wordt verzorgd en die gebruikt
worden bij de toeleiding naar werk. Daarvan zijn de lagere niveaus (KSE 1-3 en NT2 niveau
1-3) met name bedoeld voor de laaggeschoolden. Voor het inburgeringbeleid geldt NT2
niveau 3 als streefniveau. Na het algemeen-vormende KSE of NT2-onderwijs zal dikwijls
nog een aanvullende beroepsopleiding nodig blijken om gekwalificeerd de arbeidsmarkt te
kunnen betreden.
Tabel 3.6a: Deelnemers aan educatie (CBS) (aantallen)
KSE 1-3 KSE 4 KSE 5 KSE 6 NT2 4-5
periode NT2 1-3 (mavo) (havo) (vwo)
1998-1999 115.660 12.040 10.710 5.760 13.130
2000-2001 125.470 9.660 7.400 3.480 12.600
2002-2003 133.330 6.810 6.580 2.750 13.600
Tabel 3.6b: Deelnemers aan educatie KSE 1-3 / NT2 1-3 (CBS) (aantallen)
periode
Totaal
KSE 1-
3/NT2
1-3
Jonger
dan 20
jaar
20-24
jaar
25-29
jaar
30-34
jaar
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
35-39
jaar
40-44
jaar
45-49
jaar
50-54
jaar
55-
59
jaar
29
60 jaar
en
ouder
1998/'99 115.660 5.500 13.630 18.170 19.340 16.860 12.640 9.560 7.240 5.610 7.110
2000/'01 125.470 4.660 13.950 18.750 19.760 19.160 13.680 10.690 8.900 6.550 9.360
2002/'03 133.330 5.370 14.710 19.230 20.170 17.950 14.950 11.390 9.680 7.850 12.040
Tabel 3.7: Deelnemers KSE niveau 1, 2 en 3 en NT2 niveau 1, 2 en 3, naar herkomst en leeftijd
(CBS)
1990 1995 1999 2000 2001 2002
Etniciteit
Autochtoon 50 39 31 31 33 -
Allochtoon*
Geslacht
50 61 69 69 67 -
Mannen 36 38 38 37 36 35
Vrouwen
Leeftijd
64 62 62 63 64 65
29 jaar of jonger 36 32 31 30 29 29
30-49 jaar 46 48 52 50 49 48
50 jaar of ouder 18 20 18 20 22 22
Totaal aantal deelnemers
X 1000
115,1 125,4 121,2 125,5 123,0 -
* Niet afkomstig uit Nederland, tot Nederlander genaturaliseerde buitenlanders en Nederlanders uit overzeese
gebieden
3.1.5 Aanbod
Met de invoering van de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN) in 1998 is de inburgering
van nieuwkomers wettelijk verplicht. Nieuwkomers zijn "immigranten (Nederlanders en
Niet-Nederlanders) van 16 jaar en ouder die zich met een niet-tijdelijk doel in Nederland
vestigen". Via het inburgeringsprogramma moet de nieuwkomer zo snel mogelijk zelfstandig
in de samenleving kunnen functioneren.
Een inburgeringsprogramma duurt maximaal anderhalf jaar. De gemeente waar een
nieuwkomer zich vestigt, is verantwoordelijk voor de uitvoering van het inburgeringsbeleid.
De nieuwkomer is verplicht zich te melden voor een inburgeringsonderzoek en mee te doen
aan een inburgeringsprogramma.

De inhoud daarvan wordt in de vorm van een overeenkomst met de nieuwkomer vastgesteld.
Per jaar worden ongeveer 23.550 nieuwkomers bereikt.
Vanaf 1998 bestaat er ook inburgeringsbeleid voor oudkomers. Het gaat daarbij om mensen
uit etnische minderheden die al langer in Nederland wonen en zich in een achterstandspositie
bevinden. De belangrijkste doelgroep van het oudkomersbeleid zijn opvoeders en werklozen.
Zij beheersen de Nederlandse taal vaak onvoldoende om een zelfstandig bestaan op te
bouwen en/of hun kinderen goed te ondersteunen bij de opvoeding en hun schoolcarrière.
Het Sociaal Cultureel Planbureau schat dat de doelgroep zo'n 450.000 personen telt.
Gemeenten voeren de inburgering van oudkomers uit.
Het totale budget voor de inburgering van nieuwkomers is ongeveer € 176,5 miljoen. Voor
het oudkomersbeleid is ongeveer € 100 miljoen beschikbaar, verdeeld over 54 gemeenten
met minimaal 7 procent etnische minderheden in de totale populatie. Daarnaast kunnen ook
andere gemeenten een beroep doen op een bijdrage uit de oudkomersmiddelen.
3.1.6 Leervragen
Inburgeraars, (langdurig) werklozen en arbeidsgehandicapten opereren niet zelfstandig op de
scholingsmarkt, maar via een intermediaire partij, zoals een gemeente of uitvoeringinstelling.
Voor inburgeraars treedt de gemeente op als inkoper/vrager van trajecten voor inburgering
en educatie. Afhankelijk van de regionale en/of gemeentelijke situatie wordt hierbij een
koppeling met het arbeidsmarktbeleid gemaakt.
Werkzoekenden worden ingedeeld in fase 1, 2, 3 of 4 al naar gelang hun afstand tot de
arbeidsmarkt. De groep werkzoekenden met een geringe afstand tot de arbeidsmarkt (fase 1)
krijgt via het CWI weliswaar hulp bij het vinden van werk (bijvoorbeeld informatie en
advies en beursvloerfaciliteiten zoals de Nationale Vacature en Sollicitantenbank), maar
krijgt geen reïntegratietraject of scholing aangeboden. Werkzoekenden in fase 2, 3 en 4
krijgen wel scholing aangeboden. Het betreft zieke werknemers en arbeidsgehandicapten,
moeilijk plaatsbare ontslagwerklozen, bijstandsgerechtigden, personen met een ANWuitkering
en niet-uitkeringsgerechtigden. Het reïntegratiebeleid is erop gericht
uitkeringsgerechtigden met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt goed en snel weer naar
betaalde arbeid terug te brengen.
Daartoe wordt een reïntegratietraject opgesteld waarvan scholing onderdeel kan uitmaken.
Het private reïntegratiebedrijf treedt op als vrager van scholing, niet het individu. Voor een
belangrijk deel van de in fase 4 ingedeelde groep werkzoekenden is directe toeleiding naar
de arbeidsmarkt niet aan de orde. Vaak gaat het om mensen die op verschillende terreinen
met problemen kampen: gezondheidsproblemen, schulden, sociaal isolement. Sociale
activering is dan een middel om een eerste voorzichtige stap richting de arbeidsmarkt te
maken. Overigens hoeft dit lang niet altijd het eerste doel van sociale activering te zijn. Vaak
is het voorkomen en/of bestrijden van sociaal isolement en het bevorderen van
maatschappelijke participatie het eerste doel van sociale activering. Sociale
activeringstrajecten bestaan niet uit traditionele/formele scholingstrajecten, maar vaak uit
laagdrempelige cursussen en trainingen. Wel komt het voor dat werkzoekenden na afronding
van een traject sociale activering weer reïntegreren op de arbeidsmarkt, onder andere met
behulp van scholing.
30 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

3.1.7 Evaluatie
Inburgering
Op verzoek van de Tweede Kamer heeft de Algemene Rekenkamer in 2000 een onderzoek
gedaan naar de besteding van de budgetten voor inburgering van en taalonderwijs aan
allochtonen (Inburgering en taalonderwijs allochtonen, Tweede Kamer, 1999-2000, 27.275,
nrs.1-2).
De gemeenten hebben de regierol voor dit beleid. Zij krijgen budgetten voor inburgering en
taalonderwijs respectievelijk van het Ministerie van VWS en van het Ministerie van OCenW.
In 2000 ging het in totaal om circa € 134 miljoen, in de begrotingen 2003 staat in totaal €
276 miljoen opgenomen. De gemeenten sluiten contracten met de Regionale
Onderwijscentra (de ROC's), die het taalonderwijs aan allochtonen verzorgen.
De belangrijkste conclusies en aanbevelingen van het onderzoek waren:
• Er was te weinig informatie beschikbaar over de financiering en de resultaten van de
inburgering en het taalonderwijs. Dit wordt deels veroorzaakt door het feit dat er
verschillende regelingen zijn (voor inburgering van nieuwkomers, voor taalonderwijs
aan nieuwkomers en voor inburgering van oudkomers), die ieder verschillende eisen
stellen aan de informatie die onderwijsinstellingen en gemeenten moeten verstrekken.
De Algemene Rekenkamer beveelt aan om één informatiesysteem voor alle regelingen
op te zetten, waarin gegevens over de uitvoering van het beleid maar één keer hoeven te
worden ingevoerd;
• Verschillende regelingen betekent ook: verschillende geldstromen, die op verschillende
grondslagen berusten en niet op elkaar aansluiten. De Algemene Rekenkamer beveelt
aan deze geldstromen te bundelen tot één budget met één financieringssystematiek;
• Er was onvoldoende inzicht in het rendement van de taalopleidingen. Voorzover op
basis van de informatie viel na te gaan, werd het beoogde taalvaardigheidsniveau vaak
niet bereikt. De Algemene Rekenkamer beveelt aan te onderzoeken hoeveel opleiding er
nodig is om buitenlandse leerlingen behoorlijk Nederlands te leren;
• Verzuim en uitval vormen in alle fasen van het inburgeringstraject een probleem.
Oorzaken kunnen zwangerschap, psychische problemen, gebrek aan kinderopvang en
het combineren van taallessen met werk zijn. Zowel de ROC's als de gemeenten
reageren onvoldoende op verzuim en uitval. De Algemene Rekenkamer beveelt aan
hieraan meer aandacht te besteden, onder andere door voorzieningen voor kinderopvang
te creëren of uit te breiden.
Sinds de publicatie van het Rekenkameronderzoek zijn er de volgende belangrijke
ontwikkelingen (stand van zaken 2002) op het terrein van inburgering geweest:
• De oprichting van de Taskforce Inburgering;
• De evaluatie van de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN);
• De evaluatie van de Wet Educatie Beroepsonderwijs (WEB);
• Het onderzoek naar de doelmatigheid van het inburgeringsbeleid van
Interdepartementaal Beleids Onderzoek (IBO) van het Ministerie van Financiën;
• De aanwijzing van inburgering als Groot Project. Grote Projecten vallen onder de
Procedureregeling Grote Projecten, waarin een geregelde informatievoorziening aan de
Tweede Kamer over opzet en voortgang verplicht is gesteld.
Het IBO-onderzoek werd medio 2002 afgerond. Het richtte zich vooral op de organisatie van
de inburgering en het systeem van beleid, wet- en regelgeving. In dit onderzoek werden
onder meer de rapportages van de Taskforce, de resultaten van de evaluaties van de WIN en
de WEB en de eerste rapportage over het Groot Project Inburgering verwerkt.
De Algemene Rekenkamer concludeert in 2003 dat de Taskforce de noodzakelijke basis
heeft gelegd om de knelpunten in de uitvoering van het inburgeringsbeleid aan te pakken.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
31

De minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie geeft in de voortgangsrapportages Groot
Project Inburgering informatie over de stand van zaken van de ontwikkeltrajecten van de
Taskforce. Daaruit blijkt dat deze trajecten nagenoeg zijn afgerond. De resultaten zijn voor
alle gemeenten in schriftelijke en digitale vorm beschikbaar.
Het informatiemodel is klaar om bij het rijk en de gemeenten ingevoerd te worden, maar dat
zal enige tijd vergen. De Taskforce verwacht dat het model op zijn vroegst in 2004
operationeel zal zijn.
De knelpunten die in het IBO-onderzoek worden genoemd sluiten aan bij de eerder door de
Algemene Rekenkamer gesignaleerde problemen.
De IBO- werkgroep vindt dat de relatie tussen de beleidsmatige en de financiële
verantwoordelijkheid voor het inburgeringsbeleid onduidelijk is, doordat de inburgering
onder vier ministeries valt (BZK, OCW, VWS en SZW). De werkgroep pleit ervoor om één
moment af te spreken voor de inhoudelijke en financiële verantwoording over al deze
beleidsterreinen. Alleen dan kan inzichtelijk worden hoeveel geld er met de inburgering
precies gemoeid is en wat de resultaten van het beleid zijn.
Verder vindt de IBO-werkgroep het niet voldoende duidelijk welke resultaten van de
inburgering worden verwacht: naar welk niveau van kennis of vaardigheid wordt gestreefd,
welke vooruitgang moet er gemaakt worden. In het IBO-onderzoek worden de resultaten van
de evaluatie van de WIN meegenomen. Uit die evaluatie bleek (evenals uit het rapport van
de Algemene Rekenkamer) dat de aangeboden 600 uur taalonderwijs voor de meeste
nieuwkomers niet toereikend is om voldoende Nederlands te leren. Het is echter onduidelijk
wat de gevolgen zijn als een deelnemer aan een inburgeringstraject het bedoelde niveau van
kennis of vaardigheden niet haalt. De IBO -werkgroep vindt dat gemeenten en instellingen
de deelnemers aan inburgeringstrajecten meer moeten stimuleren om goede resultaten te
behalen. Maar zij vindt ook dat de inburgeringstrajecten flexibeler moeten worden om beter
aan te kunnen sluiten bij de mogelijkheden en behoeften van de deelnemers. Daarvoor is
onder andere nodig dat het minder gecompliceerd wordt om middelen voor inburgering en
andere middelen met elkaar te combineren in één inburgeringstraject.
Verder beveelt de IBO-werkgroep aan:
• een inburgeringstoets en een bijbehorend systeem van examineren in te stellen. Daarbij
moet duidelijk worden gemaakt wat de gevolgen zijn als de inburgeringstoets niet wordt
gehaald. Te denken valt aan een koppeling met de verblijfsstatus of aan financiële
gevolgen.
• ook andere onderwijsinstellingen dan de ROC's de mogelijkheid te geven om
inburgeringstrajecten te verzorgen. Er moet een systeem komen om instellingen
hiervoor bevoegd te verklaren. Onder bepaalde voorwaarden moeten instellingen met
elkaar kunnen concurreren.
Om de aanbevelingen van de IBO-werkgroep te kunnen uitvoeren zouden zowel de WIN als
de WEB als de Vreemdelingenwet gewijzigd moeten worden. De werkgroep heeft haar
aanbevelingen uitgewerkt in drie mogelijke beleidsscenario's. De minister van GSI heeft het
IBO-rapport beschikbaar gesteld aan de Tweede Kamer. Hij achtte het een zaak van het
volgende kabinet om een inhoudelijke reactie op het rapport te geven en aan de Tweede
Kamer te sturen.
De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de bevindingen van de IBO-werkgroep
overeenstemmen met de bevindingen op grond van haar eigen onderzoek in 2000. De
aanbevelingen van de werkgroep wijzen in dezelfde richting als die van de Rekenkamer, zij
het dat de IBO-werkgroep op onderdelen verdergaande stappen aanbeveelt.
32 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Uit het feit dat de IBO-werkgroep in 2002 dezelfde knelpunten in de uitvoering van het
inburgeringsbeleid identificeert als de Algemene Rekenkamer in 2000 blijkt wel, dat er in de
praktijk nog weinig verbeterd is in de uitvoering van dit beleid. Zo betreurt de Algemene
Rekenkamer het feit dat het onderzoek naar de vereiste opleidingsinspanning om het
gewenste taalniveau te bereiken niet is gedaan. Dit terwijl ook uit de evaluatie van de Wet
Inburgering Nieuwkomers blijkt dat de 600 uur taalonderwijs die nu worden aangeboden
meestal niet voldoende zijn.
De minister van Vreemdelingenzaken en Integratie reageerde bij brief van 7 maart 2003 op
het conceptrapport. De minister signaleerde een innerlijke tegenstrijdigheid in de conclusies
van de Algemene Rekenkamer. Enerzijds is het oordeel dat de knelpunten in de uitvoering
slagvaardig en systematisch zijn aangepakt. Anderzijds wordt geconcludeerd dat er in de
praktijk nog weinig is verbeterd in de uitvoering van het inburgeringsbeleid en dat
verbeteringen pas over jaren merkbaar kunnen zijn.
De minister gaf ten aanzien van de conclusies van de Algemene Rekenkamer over de huidige
stand van zaken een aanvulling, met name rond recente ontwikkelingen en
beleidsvoornemens:
• Op verzoek van de gemeenten is na afronding van de werkzaamheden van de Taskforce
Inburgering (31 december 2002) voor 2 jaar een beperkte projectorganisatie opgezet
(Front Office Inburgering) om de uitvoeringsorganisaties te ondersteunen;
• De stroomlijning van de verantwoording en financiële stromen is verder gevorderd. De
inhoudelijke en financiële rapportage onder de WIN zijn geharmoniseerd op één
moment in het jaar. De budgetten voor inburgering van nieuwkomers en oudkomers zijn
vanaf 1 januari 2003 gebundeld op de begroting van het ministerie van Justitie en vallen
onder de verantwoordelijkheid van de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie;
• In het Wetsvoorstel Wet basisvoorziening kinderopvang zal worden geregeld dat
nieuwkomers als specifieke doelgroep aanspraak kunnen maken op een
tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang. Voor oudkomers bestaat geen
wettelijke verplichting tot inburgering, daarom wordt overwogen om in het wetsvoorstel
op experimenteerbasis kortdurende kinderopvang voor oudkomers mogelijk te maken;
• In de komende kabinetsreactie op de evaluatie van de WIN en het IBO-rapport over
inburgering zal worden ingegaan op het aantal uren taalonderwijs;
• De aanwijzing van de inburgering van oudkomers als Groot Project door de Tweede
Kamer brengt met zich mee dat gemeenten daarvoor tweemaal per jaar afzonderlijk een
monitor invullen. Met de rapportages in het kader van het Groot Project Inburgering
Oudkomers en de activiteiten van de Taskforce Inburgering is volgens de minister de
informatievoorziening sterk verbeterd. Bij de invoering van het informatiemodel in de
loop van 2004 zullen de rapportagelijnen voor nieuwkomers en oudkomers alsnog
bijeen worden gebracht.
Reïntegratietrajecten
Hoff en Jehoel-Gijsbers (2003) concluderen dat de informatie over de effecten van
reïntegratietrajecten een aantal lacunes vertoont. Voorzover wel beschikbaar, duiden de
gegevens er bovendien op dat zorgvuldige monitoring van de trajecten noodzakelijk blijft. In
2001 zijn er in opdracht van het UWV bijna 66.000 reïntegratietrajecten van start gegaan.
Dit beslaat iets minder dan een kwart van alle wettelijk reïntegreerbare uitkeringsontvangers
voor wie het UWV in dat jaar verantwoordelijk was.
De trajecten hadden over het algemeen een lange looptijd; eind 2002 was bijna 40 procent
van deze trajecten (25.000) nog gaande. Een belangrijke klacht betreft het feit dat het in een
groot aantal gevallen tevens lang duurt voordat het ingekochte traject feitelijk begint of dat
het traject uiteindelijk zelfs helemaal niet van start gaat. Circa 21.000 van de in 2001
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
33

ingekochte reïntegratietrajecten (zo’n 32 procent) waren medio 2002 beëindigd met een
plaatsing op de arbeidsmarkt.
Toch blijkt ook dit succes niet onverdeeld positief te kunnen worden beoordeeld. Niet alleen
is onduidelijk in hoeverre het hier gaat om duurzame plaatsingen, maar bovendien duiden
uitlatingen van ex-deelnemers op een zekere scepsis tegenover de noodzaak van het
doorlopen traject. Uit enquêteonderzoek blijkt dat circa de helft van de ex-deelnemers denkt
dat zij ook zonder het traject wel aan werk zouden zijn gekomen. Ten tijde van het
onderzoek was er echter krapte op de arbeidsmarkt en kon men relatief gemakkelijk aan een
baan komen. In de huidige economische situatie zal intensieve bemiddeling naar betaald
werk zijn nut mogelijk sterker kunnen bewijzen. Tegelijkertijd zal het als gevolg van de
afnemende werkgelegenheid voor de reïntegratiebedrijven echter steeds moeilijker worden
plaatsingen te realiseren. In de nabije toekomst zal dan ook moeten blijken welke van deze
bedrijven werkelijk bijdragen aan de reïntegratie van uitkeringsontvangers. De komende
periode zal een test vormen voor de mate waarin het reïntegratiebeleid conjunctuurbestendig
is.
Uitgaande van de cijfers uit 2001, zal het aantal reïntegreerbaren met tenminste 177.500
toenemen. Het is echter de vraag of de uitstroom naar betaalde arbeid hierdoor eveneens
wordt bevorderd. De ‘nieuwe reïntegreerbaren’ hebben immers vaak kenmerken die hen
minder aantrekkelijk maken voor potentiële werkgevers: zij hebben gezondheidsproblemen
of de zorg voor jonge kinderen waardoor zij aangepast werk dan wel aangepaste werktijden
behoeven, of er zijn sociale problemen die hen als werknemer minder betrouwbaar maken.
Het zijn derhalve groepen die in grotere mate behoefte hebben aan begeleiding dan degenen
die momenteel tot de wettelijk reïntegreerbaren behoren.
In het licht van de huidige economische achteruitgang is er bovendien sprake van een
afnemend aantal vacatures, wat hun arbeidsmarktkansen doet afnemen. Gezien het
voorgaande zal de verhoging van het aantal reïntegreerbaren tot gevolg hebben dat er een
groter aantal reïntegratietrajecten, plus het bijbehorende budget, vereist is. Ook heeft het
consequenties voor het flankerend beleid, zoals de benodigde kinderopvang voor de
alleenstaande ouders met jonge kinderen.
3.2 Leren in de context van werk
3.2.1 Betrokkenen
Leren in de context van werk wordt steeds belangrijker gevonden door werknemers,
werkgevers en beleidsmakers. Qua beleidsvoering kan onderscheid gemaakt worden tussen
betrokkenen op brancheniveau (overkoepelende organisaties) en op bedrijfsniveau. Op
branche- of bedrijfstakniveau zijn door werkgevers en werknemers vanaf de jaren tachtig
veel scholingsafspraken in collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO’s) gemaakt. De aard
van deze afspraken verschillen sterk tussen sectoren, maar worden vaak gereguleerd in een
sectoraal scholingsfonds, gefinancierd uit een loonsomheffing. Werkgevers kunnen (op
bedrijfsniveau) ook buiten het scholingsfonds hun (laaggeschoolde) werknemer een cursus
aanbieden. Dit kan om externe en in-company trainingen gaan die door de werkgever zelf of
een extern trainingsbureau verzorgd kunnen worden.
Scholingsfondsen kunnen op brancheniveau als taak hebben om bedrijven te stimuleren te
investeren in scholing en daarbij in meer of mindere mate aandacht te schenken aan
laaggeschoolden. Door de voor de gehele branche of sector verplichte bijdrage aan het fonds
betalen alle individuele bedrijven in een sector mee aan de scholing van werknemers. Dit
vermindert het risico dat werkgevers investeren in scholing van werknemers, die vervolgens
worden weggekocht door bedrijven die zelf niets aan scholing doen (cherry picking).
34 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Fondsgelden kunnen op verschillende manieren worden besteed. Fondsen kunnen de
opleidingsbeslissing volledig aan de (individuele) werkgevers overlaten, door aan hen een
vaste subsidie per ingekochte cursusdag te verstrekken. Bij een vrije verdeling van
scholingsdagen onder het personeel bestaat echter het gevaar van onderbedeling van de
laagopgeleiden. Een vereiste van evenredige verdeling van de scholingssubsidie onder
werknemers kan dit voorkomen.
Ook kunnen rechtstreeks aan werknemers vouchers verstrekt worden waarmee zij zelf
cursussen kunnen kopen. Het experiment met de Individuele Leerrekening en het
Vrijhavenproject zijn hier voorbeelden van (bron: Waterreus, 2002).
In de meeste sectoren zijn verschillende organisaties betrokken bij het sectorale of brancheopleidingsbeleid.
Voor een samenhangend beleid is voorwaarde dat deze organisaties hun
beleid onderling afstemmen: de sectorale werkgevers- en werknemers organisaties, het
sectorale O&O fonds en de sectorale Kenniscentra Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (KBB’s),
die ondermeer tot taak hebben om de kwalificaties voor het initiële beroepsonderwijs voor de
sector te ontwikkelen. Afgevaardigden van werkgevers- en werknemersorganisaties hebben
doorgaans bij verschillende van deze sectorale organisaties een bestuursfunctie, maar dat wil
nog niet zeggen dat er altijd sprake is van een samenhangend beleid.
Op overheidsniveau ontwikkelen het Ministerie van Economische Zaken, het Ministerie van
Onderwijs en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid landelijk een
overkoepelend beleid met betrekking tot scholing van werkenden. Zij doen dat in nauw
overleg met de vertegenwoordigers van de overkoepelende werkgevers- en
werknemersorganisaties, die in de Stichting van de Arbeid ook een eigen forum hebben om
scholingsbeleid te ontwikkelen. De Stichting van de Arbeid is een privaatrechtelijk orgaan
van overleg en samenwerking tussen de centrale organisaties van werkgevers en de centrale
organisaties van werknemers. De Stichting fungeert als platform voor overleg tussen
werkgevers en werknemers over actuele kwesties in het bedrijfsleven, in het bijzonder over
arbeidsvoorwaarden in algemene zin en arbeidsverhoudingen. De financiering van de
scholing van werknemers wordt, doel- en stimuleringssubsidies daargelaten, overgelaten aan
de sociale partners en bedrijven. Bedrijven zijn dan ook de belangrijkste financieringsbron
voor beroepsgerelateerde scholing (Bron: Waterreus, 1997).
Er treedt steeds meer variatie op wat betreft het wat, het waar, het wanneer en het hoe van
leren in de context van werk. Met name neemt de aandacht voor informeel leren in de
werksituatie toe. Bij leren op de werkplek zijn uit de aard der zaak institutionele actoren niet
direct betrokken. Wel zijn brancheorganisaties en overheid indirect betrokken bij informeel
leren op de werkplek, bijvoorbeeld via het stimuleren van EVC, waarmee de competenties
die werkenden in hun beroepsbeoefening hebben ontwikkeld zichtbaar worden gemaakt.
Deze ontwikkeling duidt op een toenemende aandacht voor doorlopende
competentieontwikkeling van werkenden. De behoefte kan die van het bedrijf zijn, of van
bepaalde actoren in het bedrijf, maar het gaat nadrukkelijk en in toenemende mate ook om de
behoefte van de beroepsbeoefenaar zelf.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
35

3.2.2 Beleid
Volgens de Raad voor Werk en Inkomen (RWI) gaat het de komende jaren om het vergroten
van de economische groei (door te bevorderen dat meer mensen aan het werk komen en de
arbeidsproductiviteit stijgt) en het zorgdragen voor (jeugdige) werklozen zodat zij bij een
economisch herstel snel aan de slag kunnen. Het arbeidsmarktbeleid heeft volgens de Raad
twee hoofddoelstellingen:
• vergroten van de arbeidsdeelname en de werkgelegenheid;
• verminderen van ziekteverzuim, werkloosheid en uitkeringsafhankelijkheid.
In dit beleidskader concentreert de RWI zich op drie onderwerpen:
• beleid gericht op het verminderen van de werkloosheid(s-uitkeringen);
• beleid gericht op het vergroten van de arbeidsdeelname van arbeidsgehandicapten;
• de ontwikkeling van de markt voor reïntegratie van werklozen en arbeidsgehandicapten.
Door de snel stijgende werkloosheid kunnen de kosten van het arbeidsmarktbeleid snel
oplopen: Er zijn immers meer mensen die hulp nodig hebben èn het kost meer moeite (en
dus geld) om deze mensen aan het werk te helpen. Tegelijkertijd constateert de Raad dat in
de huidige recessie de overheidsmiddelen voor het arbeidsmarktbeleid afnemen in plaats van
toenemen. Meer mensen en minder middelen roept dus de noodzaak op om keuzen te maken.
De Raad doet voorstellen voor dergelijke keuzen, gericht op een zo effectief mogelijke inzet
van deze middelen. De voorstellen in dit beleidskader beogen dat méér mensen aan het werk
kunnen worden geholpen doordat:
• de uitvoerders van de sociale zekerheid worden beoordeeld op het resultaat van het
beleid, zodat zij maximaal ruimte krijgen om maatwerk te leveren aan hun cliënten;
• de uitvoerders van de sociale zekerheid meer capaciteit kunnen vrijmaken door
overbodige en ingewikkelde regels te schrappen, even als onnodige administratie en
bureaucratie.
Het motto van dit beleidskader komt tot uiting in de titel: ‘Met maatwerk aan het werk’.
(Raad voor Werk en Inkomen, 2003).
Aan het bestaande welzijns-, arbeids- en sociale zekerheidsbeleid ligt een aantal
basisprincipes ten grondslag, zoals sociale bescherming en sociale rechtvaardigheid. De
verwachting is dat het debat over de modernisering van de sociale zekerheid de komende
jaren vooral zal gaan om de vraag in hoeverre stelselvernieuwingen deze basisprincipes
aantasten, dan wel in stand houden. Sociale rechtvaardigheid komt in gevaar als bepaalde
groepen buiten de boot dreigen te vallen en er, naast de reeds bestaande, nieuwe vormen van
sociale uitsluiting ontstaan.
De keerzijde van sociale bescherming is sociale participatie. Participatie wordt vooral
vertaald naar arbeidsmarktparticipatie. Het huidige arbeidsmarkt- en sociale zekerheidsbeleid
is hoofdzakelijk gericht op werk. De vraag is echter of alleen arbeidsparticipatie moet
worden beloond of dat er ook ruimte is voor de visie dat andere vormen van
maatschappelijke participatie relevant zijn. Het antwoord op deze vraag hangt mede af van
de wijze waarop in de samenleving onbetaalde zorgarbeid (zowel maatschappelijk als thuis)
wordt gewaardeerd (Bron: Verwey-Jonker instituut, 2003).
In de sociale zekerheid is recentelijk een aantal belangrijke wijzigingen doorgevoerd. Zo is
per 1 januari 2002 de Wet structuur Uitvoering Werk en Inkomen (SUWI) van kracht.
Hiermee zijn de voormalige uitvoeringsinstellingen opgegaan in Uitvoering
Werknemersverzekeringen (UWV), is de Arbeidsvoorziening opgeheven en zijn de
basisdiensten van Arbeidsvoorziening ondergebracht bij 131 Centra voor Werk en Inkomen
(CWI’s). Daarnaast is per 1 april 2002 de Wet Verbetering Poortwachter ingevoerd.
36 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Deze wet regelt de verantwoordelijkheidsverdeling voor reïntegratie van
arbeidsgehandicapten. Uitgangspunt van de SUWI is een integrale benadering: de cliënt
wordt bemiddeld naar werk of komt voor andere vormen van begeleiding in aanmerking,
zoals scholing of vrijwilligerswerk. Dit moet gerealiseerd worden door het leveren van
maatwerk, vooral bij reïntegratie. Aandacht voor de cliënt is een cruciaal onderdeel van de
integrale benadering. De inzet van scholing hierin lijkt vooralsnog minimaal.
Inmiddels is er ook kritiek hoorbaar op de nieuwe uitvoeringsstructuur, omdat cliënten juist
(nog) nauwelijks een actieve rol kunnen spelen. Zo zou de cliënt te weinig invloed hebben
op de reïntegratie-initiatieven en te weinig keuzemogelijkheden hebben. (Bron: Verwey-
Jonker instituut, 2003)
In 2002 publiceerde de Stichting van de Arbeid een inventarisatie naar de aard en omvang
van scholingsinspanningen van sociale partners in bedrijfstakken en ondernemingen’.
De belangrijkste bevindingen zijn:
1. Vrijwel alle CAO’s bevatten afspraken op het gebied van scholing en opleiding. Die
afspraken hebben betrekking op 97 procent van alle werknemers in het bedrijfsleven die
onder een CAO vallen;
2. De aard van de CAO-afspraken is de afgelopen jaren gewijzigd. Er is een tendens naar
het plaatsen van scholing en opleiding in een bredere context . Dat komt tot uiting in de
ruimte die wordt gecreëerd voor algemene scholing in het perspectief van vergroting
van de employability van de werknemer. Door ongeveer 40 procent van de O&Ofondsen
worden vormen van bovensectorale scholing gesubsidieerd;
3. Scholingsafspraken in CAO’s worden breder. Dit blijkt uit het meer en meer plaatsen
van dergelijke afspraken in een specifieke context zoals vergroting van de inzetbaarheid
van werknemers, leeftijdbewust personeelsbeleid en loopbaanontwikkeling. In dat
verband worden ook nieuwe instrumenten ingezet als Bedrijfsontwikkelingsplannen,
Persoonlijke Ontwikkelingsplannen, Persoonlijke Ontwikkelingsbudgetten en
dergelijke;
4. Het percentage bedrijven dat feitelijk scholing en opleiding ten behoeve van de eigen
werknemers uitvoert is de laatste jaren aanzienlijk gestegen tot ongeveer 90 procent.
Vooral onder kleinere bedrijven (10-100 werknemers) is dit percentage fors gestegen en
wel van 53 procent in 1993 tot 85 procent in 1999. Er vindt in dat opzicht als het ware
een inhaalrace plaats onder de kleine bedrijven;
5. Parallel aan deze ontwikkeling is ook het bedrag dat aan scholings- en
opleidingsactiviteiten wordt besteed substantieel toegenomen. Uit onderzoek van het
CBS is gebleken dat in 1999 rond € 3,1 miljard aan interne en externe bedrijfsscholing
is besteed, hetgeen volgens het CBS neer komt op ongeveer 2,7 procent van de
arbeidskosten;
6. Uit onderzoek van het IVA onder O&O-fondsen blijkt dat ongeveer de helft van de (35)
onderzochte fondsen qua activiteiten kan worden getypeerd als pro-actief, dat wil
zeggen dat deze fondsen zich ‘initiërend’ opstellen en dat zij zich niet beperken tot de
financieringsfunctie maar zich ook bezig houden met het ontwikkelen van instrumenten
ter ondersteuning van de beleidsontwikkeling op het terrein van scholing. Algemeen
beeld is dat deze ontwikkeling zich in de toekomst zal voortzetten en zelfs zal
intensiveren;
7. Tussen de verschillende fondsen bestaan tempoverschillen en ook de uitgangsposities
verschillen;
8. Uit onderzoek van de Arbeidsinspectie kan worden geconcludeerd dat ongeveer
tweederde van de in sociale fondsen (waaronder O&O-fondsen) instromende middelen
wordt besteed aan scholings- en opleidingsactiviteiten. Bij een gemiddeld heffingspercentage
van 0,6 procent op de loonsom komt dit neer op 0,4 procent van de loonsom.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
37

Hoewel werkgevers en werknemers, zowel binnen als buiten de CAO, binnen de door sector
of overheid aangegeven grenzen, hun scholingsbeleid kunnen bepalen, hebben de
koepelorganisaties, scholingsfondsen en hun gemeenschappelijke beleid sterke invloed op
zowel vraag als aanbod van scholingsactiviteiten. Opmerkelijk genoeg heeft echter bijna de
helft van de fondsen geen doelgroepenbeleid (zie tabel 3.1).
Tabel 3.8: Doelgroepenbeleid scholingsfondsen 1999
%
Geen doelgroepenbeleid 41
Laaggeschoolden 29
Ouderen 24
Vrouwen 18
Allochtonen 12
Werkzoekenden 12
Anders 6
(Bron: Waterreus, 2002)
Fondsen die de scholingsdeelname van bepaalde groepen werknemers stimuleren, richten
zich daarbij het meest op laaggeschoolden, gevolgd door ouderen en vrouwen. Allochtonen
en werklozen worden soms ook extra gesubsidieerd. Overigens blijkt dat 41 procent van de
fondsen (ook die zonder doelgroepenbeleid) activiteiten te organiseren gericht op mensen
zonder startkwalificatie (Bron: Watterreus, 2002).
Werkgevers neigen vooral te investeren in functiegerichte competenties die van direct nut
zijn voor het eigen bedrijf, bij hoge uitzondering bieden werkgevers gelegenheid tot scholing
voor bedrijfsoverstijgende competenties. In kleine bedrijven in sectoren met hoge
arbeidsmobiliteit wordt echter in bedrijfsrelevante competenties nauwelijks geïnvesteerd. In
2002 heeft de SER als antwoord op een adviesaanvraag van het Kabinet de upgrading van de
beroepsbevolking als een knelpunt aangemerkt. Werkgevers nemen veel initiatief in het
stimuleren van scholing die is gericht op de huidige functie, maar scholing gericht op het
toekomstige functioneren is in veel gevallen minder nadrukkelijk in beeld. Scholing, zonodig
voor werk in andere bedrijven en sectoren, kan wenselijk zijn voor bijvoorbeeld werknemers
die hun baan dreigen te verliezen. Op dit punt zal het individu zich meer bewust moeten
worden van zijn eigen verantwoordelijkheid voor zijn inzetbaarheid nu en in de toekomst. Er
zijn nu, volgens de SER, voor het individu te weinig prikkels om hem te stimuleren meer
verantwoordelijkheid te nemen voor zijn eigen employability.
De Onderwijsraad signaleert in dit verband eveneens een eenzijdige investering in een leven
lang leren: er is sprake van een onderinvestering in laaggeschoolden en ouderen. Deze
doelgroepen worden door werkgevers vrij systematisch overgeslagen (Bron: Onderwijsraad,
2003).
Om een startkwalificatie te behalen kan worden gebruik gemaakt van reguliere
onderwijstrajecten, maar ook van het erkennen van in de praktijk verworven competenties
(ECV). Het Ministerie van Economische Zaken, het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschappen en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid financieren om die
reden het in 2001 gestarte Kenniscentrum EVC, een samenwerkingsverband van Stoas,
CINOP en de CITO-groep.
EVC maakt, evenals certificering, competenties waarover een individu beschikt zichtbaar en
zorgt voor beoordelen en waarderen van die competenties en voor publieke erkenning ervan.
Hoewel het begrip EVC in Nederland soms gereserveerd wordt voor erkenning van
38 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

competenties binnen de kwalificatiestructuur van de BVE-sector (de ROC’s), hanteert de
Onderwijsraad EVC in een meer algemene betekenis.
De Raad vindt het belangrijk dat EVC de mogelijkheid tot maatwerk biedt bij het inpassen
van competenties in leer- en loopbaantrajecten. Ook ziet de Raad EVC als een manier om
informeel leren in werksituaties te bevorderen. De meeste EVC-trajecten vinden echter nog
plaats in proefprojecten en experimenten zoals de EVC-projecten van de SBW, het
opleidingsorgaan voor de grond-, water- en wegenbouwsector, waarin laaggeschoolde
straatmakers via een EVC-procedure een diploma kunnen verwerven op net niveau van een
startkwalificatie (niveau mbo-2). In diverse branches zijn zulke initiatieven ontwikkeld.
De vele flankerende maatregelen vat de SER op als een signaal dat de betrokken
beleidsactoren (zoals ministeries, sociale partners, onderwijsinstellingen,
uitvoeringsinstanties en gemeenten) zijn doordrongen van het nut en de noodzaak van het in
praktijk brengen van een leven lang leren; er lijkt draagvlak te bestaan voor het verder
stimuleren van een leven lang leren ‘van onderop’. Maar volgens de SER laat de samenhang
tussen de vele initiatieven te wensen over. Om die samenhang te bevorderen, de effectiviteit
te vergroten en de activiteiten van de verschillende partijen te coördineren en te stimuleren
dringt de SER aan op de ontwikkeling van een gemeenschappelijk gedragen strategische
beleidsagenda.
Het opstellen van een strategische beleidsagenda kan het beste in samenspraak met alle
betrokkenen gebeuren, zodat recht wordt gedaan aan de veelzijdigheid van het onderwerp en
de betrokkenheid van vele actoren die ieder ook eigen verantwoordelijkheden dragen.
De SER constateert duidelijke knelpunten in het gebrek aan transparantie en samenhang van
het scholingsaanbod. De sterk gefragmenteerde aanbodstructuur wint aan samenhang en
kwaliteit indien de door de overheid bekostigde instellingen een belangrijker plaats innemen
op de scholingsmarkt. De transparantie van de postinitiële scholingsmarkt zal verbeteren
door een meer marktgerichte inrichting. Daarnaast is het nodig EVC met grote spoed
operationeel te maken. EVC kan breed zijn en ook afspraken over begeleiding en tijdspad
omvatten. De SER vindt dat het kabinet de toepassing van EVC moet bevorderen door EVC
net als andere scholingsactiviteiten fiscaal te ondersteunen.
Voor maatwerktrajecten vanuit EVC moet meer gebruik worden gemaakt van vormen van
zogeheten hoofdelijk versnelde scholing. Deze methodiek gericht op individuele
maatwerktrajecten vindt vanwege de hogere kosten nog geen ingang bij de ROC’s. De
hogere opleidingskosten echter wegen, gelet op de kosten van loonderving, veelal op tegen
de kortere duur van het maatwerktraject.
Voor de ontwikkeling van een open scholingsmarkt is versterking nodig van de vraagsturing.
Private en publieke aanbieders van postinitieel onderwijs moeten onder gelijke condities met
elkaar concurreren. Daartoe is het onder meer noodzakelijk een duidelijke afgrenzing aan te
brengen tussen initieel en postinitieel onderwijs.
De huidige situatie geeft een onduidelijk en tweeslachtig beeld: een belangrijk deel van de
scholingsmarkt is in handen van particuliere aanbieders, maar ook publieke aanbieders
bestrijken een deel van de markt.
3.2.2.1 Overzicht van acties
De activiteiten ten behoeve van scholing van werkenden zijn gericht op (fiscale) stimulering,
transparantie arbeidsaanbod en bewustwording.
Op diverse wijzen wordt een impuls aan de scholing van werkenden gegeven. Om de
keuzemogelijkheden voor scholing en de verantwoordelijkheid van individuele werknemers
voor hun eigen employability te vergroten wordt geëxperimenteerd met vraaggestuurde
financieringsmechanismen. Er zijn in 2001 8 experimenten met de Individuele Leerrekening
(ILR) gestart (budget € 1,2 miljoen). Doel is draagvlak en systematieken voor het gebruik
van ILR te ontwikkelen.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
39

Er zijn 1200 leerrekeningen geopend en het gebruik daarvan wordt geëvalueerd. Besloten is
om de experimenten in 2002 voort te zetten tot 2004. Voortzetting van de ILR-experimenten
zorgt er tevens voor dat er geen gat ontstaat tussen afloop van de experimenten en de
eventuele invoering van de POR.
Naast deze impulsen zijn er nog generieke fiscale regelingen, zoals: scholingsaftrek
werkgevers profit- en non-profit ( ca. € 314 miljoen in 2002, regeling is in 2004 afgeschaft
wegens ontbreken van aantoonbaar effect), afdrachtvermindering onderwijs (€ 209 in 2002)
en aftrek van studiekosten als buitengewone lasten of beroepskosten van inkomstenbelasting
(€ 91 miljoen in 2002).(bron: MN 2002). Doel van deze regelingen is om de
scholingsinspanningen door werkgevers en werknemers te stimuleren. Daarnaast is de
bestaande fiscale faciliteit voor werkgevers die voormalig werkloze werknemers van 23 jaar
en ouder scholen tot startkwalificatieniveau nu ook opengesteld voor de scholing van
jongeren onder de 23 jaar (WVA-leeftijd 23 jaar).
Vanaf 1998 zijn diverse pilot-projecten met employability adviseurs gestart met als doel om
vooral MKB-bedrijven te overtuigen van het belang van een goed personeelsbeleid. Alle
projecten worden in 2002 afgerond. Uit deze projecten blijkt dat vooral kleine
ondernemingen vaak een personeelsbeleid ontberen en dat veel scholingsinspanningen niet
goed zijn ingebed in wat de werknemer er vervolgens binnen het bedrijf mee kan gaan doen.
Als meer systematische follow-up is vanaf januari 2002 het grote, driejarige programma
Profijt van Mens en Kennis van start gegaan bij Syntens (€ 3,1 miljoen voor de periode
2002-2004). Doel is om in drie jaar tijd 16 000 MKB-bedrijven te bedienen met eerstelijns
advies rond strategisch personeelsbeleid, goed geënt op innovatiedoelen van de
onderneming. Ter ondersteuning van dit programma worden Syntens-adviseurs opgeleid en
vinden diverse aanvullende activiteiten plaats, zoals de ontwikkeling van een instrument dat
bedrijven in staat stelt zelf na te gaan of zij genoeg aan personeelsbeleid doen om hun
concurrentiepositie te versterken.
Het van oorsprong Engelse keurmerk Investors in People (IiP) wordt vanaf 2000 in
Nederland geïntroduceerd door het Projectbureau Investors in People Nederland, dat
onderdeel uitmaakt van Syntens. Het keurmerk is gericht op het bevorderen van systematisch
en structureel personeelsbeleid in ondernemingen. Ondernemingen die een structureel
opleidings- en personeelsplan hebben opgesteld komen er voor in aanmerking. Taak van het
projectbureau is te zorgen voor de kwaliteitshandhaving en informatievoorziening rond het
keurmerk, onder andere richting de 230 IiP-adviseurs die inmiddels zijn opgeleid. In 2004
zouden 600 IiP-certificaten moeten zijn uitgereikt aan Nederlandse bedrijven en instellingen.
Ervaringen tot dusver zijn dat de marktintroductie trager loopt dan aanvankelijk verwacht.
De doorlooptijd ten aanzien van besluitvorming binnen bedrijven en instellingen en het
opstellen van een traject richting certificaat duurt langer dan gedacht. Voor het projectbureau
is tot en met 2004 € 2,73 miljoen beschikbaar.
In 2001 is het Kenniscentrum Erkenning van Elders Verworven Competenties (EVC) van
start gegaan, vooralsnog voor een periode van 4 jaar en in eerste instantie gericht op
werkenden (totaal budget: € 3,4 miljoen). Doel van EVC is het expliciet maken van kennis
en ervaring die op de werkplek zelf is opgedaan.
Het kenniscentrum heeft tot taak het verzamelen en verspreiden van EVC-ervaringen in
binnen- en buitenland, het opbouwen van netwerken en het ontwikkelen van
gestandaardiseerde EVC-procedures.
Het EVC-kenniscentrum onderzoekt in 2002, met behulp van een Equal-subsidie, de
mogelijkheden om ook aandacht te gaan besteden aan werkzoekenden, etnische
minderheden, migranten, vluchtelingen, asielzoekers en arbeidsgehandicapten.
40 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Werkenden en werkzoekenden zonder startkwalificatie
Naar schatting tussen 1,2 en 2 miljoen werkenden en werkzoekenden (bron: CBS,
Beroepsbevolking persoonskenmerken 1992-2001, www.cbs.nl) beschikken niet over een
formele startkwalificatie. Naast de verantwoordelijkheid die werkgevers hebben voor de
kwalificering van deze groep van de beroepsbevolking heeft het kabinet hiervoor ook een
eigen verantwoordelijkheid aanvaard. Hiervoor zijn initiatieven ontplooid:
• Via de projecten Loopbaanadviseurs worden succesvolle begeleidingssystematieken
ontwikkeld om (werkende) voortijdig schoolverlaters te begeleiden naar een
startkwalificatie. Bij RMC-gemeenten lopen vijf pilot-projecten. Binnen elk project
worden 100 personen begeleid naar een startkwalificatie. De projecten liepen tot eind
2003. In totaal is € 545 000 voor het project beschikbaar;
• Vanaf 1januari 2002 bestaat de fiscale faciliteit voor werkgevers die voormalig
werkloze werknemers latenscholen tot startkwalificatieniveau, welke momenteel voor
alle leeftijden is opengesteld. . Het gaat om (indirecte) kosten die de werkgever maakt
naast de scholingskosten. Gedacht kan worden aan kosten voortvloeiende uit extra
begeleiding en aangepaste productie- en personeelsplanning. Vanaf 2002 is structureel €
45,4 miljoen beschikbaar;
• Voor de directe scholingskosten kan de werkgever gebruik maken van de extra aftrek
voor scholing tot startkwalificatie en Nederlands als tweede taal die sinds 1 januari 2001
geldt binnen de scholingsaftrek (profit sector) en de afdrachtvermindering scholing
(non-profit sector).
De meeste reïntegratieregelingen voor werkzoekenden kennen een scholingscomponent.
Toeleiding tot een stabiele positie op de arbeidsmarkt wordt meestal gecombineerd met een
scholingstraject. Er zijn ook regelingen die specifiek de scholing van werkzoekenden
stimuleren.
Zo is er ruimte gecreëerd voor meer scholingsmogelijkheden voor WWuitkeringsgerechtigden
en Bijstandsgerechtigden. Met ingang van augustus 2000 lopen
experimenten met uitbreiding van scholingsmogelijkheden in de WW. In deze experimenten
wordt scholing aangeboden aan WW-gerechtigden, die meermalen werkloos zijn geweest en
waarvan verwacht mag worden dat zij in de toekomst weer vaak werkloos zullen zijn. Ook
worden de mogelijkheden voor het volgen van leer-werktrajecten door WWuitkeringsgerechtigden
verruimd. In bepaalde gevallen mogen langere opleidingen worden
toegestaan (2 jaar). Voor moeilijk plaatsbare WW-ers met een HBO-opleiding is de
mogelijkheid geschapen een opleiding tot onderwijzer of leraar te gaan volgen. De regeling
is vier jaar van kracht (van 1 augustus 2000 tot 1 augustus 2004). De regeling wordt
geëvalueerd.
Er lopen projecten waarbij multimedia worden ingezet bij de scholing van werkenden en
werkzoekenden. Zo is er het pilot project de Digitale Vakschool, getrokken door de Digitale
School in samenwerking met gemeenten, ROC’s en de Vrouwenvakschool, waarmee wordt
gestreefd naar de ontwikkeling en evaluatie van een digitaal trainings- en
opleidingsprogramma ‘systeembeheer’ op het niveau 2 van het MBO
(startkwalificatieniveau). Het uiteindelijke doel is landelijke toepassing.
Digitale scholing van werkenden wordt gestimuleerd door subsidiëring van de Digitale
Universiteit en van Acadoo, de digitale makel- en schakelaar voor ICT-gericht postinitieel
onderwijs. Via de zender Educatieve TV worden specifieke programma’s ontwikkeld voor
groepen mensen die moeilijk te bereiken zijn (etnische minderheden, ouderen,
gehandicapten, langdurig werklozen). Vooralsnog wordt met de zender geëxperimenteerd in
Rijnmond. Wanneer de aanpak succesvol blijkt vindt uitbreiding plaats naar Amsterdam,
Den Haag en Utrecht en daarna mogelijk landelijk.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
41

Voor stimulering van scholing van allochtonen wordt in verschillende gemeenten en
organisaties ervaringen opgedaan met duale trajecten als onderdeel van inburgering. Zowel
de RWI en de SER hebben op verzoek van het kabinet advies uitgebracht over de inzet van
duale trajecten in het kader van inburgering. Op basis van deze adviezen wordt een plan van
aanpak opgesteld, voor de verdere opzet en uitvoering van duale trajecten, waarbij naast
duale trajecten in het kader van inburgering ook andersoortige duale trajecten bijvoorbeeld
ten behoeve van voortijdig schoolverlaters of herintredende vrouwen worden meegenomen.
De Stichting voor Vluchtelingen-Studenten UAF heeft in 2002 een subsidie gekregen ten
behoeve van activiteiten van het UAF Job Support in 2002-2003. De bij UAF Job Support
aanwezige kennis over arbeidstoeleiding van hoger opgeleide vluchtelingen kan worden
gebruikt ter ondersteuning van de CWI’s en de gemeenten. Het UAF heeft daarnaast een
duaal traject voor hoger opgeleide vluchtelingen in de ICT ontwikkeld en een verkort traject
in de zorgsector.
Er is een plan van aanpak Arbeidsmarktpositie Hoger opgeleide vluchtelingen ontwikkeld
met als doel de toeleiding van hoger opgeleide vluchtelingen naar de arbeidsmarkt te
verbeteren en het werk te laten aansluiten bij hun werkervaring en opleidingsniveau.
Binnenkort komen de resultaten beschikbaar van het monitorproject “Survey Positie en
Voorzieningengebruik Allochtonen” (SPVA) onder vijf vluchtelingengroepen, te weten
vluchtelingen uit Somalië, Irak, Iran, Afghanistan en voormalig Joegoslavië.
Via een speciale regeling (2002) zijn stimuleringsprojecten voor etnische minderheden
opgezet. De stimuleringsprojecten zijn succesvol in het bereiken van etnische minderheden
die niet of moeilijk bereikt worden door het reguliere instrumentarium. Door de projecten
zijn diverse methoden ontwikkeld en inzichten opgedaan om het bereik onder de doelgroep
te vergroten. De projecten schenken intensieve en persoonlijke aandacht aan een groep
allochtone werkzoekenden met meervoudige problemen (laag opleidingsniveau, slechte
beheersing van het Nederlands, schuldenproblematiek, huisvestingsproblematiek,
alleenstaand moederschap).
In juli 2003 is op basis van best-practices een beschrijving gegeven van methoden die door
de projecten zijn ontwikkeld. Van deze methodieken is een brochure (handreiking) gemaakt
waar de gemeenten van gebruik kunnen maken. Alle 28 gemeenten hebben in 2003
subsidievoorschot ontvangen voor het 3 e projectjaar (2004).
Om de herintrede van vrouwen te bevorderen en tegelijkertijd knelpunten in sectoren aan te
pakken heeft het kabinet een Plan van Aanpak Herintreden Vrouwen opgesteld (juli 2003).
Het kabinet stelt zich ten doel in de periode 2002-2205 50 000 herintreedsters op betaalde
banen te plaatsen. Dit wordt ondersteund via convenanten met afspraken over de aantallen
vrouwen en de manieren waarop zij aan het werk geholpen kunnen worden door de
betrokken regionale partijen zoals gemeenten, CWI, brancheverenigingen en werkgevers.
3.2.3 Financiering
Een belangrijk onderdeel van employabilitybeleid is scholing. Scholing is in deze context
vooral een middel waarmee werkenden actief aan hun loopbaan kunnen werken. Uit de
Najaarsrapportage 2003 van de Arbeidsinspectie blijkt echter dat scholing nog vooral wordt
ingezet om werknemers aan te passen aan veranderende omstandigheden. In vrijwel alle
onderzochte CAO’s (122) komen bepalingen over scholing voor, maar deze worden vaak in
een specifieke context geplaatst. Scholing is dan een instrument voor het opvangen van
veranderingen, zowel in de zin van technologische innovaties in bedrijfsprocessen, als van
reorganisaties en fusies. Scholing wordt daarmee in de hoek gezet van flankerend sociaal
beleid.
42 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Met de introductie van de Individuele Leerrekening wordt een nieuw accent gelegd: “CAOafspraken
gaan tot nu toe vooral over het scheppen van voorzieningen op sectorniveau. De
FNV vindt deze afspraken belangrijk en wil deze continueren en uitbreiden. Daarboven
willen de FNV-bonden nieuwe accenten leggen: De werknemer moet rechten en
mogelijkheden krijgen als individu. Als iemand die zelf verantwoordelijkheden heeft en die
ook kan nemen” (FNV, 2001).
In de praktijk blijft overigens het aantal COA’s met afspraken over persoonlijke
opleidingsbudgetten tot op heden betrekkelijk laag, zoals blijkt uit de nieuwjaarsrapportage
van de Arbeidsinspectie over de CAO-afspraken die in 2003 zijn gemaakt (Tabel 3.9).
Tabel 3.9: CAO’s met afspraken over ontwikkelingsplannen
ontwikkelingsplannen aantal CAO’s % werknemers*
persoonlijk ontwikkelingsplan (pop) 53 30
persoonlijk opleidingsbudget 10 13
bedrijfsontwikkelingsplan (bop)
OR/PV en bop
Budget tbv bop
bedrijfsontwikkelingsplan (btop) 4 1
studiefaciliteitenregeling 60 43
Totaal** 87 66
* Percentage van het totale aantal werknemers onder de 125 onderzochte CAO’s.
** In sommige CAO’s komen meer bepalingen voor, waardoor het totaal niet gelijk is aan de som van de
onderscheiden soorten bepalingen
(bron: Arbeidsinspectie, Najaarsrapportage 2003)
In Nederland zijn ruim 100 branchegerelateerde scholingsfondsen (O&O fondsen) actief.
Werkgevers dragen van de loonsom een in de cao vastgelegd percentage af ten behoeve van
hun sectorale scholingsfonds. In CAO’s kunnen ook afspraken worden gemaakt over
scholingsverlof. Deze afspraken gelden eveneens, maar ook weer niet exclusief voor
laaggeschoolden.
Sommige grotere bedrijven organiseren voor (laaggeschoolde) migranten een aangepast
scholingsaanbod waarin jobtraining en taalonderwijs gecombineerd worden. De aanpak
blijkt motiverend en goed voor sociale en culturele integratie. Immigranten hebben na een
dergelijk traject ook gunstiger arbeidsperspectieven (Onderwijsraad, 2003).
Cursussen en trainingen
Bedrijven geven jaarlijks ruim 3 miljard uit aan opleiden (Waterreus, 2002). Dit cijfer heeft
betrekking op de directe opleidingskosten en de indirecte kosten (zoals loonkosten). De
laatste jaren is dit bedrag gestaag gestegen, waarbij ook branches waar in het verleden
minder werd geschoold, nu opleidingen aanbieden.
In Nederland worden werkgevers, afhankelijk van de sector, voor een bepaald percentage
van de brutoloonsom aangeslagen. In het O&O-fonds metaal bedraagt deze ruim 0,5 procent.
Dit fonds investeert daarvan een klein gedeelte in training van werklozen, ongeveer de helft
in het leerlingwezen en iets minder dan de helft in scholing van werknemers. De individuele
werkgever beslist hoe en voor wie hij de geboden mogelijkheden benut. Een O&O-fonds in
de bouwsector investeert behalve in scholing ook in werkgelegenheidsprojecten,
kinderopvang en arbeidsvoorwaarden.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
36
24
10
33
23
14
43

Werkgevers zijn niet altijd enthousiast over het feit dat zij beslissingen over scholing en hrdinvesteringen
niet meer volledig in eigen hand hebben. In het algemeen zijn sector
initiatieven ook minder toereikend naarmate voor werkgevers hun onmiddellijk belang bij de
investering onduidelijker wordt. Wanneer sectordoorsnijdende scholingsinitiatieven nodig
blijken, is tussenkomst van de overheid haast onontkoombaar (Onderwijsraad, 2003).
Onderstaande gegevens (tabellen 3.10 en 3.11) zijn afkomstig uit het CBS onderzoek naar
Bedrijfsopleidingen. Dit onderzoek is gefinancierd door de Europese Commissie en wordt
onder coördinatie van Eurostat uitgevoerd in diverse Europese landen. Het Nederlandse
onderzoek is mede gefinancierd door het ministerie van OCW en het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid.
44 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Tabel 3.10: Aantallen en percentages werknemers die een opleiding volgen en uitgaven aan opleidingen, per soort bedrijf
Totaal
werknemers
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
Werknemers die in-/ externe opl. volgen Uitgaven aan in- en externe opleidingen
Mannen
absoluut
Vrouwen
absoluut
Totaal in % Percentage
mannen
45
percentage
vrouwen
Totale
uitgaven
Uitgaven in
% van
arbeidskosten
Uitgave per
werknemer
Bedrijfsgrootte en -tak jaar X 1 000 x 1 000 % mln. euro % euro
Totaal bedrijven (> 10
werknemers)
10-99 werknemers
100-499 werknemers
500 en meer
werknemers
Delfstoffenwinning
Industrie
Energie- en
waterleidingbedrijven
Bouwnijverheid
Handel
Horeca
Vervoer en
communicatie
1993 841 609 232 26 27 24 1.558 1,8 490
1999 1.559 1.110 450 41 44 35 3.088 2,7 810
1993 172 133 39 15 16 12 224 0,8 190
1999 544 413 131 37 41 30 848 1,8 580
1993 190 150 40 27 29 21 278 1,3 400
1999 354 269 85 45 48 37 649 2,8 820
1993 479 326 153 36 38 33 1.056 3 800
1999 661 428 234 42 46 37 1.592 3,8 1.020
1993 . . . . . . . . .
1999 5 5 0 60 62 49 16 3,2 1.880
1993 212 183 29 24 25 17 466 1,7 530
1999 341 286 55 40 42 33 652 2,2 760
1993 16 13 4 37 33 59 34 2,2 770
1999 16 14 2 47 50 31 39 2,8 1.180
1993 68 66 2 24 25 15 65 0,8 230
1999 179 172 7 58 59 35 228 2,2 740
1993 144 80 64 22 21 23 168 1,2 250
1999 304 191 113 37 42 30 425 2,2 520
1993 14 7 7 16 17 15 10 0,7 120
1999 39 18 21 32 32 31 37 1,9 300
1993 . . . . . . . . .
1999 154 113 41 40 40 42 359 2,8 940

Totaal
werknemers
Werknemers die in-/ externe opl. volgen Uitgaven aan in- en externe opleidingen
Mannen
absoluut
Vrouwen
absoluut
Totaal in % Percentage
mannen
46 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
percentage
vrouwen
Totale
uitgaven
Uitgaven in
% van
arbeidskosten
Uitgave per
werknemer
Bedrijfsgrootte en -tak jaar X 1 000 x 1 000 % mln. euro % euro
Financiële
instellingen
Zakelijke
dienstverlening
Cultuur en overige
dienstverlening
1993 85 53 33 46 50 40 248 3,7 1.330
1999 140 75 65 65 64 66 444 4,8 2.050
1993 141 85 55 20 22 18 223 1,4 320
1999 317 201 116 36 41 29 789 3,3 890
1993 - - - - - - - - -
1999 64 35 29 39 39 39 99 2,2 600

Tabel 3.11: Gevolgde opleiding: aantallen en kosten, per soort bedrijf
Bedrijfsopleidingen 1993-1999, ontwikkeling
Gevolgde interne en externe
opleidingen
Kosten van interne/externe opleidingen
Totaal
Per 100
werknemers
(alle
bedrijven)
Per 100
werknemers
(bedr.
met opl.) Totaal
In % van de
arbeidskosten
(alle bedr.)
In % van de
arbeidskosten
(bedr. met opl)
Per
werknemer
(alle
bedrijven)
Per
werkneme
r (bedr.
met opl.)
Bedrijfsgrootte en –tak Jaren X 1 000 Absoluut Mln. euro % Euro
Totaal bedrijven (> 10 1993 1.187 38 49 1.531 1,8 2,3 495 631
werknemers)
1999 2.862 77 83 3.052 2,8 3 826 889
10-99 werknemers
1993
1999
240
1.005
20
69
41
83
224
848
0,8
1,8
1,5
2,1
191
581
381
699
100-499 werknemers
1993
1999
279
661
41
85
47
89
274
645
1,3
2,8
1,5
2,9
399
830
463
867
500 en meer
1993 668 53 53 1.033 3,1 3,1 826 826
werknemers
1999 1.196 81 81 1.559 3,9 3,9 1.062 1.062
Industrie
Energie- en
waterleidingbedrijven
Bouwnijverheid
Handel en horeca
(Bron: CBS)
1993 280 35 44 439 1,7 2 554 694
1999 602 80 85 615 2,2 2,4 817 871
1993 20 45 45 34 2,2 2,2 767 767
1999 27 83 83 39 2,8 2,8 1.180 1.180
1993 88 31 50 65 0,8 1,3 231 368
1999 306 98 106 228 2,2 2,4 735 794
1993 217 29 41 178 1,1 1,6 236 336
1999 644 68 76 462 2,2 2,5 490 545
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
47

Financiering van scholing via de Individuele Leerrekening
In het algemeen, ook voor laaggeschoolden, houdt postinitieel leren niet de terugkeer naar
een initieel traject in. Meestal gaat het om opleiding en scholing die is toegespitst op de
werksituatie. Individuen gaan er daarbij vanuit dat vooral de werkgever voor werk
gerelateerd leren na het initieel onderwijs verantwoordelijk is. De meeste initiatieven om hen
tot werk gerelateerd leren te brengen, lopen dan ook via bedrijven. Van de maatregelen die
specifiek op individuen gericht zijn, krijgt de Individuele Leerrekening op dit moment sterk
de aandacht. Individuele leerrekeningen zijn spaarrekeningen waarvan de tegoeden voor
training en opleiding worden ingezet. In Nederland gaat het daarbij expliciet om werk
gerelateerd leren. Toch geven de meeste deelnemers aan als motief persoonlijke
ontwikkeling en pas daarna verbetering van het functioneren op het werk en eventuele kans
op promotie. Het gevoel dat de leerrekening hen meer onafhankelijk maakt van de huidige
werksituatie, blijkt deelnemers aan te spreken. Vooral lager geschoolden worden bereikt:
bijna 90 procent van de deelnemers heeft mbo of minder als opleidingsniveau. Tijdens de
experimenten was een groeiende belangstelling bij alle betrokkenen te constateren. Ook de
werkgevers, die een deel van de investering in de rekening op zich nemen, waren positief en
zien ten opzichte van traditionele instrumenten meer voor- dan nadelen (Onderwijsraad,
2003 verwijst naar Doets et al. 2002). Leerrekeningen zijn vooral bedoeld voor groepen die
bij (postinitieel) leren gewoonlijk ondervertegenwoordigd zijn zoals laagopgeleiden. Het
woord rekening wordt niet altijd letterlijk opgevat, soms is van vouchers sprake en worden
gelden rechtstreeks aan de aanbieder betaald. De financiële inbreng van de verschillende
betrokkenen varieert.
Vooral voor laaggeschoolden blijkt het nuttig om, tenminste in eerste instantie, via de
leerrekening ook investering in leeractiviteiten mogelijk te maken die persoonlijke, meer dan
werkgerelateerde doelen dienen. Bovendien lijken leerrekeningen voor laaggeschoolden
beter te werken als ze in de context van werk of in een andere sociale context geplaatst
worden. Deels is dat wellicht omdat de sociale omgeving duidelijk maakt wat de
mogelijkheden zijn, maar tenminste even belangrijk lijkt de psychologische ondersteuning en
stimulering die van de omgeving uitgaat. Initiatieven die niet via een dergelijke context
lopen, trekken overwegend hoger opgeleiden.
Laaggeschoolden, ook zij die al jaren niet aan onderwijs hebben deelgenomen, lukt het bij
een adequate opzet in meerderheid om scholingstrajecten af te ronden; zij zijn vervolgens in
staat nieuwe taken op zich te nemen en daarbij eventueel extra scholing te zoeken. Een
aantal van de gefinancierde initiatieven maakt voorwaarden duidelijk waaraan investering in
leren door laaggeschoolden moet voldoen. Begeleiding, sociale ondersteuning en stimulering
lijken even belangrijk als financiële steun. Leren voor persoonlijke doelen is een stimulans
voor verder leren. Leren blijkt voor laaggeschoolden tot tevredenheid te leiden, ook als de
feitelijke effecten in termen van arbeidsmarktpositie beperkt zijn.
De tevredenheid over persoonlijke ontwikkeling als gevolg van leren is nog wat duidelijker
dan die over professionele kwalificering (Onderwijsraad, 2003).
3.2.4 Deelnemers en deelname
Het CBS onderzocht voor 2002 de deelname van 15-64 jarigen aan cursussen. De
betreffende cursus of opleiding wordt over het algemeen door de deelnemer zelf als
arbeidsmarktgerelateerd aangeduid. Tabel 3.12 geeft de uitkomsten, maar bevat geen
specifieke informatie over laaggeschoolden:
48 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Tabel 3.12: Deelname aan postinitieel onderwijs van 15-64 jarigen over 2002
Kenmerk
deelname aan opleidingen uit
doelgroep
deelnemers Opleidingsduur < dan
6 mnd
deelnemers Opleidingsduur > dan
6 mnd
deelnemers Studieverlof gekregen
Uren per week
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
deelnemers Zelf betaald
deelnemers Niet zelf betaald
deelnemers Gedeeltelijk zelf
betaald
deelnemers Motivatie arbeidsmarkt
gerelateerd
% % % % abs % % % %
Totaal 13,6 6,2 7,4 32 4,7 44 47 9 85
Mannen 13,7 6,5 7,2 34 4,9 40 51 9 90
Vrouwen 13,5 5,8 7,7 29 4,4 50 41 8 85
Autochtoon 13,3 6,4 6,9 33 4,6 43 49 8 87
Niet-westers allochtoon 14,3 6,1 8,1 24 5,1 52 39 9 86
Werkzame
beroepsbevolking
15,7 7,6 8,1 32 4,7 44 47 9 89
Werkloze
beroepsbevolking
13,4 4,4 9,0 - - 56 38 6 91
Niet-beroepsbevolking
(bron: CBS)
7,9 2,5 5,4 - - - - - 78
Volgens Thijssen (in Onstenk, 1993) kenmerkt het leren van laaggeschoolde volwassenen
zich door ‘learning by doing’. Met name voor oudere laaggeschoolden wordt het steeds
lastiger te leren buiten het eigen ervaringsdomein. Weliswaar doet men met de jaren meer
ervaringen op, maar deze worden gekenmerkt door een afnemende verscheidenheid. Deze
concentratie van ervaring kan zich op drie gebieden voordoen: met betrekking tot de
werkervaring, met betrekking tot de scholings- en leerervaring en met betrekking tot sociaalculturele
ervaringen.
Ervaringsconcentratie doet zich met name voor bij werknemers in lagere functies, waar
doorgaans sprake is van een beperkt takenpakket. Deze concentratie op een beperkt
takenpakket wordt een probleem als er in het werk discontinue veranderingen optreden als
reorganisaties of technologische ingrepen waardoor het werk sterk van karakter gaat
veranderen en er een beroep gedaan wordt op flexibiliteit, mobiliteit en opleidingsbereidheid.
Om de kloof tussen de werksituatie en de vereiste kwalificaties te overbruggen, wordt door
de omgeving van de laaggeschoolde vaak het middel van formele cursus of opleiding
gekozen. Maar juist bij laaggeschoolden gaat het vaak om mensen met negatieve ervaringen
met formele scholing. Thijssen betwijfelt dan ook of de bereidheid tot en het vermogen om
aan formele scholing deel te nemen groot zal zijn bij deze groep.
49

Tabel 3.13: Onderwijsdeelname werkzame beroepsbevolking van 25-64 jaar op een gemiddelde
dag naar beroepsniveau, 2001
Totaal x
1000
Arbeids
relevante
lange opl. %
Arbeids
relevante
korte opl. %
Niet arbeids
relevante
opl.%
Geen
opleidingen
%
Totaal 6.210 7 4 2 87
Elementaire
beroepen
375 4 2 2 92
Lagere beroepen 1.339 5 3 2 91
Middelbare beroepen 2.449 7 4 2 87
Hogere beroepen 1.374 10 6 3 82
Wetenschappelijke
beroepen
591 10 4 4 82
onbekend
(bron: CBS, 2002)
83 9 3 2 86
Uit tabel 3.13 is af te lezen dat werknemers op een laag beroepsniveau relatief minder
deelnemen aan trainingen en cursussen dan werknemers werkzaam op een hoger
beroepsniveau.
Volgens de Onderwijsraad (2003) blijkt bij deze laaggeschoolden overigens meer potentieel
aanwezig dan werkgevers en ook werknemers zelf doorgaans denken. Rendement van
investering in deze groepen is hoog, zowel op bedrijfs- als individueel niveau en zowel
financieel als maatschappelijk. Gelet op de te verwachten rendementen voor individu, bedrijf
en samenleving, acht de raad investeringen om deelname aan leren voor laaggeschoolden en
ouderen te bevorderen zonder meer wenselijk. Hierbij zal overigens in de eerste plaats
investering nodig zijn in bewustmaking van de mogelijkheden van deze groepen, bij
werkgevers zowel als bij de individuen zelf. Naast voorlichting en regelgeving is hier een
adequate stimulering van belang, financieel of anderszins. Verder wijst de onderwijsraad op
de noodzaak om bij investering in leren voor laaggeschoolden ook aandacht te geven aan
begeleiding (wegwijs maken) en sociale stimulering en ondersteuning, bijvoorbeeld via de
werkomgeving. (Advies Onderwijsraad, Werk maken van een leven lang leren, november
2003).
Uit onderzoek onder bedrijven met meer dan 10 werknemers (alle beroepsniveaus) blijkt dat
het aantal cursussen toeneemt (tabel 3.14).
Tabel 3.14: Cursusdeelname werknemers 1986-1999
Jaar Aantal gevolgde cursussen per 100 Kosten in % van de Kosten per werknemer
werknemers
arbeidskosten
in Euro
1986 25 1,5 358
1990 33 1,7 417
1993 38 1,8 495
1999
(bron: CBS)
77 2,8 826
Onder een bedrijfsopleiding wordt in dit onderzoek verstaan: opleidingen en cursussen van
werknemers die de werkgever op enigerlei wijze ondersteunt, hetzij financieel, hetzij door
het beschikbaar stellen van werktijd. Binnen deze definitie vallen interne en externe
cursussen, opleidingsactiviteiten die worden gegeven aan een aantal deelnemers tegelijk en
die vrijwel altijd buiten de directe werkomgeving worden gegeven.
50 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Kenmerken van deelnemers aan ‘leren op de werkplek’ zijn moeilijk te achterhalen. Dit leren
vindt relatief onzichtbaar plaats op de werkplek zelf, dikwijls zonder formele
opleidingsstructuren.
Of er metterdaad op de werkplek geleerd wordt hangt ondermeer af van de individuele
betrokkenheid bij het werk, welke tot uitdrukking komt in de mate van tevredenheid met de
eigen prestatie, de wens om prestatie te verbeteren, eigen belang, zelfmotivatie en
mogelijkheid tot vooruitgang. Daarnaast is de werkomgeving van essentieel belang: de
beschikbaarheid en toegankelijkheid van mensen (de sociale werkomgeving) en van andere
informatiebronnen (de informatieomgeving). De sociale werkomgeving betreft de
leermogelijkheden die resulteren uit de feitelijke contact- en ondersteuningspraktijken en
feedback door collega’s en chefs. Willen sociale leernetwerken op de werkvloer
functioneren, dan moeten er voldoende communicatiemogelijkheden zijn, zowel direct
gekoppeld aan de taak als daarbuiten. Managers spelen een sleutelrol bij leren op de
werkvloer. Deze is niet alleen een belangrijke bron van informatie en ervaringskennis, ook
kan hij de bereidheid en het vermogen om aan en van elkaar te leren bevorderen, eventueel
over afdelings- of beroepsgrenzen heen. (Onstenk, 2002).
Deelnemers aan EVC-trajecten worden geselecteerd op basis van criteria die
brancheorganisaties opstellen. Zo richt het Kenniscentrum Stichting Hout & Meubel zich op
niveau 2 in haar pilot-EVC-projecten en de Metaalsector op de niveaus 1 tot en met 4.
Laaggeschoolde volwassenen kunnen ook een opleiding in het regulieren middelbaar
beroepsonderwijs volgen: met name deeltijdopleidingen. De deeltijdopleidingen zijn bedoeld
voor mensen die vanwege werk of zorgtaken niet in staat zijn voltijd(dag)onderwijs te
volgen. De jaarlijkse instroom is ongeveer 12 000 personen per jaar. Het percentage
laaggeschoolde volwassenen (dus ouder dan 25 jaar) dat een BOL-opleiding (de theoretische
leerweg van het mbo) volgt is te verwaarlozen. In de voltijd BOL-opleidingen is het aantal
volwassenen tussen de 25 en de 32 jaar minder dan 1000 per jaar en deelnemers boven de 32
jaar komen in de voltijd BOL-opleidingen (niveau 1 en 2) niet voor (bron: Ramingen
OCenW 2003).
Deelnemers aan de BBL-opleidingen (de praktijkgerichte leerweg) zijn maximaal rond de
vijftig jaar oud; 30 procent van de deelnemers is ouder dan 25 jaar.
Een overzicht van de verdeling van deelnemers naar niveau en opleidingsvariant staat in
tabel 3.15 (Bron: BVE-raad, 2002).
Tabel 3.15: Aantal deelnemers beroepsopleidingen naar niveau, per soort (x 1 000)
Niveau 1 Niveau 2 Niveau 3 Niveau 4
BOL (voltijd) 11,0 36,5 45,9 161,3
BOL (deeltijd) 4,3 8,0 5,4 9,0
BBL 10,8 63,2 47,4 20,9
In het algemeen gesproken is de deelname van volwassenen aan regulier onderwijs matig in
Nederland. Van de totale bevolkingsgroep 20-29 jarigen volgt nog ongeveer 25 procent een
opleiding aan een onderwijsinstelling, hetzij voltijds, hetzij in deeltijd. Nederland neemt
hiermee en middenpositie in ten opzichte van omringende landen. Van de 30-39 jarigen
participeert slechts een klein percentage in het onderwijs en dit percentage ligt lager dan
gemiddeld in de EU. (Bron: Samenvatting Education at a Glance, 2003).
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
51

3.2.5 Aanbod
3.2.5.1 Aanbod voor werkenden
De vraag naar scholing voor werkenden kan door verschillende partijen worden
geformuleerd: in de eerste plaats door de werkende zelf, maar ook de werkgever kan als
vrager optreden. De vraag van werkgevers wordt deels op brancheniveau georganiseerd en
gekanaliseerd via de Opleidings- en Ontwikkelingsfondsen (O&O-fondsen). De fondsen,
meestal een stichting die het scholingsgeld beheert, zijn door afspraken in CAO’s ontstaan.
De fondsen, beheerd door vertegenwoordigers van werknemers- en werkgeversorganisaties,
zijn opgericht als middel om scholing van werknemers te stimuleren.
De Monitor Postinitieel (Houtkoop, 2001) geeft op basis van een panelonderzoek onder 5000
Nederlanders in de leeftijd van 16 tot 65 jaar een inschatting van het marktaandeel van de
verschillende aanbieders op de postinitiële scholingsmarkt in 1999. Hierbij gaat het om het
aandeel in het aantal aangeboden opleidingen en dus niet om het aandeel in de totale
marktomzet. In figuur 3.1 is de niet-bekostigde sector met een marktaandeel van 68 procent
duidelijk dominant ten opzichte van de bekostigde sector. De niet-bekostigde sector wordt
aangevoerd door commerciële aanbieders, gevolgd door de afzonderlijke bedrijven en
branches. Het hoger onderwijs en de ROC’s hebben een marktaandeel van 12 procent (de
verdeling hiervan tussen de contractpoten van de instellingen en de instellingen zelf is niet
duidelijk). De categorie anders, 20 procent, is niet verder onderzocht.
Kanttekening bij deze uitkomsten is, dat de categorisering van aanbieders niet heeft
plaatsgevonden op basis van een feitelijke inschrijving, maar op basis van de beleving van de
respondent. Niet duidelijk is in hoeverre deze (de deelnemers aan scholing) de
contractafdeling van een onderwijsinstelling als commerciële aanbieder hebben
geïdentificeerd of als onderwijsinstelling. Het is mogelijk dat het marktaandeel van
contractactafdelingen van onderwijsinstellingen in onderstaand figuur verdeeld is over de
categorieën ROC, hoger onderwijs en commerciële aanbieders, of dat het marktaandeel van
de instellingen is toegerekend aan de contractpoten.
In het vervolg van deze paragraaf worden de aanbieders van scholing die zich kunnen richten
op laaggeschoolden onderverdeeld in bekostigde en niet-bekostigde aanbieders.
De bekostigde aanbieders worden onderverdeeld in ROC’s en AOC’s. De niet-bekostigde in
commerciële instellingen, contractonderwijs gelieerd aan bekostigde instellingen en
bedrijven en brancheorganisaties. Hierbij moet rekening worden gehouden dat er meer
gegevens beschikbaar zijn over het bekostigde deel van de markt dan over het nietbekostigde
deel van de markt.
52 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Figuur 3.1: Relatieve marktaandelen van schoolaanbieders
Bekostigde aanbieders
ROC’s
De 43 ROC´s hebben als primaire taak het verzorgen van opleidingen in de sector beroepsonderwijs
en volwasseneneducatie (BVE). Volgens de WEB dient een ROC het complete
scala van opleidingen uit de educatie en het beroepsonderwijs te bieden. Wat betreft de
educatie (onderwijs aan volwassenen) gaat het om basiseducatie, voortgezet algemeen
volwassenen onderwijs (vavo), cursussen Nederlands als Tweede taal (NT2) en
vormingswerk. Op het gebied van beroepsonderwijs gaat het om voltijds (BOL) en deeltijds
(BBL) opleidingen in minimaal drie van de vier sectoren: techniek, economie,
dienstverlening en gezondheidszorg en landbouw en natuurlijke omgeving.
Deze taak is echter niet exclusief aan ROC’s toebedeeld: ook commerciële instellingen
kunnen, onder voorwaarden, initiële beroepsopleidingen aanbieden en daarvoor bekostigd
worden door de overheid. In het Regeerakkoord van het kabinet Balkenende (2003) is
uitgesproken dat ROC’s meer zullen gaan functioneren als centra voor leren in brede zin. Het
perspectief van de ROC’s is de ontwikkeling van instellingen met een breed en divers
aanbod voor een zeer heterogene populatie.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
53

Daarmee hebben ROC's drie functies:
1. Het verzorgen van initieel beroepsonderwijs. Bij de verzorging van initieel
beroepsonderwijs hebben de ROC's vooral te maken met het landelijke bedrijfsleven,
vertegenwoordigd in de Kenniscentra Beroepsonderwijs- Bedrijfsleven (Kbb’s) en het
regionale bedrijfsleven. Deze zijn de belangrijkste partners waar het gaat om de
vormgeving van onderwijs;
2. Educatie en inburgering. Bij de educatie en de inburgering is de gemeente de
belangrijkste partner. Doelgroepen zijn tweedekansers, oudkomers en nieuwkomers;
3. Om-, bij- en nascholing van werkenden en werkzoekenden op commerciële basis. Naast
het verzorgen van initieel beroepsonderwijs en volwasseneneducatie behoort het
verzorgen van (niet-bekostigd) contractonderwijs sinds eind jaren tachtig tot de taken van
ROC's. Zij opereren daarmee op de private markt (zie contractonderwijs).
AOC’s en IPC’s
De 15 Agrarische Opleidingscentra en de 2 Innovatie- en Praktijkcentra worden bekostigd
door het Ministerie van LNV en hebben een belangrijke taak in het verzorgen van alle
mogelijke (postinitiële) opleidingen voor voedsel en groen.
Volgens de WEB zijn AOC’s instellingen waarin op het gebied van landbouw en natuurlijke
omgeving beroepsonderwijs en voorbereidend beroepsonderwijs wordt verzorgd. Een
belangrijke taak voor de IPC’s is het in opdracht van AOC’s verzorgen van het praktijkleren.
Hierbij gaat het vooral om onderdelen die vanwege de schaal waarop de betreffende
activiteiten verricht moeten worden, de vereiste deskundigheid of de benodigde outillage
doelmatiger op centraal niveau kunnen plaatsvinden; verder betreft het ook het verzorgen
van activiteiten die risico’s meebrengen voor de bedrijfsvoering van het bedrijf of de
organisatie waar de beroepspraktijkvorming plaatsvindt. De AOC’s en IPC’s verzorgen
tevens contractonderwijs.
Niet-bekostigde aanbieders
De scholingsmarkt voor werkenden is vanuit het gegeven dat werkenden en werkgevers
primair zelf verantwoordelijk zijn redelijk autonoom georganiseerd. Bedrijven en individuele
werkenden zijn in principe vrij om scholing in te kopen bij die aanbieder die het beste
aansluit bij hun vraag. Het grootste deel blijkt, afgaande op de resultaten van de Monitor
Postinitieel, te worden ingekocht bij commerciële aanbieders en branche- en
bedrijfsopleidingen (samen 68 procent van het marktaandeel).
Commerciële instellingen
De markt van particuliere aanbieders van scholing is een onoverzichtelijke markt.
Schattingen lopen uiteen van 191 tot 1500 aanbieders (Kools e.a., 2000). Uit onderzoek van
de vereniging Paepon (Platform van Aangewezen/Erkende Particuliere
Onderwijsinstellingen) blijkt dat particuliere aanbieders actief zijn op het gebied van erkende
en aangewezen opleidingen, beroeps- en functiegerichte opleidingen en initieel onderwijs.
De sectoren waarin de meeste particuliere aanbieders opereren zijn: management,
communicatie, financieel administratief en erkend initieel onderwijs.
Contractactiviteiten van bekostigde aanbieders
Naast initieel onderwijs verzorgen de bekostigde instellingen – ROC’s, HBO-instellingen en
Universiteiten – contractonderwijs. Een contractactiviteit is hierbij een verzamelnaam voor
alle activiteiten, die door een bekostigde instelling worden uitgevoerd buiten de reguliere,
door de overheid bekostigde, wettelijke onderwijstaak. Dit is toegestaan met inzet van de aan
de onderwijsinstelling toebehorende middelen en faciliteiten, maar onder de strikte
voorwaarde dat deze integraal marktconform wordt doorbelast, dat deze inzet niet leidt tot
concurrentievervalsend gedrag, dat er geen overheidsmiddelen worden overgeheveld, dat de
primaire taak van de instelling de overhand houdt en dat de continuïteit van de instelling niet
in gevaar komt. Op verschillende niveaus zijn daarbij waarborgen geïntroduceerd.
54 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Bedoeling was dat het wetsvoorstel Markt en Overheid dit vraagstuk zou regelen voor de
universiteiten en onderzoeksinstellingen. Het huidige kabinet heeft vrijdag 30 januari 2004
een nieuw standpunt over dit wetsvoorstel ingenomen. Het eerder ingediende wetsvoorstel
Markt en Overheid zal worden ingetrokken. Er is gekozen voor een ander middel om het
doel van gelijke concurrentieverhoudingen te bereiken. In de Mededingingswet zullen
gedragsregels opgenomen worden voor overheden die als onderneming goederen en diensten
aanbieden. Op dit moment wordt het wetgevingstraject voorbereid (website Ministerie van
Economische zaken, www.ez.nl, thema Markt en Overheid).
Voor het middelbaar beroepsonderwijs is in de WEB een artikel (1.7.1.) opgenomen die het
bevoegd gezag opdraagt in een regeling te voorzien om bij het verrichten van
contractactiviteiten belangenverstrengeling te voorkomen. In het Controleprotocol
Instellingen/Organisaties BVE-sector voor de instellingsaccountants is aangegeven dat
overheidsgelden niet zodanig mogen worden aangewend dat oneerlijke concurrentie ontstaat.
Dit verbod vloeit voort uit een EU-verdrag ter zake en heeft bovenstaande vertaling in de
Nederlandse wet- en regelgeving gevonden. In het controleprotocol is bepaald dat de
accountant het accent legt op de opzet en werking van de administratieve organisatie met
betrekking tot de contractactiviteiten, waaronder de doorbelasting van overhead en de
gehanteerde procedures voor de prijszetting van contractactiviteiten en BTW-betaling.
Naast de ROC’s, hogescholen en universiteiten zijn ook de Kenniscentra Beroepsonderwijs-
Bedrijfsleven (KBB’s) aanbieders van contractonderwijs op de postinitiële scholingsmarkt.
KBB’s zijn privaatrechtelijke organisaties die voor een deel publieke taken uitvoeren, die
zijn vastgelegd in de WEB. Zij definiëren de eindtermen voor beroepsopleidingen voor
beroepen in hun branche, controleren de examinering door onderwijsinstellingen, zijn
verantwoordelijk voor de werving van nieuwe leerbedrijven, zodat voldoende
beroepspraktijkvormingsplaatsen beschikbaar zijn en bewaken ook de kwaliteit van die
leerbedrijven. Ze worden bekostigd door de overheid voor de uitvoering van deze taken.
Bedrijven en brancheorganisaties
Bedrijven en brancheorganisaties zijn ook actief op de scholingsmarkt door het aanbieden
van bedrijfs- en brancheopleidingen.
Een bedrijfsopleiding is een geplande activiteit waardoor werknemers van een bedrijf of
instelling kennis, vaardigheden en kwalificaties kunnen krijgen, vermeerderen of in stand
houden, die geheel of gedeeltelijk gefinancierd wordt door het bedrijf of de instelling waar
men werkzaam is. Brancheopleidingen zijn toegankelijk voor alle werknemers uit de branche
en zijn meestal gericht op het behalen van een binnen de branche geldig diploma. De
brancheopleidingen worden uitgevoerd door eigen opleidingsinstituten van de branche of
door het KBB.
3.2.5.2 Aanbod voor niet-werkenden
ROC’s
Met name in het educatie- en inburgeringsbeleid van gemeenten spelen ROC’s een
belangrijke rol. Gemeenten kopen bij ROC’s educatie ten behoeve van verschillende
beleidsterreinen in: inburgeringsbeleid (79 procent), uitstroombeleid Algemene Bijstandswet
(70 procent), sociale activeringsbeleid (70 procent) en werkgelegenheidsbeleid (64 procent).
ROC’s verzorgen daarnaast ook reïntegratietrajecten voor arbeidsvoorziening, private
reïntegratie bedrijven, bedrijven, O&O fondsen en uitzendbureaus en andere bemiddelaars.
De reïntegratietrajecten vormen echter maar een beperkt deel (10-20 procent) van de totale
private omzet van de ROC’s.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
55

Reïntegratietrajecten
Met de wet SUWI (2002) is gekozen voor een private uitvoering van de reïntegratie van
werkzoekenden, zieke werknemers en arbeidsgehandicapten. De markt voor
reïntegratiebedrijven is mede daardoor momenteel sterk in beweging. Uit het onderzoek ‘Op
weg naar volwassenheid’ (2002) blijkt dat er 650 organisaties actief zijn. De aanbieders zijn
als volgt te kenmerken:
• 84 procent behoort tot het MKB, het merendeel is recent opgericht (54 procent sinds
1992);
• bijna de helft van de aanbieders is uitsluitend uitvoerende van reïntegratiediensten, 39
procent is naast uitvoerend (provider) ook coördinator (organizer) van
reïntegratiediensten;
• de meeste aanbieders (80 procent) richten zich op zieke werknemers en
arbeidsgehandicapten.
Ten aanzien van de reïntegratietrajecten die door het UWV bij private reïntegratiebedrijven
worden ingekocht, blijkt dat een flink deel van deze trajecten in de praktijk niet of pas na een
lange wachttijd van start gaat. Mogelijkheden om dit tegen te gaan, lijken te liggen in
enerzijds een verhoging van de frequentie waarmee reïntegratietrajecten worden aanbesteed
en anderzijds een in strenger toezicht op zowel de wachttijd als de voortgang van het traject.
Met dit laatste zal wellicht tevens beter zicht worden verkregen op de kwaliteit van de
behaalde resultaten, in casu de duurzaamheid van een eventuele plaatsing naar werk. Een
aanzienlijk deel van de diensten van de private reïntegratiebedrijven bestaat uit activiteiten
op het terrein van scholing. Vaak gaat het daarbij om losse scholingstrajecten, zonder
garantie dat de desbetreffende uitkeringsontvangers na afloop een baan krijgen. Ter
verhoging van de effectiviteit verdient het aanbeveling te streven naar een groter aantal duale
trajecten. Niet alleen doen de betrokkenen dan tevens werkervaring op, maar bovendien staat
er na het traject ‘automatisch’ een werkgever voor hen klaar(Bron: Hoff e.a., 2003).
REA Scholingsinstituten
Jaarlijks wordt op grond van artikel 44, eerste lid, van de Wet op de (Re)integratie
Arbeidsgehandicapten (REA) door de Staatssecretaris van SZW in een ministeriële regeling
een Basissubsidie vastgesteld voor vijf scholingsinstituten. Deze subsidie wordt vervolgens
door het Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen verdeeld over de instituten. Onder de
basisfinanciering vallen alle specifieke kosten die moeten worden gemaakt om de
scholingsinstituten toegankelijk te maken voor de doelgroep. Voor het jaar 2001 is een
bedrag vastgesteld van circa 23,5 miljoen euro.
De vergoeding voor de kosten van de feitelijke scholing van de gehandicapten geschiedt
door middel van vrije inkoop van noodzakelijke scholingstrajecten door de voor
(re)integratie verantwoordelijke instellingen (gemeenten, Arbvo en het Lisv). Met de
Invoeringswet SUWI wordt artikel 44, eerste lid, niet gewijzigd.
Het gaat om de volgende vijf scholingsinstituten:
• Stichting Arbeidsbemiddeling en Vakopleidingen Sonneheerdt te Ermelo;
• Stichting Hoensbroeck Centrum voor Arbeidsperspectief te Hoensbroek;
• Stichting Beroepsopleidingen Werkenrode te Groesbeek;
• Stichting EEGA Educatie te Borne; en
• Stichting Instituut voor Arbeidsintegratie en Scholing Heliomare te Wijk aan Zee.
Deze scholingsinstituten richten zich op de arbeidsbemiddeling en vakopleiding van een zeer
specifieke doelgroep (personen met een visuele of lichamelijke handicap) die een zeer
specifieke en zeer intensieve begeleiding nodig heeft alvorens deze (weer) aan het
arbeidsproces kan deelnemen. Reguliere trajecten zijn voor deze groep ongeschikt.
56 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Centrum Vakopleiding
Scholing voor werkzoekenden maakt onderdeel uit van de in opdracht van gemeenten of het
UWV uit te voeren reïntegratietrajecten. Tot en met 2001 werd scholing voor moeilijk
plaatsbare werkzoekenden, volgens de methode van Hoofdelijk Versnelde Scholing,
uitgevoerd door het bedrijfsonderdeel Centrum Vakopleiding van de
Arbeidsvoorzieningsorganisatie en gefinancierd uit de rijksbijdrage aan deze organisatie. In
2002 is Centrum Vakopleiding verzelfstandigd en overgegaan in de Stichting Centrum
Vakopleiding. Per 2003 zijn de scholingsactiviteiten van deze stichting overgegaan naar een
groot aantal Regionale Onderwijs Centra (ROC’s). Deze ontvangen tot en met 2005 een
tijdelijke subsidie van het ministerie van SZW in verband met het verzorgen en verder
ontwikkelen van aan Hoofdelijk Versnelde Scholing verbonden kosten. Vanaf 2006 zullen
de ROC’s voor hun scholingsactiviteiten in het kader van reïntegratie van werkzoekenden
geheel aangewezen zijn op uit de markt te genereren inkomsten.
In het kader van de tijdelijke subsidie voor Hoofdelijk Versnelde Scholing rapporteren de
ROC’s over het aantal verkochte scholingsuren, voor zover dit scholing betreft aan moeilijk
plaatsbare werkzoekenden, met ontslag bedreigde werknemers of mensen die werkzaam zijn
in een gesubsidieerde baan.
Vrouwenvakscholen
De Vrouwenvakscholen (VVS-en) leiden sinds de oprichting werkzoekende vrouwen op, die
een relatief grote afstand tot de arbeidsmarkt hebben, zoals laagopgeleide (herintredende)
vrouwen, allochtone vrouwen en vrouwen met een bijstands- of WAO-uitkering. De toegang
tot de opleidingen is dan ook in principe drempelloos. Met korte arbeidsmarktrelevante,
beroepsgerichte opleidingen worden de vrouwen opgeleid voor functies op VMBO tot MBO
niveau. De VVS is vanuit dit concept enige tijd mede door het Ministerie van SZW
gefinancierd Vanaf 1991 liep dit via Arbeidsvoorziening. Vanaf 1998 is er een
reorganisatieproces bij de VVS in gang gezet gericht op zelfstandig overleven van de VVS
op de scholings- en reïntegratiemarkt. Dit proces heeft er inmiddels toe geleid dat de VVS is
op genomen in het reïntegratiebedrijf de Caldergroep. De VVS is onder naam
‘Vrouwenvakscholen’ ondergebracht bij een aparte dochteronderneming van de Caldergroep
de ‘Capabel Onderwijs Groep’. Er zijn thans zeven vestigingen van de VVS verspreid over
het land en een try-out vestiging in het Zuiden. Bij de overname door de Caldergroep is als
voorwaarde gesteld dat de VVS en de daarbijbehorende maatschappelijke doelstellingen
gericht op de doelgroep, duurzaam worden voortgezet.
3.2.5.3 Belemmeringen
Wat betreft de deelname aan bedrijfsopleidingen wordt traditioneel een aantal risicogroepen
gesignaleerd aldus het MDW-rapport (2001): lager opgeleiden, vrouwen, allochtonen,
ouderen, flexibele werknemers en werknemers in kleine bedrijven. Opvallend is dat een deel
van deze groepen hun achterstandspositie aan het inlopen is.
Alle achterstanden zijn echter nog niet weggewerkt:
• In 1999 namen evenveel werkende mannen als vrouwen deel aan formele scholing;
• In 1999 namen werkende migranten – als het opleidingsniveau buiten beschouwing
wordt gelaten – evenveel deel aan scholing als werkende autochtonen. Het
opleidingsniveau van migranten ligt echter lager dan dat van autochtonen. Het is dan
ook het opleidingsniveau dat migranten tot risicogroep maakt wat betreft
scholingsdeelname;
• Hoewel lager opgeleiden in 1999 nog steeds minder deelnemen aan scholing, zijn de
verschillen ten opzichte van hoger opgeleiden minder groot geworden in vergelijking
met 1994. De achterstand van mensen met een MBO-vooropleidng ten opzichte van
mensen met een HBO- of WO-opleiding is zelfs geheel verdwenen;
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
57

• De scholingsdeelname tot 50 jaar bevindt zich over elk leeftijdscohort op bijna 50
procent. De groep 50-65 jarigen neemt echter nog steeds aanzienlijk minder deel aan
scholing;
• De deelname aan scholing door werkenden bij kleine bedrijven (

Cursusontwerp
Zowel uit de theorievorming als uit het empirisch onderzoek komt een aantal
aandachtspunten naar voren over een passende vormgeving voor een opleidingsbeleid voor
laagopgeleide werknemers. Scholingsprojecten lijken redelijk succesvol te kunnen zijn. In
feite gaat het om eisen die in het algemeen aan opleidingen gesteld kunnen worden als het
gaat om het bevorderen van de effectiviteit en transferabiliteit van opleidingen (Robinson en
Robinson, 1989).
Bij het ontwikkelen van opleidingen voor laagopgeleide werknemers moet voldaan worden
aan dezelfde criteria en procedures als bij het ontwikkelen van andere, goede en effectieve
opleidingen (zie hiervoor bijvoorbeeld Thijssen, 1988; Kessels en Smit, 1989;
Bergenhegouwen e.a., 1992). Op specifieke punten moet echter rekening gehouden worden
met de praktische, gesitueerde manier van leren van de doelgroep.
Naast aspecten als taalgebruik, stapsgewijze opbouw en goede voorbeelden, gaat het vooral
om een zo groot mogelijke band met de feitelijke arbeidspraktijk, waarin het geleerde moet
worden gebruikt. De opleiding moet gericht zijn op de concrete veranderingen in het werk.
Er moet nauw worden aangesloten bij ervaringen en belevingswereld van de werknemer, dus
bij de gang van zaken op de werkvloer.
Concretisering kan plaats vinden via voorbeelden, praktijkopdrachten, selectie van de
theorie, maar ook door het inzetten van ervaren werknemers, chefs en R&D-mensen.
De inhoud en vormgeving moeten inspelen op het leren van laagopgeleide werknemers. De
lessen moeten inhoudelijk praktisch en sterk bedrijfsgericht zijn, terwijl tegelijk aandacht
besteed moet worden aan de verbreding van inzicht naar principes en procedures. Het
lesmateriaal moet scholing dichter bij de werkplek mogelijk maken. Het is zinvol om als het
gaat om een vak- of functieopleiding hierbij chefs en ervaren werknemers in te zetten
(Kruijd e.a., 1991). Maar ook voor het verwerven van basisvaardigheden als Nederlands of
rekenen kan gebruik gemaakt worden van hulpmiddelen en voorbeelden die op de werkvloer
gevonden worden (Berntsen en Snoeken, 1990).
In een cursus moet ook aandacht worden besteed aan het bevorderen van communicatie,
motivatie en verantwoordelijkheid van werknemers. Klassikale lessen moeten vermeden
worden en, als ze toch nodig zijn, praktijkgericht zijn en in een directe relatie staan met onthe-job
leren. Er moet gebruik gemaakt worden van leermethoden die niet alleen geschikt
zijn om nieuwe kwalificaties te leren, maar die ook het zelfstandig leren bevorderen. Het
gaat dus om methoden waarmee werknemers ook probleemoplossingvaardigheden en
leervaardigheden aan kunnen leren. In dit verband kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de
Leittext-methode.
Met het oog op het optimaal aansluiten bij en benutten van bij werknemers aanwezige
kwalificaties moet aandacht besteed worden aan methodes van assessment en (h)erkenning
van via ervaring en leren op de werkplek opgedane kennis en vaardigheden. Gewaakt moet
worden voor een vervanging van vormen van informeel leren door formele scholing. Juist
voor lager opgeleiden worden daarmee nieuwe barrières gecreëerd.
Uit het onderzoek naar gesitueerd leren komt naar voren dat werknemers het beste leren door
gebruik te maken van de arbeidscontext, zowel de fysieke als de sociale. Maar wat te doen
als deze context juist aan grote veranderingen onderhevig is, zoals bij ingrijpende technischorganisatorische
vernieuwing? In die situatie lijkt het nodig de in de specifieke context
verworven kennis en vaardigheden als aangrijpingspunt te nemen en deze contextgebonden
vaardigheden vervolgens uit te breiden en te 'generaliseren' zodat ze gebruikt kunnen worden
in andere contexten.
Dat impliceert het aanbieden van nieuwe ervaringsmogelijkheden, gecombineerd met
gerichte scholing. Dat kan Nederlands op de werkvloer zijn in combinatie met het invoeren
van taakgroepen. Het kan ook gericht zijn op het verwerven van technische en
organisatorische vaardigheden via vroegtijdige betrokkenheid bij innovaties (Haffmans en
Sombroek, 1990). Ook bij innovatie van de productie blijft opgedane ervaring belangrijk.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
59

Al te snel nemen bedrijven (die vaak ook niet precies weten wat de nieuwe kwalificatie-eisen
zijn) een formeel schooldiploma als referentiepunt bij het stellen van vooropleidingseisen
voor de nieuwe functie, bij de selectie of bij het uitzetten van scholingstrajecten. Beter lijkt
het bij ingrijpende vernieuwingen te streven naar een traject waarbij zowel geschoold wordt
als gelegenheid gegeven wordt ervaring op te doen met de nieuwe apparatuur die in de
praktijk gebruikt wordt. Alleen dan is het mogelijk een actief, ontdekkend leren toe te
passen, in een beschermde situatie, zonder werkdruk en de angst voor het maken van schade
berokkenende fouten. Dit veronderstelt uiteraard wel dat het opleidingsbeleid reeds in een
zeer vroeg stadium onderdeel van het vernieuwingsbeleid van het bedrijf wordt.
Datzelfde geldt voor de grote rol die het (midden)management speelt bij het opleiden van
laagopgeleide werknemers. Traditioneel zijn zij vaak vooral de poortwachter. In de nieuwe
situatie moeten zij niet alleen inventariseren wie welke training nodig heeft en werknemers
stimuleren om scholing te volgen, maar zij spelen ook een actieve, ondersteunende en
pedagogische rol tijdens het scholingstraject: als vraagbaak bij het maken van
oefenopdrachten, als opleider en gever van uitleg en begeleiding, als 'facilitator' bij het
bevorderen van leren op de werkplek. Dit is voor veel chefs een nieuwe rol, waar ze vaak
zelf voor opgeleid moeten worden (en die niet iedere chef aankan) (Onstenk, 1993).
3.2.5.4 Aansluiting onderwijs –arbeidsmarkt
De Onderwijsraad stelt in ‘Werk maken van een leven lang leren’ (2003) dat de overheid van
oudsher een traditionele afbakening hanteerde van initieel en postinitieel onderwijs op basis
van ‘maatschappelijke positie’, leeftijd en startkwalificatie. Initieel onderwijs was een zaak
van de overheid, postinitieel onderwijs een zaak van de sociale partners. In de praktijk neemt
de overheid wel degelijk verantwoording voor de educatie en scholingsherkansing van
volwassenen.
De raad stelt dat overheidsverantwoordelijkheid uiteindelijk te maken heeft met het feit dat
onvoldoende investering van burgers, werkgevers of andere private partijen ertoe kan leiden
dat maatschappelijke baten van leren (externe effecten’) minder zijn dan mogelijk en
wenselijk is, waardoor ‘doelmatigheid’en ‘rechtvaardigheid’ in het gedrang komen.
‘Doelmatigheid’ en rechtvaardigheid’ zijn daarmee de criteria waaraan de noodzaak tot
overheidsbemoeienis wordt afgemeten.
De Onderwijsraad stelt verder dat private belanghebbenden minder in postinitieel leren
blijken te investeren dan vanuit hun eigen belang gezien nuttig is en minder dan voor de
samenleving nodig is. Het economisch innovatievermogen is hierdoor onvoldoende en
economische groei valt lager uit dan mogelijk zou zijn. Maatschappelijke allocatie is
gebrekkig, de arbeidsmarkt functioneert onvoldoende. Ruimere samenlevingsbelangen,
waaronder sociale cohesie, worden aangetast. Vanuit doelmatigheidsoogpunt is dit
onwenselijk. Vanuit rechtvaardigheidsoogpunt is vooral de ongelijke deelname aan scholing
een probleem. Voor laaggeschoolden wordt de achterstand die in het initiële onderwijs
ontstond, postinitieel nog eens versterkt.
Diffuser beroepsbegrip
De één op één betrekking tussen opleiding en beroep neemt af. Veel beroepen staan open
voor mensen met uiteenlopende vooropleidingen. Beroepen (in de quartaire sector) die zich
dankzij een wettelijke bescherming handhaven, vormen steeds meer een uitzondering. In
veel bedrijven en bij de overheid is functiemobiliteit binnen het hele apparaat een hoeksteen
van personeelsbeleid geworden. Maar medewerkers vertrekken ook steeds vaker naar
functies buiten het bedrijf. Opvallend daarbij is dat deze vorm van functiemobiliteit zich
over een almaar breder wordend scala van functies uitstrekt. Een gevolg hiervan is dat
beroepsopleidingen hoe langer hoe meer onderling uitwisselbaar worden.
60 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

De sterke fuikwerking die vroeger uitging van de aanvankelijke school- en beroepskeuze
neemt dan ook af. De groter wordende reikwijdte van beroepsopleidingen op de
arbeidsmarkt staat haaks op de toenemende differentiatie en versplintering van initiële
beroepsopleidingen. Vanuit het loopbaanperspectief is daar steeds minder aanleiding toe. Er
zou eerder een integratie van opleidingen te verwachten zijn.
Leren op de werkplek
Aanvankelijk was de combinatie van leren en werken een kenmerk van het leerlingstelsel,
maar inmiddels is het een manier van leren die ook op andere niveaus van het onderwijs
voorkomt.
De introductie van een voucher-systeem past bij deze ontwikkeling; een voucher geeft
leerlingen de mogelijkheid om leren (onderwijs) en werken af te wisselen door het kopen
van onderwijs op een tijdstip dat het hem/haar past. (zie ook Rinnooy Kan e.a., 2000).
De rol van ROC’s
Vanaf het begin van het samenbrengen van educatie en beroepsonderwijs in ROC’s heeft de
educatie moeite gehad haar meerwaarde voor het beroepsonderwijs voor het voetlicht te
brengen. De afdelingen voor het beroepsonderwijs van een ROC waren tot voor kort ook
nauwelijks geïnteresseerd kennis te nemen van wat educatie te bieden heeft. Momenteel
begint de samenwerking tussen beroepsonderwijs en educatie gestalte te krijgen in de vorm
van geïntegreerde trajecten. Deze beweging wordt sterk ingegeven door de vraag naar
beroepsgerichte trajecten op maat voor zeer gedifferentieerde doelgroepen en door de
behoefte het intern rendement van de instellingen te verhogen. Elementen uit educatie zoals
taal, sociale vaardigheden en rekenen worden geïntegreerd met uitstroomwensen; niet alleen
beroepsgericht, maar ook richting opvoedingsondersteuning of maatschappelijke
redzaamheid. De ontwikkelingen zijn echter traag: in 2002 heeft minder dan 5 procent van
de deelnemers kunnen profiteren van een geïntegreerd traject.
3.2.6 Leervragen
De vraag naar scholing voor werkenden kan door verschillende partijen worden geuit: in de
eerste plaats door de werkende zelf, maar ook de werkgever kan als vrager optreden.
Op brancheniveau worden vragen gekanaliseerd via Opleidings- en Ontwikkelingsfondsen
(O&O-fondsen). Hiertoe stellen, al dan niet op basis van marktonderzoek, sommige fondsen
een catalogus van cursussen samen, die voor subsidie in aanmerking komen. Uit deze
catalogus kunnen werkgevers of werknemers hun keuze voor een opleiding maken. Meer dan
de helft van de scholingsfondsen voert geen doelgroepenbeleid. Van de fondsen die dat wel
doen, zegt 29 procent laaggeschoolden als doelgroep te beschouwen. Dit percentage is
gebaseerd op reactie van 17 van de 99 scholingsfondsen in 1999.
Met experimenten als de Individuele Leerrekening wordt getracht de leervraag meer door de
werkende zelf te laten formuleren. Tot nu toe is de invloed van werknemers op het
scholingsaanbod meestal beperkt. Indirect kan invloed worden uitgeoefend door het maken
van scholingsafspraken in CAO’s en de vulling van scholingsfondsen.
Directe invloed is beperkt tot het kenbaar maken van eigen wensen ten aanzien van scholing
bij de werkgever. Ook kan een werknemer weigeren een door de baas voorgestelde scholing
te volgen. (Nieuwsbrief individuele leerrekening, 2001). Laaggeschoolde werknemers nemen
echter nauwelijks initiatief als het om scholing gaat. Zij ‘winkelen’ volgens Onstenk (1993)
niet zelf in het interne of externe opleidingsaanbod van het bedrijf. Zij nemen eerder deel aan
door het bedrijf opgezette collectieve scholingsactiviteiten.
Voor werkgeversinvesteringen in scholing zijn sectorinitiatieven belangrijk. Financiering via
sectorfondsen maakt dat werkgevers die onder normale omstandigheden weinig rendement
van scholing verwachten, vaak toch willen investeren.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
61

Verder brengt sectorfinanciering werkgevers ertoe ook in ontwikkeling te investeren die het
strikte bedrijfsbelang te boven gaat. Bij financiering in scholing via de sector blijkt een
zorgvuldige balans tussen bedrijfs- en bedrijfsoverstijgend belang te moeten worden gezocht.
(Onderwijsraad, 2003).
3.2.7 Evaluatie
Overheidsbeleid gericht op leren in de context van het werk
Bij een levensloopbewust beleid vervagen de grenzen tussen initieel en postinitieel
onderwijs, aldus het ministerie van SZW (Verkenning Levensloop, 2002).
Onderwijsinstellingen en andere aanbieders moeten daarom in staat worden gesteld om een
flexibel aanbod te realiseren, dat de combinatie van leren, werken en zorgen mogelijk maakt.
In potentie moeten de onderwijsinstellingen een grote bijdrage kunnen leveren aan een
diverse postinitiële scholingsvraag.
De ontwikkelingen die zich binnen de onderwijssectoren voordoen en in eerste instantie zijn
gericht op de initiële onderwijsvraag, zijn ook van groot belang om de positie van
volwassenen op de scholingsmarkt te versterken. Bekostigde onderwijsinstellingen bedienen
echter nog maar een klein deel van de scholingsmarkt (ROC’s 4 procent en HO-instellingen
8 procent van het totale scholingsvolume).
Ten aanzien van de scholing van werkenden heeft de overheid vooral een faciliterende rol.
De primaire verantwoordelijkheid voor de scholing van werkenden ligt bij het bedrijfsleven
en het individu. Stimulering vindt plaats via een reeks van (fiscale) maatregelen/
voorzieningen. Voorbeelden hiervan zijn: aftrek scholingskosten (voor individuen),
verlofspaarregeling, wet op de loopbaanonderbreking, EVC, inzet employability-adviseurs
en het keurmerk ‘Investors in People’. De overheid accepteert overigens nadrukkelijk een
specifieke verantwoordelijkheid voor voormalig werklozen zonder een startkwalificatie. De
overheid heeft hiervoor vanaf 2002 extra middelen beschikbaar gesteld in de vorm van een
extra fiscale tegemoetkoming voor werkgevers. Daar bovenop heeft het kabinet ESFmiddelen
beschikbaar gesteld, die kunnen worden ingezet voor scholing tot startkwalificatie,
maar ook voor opscholing naar MBO-niveau 4 en voor sectoroverstijgende scholing. Naast
directe scholingskosten komen verletkosten en de kosten voor EVC voor subsidie in
aanmerking.
Het beschikbare ESF budget voor bijvoorbeeld de toeleiding van werklozen naar werk is nog
onvolledig benut Daarnaast is slechts bij 8 procent van de deelnemers inderdaad sprake van
toeleiding naar de arbeidsmarkt. Subsidiemogelijkheden bij andere maatregelen daarentegen,
zoals behoud van een werkzame beroepsbevolking en het investeren in het
beroepsonderwijs, worden intensief gebruikt. (Midterm evaluatie ESF3 in Nederland,
Regioplan beleidsonderzoek).
In 2004 heeft de overheid de scholingsaftrek afgeschaft omdat geen bewijs is gevonden dat
deze belastingmaatregel scholingsdeelname vanuit het bedrijfsleven stimuleert
(Miljoenennota 2004). Men vermoedt dat de regeling bedrijven ‘beloont’ die ook zonder de
regeling hun werknemers later scholen. Leuven en Oosterbeek (2000) concludeerden zelfs
dat de belastingmaatregel die het leren door werkende 40-plussers moest stimuleren tot een
negatief effect leidde: uitstel van deelname aan scholing van werknemers die bijna veertig
jaar zijn en daarmee tot substitutie van scholing op jongere leeftijd door scholing op latere
leeftijd.
Onderzoek naar relevante vaardigheden voor arbeidsmarktpositie laagopgeleiden
In 1998 heeft de Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek (Stichting OSA) een
onderzoek onder werkgevers uitgevoerd naar vaardigheden die van belang zijn voor de
arbeidsmarktpositie van laagopgeleiden.
62 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Het blijkt dat voornamelijk niet-instrumentale kwalificaties belangrijk worden gevonden:
werkgevers verlangen van aankomende laag- en ongeschoolde werknemers dat ze sociaal en
communicatief vaardig zijn, dat ze gemotiveerd zijn en dat ze bereid zijn zich door scholing
de vereiste instrumentele beroepskwalificaties eigen te maken (den Boer e.a., 1998). Het
enkele gegeven dat een werknemer laaggeschoold is, blijkt voor werkgevers niet van
doorslaggevend belang, schoolbaarheid wel. De werknemer moet het vermogen en de
bereidheid hebben om zich te laten scholen. De mogelijkheden om verticaal door te stromen
zijn vanuit ongeschoolde functies kleiner dan vanuit functies op laaggeschoold niveau. Het
opleidingsniveau van de werknemer doet er in principe niet zoveel toe; bij beslissingen over
wie voor promotie in aanmerking komt, wordt meer gekeken naar wat iemand kan, dan naar
zijn of haar initiële opleiding. Werknemers in productiefuncties moeten sociale en
communicatieve vaardigheden bezitten om zich in een groep te kunnen handhaven. Om
instructies te kunnen begrijpen zal naast het kunnen verstaan en spreken van de Nederlandse
taal, de leesvaardigheid ook aanwezig moeten zijn. Bij dienstverlenende functies worden nog
hogere eisen gesteld aan de sociale en communicatieve vaardigheden vanwege het directe
contact met klanten. Kleine bedrijven stellen gemiddeld genomen hogere eisen aan functies
dan grote bedrijven: het takenpakket is vaak breder en er zijn minder mogelijkheden voor
begeleiding aanwezig. Daarnaast is het afbreukrisico in verhouding groter. Zowel
werkgevers als werknemers zijn vrij stellig dat leren op de werkplek het belangrijkst is voor
het verwerven van vaardigheden die essentieel zijn voor het adequaat vervullen van een
functie. Naarmate voor de functie meer vaktechnische vaardigheden zijn vereist, wordt de
initiële opleiding van meer belang geacht.
De onderzoekers geven een aantal beleidssuggesties voor het vergroten van het
intredeperspectief. Een startkwalificatie zal het accent moeten leggen op de ontwikkeling
van zogenaamde ‘sociale disciplinering’: betrouwbaarheid, loyaliteit, het werk aantrekkelijk
vinden, bereidheid om zich in te zetten, sociale vaardigheden en ‘kunnen opschieten met
collega’s’.
Daarnaast is het waarderen van competenties (met behulp van EVC-trajecten) van groot
belang; hiermee kunnen werkgevers aflezen welke vaktechnische vaardigheden een
(potentiële) werknemer al in huis heeft. Dit houdt ook in dat het voor werkgevers volstrekt
duidelijk moeten zijn wat de betekenis is van diploma’s. Tenslotte pleiten de onderzoekers
voor het voorkomen van langdurige werkloosheid. De bestaande scheiding tussen scholing
van werkzoekenden en werkenden zou, met name door jobrotatie-systemen voor werkenden
en werkzoekenden, wat minder scherp moeten worden.
Onderzoek naar het externe rendement van startkwalificatieopleidingen
Het Researchcentrum voor onderwijs en arbeidsmarkt (ROA) heeft in 2002 een onderzoek
uitgevoerd naar het extern rendement van niveau 2 opleidingen (startkwalificatieniveau) ten
opzichte van opleidingen die net boven en net onder dit niveau liggen. Dit onderzoek wijst
erop dat het gekozen niveau voor een startkwalificatie redelijk adequaat blijkt te zijn.
Opmerkelijk is dat de BOL-opleidingen (niveau 2) ongeacht het economische tij een
verbetering van de arbeidspositie opleveren; BBL-opleidingen blijken veel gevoeliger te zijn
voor economische omstandigheden. Uitgerekend de volwassen laaggeschoolden maken van
deze opleidingen, zowel in BOL als BBL-variant, overigens weinig gebruik.
Stated-preference-benadering als onderzoeksopzet
De OSA onderzocht in 2003 de motieven en voorkeuren van werknemers op het gebied van
scholing door middel van de stated-preferences-benadering. De proefpersonen moesten
telkens hun voorkeur tussen twee keuzetaken (vormen en manieren van scholing) aangeven.
Deze experimentele aanpak maakte het mogelijk om veranderingen in keuzesituaties te
relateren aan keuzegedrag en zo de invloed van bepaalde stimuleringsmaatregelen te laten
zien. In eerste instantie lijkt de ideale cursus een in-company-training in de tijd van de baas
te zijn met een klein aantal bijeenkomsten waarvoor geen eigen bijdrage van de werknemer
verlangd wordt en met een prikkelend vooruitzicht in termen van salaris of functie.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
63

Wat blijkt: lager opgeleide werknemers zijn vaker bereid om scholing in eigen tijd te volgen
en vrouwelijke werknemers blijken een sterke voorkeur voor in-company trainingen te
hebben. Een positieve invloed op de bereidheid van laaggeschoolden om deel te nemen aan
een cursus hebben: vrouw-zijn, geen kinderen hebben, eerdere scholingservaring of collega’s
in directe omgeving met scholingservaring, informatie over de regelingen, ongeveer 10
bijeenkomsten en in-company-training. Een negatieve invloed hebben: samenwonen of
gehuwd zijn (bij vrouwen), het hebben van een vast-contract, een eigen bijdrage aan de
cursuskosten en cursusonderwerpen die een beroep doen op algemene ontwikkeling.
3.3 Leren in de context van sociale cohesie
3.3.1 Betrokkenen
Aangezien de in de WEB gereguleerde volwasseneneducatie gericht is op maatschappelijke
participatie worden veel leertrajecten in de context van sociale cohesie door gemeenten bij
ROC’s ingekocht. Op basis van wetgeving zijn zij verplicht het Rijksbudget Educatie bij
ROC’s te besteden. Binnen de context van de wettelijke voorschriften bepalen gemeenten de
educatiedoelen en daarmee de doelgroepen en de prioriteit in de doelgroepen (Bron:
Huisman, 2002). ROC’s hebben in de meeste gevallen te maken met verschillende
gemeenten, die allen eigen wensen en prioriteiten ten aanzien van het aanbod en doelgroepen
hebben. In sommige regio’s hebben gemeenten een samenwerkingsverband opgericht om
een gemeenschappelijk beleid te voeren ten aanzien van het aanbod en de doelgroepen
Ook recente nieuwe initiatieven voor het ontwikkelen van aanbod voor het bestrijden van
analfabetisme (Alfabetiseringstrajecten) worden vaak in deze gemeentelijke kaders
ontwikkeld.
Een andere vorm van scholing in de context van sociale cohesie kan door lokale buurthuizen
en gemeenschapscentra worden verzorgd. Deze instellingen zijn niet expliciet gericht op het
verzorgen van scholing, maar kunnen wel ten behoeve van maarschappelijke integratie en
participatie cursusactiviteiten verzorgen (ICT, koken, bewegen voor ouderen). Doelgroep
voor dit type activiteiten kunnen personen zonder werk en met een laag inkomen zijn.
Kenmerken die vaak samenhangen met een laag opleidingsniveau. Buurthuizen ontvangen
voor hun werkzaamheden subsidie via de gemeentelijke overheid. Daarmee zijn hun
opleidingsactiviteiten object van gemeentelijk beleid voor vormings- en ontwikkelingswerk.
Er is er geen overkoepelend landelijk beleid voor het plannen en organiseren van aanbod in
lokale buurthuizen en gemeenschapscentra. Een van de gevolgen hiervan is dat er geen
infrastructuur is waarin periodiek (kwantitatieve) informatie op landelijk niveau wordt
samengebracht.
3.3.2 Beleid
In een aantal gemeenten zijn activeringsprojecten gestart gericht op het bevorderen van
sociale cohesie. Men richt zich op individuen die op korte termijn geen reëel perspectief
hebben op het verwerven van regulier betaald werk. Over het algemeen richt men zich op
cliënten van de sociale dienst, hoewel de doelgroep verbreed kan worden naar mensen die
een andere of geen uitkering ontvangen en/of een grote afstand tot de arbeidsmarkt hebben.
Evenals binnen leren in de context van verplichte trajecten is er voor laaggeschoolden niet
expliciet beleid geformuleerd, met uitzondering van het Landelijk Actieplan Alfabetisering
Autochtone Nederlanders, dat het alfabetiseringsonderwijs aan autochtone Nederlanders een
nieuwe impuls wil geven. Impliciet richt een aantal trajecten zich op laaggeschoolden,
aangezien zij in meer of mindere mate deel uitmaken van de doelgroep waarop dit aanbod
zich richt, hoewel ombekend is hoe groot hun aandeel daarin is.
64 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Er worden activeringstrajecten opgezet in verschillende contexten, zoals in de
ouderenzorg/thuiszorg, veiligheid/ leefomgeving, milieu, horeca en kinderopvang.
Voorbeelden hiervan zijn projecten als ‘Talent geactiveerd’, opgezet door NIZW en
‘Onbenutte kwaliteiten’, geïnitieerd door de gemeente Rotterdam.
Experimenten om langdurig werkloze bijstandsgerechtigden sociaal te activeren hebben
ertoe geleid dat meer mensen aan het werk komen en sociale uitsluiting wordt tegengegaan.
Dat blijkt onder meer uit het rapport ‘Bijstandsexperimenten: impulsen tot activering’. In dit
rapport worden de resultaten van 35 experimenten beschreven. In een activiteitenbank van
ISSA is een overzicht van bijna 170 experimenten waarbij vrijwilligerswerk wordt
aangewend t.b.v. sociale activering.
De zogenoemde wijkaanpak in het welzijnswerk (buurthuiswerk) heeft als gevolg dat
landelijk gezien er een toenemende variatie komt in vormen, doelen en middelen. Sommige
steden vatten de wijkaanpak op als ambtelijke deconcentratie. In andere steden wordt de
wijkaanpak als een fysiek (herstructurerings)proces of als bewonersactivering gezien. Over
de gehele linie geldt dat het niveau van de inbreng van professionele werkers (opbouwwerk,
sociaal-cultureel werk et cetera) de wijkaanpak nieuwe impulsen geeft. Dit is gebleken uit
onderzoek naar bewonersondersteuning (Bron: Van Hooijdonk e.a., 2002) en de trendstudie
naar sociaal-cultureel werk en opbouwwerk in Rotterdam (bron: Veldboer e.a. 2002).
Gesubsidieerd aanbod dat niet valt in de categorie van de volwasseneneducatie wordt in het
landelijke overheidsbeleid gedefinieerd als welzijnsbeleid. In Nederland wordt op landelijk
niveau en mede daardoor vaak ook op gemeentelijk niveau, volgens de vereniging van
Volksuniversiteiten, de betekenis van deze niet-formele volwasseneneducatie ten behoeve
van maatschappelijke participatie, dat door dit type particulieren instellingen wordt
aangeboden, onvoldoende erkent. Het aanbod van deze instellingen is in deze studie
overigens onder de context van persoonlijke ontwikkeling geplaatst. De bijdrage aan
maatschappelijke participatie is dan ook niet onweersproken. Gemeenten verschillen in hun
beleidskeuze om aan deze instellingen, c.q. ten behoeve van dit aanbod, subsidie te verlenen.
Dit leidt volgens de vereniging tot merkwaardige verschillen in uitvoering en financiering.
3.3.2.1 Overzicht van acties
Binnen de reguliere educatie worden programma’s NT2, vavo en beroepsoriëntatie en –
schakeling aangeboden. De uitvoering van de educatie ligt in handen van de gemeenten. Het
jaarlijkse educatiebudget (€ 205 miljoen) wordt verdeeld over de gemeenten, die op grond
van de binnen de gemeente bestaande behoefte cursussen inkopen bij de ROC’s. Er worden
tekortkomingen geconstateerd in de uitvoering van de educatie die te maken hebben met de
manier waarop de gemeente invulling geeft aan haar regierol en het functioneren van de
intergemeentelijke samenwerking. Om hier verbetering in te brengen zijn afspraken met de
VNG gemaakt, die zijn vastgelegd in een gezamenlijke intentieverklaring. Hierin zijn
intenties, afspraken en acties opgenomen die passen binnen en recht doen aan de
verantwoordelijkheid van de betrokken partijen. De intentieverklaring wordt in 2002 nader
uitgewerkt.
Het aandeel van alfabetiseringscursussen voor autochtone Nederlanders in de
volwasseneneducatie (onderdeel van NT1) is onder druk komen te staan als gevolg van de
intensieve aandacht voor taalonderwijs aan etnische minderheden (NT2). Gemeenten die de
‘Rijksmiddelen Educatie’ ontvangen, geven onvoldoende prioriteit aan de alfabetisering van
autochtonen, terwijl zij nog altijd een grote groep vormen (250 000 volledig analfabeten).
Daarom wordt in mei 2002 een Campagne Alfabetisering gestart en wordt tegelijkertijd de
uitwerking van een meerjarenplan ter hand genomen.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
65

Vanaf 30 september 1998 is in Nederland de Wet inburgering nieuwkomers (WIN) van
kracht. Krachtens deze wet is de nieuwkomer verplicht een inburgeringstraject te doorlopen
dat gericht is op onderwijs in de Nederlandse taal, maatschappijoriëntatie en
beroepenoriëntatie. Doel van het inburgeringsbeleid is de zelfredzaamheid van nieuwkomers
te bevorderen. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het inburgeringsbeleid. In 2002 was er
een bedrag van € 169,5 miljoen beschikbaar voor inburgering van nieuwkomers. Vanwege
problemen in de uitvoering van de WIN (wachtlijsten, gebrekkige samenwerking en regie)
werd in 2000 de Taskforce Inburgering ingericht om het inburgeringsproces van nieuw- en
oudkomers te verbeteren. Met inzet van deze Task Force is het inburgeringsproces van zowel
nieuw- als oudkomers verbeterd. De WIN is geëvalueerd en het eindrapport is op 7 maart
2002 aan de Tweede Kamer aangeboden.
In 1998 is ook een specifiek oudkomersbeleid ingezet, waarvoor apart middelen beschikbaar
zijn gesteld. Dit betreft een aanvulling op de reeds beschikbare budgetten educatie in het
kader van de WEB (€ 97 miljoen in 2002). Dit specifieke oudkomersbeleid richt zich op
twee prioritaire groepen, te weten werkzoekenden en opvoeders.
Het oudkomersbeleid is erop gericht om aan zoveel mogelijk oudkomers die dit nodig
hebben een gericht aanbod te kunnen doen, dat er toe leidt dat de achterstandspositie wordt
verkleind of wordt weggenomen.
Voorts zijn er specifieke acties ontplooid om moeilijk bereikbare groepen weer bij leren te
betrekken. Het gaat om initiatieven als de Week van het leren, digitale trapveldjes, digitale
vakschool en het eerder genoemde experiment Educatieve TV. De Week van het leren wordt
in 2002 voor de derde keer georganiseerd. Doel van de week is bewustmaking voor een
leven lang leren op lokaal niveau, presentatie van het scholingsaanbod en het bevorderen van
samenwerking tussen lokale scholingsaanbieders. Een belangrijke opbrengst van de Week
van het leren is dat partijen die dat van oudsher niet gewend zijn( ROC’s,
Volksuniversiteiten, club- en buurthuizen, bibliotheken, musea, etc.) samen activiteiten gaan
ontplooien, waardoor leren dichter bij de mensen kan worden gebracht. Dit is vooral van
belang voor mensen die weinig of slechte ervaringen hebben met onderwijs en scholing.
Wanneer scholingsactiviteiten in aantrekkelijke vorm in de eigen leefomgeving kan worden
aangeboden, is de kans dat men gebruik gaat maken van het aanbod groter dan dat men op
eigen initiatief naar een specifieke scholingsinstelling moet. De samenwerking tussen de
diverse organisaties en instellingen berust echter nog niet op een stevig fundament. De
Nationale Unesco Commissie (Cultureel-sociale dimensie van een leven lang leren, 2001)
pleit er dan ook voordat “er gewerkt moet worden aan een netwerkachtige coördinatie tussen
educatie vanuit een arbeidsmarktperspectief en educatie vanuit een sociaal –culturele
gedachte”.
3.3.3 Financiering
Net als het beleid is ook de financiering van leren in de context van sociale cohesie
gedecentraliseerd. Gemeentelijke subsidies vormen een van de belangrijkste
financieringsbronnen van Vormings- en ontwikkelingswerk, Club- en buurthuiswerk,
Vrijwilligers- en zelforganisatie en Alfabetiseringstrajecten.
3.3.4 Deelnemers en deelname
Alfabetisering autochtone Nederlanders
Bijna 10 procent van de autochtone Nederlanders tussen 16 en 74 jaar heeft het laagste
niveau van geletterdheid. ( Bron: www.alfabetisering.nl). Op deze personen is het Actieplan
Alfabetisering door het ministerie van OCenW gericht. Het Actieplan loop van 2002-2006 en
kent een grote verscheidenheid aan (regionaal georganiseerde) scholingsactiviteiten.
66 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Het aantal deelnemers aan alfabetiseringstrajecten voor autochtone Nederlanders kan alleen
bij benadering gegeven worden. In 2001 ongeveer 33 000 autochtone Nederlanders in een
KSE1-3 traject. Stichting Nedwerk NT1 (bestaande uit 35 aangesloten ROC’s) berekende dat
in 2003 44 procent meer deelnemers een NT1-opleiding volgde dan in 2002.
Oudkomers
Ook oudkomers (allochtonen die al langer in Nederland verblijven en de Nederlandse taal
nog onvoldoende beheersen) kunnen deelnemen aan taaltrajecten. Bij de inburgering van
oudkomers is vrijwillige deelname aan programma's het uitgangspunt, tenzij men een
bijstandsuitkering ontvangt. In dat geval kunnen gemeenten de deelname aan programma's
verplichten. Het is aan gemeenten om de doelgroep te bereiken en voorlichting te geven over
inburgeringsprogramma's voor oudkomers. (Bron: Minister voor Vreemdelingenzaken en
Integratie, 2000). De regeling houdt in dat gemeenten kunnen aangeven hoeveel oudkomers
zij de komende twee jaar denken in te burgeren.
Het gaat in eerste instantie om etnische minderheden die werkzoekend zijn of die jonge
kinderen opvoeden. De inburgeringcursus is daarom altijd een combinatie van taalles met
werk, met een beroepsopleiding of met ondersteuning bij de opvoeding. (www.justitie.nl).
In het Groot Project Inburgering Oudkomers (GPIO) wordt sinds 2000 geregistreerd wat het
resultaat is van het inburgeringbeleid oudkomers op gemeentelijk niveau. Hiervoor
registreren 54 gemeenten op basis van een gestandaardiseerd lijst (Monitor Oudkomers) hun
oudkomers gegevens (Nederland heeft 483 gemeenten in totaal). De monitor bevat gegevens
vanaf 2000 tot juli 2003.
Tabel 3.16: Aantallen deelnemende oudkomers aan inburgeringscursussen in 54 gemeenten
(G54) van 1 januari 2000-1 juli 2003
2000 2001 2002 2003 (eerste helft) Totaal vanaf 2000
Starters 4.200 8.500 12.800 5.300 30.800
Afronders 400 2.200 5.600 2.500 10.700
Uitvallers 600 1.100 4.100 1.500 7.300
Afronding op honderden
Uit de aangeleverde gegevens blijkt dat sinds de start van de regelingen inburgering
oudkomers zeker 30 800 personen zijn gestart met een inburgeringsprogramma. Van deze 30
800 hebben 10 692 (35 procent) hun programma afgerond en zijn 7 250 (24 procent)
personen uitgevallen. Het werkelijke aantal starters ligt naar alle waarschijnlijkheid hoger.
De gegevens over 2000 en 2001 zijn onbetrouwbaar doordat gemeenten de gegevens
achteraf moesten aanleveren. Bovendien hebben niet alle betreffende gemeenten gegevens
aangeleverd voor alle peilperioden en is een aantal starters niet opgevoerd door gemeenten
omdat deze niet aan de eisen van de accountantscontrole voldeden. (Bron: Minister voor
Vreemdelingenzaken en Integratie, 2003).
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
67

Tabel 3.17: Overzicht van deelnemers en starters in de eerste helft 2003 naar doelgroep en
gemeentegroep
G12 G17 G21 G4 Totaal
Deelnemers Aantal 1.395 2.869 3.437 7.540 15.241
% werklozen 31 35 32 24 29
% opvoeders 59 57 40 53 52
% overig 10 8 28 23 19
Starters Aantal 431 1.069 925 2.884 5.309
% werklozen 38 34 32 24 28
% opvoeders 53 57 37 54 51
% overig 9 9 31 22 21
Steeds meer gemeenten kunnen door de verbeterde meetmethoden de vragen over de
verbetering in taalniveau beantwoorden. In de onderstaande tabel wordt een overzicht
gegeven van de verbetering betreffende de laatste drie peilperioden.
Tabel 3.18: Overzicht van het aantal gemeenten dat vragen over verbetering in het taal niveau
kan beantwoorden; aantal en percentage afronders, in drie perioden
Peilperiode
Aantal gemeenten Aantal afronders % van totaal aantal
afronders
1e helft 2002 4 77 3
2e helft 2002 16 286 9
1e helft 2003 26 515 21
Vanwege het geringe aantal afronders waarover wordt gerapporteerd kunnen de uitkomsten,
ondanks de geconstateerde verbetering, nog steeds hooguit als indicatief worden beschouwd
voor de taalontwikkeling van de gehele groep afronders.
Tabel 3.19: Taalbeheersing (in percentages) van oudkomers in de G54 die een traject afronden
Peilperiode
1e helft 2002
(N=77)
2e helft 2002
(N=286)
1e helft 2003
(N=515)
Gemiddeld NT2-niveau bij start
programma
Niveau 0 Niveau 1 Niveau 2 of
hoger
Niveaustijging bij het afronden van een
programma
Geen niveaustijging*
Één niveau Twee of meer
niveaus
39 43 18 23 68 9
65 20 16 53 41 6
43 32 25 52 33 15
* Geen meetbare stijging. Er kan wel vooruitgang zijn geboekt, maar niet zodanig dat dit leidt tot een stijging in
NT2-niveau. Bron: Zesde Voortgangsrapportage GPIO
68 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Leren door Vrijwilligers/Leren in het kader van bv. club- en buurthuiswerk
Nederland kent zo’n 4 miljoen vrijwilligers. Leren in de context van vrijwilligerswerk, club-
en buurthuiswerk heeft wat betreft laaggeschoolden betrekking op werklozen, al dan niet in
combinatie met een arbeidshandicap (arbeidsongeschiktheid) en personen niet-behorend tot
de beroepsbevolking. Er is op landelijk niveau geen beeld van het aandeel laaggeschoolden
dat in leren in deze context participeert.
3.3.5 Evaluatie
Binnen het recent gestarte Actieplan Alfabetisering is er nog geen inzicht in de effectiviteit
van de alfabetiseringscampagne: door het decentrale beleid en de regionale uitvoering en
monitoring van projecten is vooralsnog onduidelijk wat het werkelijke effect op
alfabetisering van de laaggeschoolde doelgroep is.
Het oudkomersbeleid is inmiddels een nieuwe fase ingegaan. De eind 2002 in werking
getreden Regeling inburgering oudkomers, voor gemeenten met een relatief laag percentage
allochtone inwoners, werd al gebaseerd op outputfinanciering. Op 1 januari 2004 gaan de
G54 ook over op een regeling gebaseerd op output. In de komende periode zal er geen
bezuiniging op dit beleid worden getroffen.
Op termijn zal de inburgering van oudkomers worden opgenomen in de nieuwe Wet
inburgering. De systematiek van outputfinanciering zal, voor zover de gemeenten hun
spilfunctie in het nieuwe stelsel vervullen, worden gehandhaafd.
De decentrale aansturing van de volwasseneneducatie laat een aantal zwakten zien.
Gemeenten die minder ver zijn met het invullen van hun regierol, trachten weliswaar het
educatieaanbod op te pakken, maar slagen hier nog onvoldoende in. Onvoldoende
deskundigheid, ‘hokjesdenken’ en de neiging tot concurrentie tussen gemeentelijke
afdelingen of een moeizaam verlopende samenwerking tussen gemeenten binnen een regio,
zijn hier debet aan (van der Kamp, 2002).
In het gemeentelijke beleid krijgen vooral nieuwkomers (WIN) en werkzoekenden (WIW)
prioriteit. Deze prioriteitstelling (waarbij geleerd wordt in de context van verplichte
trajecten) resulteert in verdringing van andere groepen. De Inspectie van het Onderwijs wijst
erop dat met name autochtone functioneel analfabeten, tweede kansers, licht-verstandelijk
gehandicapten en ouderen onder deze prioriteitsstelling te leiden hebben. Verder wordt
opgemerkt dat de doorstroming tussen volwasseneneducatie en middelbaar beroepsonderwijs
nog onvoldoende uit de verf komt; de aansluiting met het beroepsonderwijs en de
arbeidsmarkt laat te wensen over en de beeldvorming van educatie voor de buitenwacht is
diffuus, hetgeen ook tot zogenaamde Calimero effecten leidt bij docenten en begeleiders van
educatie (van der Kamp, 2002).
De sociaal-culturele dimensie van leren op alle leeftijden
Bevordering van de employability is tot op heden het centrale aangrijpingspunt geweest voor
het beleid inzake een leven-lang-leren. Maar ook niet-werkenden en ouderen moeten
volwaardig deel kunnen nemen aan de moderne samenleving. Zolang er groepen in de
samenleving zijn die niet met de elektronische communicatie- en hulpmiddelen kunnen
omgaan, de Nederlandse taal onvoldoende beheersen, onvoldoende kennis hebben van
andere culturen en zich niet betrokken voelen bij de Europese integratie, is het gevaar van
maatschappelijke tweedeling niet denkbeeldig. Mensen trekken zich terug in hun directe
leefomgeving en voelen zich steeds verder afstaan van voortijlende maatschappelijke
ontwikkelingen. De toegankelijkheid van scholing kan vergroot worden met behulp van ICT,
maar tegelijkertijd kan ICT weer een drempel zijn om aan deze vorm van scholing deel te
nemen.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
69

Zowel vanuit het perspectief van massa-communicatie als vanuit het perspectief van het
vergroten van ICT- en communicatievaardigheden zijn initiatieven opgestart om leren op alle
leeftijden mogelijk te maken, onafhankelijk van arbeidspositie.
De organisatie van de ‘Week van het leren’ is een poging om op lokaal niveau mensen attent
te maken op de vele mogelijkheden tot leren in hun directe omgeving. Tevens is de week
bedoeld om de samenwerking tussen welzijnsinstellingen, instellingen voor
volwasseneneducatie en de formele onderwijsinstellingen te versterken. Door deze
samenwerking kan leren dicht bij de mensen worden gebracht, hetgeen een belangrijk
element van de aanpak moet zijn. Als voorbeelden hiervan kunnen worden genoemd: de
digitale trapveldjes en de ‘binnenloper’, een ‘buurtwinkel’ waarin leerlingen van een ROC
buurtbewoners leren omgaan met de PC. In meer brede zin wordt geïnvesteerd in
experimenten om burgers toegang te geven tot nieuwe technologieën. Een voorbeeld is de
‘Kenniswijk’ in de regio Eindhoven. In het recente kabinetsstandpunt ‘Sociale kwaliteit en
ICT’ is besloten om vier ‘Digitale Broedplaatsen’ op te richten. Deze ‘broedplaatsen’ moeten
initiatieven stimuleren die een versterkend effect hebben op onder andere de betrokkenheid
tussen burgers, de zorg voor elkaar en de omgeving, het leren en de arbeidsintegratie. Tevens
is voorzien in de oprichting van een landelijk kennisnetwerk sociale kwaliteit en ict.
Vrijwilligers leveren een bijdrage aan het leren omgaan met ict aan ouderen in het kader van
‘Seniorweb’. Aan deze, mede door VWS ondersteunde organisatie zijn bijna 1000 (oudere)
vrijwilligers verbonden die internetcursussen geven.
De ontwikkelingen rond het opzetten van een educatief TV-net (E-TV) met een specifieke
lokale insteek voor met name laagopgeleiden kunnen ook een belangrijke bijdrage leveren
aan de sociale cohesie. In de vier grote steden wordt inmiddels gewerkt met E-TV.
Momenteel wordt het project uitgerold naar andere steden. Vanuit SZW wordt
geëxperimenteerd met digitale scholing van werkzoekenden. De activiteiten van de Stichting
Nedwerk worden uitgebouwd tot een permanente voorziening om computers, begeleiding en
online-arbeidsmarktgerichte cursussen beschikbaar te stellen aan werkzoekenden. Doel is
activering en het tegengaan van sociale uitsluiting. Voorts is een pilot Digitale Vakschool
van start gegaan voor vakopleidingen op ict-gebied op midden- en lager niveau.
3.4 Leren in de context van persoonlijke ontwikkeling
3.4.1 Betrokkenen
Beleidsbetrokkenen bij het leren in de context van persoonlijke ontwikkeling zijn deels te
vinden bij gemeentelijke overheden (bijvoorbeeld: gemeentelijke muziekscholen), maar ook
bij koepels van volkshogescholen en volksuniversiteiten. De volksuniversiteiten zijn
aangesloten bij de BNVU (Bond van Nederlandse Volksuniversiteiten), opgericht in 1912.
De volksuniversiteiten hebben het grootste aanbod aan vreemde talenonderwijs.
(www.bnvu.nl). Daarnaast bieden ze een breed scala aan culturele en algemene
ontwikkelingscursussen, waaronder ICT-cursussen. Voor het overige wordt beleid bepaald
door de aanbieders van cursussen, variërend van particulieren die inleidingen in bijvoorbeeld
de kunstgeschiedenis verzorgen, overheidsdiensten die natuurcursussen verzorgen
(Staatsbosbeheer), verenigingen die op hun eigen thema leergangen ontwikkelen (religieus,
hobby, levensbeschouwelijk) tot commerciële instellingen die een breed pakket aan
algemene cursussen verzorgen (afstandsonderwijs, schriftelijke cursussen).
In deze context is er geen directe beleidsrelatie naar laaggeschoolden, tenzij in de
vormgeving van het aanbod, of in de financiële condities voor deelname met deze groep
expliciet rekening wordt gehouden. Dat geldt ook voor deelnamecondities van
opleidingsactiviteiten in het kader van de activiteiten van sport- en andere verenigingen en
voor algemeen vormende opleidingen die door commerciële instellingen (LOI, NTI, SRM,
Scheidegger, Computain) worden aangeboden.
70 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Er is er geen eenduidig landelijk beleid en kwantitatieve informatie op landelijk niveau is
niet beschikbaar.
3.4.2 Beleid
Zoals eerder aangegeven is er geen eenduidig landelijk beleid en is er evenmin kwantitatieve
informatie op landelijk niveau te verkrijgen. Beleidsbetrokkenen bij het leren in de context
van persoonlijke ontwikkelingen zijn voornamelijk de aanbieders zelf; culturele organisaties,
vrijwilligersorganisaties, verenigingen, en (commerciële) aanbieders.
Bij volksuniversiteiten vinden voornamelijk doelgroepen hun weg die buiten de
prioriteitenlijsten van de gemeenten vallen. Het grootste probleem ligt voor deze instellingen
in het feit dat de wet- en regelgeving van diverse (onderdelen van) ministeries onderling en
van ministeries en gemeenten niet op elkaar aansluiten. Er bestaat in hun perspectief een
verkokerd centraal beleid ten aanzien van Basiseducatie (OCW), sociale activering (SZW),
inburgering (Binnenlandse Zaken) en integratie (Binnenlandse zaken, VWS).
Aanbieders van ‘leren in de context van persoonlijke ontwikkeling’ richten zich evenmin
expliciet op lager geschoolden. Het is zelfs de vraag of zij ‘laaggeschoolden’ expliciet als
doelgroep of klantengroep hebben gedefinieerd wat betreft de samenstelling van het aanbod.
Meer voor de hand ligt dat zij hun aanbod toegankelijk maken voor mensen met een laag
inkomen, waaronder laaggeschoolden, door reducties te geven in de deelnamekosten van
laaggeschoolden.
3.4.3 Financiering
Leren in de context van persoonlijke ontwikkeling wordt voor een belangrijk deel
gefinancierd door de deelnemers zelf. Volksuniversiteiten ontvangen via gemeenten
subsidies voor het aanbod en voor eventuele kostenreducties voor mensen met een laag
inkomen.
In 2002 hebben particulieren voor 87 miljoen euro aftrek op hun inkomensbelasting
ontvangen vanwege gemaakte scholingskosten. Deze scholingskosten zijn echter alleen
aftrekbaar tussen de 500 en 15 000 euro. Hierdoor is onduidelijk wat de totaal gemaakte
scholingskosten door individuen werkelijk is.
3.4.4 Deelnemers en deelname
Hoeveel laaggeschoolden deelnemen aan cursussen in het kader van persoonlijke
ontwikkeling is eveneens onbekend.
Volksuniversiteiten hebben een met de educatieafdelingen van ROC’s vergelijkbaar aanbod
dat bedoeld is voor persoonlijke ontwikkeling, uitgebreid met diverse cursussen in de
hobbysfeer. Het merendeel van de Volksuniversiteitcursussen is qua instroomniveau
drempelloos. Mede door het ontbreken van deze drempel voor instroom zijn weinig
gegevens over deelname van laaggeschoolden bekend. Als voorbeeld is in tabel 3.20 het
aanbod van de Volksuniversiteit Oss opgenomen. Hier is een groei van het aantal cursisten in
totaal van 1 409 (in 1990) naar 2 165 (in 2000). Interessant is de verdeling over de sectoren:
talenonderwijs en computercursussen zijn veruit het populairst.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
71

Tabel 3.20: Aantal deelnemers Volksuniversiteit Oss naar soort cursus, 1990 en 2000
Sector 1990 2000
Sociale vaardigheden 107 61
Cultuur en wetenschap 100 221
Computercursussen 160 537
Gezondheid en beweging 167 264
Praktisch en creatief 135 159
Eten en drinken 156 240
Talen 489 532
Diversen 65 136
Ook kunnen laaggeschoolden gebruikmaken aan een breed scala van cursussen en
opleidingen via afstandsonderwijs (NTI, LOI, NHA), muziekscholen, creativiteits-centra en
dergelijke. Ook hiervan ontbreekt een overzicht van de deelname (van laaggeschoolden).
3.4.5 Evaluatie
Uit de sterk gestegen deelnamecijfers aan de volwasseneneducatie blijkt dat “een leven lang
leren’’ steeds meer realiteit wordt. De Monitor Postinitieel (Houtkoop, 2001) laat zien dat
bijna 40 procent van de Nederlanders tussen de 16 en 65 jaar deelneemt aan een educatieve
activiteit, die niet tot het initiële onderwijs behoort. Nadere analyse van de
participatiegegevens leert dat de deelname aan een leven lang leren ongelijk verdeeld is.
Jongeren nemen meer deel dan ouderen. Mannen meer dan vrouwen. Werkenden meer dan
niet werkenden. Hoogopgeleiden meer dan laagopgeleiden.
Een omvangrijk onderzoek naar de (vrijwillige) participatie in de volwasseneneducatie heeft
duidelijk gemaakt dat er vele rationele maar ook minder rationele barrières bestaan voor
deelname aan volwasseneneducatie.
Een onjuiste beeldvorming van educatie vormt voor veel laagopgeleiden een
onoverkomelijke drempel om deel te nemen aan een educatieve voorziening (van der Kamp,
2002). Details over de aard van deze onjuiste beeldvorm zijn echter niet bekend.
Er is een grote groep van volwassenen die nooit deelneemt aan educatieve activiteiten. Deze
groep heeft dikwijls slechte ervaringen opgedaan tijdens hun initieel onderwijs en heeft
negatieve percepties ontwikkeld van educatie. Voor hen brengt deelname aan educatie zelfs
een risico met zich mee: een grote kans om voor de zoveelste keer te falen met negatieve
gevolgen voor het zelfconcept en een slecht signaal naar anderen. Het aanbieden van
educatieve activiteiten voor deze risicogroepen krijgt daarmee iets van een paradox: de
oplossing is tegelijkertijd deel van het probleem (Doets en Visser, 2002).
72 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

4 Conclusie
In dit rapport is die indeling gekozen van vier categorieën achtergronden van waaruit
(laaggeschoolde) volwassenen kunnen deelnemen aan scholingsactiviteiten: leren in het
kader van verplichte trajecten (toeleiding arbeidsmarkt en inburgering), leren in de context
van werk, leren in de context van sociale cohesie en leren in de context van persoonlijke
ontwikkeling. De vraag is in welke mate in elk van deze categorieën expliciet beleid gemaakt
wordt om laaggeschoolden te bereiken. Onze conclusie is dat in elk van de categorieën
individuen op een bepaald kenmerk worden aangesproken (immigrant, werkzoekende,
sociaal uitgestotene, geïnteresseerde in persoonlijke ontwikkeling etc.). Laaggeschoold zijn
kan (maar hoeft niet) een determinant van dit label te zijn.
De Armoedemonitor (SCP, 2003) geeft nog weer eens het statement af dat een laag
opleidingsniveau een van de determinanten van armoede en sociale uitsluiting is. Daarvoor
worden twee indicatoren gegeven:
• Vroegtijdig schoolverlaten (de 18-24 jarigen die geen vervolgonderwijs na mavo/vbo,
onderbouw havo/vwo of zeer eenvoudig beroepsonderwijs meer volgt): 15 procent van
deze groep in 2002;
• Personen met een lage opleiding (de 25-64 jarigen met hooguit mavo/vbo, onderbouw
havo/vwo of zeer eenvoudig beroepsonderwijs): 33 procent in 2001.
De (overheids)strategie om werk als ontsnappingsroute uit de armoede te stimuleren wordt
genuanceerd:
• deze geldt niet voor iedereen (AOW, ziekte, sociale beperkingen, handicap);
• uitkeringsontvangers hebben grote concurrentie van schoolverlaters, herintreders en
baanwisselaars; door handicaps kunnen sommigen niet meer werken (=meer verdienen
dan een x aantal uren);
• kans om baan weer te verliezen is groot;
• armoedeval: lager inkomen door wegvallen van subsidies voor uitkeringsgerechtigden.
Kortom: Laaggeschooldheid is wel een van de determinanten van armoede en sociale
uitsluiting, maar is zelden het exclusieve label waarop men wordt aangesproken. Dit maakt
het lastig om de scholing voor laaggeschoolden in beeld te brengen, zowel wat betreft de
beleidsvorming als wat betreft de cijfers. Ook al omdat scholing als instrument door twee
samenhangende ontwikkelingen minder zichtbaar wordt:
• Leren wordt tegenwoordig geïdentificeerd buiten de formele scholingskaders
(vrijwilligerswerk, leren tijdens het werk);
• Scholing is een instrument dat in een breder kader wordt ingezet (toeleiding naar
inburgering, toeleiding naar werk, toeleiding naar maatschappelijke participatie) en op
basis van bilaterale afspraken wordt ingepast in een toeleidinstraject. Dat maakt ook de
formele scholing minder zichtbaar.
Rest ons te concluderen dat in de Nederlandse beleidsstukken van de afgelopen decennia
expliciet aandacht aan laaggeschoolden wordt besteed, maar dat in praktijk weinig cijfers
over de werkelijke situatie en de effecten van interventies met betrekking tot deze doelgroep
bekend zijn.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
73

Literatuur
Arbeidsinspectie (2003). Najaarsrapportage CAO-afspraken 2003. Den Haag.
Arbeidsinspectie/Directie Uitvoeringstaken, Juridische Zaken en Beleidsinformatie.
Armoedemonitor 2003 (2003). ’s-Gravenhage: SCP
Bergenhegouwen e.a . (1992). Strategisch opleiden in organisaties. Deventer : Kluwer
Bedrijfswetenschappen.
Berntsen en Snoeken (1990). Nederlands op de werkvloer: verzamelde artikelen over
arbeidsmarkt en tweedetaalonderwijs. Amsterdam: Landelijk Studie- en
Begeleidingscentrum Nederlands op de werkvloer Universiteit van Amsterdam.
Blijven leren: Ontwikkelingsperspectief voor de volwasseneneducatie in brede zin. (1993).
Zoetermeer; Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
Boer, P. den e.a. (1998). Vaardigheden met perspectief. Den Haag; Osa.
Brink, M. e.a. (2000). Wachtlijsten voor oudkomers voor NT2: de situatie tussen 1 juli 2000
en 1 mei 2001. Amsterdam; ’s-Hertogenbosch: Regioplan Onderzoek Advies en
Informatie: Centrum voor Innovatie van Opleidingen
BVE-raad (2002). Feiten en cijfers BVE.
CBS (2003). Jaarboek onderwijs in cijfers 2002. CBS
CBS (2003). Statistisch jaarboek 2003. CBS
CBS (2004). Jaarboek onderwijs in cijfers 2003. CBS
De sociale staat van Nederland (2003). ’s-Gravenhage, SCP (Sociaal en Cultureel
Planbureau)
Doets, C & Visser, K. (2002) Educatie in perspectief. ‘s-Hertogenbosch; CINOP.
Doets, C. & Neuvel, J. (2000). Leren op Latere Leeftijd. ’s-Hertogenbosch; CINOP.
Doets, C. (1993). Een leven lang, Unesco: Blijven leren: Ontwikkelingsperspectief voor de
volwasseneneducatie in brede zin.
Doets, C. (2002). Een leven lang, Unesco: De ontwikkeling van de volwasseneneducatie in
het perspectief van een leven lang leren.
Doets, Cees, Digna Schilder en Anneke Westerhuis (2002). Eindverslag van het experiment
met de individuele leerrekening. ’s-Hertogenbosch: CINOP.
FNV (2001). Leren loont, arbeidsvoorwaarden voor 2002. FNV
Gelderblom en De Koning (2000). Komt via ICT levenslang leren dichterbij? In: Paper voor
de Nederlandse arbeidsmarktdag van 14 april 2000.
Grip, A. de (2000). Van tweedekansonderwijs naar een leven lang leren : de veranderende
betekenis van post-initiële scholing. Maastricht: ROA.
Haffmans en Sombroek (1990). Kwalificatie voor de toekomst: bedrijfsopleidingen en
nieuwe technologie. Amsterdam: FNV Centrum Ondernemingsraden
Hoff, S. & Jehoel-Gijsbers G., Wildeboer Schut J.M., (2003). De uitkering van de baan:
Reïntegratie van uitkeringsontvangers: ontwikkelingen in de periode 1992 – 2002.
SCP
Houtkoop, W. (2001). De Monitor Postinitieel.
Horssen , C. van e.a.. (2003). Arbo- en reïntegratiedienstverlening in beeld, quick scan over
het aanbod in 2002 met het oog op monitoring. Regioplan beleidsonderzoek
Huisman, T. (2002). Educatie in perspectief: Het gemeentelijk educatiebeleid. ’s-
Hertogenbosch: CINOP
Huisman, T. (2001). Educatiebeleid van gemeenten en ROC’s: Gids beroepsonderwijs en
volwasseneneducatie
Inburgering en taalonderwijs allochtonen, Tweede Kamer, 1999-2000, 27 275, nrs.1-2.
In Goede Banen (2000). 's-Gravenhage: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
74 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Kabinetsreactie over het advies van de Sociaal Economische Raad. Het nieuwe leren: advies
op een leven lang leren in de kenniseconomie. November 2003. ‘s-Gravenhage:
Ministerie van Economische Zaken, 2003
Kamp, M. Van der (2002) Educatie: een visie op de toekomst. In: Doets, C & Visser, K.
(2002) Educatie in perspectief, CINOP; ‘s-Hertogenbosch).
Kamp, M. van der, N., Evers, T., Lighthart, L. & Toren, K. (2002). Stimulating Pathways of
Learning, The evaluation of Hybrid, a European Union project on adult education.
In: The Hybrid Workgroup. (2002). Hybrid forms of learning, Innovative approaches
to learning for groups-at-risk (p 65-88).
Kessels, J.W.M. & Smit, C.A (1989). Handboek opleiders in organisaties. Deventer: Kluwer
Bedrijfswetenschappelijke Uitgaven.
Kools, Q.H. e.a., (2000). Doelmatigheid van de Scholingsmarkt. Tilburg: IVA
Kruijd, D. Kessels, J.W.M., Smiet, C.A. (1991). Opleiden op de werkplek. Deventer: Kluwer
Bedrijfswetenschappelijke Uitgaven.
Laffree C. (1996) Historische lijnen in de volwasseneneducatie: Gids beroepsonderwijs
volwasseneneducatie
Leren in een kennissamenleving: verkenning (2003). 's-Gravenhage: Onderwijsraad.
Leuven, E., en H. Oosterbeek (2000), Evaluating the effect of tax deductions on training,
SCHOLAR mimeo, Universiteit van Amsterdam, Amsterdam
MDW-werkgroep. (2001). Slagvaardig scholen. In: Doelmatigheid van de scholingsmarkt.
interdepartementale werkgroep Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit
(MDW).
Midterm evaluatie ESF3 in Nederland, resultaten en ervaringen halverwege de
programmaperiode 2000-2006, Regioplan beleidsonderzoek
Miljoenennota 2002
Miljoenennota 2004
Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (2000). Voortgangsrapportage inburgering,
april 2000, Brief van de minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid, van Boxtel
aan de 2 e kamer
Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (2003). Begeleidende brief van de Minister
voor Vreemdelingenzaken en Integratie aan de Tweede Kamer bij de Zesde
Voortgangsreportage GPIO, 13 januari 2003.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2002). Beleidsagenda Leven Lang
Leren. Zoetermeer: Ministerie van OCenW.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2003). Onderwijs, Cultuur en
Wetenschappen in kerncijfers 2002. Ministerie van OCenW: Zoetermeer.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2003). Ramingen OCenW. Ministerie
van OCenW: Zoetermeer.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2003). Samenvatting Education at a
Glance, OECD.
Nieuwsbrief individuele leerrekening juni 01/1 (2001) CINOP; ‘s-Hertogenbosch
Onderwijsraad, (2003). Werk maken van een leven lang leren, nr. 20030322/740.
Onderwijsraad; Den Haag
Onstenk, J. (1993). Het opleiden van laaggeschoolde oudere werknemers, voorwaarden voor
een succesvol opleidingsbeleid. In: Gids voor de opleidingspraktijk
Onstenk, J. (2002) Levensloop en leren op de werkplek
Op weg naar volwassenheid – tweede inventarisatie van de stand van zaken op de markt van
reïntegratiediensten “(2002).
Plan van aanpak Herintreden Vrouwen, juli 2003 (Geactualiseerd Plan van Aanpak
Herintredende Vrouwen). 's-Gravenhage ; Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(SZW), 2003.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
75

Raad voor Werk en Inkomen. (2003) Met maatwerk aan het werk, Beleidskader Werk en
inkomen 2003, (8 juli 2003). RWI
Rapportage minderheden 2003 (2003). Onderwijs, arbeid en sociaal-culturele integratie.
's-Gravenhage: SCP (Sociaal en Cultureel Planbureau)
Rinnooy Kan, A. H. G., In 't Veld, R. J. & Vijlder, F. de (2000). Bij de les!
www.volkskrant.nl
ROA (2002) Schoolverlaters tussen onderwijs en arbeidsmarkt 2002, p. 61.
Robinson, D.G., & Robinson, J.C. (1989). Training for impact. How to link training to
business needs and measure the results. San Francisco/London: Jossey- Bass
Publishers.
Sociale Nota 2002. (2001). ‘s-Gravenhage: SDu
SER. (2002). Het Nieuwe Leren. Sociaal Economische Raad
Serail, Tris en Irmgard van de Pas. Bijstandsexperimenten: impulsen tot activering. Stand
van zaken en lessen na zes jaar experimenten in de Algemene bijstandswet. Tilburg:
IVA, 2002
Thijssen, J.G.L. (1988). Bedrijfsopleidingen als werkterrein: een oriëntatie. ’s-Gravenhage:
VUGA
Verkenning Levensloop SZW 2002. 02-0298.
Waterreus, J.M. (1997). Scholing van werkenden; een vergelijking tussen landen.
Amsterdam: Max Goote Kenniscentrum
Waterreus, J.M. (2002). O&O-fondsen op herhaling. Amsterdam: Max Goote
Kenniscentrum
Werkplan Verwey-Jonker instituut (2003). Utrecht: Verwey-Jonker instituut
76 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Internetadressen
Alfabetisering, www.alfabetisering.nl
Algemene Rekenkamer, www.rekenkamer.nl
Arbeidsinspectie, www.arbeidsinspectie.nl
Arbeidsinspectie, www.arbeidsinspectie.nl
Bond van Nederlandse Volksuniversiteiten, (BNVU) www.bnvu.nl
BVE raad, www.bveraad.nl
Centra voor Werk en Inkomen, (CWI), www.cwi.nl
Centraal Bureau voor de Statistiek, (CBS), www.cbs.nl
Centrum voor Innovatie van Opleidingen, (CINOP), www.cinop.nl
Cito-groep, www.cito.nl
COLO, www.colo.nl
Computrain, www.computrain.nl
Europees Sociaal Fonds (ESF), http://europa.eu.int/scadplus/leg/nl/lvb/l60016.htm
FNV (werknemersvakbond), www.fnv.nl
Gemeente Rotterdam, www.rotterdam.nl
Gemeentelijk Onderwijsachterstandenbeleid, (GOA), www.goa.nl
Inburgernet, www.inburnet.nl
Investors in People, (IiP), www.iipnl.nl
ISSA, www.issalokaal.nl
IVA, www.iva.nl
Justitie, www.justitie.nl
Kenniscentrum EVC, www.kenniscentrumevc.nl
Kennisnet Integratiebeleid en Etnische minderheden, www.integratie.net
LOI, www.loi.nl
Max Goote Kenniscentrum, www.maxgoote.nl
MDW-werkgroep, www.minez.nl/mdw
Ministerie voor Vreemdelingenzaken en Integratie, www.justitie.nl
Ministerie van Binnenlandse Zaken, www.minbzk.nl
Ministerie van EZ, www.minez.nl
Ministerie van Financiën, www.minfin.nl
Ministerie van LNV, www.minlnv.nl
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, www.minocw.nl
Ministerie van SZW, www.minszw.nl
Ministerie van VWS, www.minvws.nl
Nationale Vacature en Sollicitantenbank, www.werk.nl
Nederlandse Handels Academie, (NHA), www.nha.nl
Nivon, www.nivon.nl
Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn, (NIZW), www.nizw.nl
Nederlands Talen Instituut, (NTI), www.nti.nl
Onderwijsraad, www.onderwijsraad.nl
Open Universiteit Nederland, www.ou.nl
Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), www.oecd.nl
Raad voor Werk en Inkomen, (RWI), www.rwi.nl
Regionaal Meld- en Coördinatiepunt Voortijdig Schoolverlaten, www.rmcnet.nl
RegioPlan, www.regioplan.nl
Research Centre for Education and the Labourmarket, (ROA), www.fdewb.unimaas.nl/roa/
SBW, Opleidingsorgaan voor de grond-, water- en wegenbouwsector, www.sbw.nl
Scheidegger, www.scheidegger.nl
Seniorweb, www.seniorweb.nl
Senter, www.senter.nl
Sociaal Cultureel Planbureau, (SCP), www.scp.nl
Sociaal Economische Raad, (SER), www.ser.nl
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
77

Sociale Verzekeringsbank, (SVB), www.svb.nl
Staatsbosbeheer, www.staatsbosbeheer.nl
Stichting Nedwerk NT1, www.nedwerk.nl
Stichting van de Arbeid, www.stvda.nl
Stoas, www.stoas.nl
Teleac/NOT, www.teleacnot.nl
Uitvoering Werknemersverzekeringen, (UWV), www.uwv.nl
Unesco, www.unesco.nl
Vereniging Paepon, www.paepon.nl
Verwey-Jonker instituut, www.verwey-jonker.nl
Volksuniversiteit Oss, www.volksuniversiteit.nl/oss/
Week van het Leren, www.weekvanhetleren.nl
78 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Bijlage 1 kabinetsreactie op SER advies Het
Nieuwe Leren
Aan
de Voorzitter van de Tweede
Kamer der Staten-Generaal
Binnenhof 4
2513 AA ’s-Gravenhage
Datum Uw kenmerk Ons kenmerk Bijlage(n)
16 januari 2004 I/II/PPO/4000876 kabinetsreactie
Onderwerp
kabinetsreactie op SER advies Het Nieuwe Leren
Bij deze bied ik u, mede namens de Staatssecretaris van OCW en de Staatssecretaris van SZW,
de kabinetsreactie aan op het SER-advies “Het nieuwe leren: Advies over een leven lang leren in
de kenniseconomie”. Dit advies is aangevraagd door de Minister van Economische Zaken, mede
namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid. Voor u ligt de tweede kabinetsreactie op het SER-advies. De eerste
kabinetsreactie is op 20 februari 2003 (I/II/PPO/03008040) aan u gestuurd. In maart 2003 heeft
u onder het demissionaire kabinet Balkenende I gevraagd om “een nieuwe kabinetsreactie
onder een nieuw kabinet”. Bij deze heb ik aan uw verzoek voldaan. De kabinetsreactie kan in
het verlengde van de beleidsagenda LLL gelezen worden, die door de Minister van OCW in april
2002 naar de Tweede Kamer is gestuurd.
De adviesaanvraag richtte zich op het inventariseren van de mogelijkheden van het stimuleren
van een Leven Lang Leren (LLL) bij het (potentieel) werkzame deel van de beroepsbevolking.
Startpunt daarbij was dat het individu zelf meer verantwoordelijkheid moest kunnen nemen
voor zijn of haar scholing. Met het advies werd beoogd een bouwsteen te kunnen leveren voor
de aanscherping en uitvoering van beleid rond een LLL tijdens de huidige kabinetsperiode.
Met het SER-advies “Het nieuwe leren” voelt het kabinet zich gesteund in het voornemen om bij
het realiseren van de Lissabondoelstellingen krachtiger in te zetten op het verder vormgeven en
uitvoeren van een effectieve strategie voor een leven lang leren. Nederland ontwikkelt zich
tot een maatschappij waarin de beschikbaarheid en ontwikkeling van kennis een grote rol
spelen bij het realiseren van duurzame economische groei.
Bezoekadres Doorkiesnummer Telefax
Bezuidenhoutseweg 20 (070) 379 6659 (070) 379 6656
Hoofdkantoor Telefoon (070) 379 89 11 Behandeld door
Bezuidenhoutseweg 30 Telefax (070) 347 40 81 drs. S.C.M.I.Johannisse
Postbus 20101 Email ezpost@minez.nl
2500 EC 's-Gravenhage Website www.minez.nl
Verzoeke bij beantwoording van deze brief ons kenmerk te vermelden
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
79

Een strategie voor een leven lang leren kan bijdragen aan een structurele hogere groei
van de arbeidsproductiviteit door het investeren in een goed opgeleide en breed inzetbare
beroepsbevolking.
In de reactie op het SER-advies richt het kabinet zich op de volgende uitdagingen:
1. Het bevorderen van de deelname aan een LLL;
2. Het streven naar een meer marktgericht aanbod van de
bekostigde onderwijsinstellingen;
3. Het bekijken van een nieuw beleidsmodel rondom sturing, verantwoordelijkheid
en bekostiging.
Binnen het LLL-beleid bestaat een complementaire verantwoordelijkheid tussen
individu, sociale partners, onderwijskoepels en de overheid. Dit beleid kan alleen succesvol
zijn indien deze partijen in onderlinge afstemming de kansen benutten en
belemmeringen aanpakken. Om de samenhang tussen de beleidsinspanningen te bevorderen,
de effectiviteit te vergroten en de activiteiten van verschillende partijen te coordineren en te
stimuleren stelt het kabinet voor om een platform LLL op te richten. Het platform zal onder
de verantwoordelijkheid van de Minister van OCW vallen. LLL-beleid loopt als een rode
draad door vele beleidsterreinen. Het kabinet zal een aantal onderwerpen die centraal staan in
het SER-advies in het platform agenderen. Deze onderwerpen staan in relatie tot de Koers
BVE II en het HOOP 2004, het actieplan bètatechniek, het Plan van aanpak
Jeugdwerkloosheid en de activiteiten genoemd in de “Voortgangsrapportage RMC 2002”.
Deze onderwerpen zijn:
• Bezien van de effectiviteit van het huidige scholingsinstrumentarium, mede in
relatie
tot in hoeverre de instrumenten meer op het individu gericht moeten worden;
• Onderzoeken van de mogelijkheden en de voorwaarden van een meer responsieve
rol
van de bekostigde onderwijsinstellingen op de markt van onderwijs en scholing voor
werkenden en werklozen;
• Afspraken met platformleden over de implementatie en ontwikkeling van de EVCsystematiek
om het gebruik hiervan op de werkvloer en binnen onderwijsinstellingen
verder te versterken;
• Plan van aanpak voor duale trajecten;
• Vergroting van de transparantie van het scholingsaanbod, zodat o.a. het individu meer
zicht krijgt op de prijs-kwaliteitverhouding;
• Uitwerking van het actieplan bèta-techniek voor LLL;
• Vermindering van het aantal mensen zonder startkwalificatie op de arbeidsmarkt;
• Advies van de SER over een nieuwe cesuur tussen initieel en post-initieel
onderwijs
(w.g.) mr. L.J. Brinkhorst
Minister van Economische Zaken
80 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Kabinetsreactie over het advies
van de Sociaal Economische
Raad:
november 2003
“Het nieuwe leren: advies op een leven
lang leren in de kenniseconomie”
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
81

Inleiding
Tijdens de Europese Raad in Lissabon is de ambitie uitgesproken dat de EU in 2010 de meest
concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld is. Nederland wil in dit streven tot de top
drie van de EU behoren. Een structureel hogere groei van de arbeidsproductiviteit en verhoging van de
arbeidsparticipatie zijn noodzakelijk om deze ambitie te realiseren. Het kabinet zet zich daarom in
voor een sterke economie, gericht op het herstellen van de concurrentiekracht en het toenemen
van het innovatief vermogen. 1 De beschikbaarheid, kwaliteit en inzetbaarheid van het menselijk
kapitaal nemen bij het realiseren van deze doelstelling een belangrijke plaats in. Door
technologische ontwikkelingen worden de eisen aan de (potentiële) beroepsbevolking steeds hoger en
bestaat er een voortdurende veranderende vraag naar arbeid. Dit vereist een hoge mate van
flexibiliteit van werkgevers en werknemers. Een strategie voor Leven Lang Leren (LLL) kan aan
de vraag tegemoetkomen door de voorwaarden te scheppen voor het realiseren van een goed opgeleide
en breed inzetbare beroepsbevolking. Via onderwijs en scholing, via leren op de werkplek of daarbuiten,
kunnen mensen in de werkzame levensfase kennis en ervaring opdoen en bestaande competenties
onderhouden die van belang zijn voor de ontwikkeling van de kenniseconomie. De deelname aan een
LLL is van belang voor alle opleidingsniveau’s, variërend van scholing ten behoeve van het verkrijgen
van een startkwalificatie tot het onderhouden van kennis door hoger opgeleiden. Het bevorderen van de
deelname aan LLL is dan ook één van de pijlers van de Lissabon-agenda. 2
Het stimuleren van de deelname aan een LLL is een gedeelde verantwoordelijkheid van de overheid,
sociale partners en onderwijskoepels. Wat betreft de overheid raakt LLL het beleid van verschillende
departementen. Zo speelt het een rol in het onderwijsbeleid, omdat daar het fundament wordt gelegd
voor een LLL en hier de verantwoordelijkheid voor het bestel ligt. Goed beroepsonderwijs,
volwasseneneducatie en hoger onderwijs zijn cruciaal voor de ontwikkeling van de kenniseconomie
en maatschappelijke participatie. Dit betekent dat het onderwijs responsief moet zijn èn
innovatiegericht. Het bve- en hoger onderwijs zijn deze richting al ingeslagen, maar er moeten nog
verbeteringen worden aangebracht om de uitdagingen van de eenentwintigste eeuw aan te kunnen.
Aangezien het SER-advies ‘Het nieuwe leren’ hier niet verder op in gaat, zullen deze verbeteringen en
ambities in het onderwijs in de voorliggende kabinetsreactie slechts op relevante onderdelen worden
beschreven. 3 LLL speelt een rol in het innovatiebeleid, waarbij het van belang is om de doelmatigheid
van een leven lang leren te bevorderen door het realiseren van een responsieve en transparante
scholingsmarkt waarbij het versneld implementeren van nieuwe kennis in opleidingen essentieel is.
Tevens speelt LLL hier een rol waar het gaat om de beschikbaarheid en inzetbaarheid van
kenniswerkers. LLL is ook essentieel in het arbeidsmarktbeleid, onder meer op het terrein van
reïntegratie en flexibele inzet van werknemers.
1 “In actie voor Innovatie”, Ministerie van Economische Zaken, oktober 2003.
2 Het percentage van de bevolking in de leeftijd 25-64 dat deelneemt aan enige vorm van onderwijs of scholing bedraagt in Nederland 15.6%
(2000). Gemeten naar deze ruime indicator bekleedt Nederland binnen de EU de vijfde plaats. Om de deelname te meten zullen
Nederlandse streefwaarden worden geformuleerd , onder meer op basis van Europese streefwaarden.
3 Deze ontwikkelingen zullen in Koers BVE II en HOOP 2004 verder worden uitgewerkt.
82 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Om uitwerking te geven aan de Lissabon doelstelling heeft het kabinet Kok II, naast de lopende
activiteiten, twee parallelle initiatieven genomen. Ten eerste de totstandbrenging van een
interdepartementale beleidsagenda LLL waarin het LLL beleid voor de komende jaren op
hoofdlijnen uiteen werd gezet (april 2002). Ten tweede hebben de ministeries van EZ, SZW en OCenW
de SER verzocht een advies uit te brengen over prikkels om deelname aan een LLL te stimuleren voor het
(potentieel) werkzame deel van de beroepsbevolking en de daarbij behorende randvoorwaarden. Het
kabinet spreekt zijn dank en waardering uit voor het advies van de raad en geeft hieronder zijn
reactie 4 .
Hoofdlijn SER advies ‘Het nieuwe leren’
De raad volgt de definitie van de Europese Commissie van een LLL, vanuit het perspectief van de
inzetbaarheid op de arbeidsmarkt. 5 Daarbij signaleert de raad twee kernelementen: de ontwikkeling
naar een kenniseconomie en de grotere pluriformiteit van de (arbeids-) levensloop. Volgens de raad is
het tijd voor intensivering van de beleidsinspanningen om LLL fundamenteel te verankeren in de
samenleving. LLL is een belangrijk middel om de kwaliteit van de beroepsbevolking op het
noodzakelijke peil te brengen en te houden en de productiviteit van wetenschap en technologie te
verhogen. De grondslag van het advies is dat het individu meer verantwoordelijkheid moet (kunnen)
nemen voor de eigen scholing, waardoor de deelname aan LLL zal toenemen. De overheid dient hiertoe
de juiste prikkels te geven. Deze prikkels kunnen worden gegeven door de financiering meer via het
individu te laten verlopen en door in te zetten op een open en transparante markt voor onderwijs en
scholing van (potentieel) werkenden (via o.a. een level playing field). 6 Het kabinet staat voor de
volgende uitdagingen, die hieronder worden toegelicht:
1. Het bevorderen van de deelname aan een LLL
2. Het realiseren van een meer marktgericht aanbod
3. Het veranderen van de huidige wijze van sturing, verantwoordelijkheidsverdeling en
bekostiging
4 Dit is de reactie van het kabinet Balkenende II. De kabinetsreactie Balkenende I (maart 2003) vervalt hiermee op verzoek van de
Tweede Kamer vanwege de demissionaire status van dat kabinet op het moment van uitbrengen van die reactie.
5 ‘alle leeractiviteiten die gedurende het hele leven worden ontplooid om kennis en vaardigheden en competenties van uit een
persoonlijk, burgerlijk, sociaal en/of werkgelegenheidsperspectief te verwerven en te verbeteren’. 6 Waar in het vervolg over scholing
wordt gesproken, wordt scholing (cursussen) én onderwijs voor (potentieel) werkenden bedoeld, tenzij anders aangegeven.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
83

1. Het bevorderen van de deelname aan een LLL: SER:
Het individu centraal
De raad is van mening dat het individu een meer proactieve houding in moet nemen ten aanzien van de
eigen scholing en inzetbaarheid op de arbeidsmarkt. Het individu moet dan wel voldoende
zeggenschap hebben over de te volgen scholing en de mogelijkheid hebben werk en scholing te
combineren. Ook moet het individu zicht kunnen hebben op de eigen loopbaan. De overheid zou voor
het individu, die daarvoor niet bij de eigen werkgever terecht kan, een infrastructuur moeten
faciliteren. Om het individu extra te motiveren zou de overheid financiële ondersteuning moeten
bieden voor het volgen van scholing via de Persoonlijke Ontwikkelingsrekening (POR). De raad
vraagt het kabinet een fiscale faciliteit voor de POR, in eerste instantie alleen voor werkenden, te
introduceren.
Kabinet: Het individu centraal
Het kabinet is het eens met de raad dat, om de deelname te bevorderen, een meer proactieve houding van
het individu nodig is bij de invulling van diens leerloopbaan, in combinatie met een versterking van
diens positie. Om dit te realiseren zal er goede afstemming en samenwerking noodzakelijk zijn tussen
overheid, sociale partners en onderwijskoepels. Het kabinet zal hiervoor een platform LLL oprichten.
In dit samenwerkingsverband zal worden bezien in hoeverre het bestaande
scholingsinstrumentarium meer op het individu kan worden gericht. Hierbij zullen de resultaten
van de Scholingsimpuls worden benut, die zich richt op innovatieve opscholingstrajecten binnen
sectoren en waarmee wordt beoogd het individu meer te motiveren tot scholingsdeelname.
Daarnaast kan de door dit kabinet te introduceren levensloopregeling worden benut voor de
flexibilisering van werken en leren. Uitgangspunt bij de levensloopregeling is dat werknemers in
staat worden gesteld het werken te combineren met andere activiteiten zoals mogelijk scholing.
Het Kabinet acht het niet opportuun om naast een levensloopregeling de POR in het leven te roepen.
De experimenten met de Individuele Leerrekening (ILR) zullen worden geëvalueerd. De
concurrentiekracht van het Nederlandse bedrijfsleven wordt mede bepaald door de mate van
geschooldheid en betrokkenheid van het personeel. Het kabinet deelt dan ook de mening van de raad dat
loopbaanbegeleiding een belangrijk onderdeel is van een LLLstrategie. Hierbij moet worden
opgemerkt dat werkgevers en werknemers primair verantwoordelijk zijn voor strategisch HRMbeleid
en loopbaanbegeleiding. Om dit te stimuleren heeft het kabinet tot en met 2008 middelen
beschikbaar gesteld voor Investors in People (IiP).
Wat betreft de mogelijkheden voor het individu wijst het kabinet op de bestaande markt voor
loopbaanbegeleiding en advies, waar een ieder gebruik van kan maken. De rol van de overheid
ligt met name op het terrein van voorlichting daar waar een tekort aan informatie is. Zo verzorgt
het Kenniscentrum EVC samen met het Empowerment center EVC de ontwikkeling en verspreiding
van kennis over EVC. 7 Verder verstrekt het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) informatie en
advies over onder meer studie- en beroepskeuze en opleidingen. Werkzoekenden kunnen in
aanmerking komen voor uitgebreidere vormen van loopbaandienstverlening via de
uitkeringsinstantie en gemeente. Het kabinet zal onderzoeken welke tekorten er in de
informatievoorziening er thans nog zijn.
7 EVC maakt competenties zichtbaar die buiten de schoolse leeromgeving zijn opgedaan. Dit moet resulteren in waardering en waar mogelijk
een formele erkenning. Waar nodig kunnen via versnelde scholing de nog benodigde kennis en vaardigheden voor erkenning worden
aangevuld. Bovendien maakt EVC mensen beter inzetbaar op de arbeidsmarkt, bevordert het maatwerk bij scholingstrajecten, wat resulteert
in lagere loon- en productiviteitsdervingskosten en het inzicht in de eigen vermogens. EVC biedt niet alleen kansen voor de werkende, maar
ook voor kwetsbare groepen.
84 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

SER: Verminderen aantal mensen zonder startkwalificatie en upgraden
beroepsbevolking gezien de schaarste aan kenniswerkers.
Het hebben van een startkwalificatie is de basis voor de deelname aan een LLL. De raad is van mening
dat het kabinet een plan van aanpak moet opstellen om het aantal mensen zonder startkwalificatie (1,7
miljoen) drastisch te verminderen. 8 Daarbij moet een realistische doelstelling worden vastgesteld
wat betreft het aantal te scholen (niet-) werkenden zonder startkwalificatie. Gezien de omvang van
de groep moeten prioriteiten worden gesteld ten gunste van de zwakste categorieën. Er dient te
worden vastgesteld in hoeverre degenen zonder startkwalificatie in de praktijk (kunnen) functioneren
op MBO2 niveau.
De raad adviseert het kabinet om met name via de preventie van voortijdig schoolverlaten in het
VMBO en MBO en via duale trajecten met een mogelijke inzet van EVC, een startkwalificatieniveau
voor grote groepen van de beroepsbevolking te realiseren. De raad signaleert verder dat door
structurele ontwikkelingen als de vergrijzing van de samenleving en het toenemende kennisniveau dat is
vereist, er structurele tekorten aan hoger opgeleiden en specifieke doelgroepen zoals technici
dreigen te ontstaan. Upgrading van de beroepsbevolking is van belang om beter aan de eisen van de
kenniseconomie en de verwachte structurele ontwikkelingen op de arbeidsmarkt te voldoen.
Kabinet: Verminderen aantal mensen zonder startkwalificatie en upgraden
beroepsbevolking gezien schaarste aan kenniswerkers
Het kabinet onderkent het probleem van mensen zonder startkwalificatie. Het kabinet heeft de Raad voor
Werk en Inkomen (RWI) gevraagd om, aanvullend op het kabinetsbeleid, streefcijfers op te stellen
voor scholing tot startkwalificatie per categorie werkenden en voor scholing van werklozen
zonder startkwalificatie. In lijn met het advies van de RWI maakt het kabinet een onderscheid in
volwassen werkenden en werkzoekenden zonder startkwalificatie enerzijds en jongeren anderzijds.
Kijkend naar volwassen werkenden en werkzoekenden is het streven, gegeven de Europese ambities op
dit punt, dat in 2010 80% van de beroepsbevolking van 25-64 jaar een startkwalificatie heeft. Daarvoor
worden een fiscale faciliteit en ESF-middelen ingezet, met behulp waarvan werkgevers de benodigde
scholingstrajecten tot startkwalificatieniveau van werkenden en werkzoekenden mede kunnen
financieren. Op 30 juni 2003 hebben de minister van SZW en de bewindslieden van OCenW het plan
van aanpak jeugdwerkloosheid aangeboden aan de Tweede Kamer. Hierin zijn maatregelen
aangekondigd om jeugdwerkloosheid tegen te gaan en te bevorderen dat meer jongeren een
startkwalificatie behalen. Door de betrokken departementen wordt een groot aantal acties
ondernomen. Deze betreffen o.a. afspraken over nieuwe (leer)werkplekken, versterking van EVC,
verkenning van de mogelijkheden om mbo1 opleidingen aan te bieden in het VMBO, verlenging
van de “dispensatieregeling vavo”, het toegankelijker maken van ESF, het verbeteren van de
registratie, samenwerking in de regio, versterking van de regiefunctie van de gemeenten en de
intensivering van begeleiding van “risicoleerlingen”. Aanvullend stelt het kabinet zich ten doel door
integrale aanpak van voortijdig schoolverlaten het aantal voortijdige schoolverlaters in 2006 met 30%
(Lissabon-doelstelling) terug te brengen. Deze aanpak bestaat uit preventie van uitval en de
teruggeleiding naar onderwijs/ leren, werk, of een combinatie van beiden, van jongeren die net of al
enige tijd de school hebben verlaten. Het uitgangspunt daarbij is dat het niet belangrijk is waar en
wanneer men leert (plaats- en tijdonafhankelijk). Dit vergt een omslag in het denken over voortijdig
schoolverlaten. Het kabinet denkt niet langer in termen van voortijdig schoolverlaters of uitvallers,
maar in termen van jongeren die – via onderwijs en arbeid – worden begeleid bij het halen van
een startkwalificatie.
8 CBS (EBB) voor 2002. Beroepsbevolking van 25-64 jaar: 1698000 mensen hebben geen startkwalificatie, oftewel 26%. Het overgrote deel is
werkzaam (1613000).
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
85

Belangrijke onderdelen van het beleid zijn de aanpak van de meervoudige problematiek rondom
jongeren in het kader van het Grote Steden beleid en de RMC-aanpak (Regionale Meld- en Coordinatie
functie voortijdig schoolverlaten). De inwerkingtreding van de RMC-wet in 2002 en nadere
regelgeving verplicht scholen voortijdige schoolverlaters te melden bij de RMC-contactgemeente.
Hierdoor ontstaat een goed beeld van deze groep en kan het beleid daarop afgestemd worden. Tevens
lopen er tal van experimenten en pilots op het terrein van voortijdig schoolverlaten, die als blijkt uit
evaluatie dat zij in hun opzet geslaagd zijn, landelijk ingevoerd zullen worden. In de onlangs aan de
Kamer gezonden “Voortgangsrapportage RMC 2002” worden prioriteiten geformuleerd voor het
onderwijsbeleid ten aanzien van het bereiken van de Lissabondoelstelling. Het kabinet beschouwt
daarbij de startkwalificatie als een minimumniveau voor succesvol opereren op de arbeidsmarkt, maar
stelt ook dat een VMBO-diploma en/of een MBO 1kwalificatie als een prima opstapkwalificatie
kan fungeren voor de arbeidsloopbaan. De prioriteiten zullen de komende periode vooral liggen op
versterking van samenwerking in de regio, meer ruimte voor maatwerk in de regio, het beter in beeld
brengen van de loopbaan van jongeren zonder startkwalificatie en goede begeleiding en meer
eigen verantwoordelijkheid.
Het kabinet wil de (vergroting van) effectiviteit van het huidige scholingsinstrumentarium bezien,
niet alleen voor bovengenoemde doelgroep maar ook een stap verder in de leerloopbaan ten behoeve van
het oplossen van de schaarste aan hoger opgeleiden. Te denken valt aan een samenstel van het meten
van eerder verworven competenties, het opstellen van persoonlijke opleidingsplannen, verkorte en
flexibele maatwerktrajecten voor opscholing en leeromgevingen passend bij de leerstijlen van de
deelnemers. Opgemerkt dient te worden dat opscholing van werkenden met een opleidingsniveau
boven startkwalificatieniveau allereerst een verantwoordelijkheid is van werkgevers en werknemers.
De onderwijsinstellingen dragen hier verantwoordelijkheid waar het gaat om het realiseren van een
meer marktgericht aanbod. In de paragraaf over het te weinig marktgericht zijn van de bekostigde
instellingen, wordt hierop ingegaan. In het deltaplan bèta-techniek formuleert het kabinet een
probleemanalyse op het punt van de tekorten aan kenniswerkers (waaronder bèta’s en technici) en
stelt het een actieprogamma van deze tekorten voor in het bijzonder toegespitst op bèta’s en technici.
Daarbij zal ook aandacht worden besteed aan de stimulering van onderwijs en scholing door
werkenden als instrument om te komen tot meer en hoger opgeleide beta’s en technici.
SER: Reïntegratie
Scholing is belangrijk voor de duurzame plaatsing van mensen op de arbeidsmarkt. Eén van de
voorwaarden om terugval in de werkloosheid te voorkomen is een voldoende opleidingsniveau. De raad
constateert echter een terughoudende inzet van scholing bij reïntegratie. Daarbij zoekt de raad de
oorzaak in het gescheiden regime van scholing voor werkenden en niet werkenden, waardoor
afstemmingsproblemen ontstaan. Het scholingsinstrument zal, al dan niet in de vorm van duale
trajecten, vaker ingezet moeten worden bij reïntegratie. In duale trajecten wordt het individu de
mogelijkheid geboden alsnog een (start)kwalificatie te behalen. Daarnaast wordt voldaan aan de
vraag van werkgevers naar arbeidskrachten, wordt een snellere reïntegratie mogelijk en wordt de
duur van de uitkeringsafhankelijkheid verminderd. Kortom een win-win situatie. Aangezien alle
betrokken partijen baat hebben bij duale trajecten zullen zij ook alle een deel van de kosten moeten
dragen. De raad is van mening dat de overheid het productieverlies aan de werkgever gedeeltelijk moet
vergoeden door het verstrekken van een loonkostensubsidie. Werkgevers zouden op hun beurt de
werknemer tegemoet moeten komen om een deel van het gederfde loon te compenseren. De kosten van
de scholing zelf komen voor rekening van gemeente of uitkeringsinstantie. Inzet van ESF
middelen ligt eveneens voor de hand.
Gezien de gedeelde belangen bij de inzet van duale trajecten meent de raad dat het noodzakelijk
is dat de overheid sociale partners in dit vraagstuk betrekt.
86 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Kabinet: Reïntegratie
Het kabinet onderstreept het belang van het slechten van schotten tussen scholing van
werkzoekenden en werkenden, in het bijzonder waar het gaat om mensen zonder
startkwalificatie. Het is aan de opdrachtgever en financier van het reïntegratietraject, de
werkgever en de voormalig werkloze zelf om goede afspraken te maken in een situatie waarin een
individu op de arbeidsmarkt geplaatst is zonder dat minimaal een startkwalificatie is behaald. Het
kabinet voorziet hierin onder andere via de in 2002 ingevoerde fiscale faciliteit die de werkgever een
tegemoetkoming biedt in de indirecte kosten van scholing van voormalig werkloze werknemers
van 23 jaar en ouder tot startkwalificatieniveau. Gelet op de oplopende jeugdwerkloosheid wordt
de regeling uitgebreid naar jongeren onder de 23 jaar.
Het kabinet erkent het belang van de inzet van duale trajecten met name voor diegenen voor wie
scholing een voorwaarde vormt voor duurzame toetreding tot de arbeidsmarkt. Het instrument kan
daarbij van bijzondere betekenis zijn voor etnische minderheden (waaronder inburgeraars en hoger
opgeleide vluchtelingen), voortijdige schoolverlaters en herintredende vrouwen. In vele
gemeenten en organisaties wordt ervaring opgedaan met duale trajecten. Ook in het kader van het
plan van aanpak Jeugdwerkloosheid worden op dit punt extra acties ondernomen. Sociale partners
spelen bij de totstandkoming van duale trajecten een cruciale rol. Niet alleen wat de kwantiteit, maar
ook wat de kwaliteit van de leerwerkplekken betreft. Bedrijven kunnen sterk bijdragen aan het
verhogen van de kwaliteit van de beroepsbevolking door de werkomgeving ook nadrukkelijk als
leeromgeving in te zetten. In de praktijk blijkt de totstandkoming van goede duale trajecten echter geen
vanzelfsprekendheid te zijn. Om de bestaande knelpunten en succesfactoren in kaart te brengen is in de
eerste helft van 2003 een onderzoek uitgevoerd en een expertmeeting belegd. De uitkomsten hiervan
zullen door de SER en de RWI betrokken worden bij het door hen in het najaar van 2003 uit te brengen
advies gericht op duale trajecten ‘taalverwerving & arbeid(-stoeleiding)’. Ten aanzien van de
financiering van duale trajecten geldt dat deze op verschillende manieren door de overheid wordt
ondersteund. Zo zijn er geldstromen voor inburgering, educatie en reïntegratie waarvan
gemeenten op basis van wet -en regelgeving gebruik kunnen maken. Voor werkgevers die meewerken
aan een duaal traject bestaat een fiscale faciliteit om de (loon)kosten gedeeltelijk te financieren. Tevens
kan gebruik worden gemaakt van ESF-gelden. Gebleken is wel dat de veelheid aan in te zetten middelen
met elk een eigen financierings -en verantwoordingssystematiek in de praktijk een aanzienlijk knelpunt
vormt. De wijze waarop dit knelpunt kan worden aangepakt, mogelijk door stroomlijnen van wet- en
regelgeving en verantwoording van diverse budgetten, zal nader worden uitgewerkt in het
beleidsplan, dat begin 2004 zal verschijnen en tot doel heeft duale trajecten uit te laten groeien tot een
volwassen arbeidsmarktinstrument. Het in het najaar van 2003 uit te brengen advies van de SER en
de RWI, en de uitkomsten van het onderzoek en de expertmeeting worden hierbij betrokken.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
87

2. Meer marktgericht aanbod
SER: Bekostigde onderwijsinstellingen zijn te weinig marktgericht
De raad stelt dat de vraag naar scholing steeds groter en gedifferentieerder zal worden. De vraag moet
goed gearticuleerd worden en het aanbod moet voldoende prikkels krijgen om doelmatig en innovatief
op de vraag in te kunnen spelen. Samenwerking tussen kennisinstellingen en bedrijfsleven is hier van
belang. De raad wijst in het kader van de kenniseconomie mede op het toenemende belang van
versnelde aansluiting tussen vraag en aanbod van nieuwe kennis. Scholingsinstellingen zullen een
flexibeler scholingsaanbod moeten ontwikkelen, met aandacht voor maatwerk. Bekostigde
instellingen zijn hierop niet goed voorbereid, omdat zij de cultuuromslag naar een marktgerichte
instelling grotendeels nog moeten maken. Vraagsturing kan daaraan een bijdrage leveren.
De raad hecht belang aan de deelname van de bekostigde instellingen op de onderwijs- en
scholingsmarkt voor werkenden en is van mening dat deze zich dienen te ontwikkelen tot open
leercentra voor iedereen. Deze omslag naar meer vraagsturing vergt volgens de raad naast een
overgangsperiode, aanvullende investeringen in de aanbodstructuur. De kosten die daarmee gemoeid
zijn kunnen volgens de raad op korte termijn niet worden opgebracht door vraagfinanciering alleen.
Kabinet: Bekostigde onderwijsinstellingen zijn te weinig marktgericht
Het kabinet onderkent dat de vraag naar onderwijs en scholing steeds groter en gedifferentieerder zal
worden. Daarnaast is de grens tussen leren en werken in de leerloopbaan van het individu steeds verder
aan het vervagen. Deze beide ontwikkelingen vragen om een bredere kijk op de rol die
onderwijsinstellingen kunnen spelen binnen LLL. De primaire opdracht van de door de overheid
bekostigde onderwijsinstellingen is en blijft daarbij het voorzien van jongeren van een kwalificatie die
aansluit bij hun capaciteiten en hen voorbereidt op een leven van werken én leren. Daarnaast kunnen zij
opleidingen aanbieden op de onderwijs- en scholingsmarkt voor (potentieel) werkenden. Om beter te
kunnen reageren op ontwikkelingen in de kenniseconomie is het van belang dat instellingen responsiever
worden en flexibel inspelen op de behoeften van bedrijven en de (potentieel) werkenden. De verwachte
stijging in de vraag naar scholing geeft aanleiding om de bestaande fysieke infrastructuur en het
opleidingenaanbod van het initiële onderwijs hiervoor effectiever en efficiënter in te zetten, bijvoorbeeld
door het stimuleren van afstandsleren. Onderwijsinstellingen moeten zich ontwikkelen tot instellingen
voor leven lang leren. Hiertoe zullen ze moeten innoveren, in een nauwe netwerkrelatie met het
bedrijfsleven. Het kabinet wil daarvoor meer ruimte voor eigen initiatief en zelfregie bieden. Het kabinet
zal in overleg met de betrokken onderwijskoepels bezien op welke wijze de bekostigde instellingen een
meer prominente rol op de scholingsmarkt kunnen gaan vervullen, in relatie tot een gelijk speelveld voor
de private aanbieders van scholing .
Daarbij staan voor het kabinet voor het beroeps- en hoger onderwijs de volgende verbeteringen
en ambities centraal, die de door de SER bepleitte cultuuromslag naar marktgerichte instellingen
mogelijk maken:
- structurele aandacht voor innovatie van onderop en over de grenzen van de instellingen heen,
waardoor een versnelde aansluiting tussen vraag en aanbod van nieuwe kennis mogelijk
wordt.
- het verhogen van de deelname en het rendement van het onderwijs, waarbij de deelnemers een
leerloopbaan wordt geboden die gericht is op een volwaardige plaats in de samenleving.
Instellingen zullen hiertoe hun scholingsaanbod moeten flexibiliseren;
- de door de SER bepleite cultuuromslag betekent ook dat onderwijsinstellingen meer op hun prestaties
zullen moeten worden aangesproken. Dit betekent dat deze prestaties zichtbaar gemaakt moeten
worden, en onderwijsinstellingen de ruimte moeten krijgen deze prestaties te halen
- marktgerichtheid is een competentie die nieuwe eisen stelt aan de belangrijkste drager van het
onderwijs en de innovatie, het onderwijspersoneel, dat moet evolueren tot een groep
ondernemende professionals
Deze verbeteringen en ambities zullen in Koers BVE II en het HOOP 2004 expliciet aan de orde
88 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

komen.
In dit verband kan ook de rol van de volwasseneneducatie worden versterkt. Naast haar traditionele
functie van tweede kans onderwijs in het algemeen voortgezet onderwijs en zelfredzaamheid
kan educatie door een betere integratie met het beroepsonderwijs een belangrijke rol vervullen bij
het kwalificeren van volwassenen voor de arbeidsmarkt dan wel voor een leerloopbaan in het
beroepsonderwijs. Daarnaast zal ten behoeve van een betere marktwerking gefaseerd worden
overgegaan tot afschaffing van de gedwongen winkelnering.
Voorts zullen in de bve-sector de mogelijkheden worden vergroot voor de instellingen om samen te
werken bij het verzorgen van onderwijs met andere aanbieders, zoals nietbekostigde instellingen en
bedrijven. Uitbesteding van (delen van) opleidingen wordt toegestaan, onder condities. De
belangrijkste voorwaarde is dat de instelling die dat doet, eindverantwoordelijk blijft voor de opleiding,
speciaal met betrekking tot de verantwoording en de kwaliteit. Deze uitbesteding kan een eerste stap
zijn richting een meer open bestel, waarbij nieuwe aanbieders tot het bekostigde deel van het bestel
worden toegelaten. Ook in het hoger onderwijs wijzen bepaalde ontwikkelingen op termijn in de
richting van een meer open bestel. De discussie over de mogelijkheden van een meer open bestel in
bve en hbo wordt de komende periode gevoerd, waarbij twee aspecten belangrijk zijn: het creëren van
een level playing field en een transparante verantwoordelijkheidsverdeling in financiële zin tussen
initieel en post-initieel onderwijs. Deze zaken dienen in ieder geval helder en goed geregeld te zijn
alvorens verdere stappen gezet kunnen worden.
Het kabinet onderschrijft dat vraagfinanciering een belangrijk element kan zijn bij het
bewerkstelligen van de noodzakelijke cultuuromslag bij bekostigde instellingen. Om meer zicht
te krijgen op de voor- en nadelen van vraagfinanciering en vraagsturing worden in de komende
periode experimenten op dit gebied geëvalueerd, zoals de hiervoor reeds genoemde experimenten met de
ILR. Ook het lopende voucherexperiment in het HBO zal inzicht in de voor- en nadelen geven.
SER: Transparantie scholingsmarkt en EVC
De raad constateert een gebrek aan transparantie en samenhang in het scholingsaanbod. Dit
gebrek wordt groter als de roep om maatwerk groter wordt. Transparantie kan gecreëerd worden via
accreditatie, invoering van kwalificatietrajecten en betere voorlichting over aansluiting tussen
opleiding en arbeidsmarkt en over inhoud en kwaliteit. Op termijn kan de transparantie worden
verbeterd door een meer marktgerichte inrichting van de scholingsmarkt, doordat aanbieders van
scholing onder invloed van concurrentie gedwongen zullen worden hun aanbod beter op de vraag af te
stemmen en helderheid te verschaffen over hun aanbod.
Daarnaast vindt de raad het noodzakelijk dat zo spoedig mogelijk vooruitgang wordt geboekt met
EVC. Het kabinet moet de toepassing van EVC bevorderen door EVC, net als andere
scholingsfaciliteiten, fiscaal te ondersteunen.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
89

Kabinet: Transparantie scholingsmarkt en EVC
Het kabinet is van mening dat een kwalitatief goed en transparant scholingsaanbod een randvoorwaarde
is voor een LLL. De verdere ontwikkeling en implementatie van een systematiek voor EVC zal
bijdragen aan een vraaggerichte ontwikkeling van het scholingsaanbod (maatwerk). Dit sluit aan
bij de huidige omvorming van de kwalificatiestructuur in het middelbaar beroepsonderwijs naar
een structuur die gebaseerd is op globale competenties. In 2006 moet dit proces afgerond zijn,
waardoor het aantal kwalificaties in het middelbaar beroepsonderwijs drastisch zal afnemen, het
aanbod overzichtelijker wordt en er minder overlap zal zijn tussen opleidingen. Op landelijk niveau zal
er meer aandacht uit moeten gaan naar een geïntegreerde informatievoorziening over het onderwijs-
en scholingsaanbod. Er zijn al een aantal initiatieven gestart waarbij innovatief gebruik wordt
gemaakt van de media om scholingsactiviteiten onder de aandacht te brengen. Het kabinet zal
onderzoeken welke mogelijkheden er verder zijn om de huidige informatievoorziening te verbeteren.
Het kabinet vindt echter dat het daar niet alleen in staat. Branches en scholingsfondsen zullen ook een
belangrijke rol moeten spelen.
Voor de versnelde ontwikkeling en implementatie van EVC zijn overheid, sociale partners en
onderwijskoepels verantwoordelijk. Om dit te realiseren kiest de overheid voor een bottum-up proces.
De overheid heeft hiervoor een aantal EVC-pilots gesubsidieerd en in 2001 het Kenniscentrum EVC
opgericht ter ontwikkeling en verspreiding van kennis over EVC ten behoeve van branches en sectoren,
zodat deze EVC zelf in de praktijk kunnen brengen. Tevens vervult het KC EVC inmiddels ook een rol
voor de aanbieders van onderwijs/ scholing en EVC. In 2004 zal het KC EVC worden geëvalueerd. Het
KC EVC functioneert in samenspel met het Empowerment Center dat in aanvulling op de activiteiten
van het KC EVC is opgericht met Equal-middelen ter ontwikkeling en implementatie van EVC in de
arbeidsbemiddeling en reïntegratie. Kwaliteitsborging en een breed civiel effect hebben voor het
kabinet prioriteit bij de invoering van EVC. De verdere ontwikkeling van EVC dient daarom zo veel
mogelijk aan te sluiten bij een op competenties gebaseerde kwalificatiestructuur. Het kabinet beoogt
per begin 2004 afspraken te maken met relevante actoren over het versterken van de EVC-functie
in onderwijsinstellingen Deze afspraken zullen betrekking hebben op het kader (waaronder financiële
randvoorwaarden en kwaliteitsborging) waarbinnen EVC gestalte dient te krijgen. Het advies van
de Onderwijsraad over certificering in relatie tot LLL zal hierbij worden betrokken. 9
De benutting van EVC ligt nu vooral op startkwalificatieniveau. In het kader van de schaarste aan
kenniswerkers zal EVC een sterkere bijdrage moeten gaan leveren aan de inzetbaarheid van
middelbaar en hoger opgeleiden op de arbeidsmarkt. Wat betreft de fiscale ondersteuning van EVC
binnen de scholingsfaciliteit heeft het vorige kabinet, in reactie op het RWI-beleidskader,
aangegeven dat het in beginsel positief hiertegenover staat. Vanwege uitvoeringstechnische
aspecten is fiscale facilitering van EVC-procedures via een uitbreiding van de scholingsdefinitie
in de scholingsregelingen vooralsnog echter niet mogelijk. Gegeven de economische situatie en
de afspraken over fiscale facilitering van scholing in het Hoofdlijnenakkoord, is er geen budgettaire
ruimte voor een extra fiscale faciliteit.
90 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

3. Sturing, verantwoordelijkheid en bekostiging: een nieuw beleidsmodel SER: Een
nieuw beleidsmodel
Op termijn zou de postinitiële scholingsmarkt een ieder moeten kunnen bedienen die behoefte heeft aan
scholing. Aanbieders van scholing moeten in voldoende mate geprikkeld worden om hun aanbod af te
stemmen op het individu. Het ontbreken van een ‘gelijk speelveld’ voor scholingaanbieders staat de
noodzakelijke ontwikkeling en groei van de scholingsmarkt in de weg. Een individu kan, ook indien hij
het aaneengesloten onderwijstraject heeft verlaten, gebruik maken van het aanbod van een
bekostigde onderwijsinstelling. Voor zover het om reguliere opleidingen gaat, wordt in de huidige
situatie dit onderwijs bekostigd. Een particuliere aanbieder moet daarentegen een marktconform
tarief hanteren. Dit belemmert een goede werking van de scholingsmarkt. Volgens de raad kan een
goed onderscheid tussen het initiële en postinitiële segment dit probleem verhelpen. De raad stelt dan ook
een nieuwe cesuur voor tussen initieel en postinitieel onderwijs. Initieel onderwijs geldt daarbij als
onderwijs dat voor bekostiging door de overheid in aanmerking komt. Post-initieel onderwijs wordt
niet bekostigd. De cesuur tussen initieel en postinitieel onderwijs moet volgens de raad komen te liggen
daar waar de onderwijsdeelnemer het initieel onderwijs verlaat en tot de arbeidsmarkt toetreedt.
Nader bepaald moet worden wanneer van toetreding tot de arbeidsmarkt sprake is. De raad gaat ervan uit
dat de overheid in financiële zin volledig verantwoordelijk blijft voor het initiële segment. Het postinitiële
segment valt in principe onder de verantwoordelijkheid van individu en werkgever.
De overheid bemoeit zich volgens de SER in drie uitzonderingsgevallen met de postinitiële markt. Ten
eerste meent de raad dat een individu zonder startkwalificatie aanspraak moet kunnen blijven maken op
door de overheid bekostigd onderwijs. Ten tweede als de overheid, in de rol van werkgever, zelf optreedt
als vrager op de scholingsmarkt zoals in de zorg en het onderwijs. Tenslotte als gewenste ontwikkelingen
uitblijven in het postinitiële segment, bijvoorbeeld door marktfalen, kan de overheid uit het oogpunt van
algemeen belang ingrijpen. De raad is van mening dat de overheid het individu, dat het aaneengesloten
onderwijstraject heeft verlaten, met positieve (fiscale) prikkels moet aanzetten tot scholing. De raad wil
dat het kabinet in zijn reactie zich expliciet uitlaat over het voorgestelde beleidsmodel en wil het model
verder ontwikkelen.
Kabinet: Een nieuw beleidsmodel
De financiële verantwoordelijkheid van de overheid voor het publieke onderwijs staat voor dit kabinet
niet ter discussie. Wel zal helderheid moeten komen over de grenzen van deze
overheidsverantwoordelijkheid. Voordat het kabinet zich expliciet uitlaat over het voorgestelde
beleidsmodel is behoefte aan een nadere uitwerking door de SER van zijn voorstel voor een nieuwe
cesuur tussen initieel en post-initieel onderwijs. Het kabinet meent dat het huidige voorstel in sterke
mate de toegankelijkheid beperkt van het onderwijs voor diegenen die op jonge leeftijd (al dan niet met
een diploma) uitstromen uit het onderwijs en ook op jonge leeftijd weer verder willen studeren. De
SER zal op korte termijn worden gevraagd om in een vervolgadvies het voorstel onder meer zo uit
te werken dat de toegankelijkheid van het onderwijs voor jongeren gewaarborgd blijft. Daarnaast
zal de SER worden gevraagd het voorgestelde beleidsmodel te beoordelen in het licht van de gewijzigde
politieke context en, meer in het bijzonder, in het licht van het Hoofdlijnenakkoord van het kabinet.
9 Advies Onderwijsraad over certificering en financiering LLL’ dat zal verschijnen in het najaar 2003’
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
91

Conclusie
Om de (potentiële) beroepsbevolking beter in staat te stellen flexibel in te spelen op de veranderingen
binnen de kenniseconomie onderstreept het kabinet het belang van het investeren in een goed opgeleide
en breed inzetbare beroepsbevolking. Voor een effectieve strategie voor een LLL is het noodzakelijk dat
de uitwerking van een LLL beleid gebeurt in samenwerking tussen overheid, sociale partners en
onderwijskoepels. Na een periode van relatieve stilstand als gevolg van kabinetswisselingen is het nu tijd
om een doorstart te maken. Voor de overheid ligt er een belangrijke rol om het beleid een impuls te geven
door niet alleen lopende initiatieven, maar mogelijk ook nieuwe initiatieven, beter in samenhang te
brengen. Om deze synergie tot stand te brengen zal het kabinet voor bepaalde duur een platform
LLL oprichten. Dit mede naar aanleiding van de beleidsagenda LLL, die in april 2002 naar de
Tweede Kamer is gestuurd. Dit platform biedt het referentiekader voor het toekomstige LLL-beleid.
Een belangrijk aspect van de werkzaamheden van het platform is de integratie van beleid en
instrumentarium rondom een LLL voor een meer doelmatige inzet van bestaande budgetten. Ten
behoeve van een heldere rolverdeling wijst het kabinet het ministerie van OCW aan als coördinerend
departement voor leven lang leren en daarmee als penvoerder van het Platform LLL. LLL-beleid
loopt als een rode draad door vele beleidsterreinen. Het kabinet meent dat het platform naar aanleiding
van dit SER-advies een aantal onderwerpen dient te agenderen, die in samenhang met de Beleidsagenda
Leven Lang Leren moeten worden gezien. Daarnaast zullen deze in relatie moeten worden
gebracht met de Koers BVE II en het HOOP, de nota kenniswerkers/actieplan bèta-techniek, het Plan
van aanpak Jeugdwerkloosheid en de activiteiten genoemd in de “Voortgangsrapportage RMC 2002”.
Met het oog op deze nota’s dient het platform in elk geval de volgende zaken te agenderen:
• Het bezien van de effectiviteit van het huidige scholingsinstrumentarium. In relatie hiermee
wordt bekeken in hoeverre de instrumenten meer op het individu gericht moeten worden;
• Onderzoeken van de mogelijkheden en de voorwaarden van een meer responsieve rol van de
bekostigde onderwijsinstellingen op de markt van onderwijs en scholing voor werkenden en
werklozen;
• Afspraken voor de versnelling van de implementatie en ontwikkeling van de EVCsystematiek om
de EVC-functie op de werkvloer en binnen onderwijsinstellingen te versterken;
• Plan van aanpak voor duale trajecten;
• Om de doeltreffendheid van de scholingsmarkt en het scholingsaanbod te vergroten zal de
transparantie van het scholingsaanbod worden vergroot, zodat o.a. het individu meer zicht krijgt
op de prijs-kwaliteitverhouding;
• De uitwerking van het deltaplan bèta-techniek voor zover dit betrekking heeft op een LLL;
• Het verminderen van het aantal mensen zonder startkwalificatie op de arbeidsmarkt;
• De beoordeling van het vervolgadvies van de SER over een nieuwe cesuur tussen
initieel en post-initieel onderwijs. Het vervolgadvies zal daarnaast in gesprek worden
gebracht met de relevante partijen in het onderwijsveld.
• Bevorderen van de doelmatigheid van een LLL door het versneld en vraaggestuurd
implementeren van nieuwe kennis in opleidingen.
92 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Bijlage 2 Toelichting aanbod vanuit
Volwasseneneducatie (ROC’s)
De volwasseneneducatie kent vijf soorten opleidingen
(http://www.minocw.nl/bve/informatieve.html). Deze zijn gepositioneerd binnen het
Nederlands onderwijssysteem. Zie het onderstaande figuur:
Figuur 1: Het Nederlands onderwijssysteem 7
7 Afbeelding ook in het Engels beschikbaar.
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
93

Opleidingen voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo)
Het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo) zorgt ervoor dat mensen alsnog een
diploma of deelcertificaat vmbo, havo of vwo kunnen halen. Zo zijn er "tweede-kansdeelnemers"
(vaak mensen ouder dan 22 jaar), die teruggaan naar de schoolbanken om hun
vroeger niet behaalde diploma alsnog te halen. De "tweede-weg-deelnemers" (meestal jonger
dan 22 jaar) kiezen er om verschillende redenen voor om hun diploma vmbo, havo of vwo
niet binnen het voortgezet onderwijs te behalen, maar via het roc.
Opleidingen gericht op breed maatschappelijk functioneren
Dit zijn cursussen waarin de deelnemer vaardigheden leert om zelfstandig te kunnen
functioneren in gangbare situaties, zoals contact met de basisschool en de gezondheidszorg.
De vaardigheden die geleerd worden zijn bijvoorbeeld spreken, lezen, luisteren, rekenen.
Opleidingen gericht op sociale zelfredzaamheid
Doel van deze opleidingen is dat de deelnemers een minimaal niveau van zelfredzaamheid
halen, bijvoorbeeld op het gebied van rekenen of sociale vaardigheden.
Opleidingen NT1 (Nederlands als eerste taal)
Ruim één miljoen autochtone Nederlanders beheersen de Nederlandse taal onvoldoende. De
opleidingen NT1 zijn bedoeld om de taalvaardigheid van autochtone Nederlanders op een
zodanig niveau te brengen dat de deelnemer een landelijke eindtoets kan halen.
Van 2002 tot 2006 loopt de landelijke campagne Alfabetisering Autochtone Nederlanders
om het bewustzijn rondom analfabetisme te vergroten. En vooral om ervoor te zorgen dat zo
veel mogelijk mindergeletterden cursussen gaan volgen. Gemeenten moeten zorgen voor een
goed aanbod van alfabetiseringscursussen bij de ROC's.
Opleidingen NT2 (Nederlands als tweede taal)
Deze opleidingen zijn bedoeld om de taalvaardigheid van niet-Nederlanders te verbeteren.
Een NT2-opleiding kan worden afgesloten met een staatsexamen.
Volwasseneneducatie wordt aangeboden in de regionale opleidingencentra (ROC's), waar
ook middelbaar beroepsonderwijs wordt aangeboden. Overkoepelend orgaan van de ROC's
is de Bve Raad. De samenhang tussen het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie is
met de komst van de ROC’s versterkt. Dat was dan ook één van de doelstellingen van de
Wet Educatie en Beroepsonderwijs. De Wet Educatie Beroepsonderwijs (WEB) heeft
belangrijke veranderingen met zich meegebracht voor de educatie. Sinds 1998 heeft de
Minister van Onderwijs voor educatie de erkende Kwalificatiestructuur Educatie (KSE)
vastgesteld (CBS).
94 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004

Deze KSE maakt een onderscheid tussen zes niveaus:
KSE niveau 1:
het redzaamheidniveau: beheersing van verschillende elementaire vaardigheden voor
algemeen maatschappelijk functioneren.
Deze zijn zinvol voor mensen die weinig profijt hebben gehad van jeugdonderwijs of bij wie
de elementaire vaardigheden zijn weggezakt;
KSE niveau 2:
het drempelniveau: stelt iemand in staat de assistent-opleiding in het secundair
beroepsonderwijs te volgen;
KSE niveau 3:
het basisniveau: stelt iemand in staat de basisberoeps-opleiding in het secundair
beroepsonderwijs te volgen;
KSE niveau 4:
het start-1 niveau: komt overeen met mavo-niveau dat in het vavo bereikt kon worden. Dit
niveau geeft toegang tot de vakopleiding en de middenkaderopleiding in het secundair
beroepsonderwijs;
KSE niveau 5:
het start-2 niveau: komt overeen met havo-niveau dat in het vavo bereikt kon worden, en
geeft toegang tot het hoger beroepsonderwijs;
KSE niveau 6:
het voortgezet niveau: komt overeen met het vwo-niveau van het vavo en geeft toegang tot
het wetenschappelijk onderwijs.
Toegang tot Volwasseneneducatie
De volwasseneneducatie is toegankelijk voor iedereen boven de 18 jaar. Voor deze
leeftijdsgrens is gekozen omdat de educatie onder andere bedoeld is als een tweede kans om
een diploma te behalen. Leerlingen onder de 18 jaar moeten hun opleiding binnen het
Voortgezet Onderwijs afronden. Op deze regel bestaat een tijdelijke uitzondering (tot 1
januari 2004) voor 16- en 17-jarigen die een opleiding in het voortgezet algemeen
volwassenenonderwijs (willen) volgen. De leerling moet hiervoor ontheffing aanvragen bij
de gemeente. Deze uitzondering is gemaakt om probleemjongeren die het voortgezet
onderwijs hebben verlaten toch de kans te bieden een diploma te behalen.
(http://www.minocw.nl/bve/informatieve.html).
Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004
95

Nederlands als tweede taal
Binnen de KSE zijn ook vijf niveaus voor Nederlands als Tweede Taal (NT2) beschreven:
NT2 niveau 1:
dit is taalbeheersing op een zeer elementair niveau en levert hooguit een aanwijzing voor de
wenselijkheid van een doorstroming naar een opleiding NT2 van het tweede niveau;
NT2 niveau 2:
taalbeheersing op dit niveau betekent dat iemand zich minimaal kan redden in de
Nederlandse samenleving en in staat is de tot het volgen van een assistent-opleiding in het
secundair beroepsonderwijs;
NT2 niveau 3:
is vergelijkbaar met de eindtermen voor het staatsexamenprogramma I van NT2. Beheersing
van het Nederlands op dit niveau betekent dat iemand kan deelnemen aan een
basisberoepsopleiding in het secundair beroeps- onderwijs. Dit niveau van taalbeheersing
NT2 geldt binnen het inburgeringsbeleid als streefniveau;
NT2 niveau 4:
vergelijkbaar met de eindtermen voor het staatsexamenprogramma II van NT2. Beheersing
van Nederlands op dit niveau betekent dat iemand kan deelnemen aan een vakopleiding,
middenkader- of specialistenopleiding van het secundair beroepsonderwijs of aan het hoger
beroepsonderwijs en aan het wetenschappelijk onderwijs.
NT2 niveau 5:
het niveau waarop iemand de Nederlandse taal vloeiend en bijna accentloos beheerst.
De beoogde taalbeheersing voor een vervolgopleiding is een noodzakelijke, maar geen
voldoende voorwaarde om toegelaten te worden tot een opleiding. Er worden immers ook
andere eisen dan taalbeheersing gesteld aan de deelnemers van een vervolgopleiding, zoals
de vooropleiding of het algemene competentieniveau van de betrokkene.
96 Opleiden en leren van laaggeschoolden in Nederland, CINOP, juni 2004