von Landrat Gerd W iesmann, (Kreis Borken) - Landkreistag NRW

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Betreuungspersonal an diesen Ganztagsschulen das Land durch zusätzliche Lehrer oder durch zusätzliche Finanzmittel aufzukommen hat. Die kommunalen Spitzenverbände in Nordrhein-Westfalen haben sich in der Vergangenheit immer wieder ohne Erfolg dafür eingesetzt, dass das Land sich bei der Ganztagsbetreuung für Schüler an den im Schulfinanzgesetz festgelegten Grundsatz hält, dass es im Schulbereich für das „Betreuungspersonal” aufzukommen hat. Auch § 24 KJHG bietet keinerlei Handhabe, die Kommunen für fehlende schulische Ganztagsbetreuungsangebote kompensatorisch in die Pflicht zu nehmen und dadurch den Landeshaushalt zu ent- und die Gemeindehaushalte zu belasten. Auf diesem Hintergrund ist auch die Vereinbarung zur Ausgestaltung des § 9 Abs. 4 GTK zu sehen, die von den kommunalen Spitzenverbänden mitunterzeichnet worden ist. Sie eröffnet die Möglichkeit, bis zu 10 % der freien Kindergartenplätze im Einzelfall für die Betreuung von Schulkindern zur Verfügung zu stellen. Damit soll verhindert werden, dass freie Kapazitäten von Kindergartenplätzen ungenutzt bleiben, die deshalb entstehen, weil die Träger objektiv nicht in der Lage sind, trotz entsprechender Bemühungen ihre Kapazitäten dem Bedarf kurzfristig anzupassen. Voraussetzung für die Nutzung durch Schulkinder ist aber auch in Zukunft, dass dadurch ein in jedem Einzelfall zu prüfender Jugendhilfebedarf im Sinne des § 24 KJHG erfüllt wird. Durch die Vereinbarung sind dagegen Absichten nicht gedeckt – im Gespräch sind 52.000 Plätze –, als Kompensation für fehlende Ganztagsbetreuungsangebote im Schulbereich ohne Rücksicht auf das Vorliegen eines konkreten Jugendhilfebedarfs Kindergartenplätze zur Betreuung von Schulkindern zur Verfügung zu stellen und die notwendigen Kapazitätsanpassungen im Kindergartenbereich deshalb zu unterlassen oder zu verzögern. Nach dem Vorliegen der Ergebnisse der PISA-Studie scheint sich ein Umdenken in der Landesregierung und den Regierungsfraktionen anzudeuten. Dieses kommt auch in dem Beschluss der SPD-Landtagsfraktion vom 29. Januar 2002 zum Ausdruck. In ihm bekennt sich die Fraktion ausdrücklich zu dem Grundsatz, dass die Ganztagsbetreuung von Schulkindern Aufgabe der Schule (und damit nicht der Jugendhilfe) ist. Der Beschluss sieht außerdem den Ausbau der Grundschulen zu Ganztagsschulen vor und rückt damit vom bisherigen Ausbaustop der Ganztagsschulen ab. Außerdem sieht er eine Vorverlegung des Einschulungsalters um etwa 6 Monate vor und verlangt den Bildungsauftrag des Kindergartens in Richtung Vorschulerziehung zu ändern. Mit diesem Beschluss wird offensichtlich versucht, einige wichtige – es gibt noch zahlreiche andere – Ursachen für die durch die PISA-Studie zutage geförderten Defizite im Bildungssystem zu beseitigen. Auch wenn bisher nicht einmal in Konturen erkennbar ist, wie dieser Beschluss konkret umgesetzt werden soll, zeichnet sich schon jetzt ab, dass durch ihn auch auf die Kommunen insbesondere als Schulträger erhebliche zusätzliche Kosten zukommen werden. Dies gilt selbst dann, wenn man davon ausgeht, dass der Ausbau der Grundschulen zu Ganztagsschulen schon aus finanziellen Gründen in absehbarer Zeit nicht flächendeckend erfolgt und nur das Ziel angestrebt wird, entsprechend den Wünschen der Erziehungsberechtigten in zumutbarer Nähe ein entsprechendes Angebot aufzubauen. Die Kostenrisiken für Schulträger bei Ganztagsschulen lassen sich wie folgt beschreiben: – Es entsteht zusätzlicher Raumbedarf; ein Teil der Räume muss für die Besonderheiten von Ganztagsschulen neu errichtet oder umgebaut werden (z. B. Notwendigkeit, ein Mittagessen in der Schule anzubieten). Auch die Betriebskosten für Ganztagsschulen sind entsprechend höher (erhöhte Kosten für die Bewirtschaftung der Gebäude, für Hausmeister etc.). In diesem Zusammenhang müssen auch die Kosten des Essens in Rechnung gestellt werden. Selbst wenn man davon ausgeht, dass die Eltern nur die reinen Sachkosten für das Essen ohne sonstige laufende Kosten (Personal, Strom etc.) zu zahlen hätten, käme man bei 20 „Ganztagsschultagen” im Monat schnell auf einen Monatsbeitrag zwischen 40 und 50 €. Die Erfahrung zeigt, dass bei diesen Kosten viele Eltern das Essensangebot mit der Begründung nicht in Anspruch nehmen werden, ihr Kind könne auch noch abends warm essen. Bei vielen Ganztagsschulen gehört das gemeinsame Essen (Stichwort: soziales Lernen etc.) aber zum pädagogischen Konzept. Damit dürfte ein Druck auf die Schulträger entstehen, zumindest bei den weniger begüterten Eltern einen großen Teil der Kosten zu übernehmen. – Zusätzliche Kosten sind auch bei der Schülerbeförderung zu erwarten. Denn das bisherige Schülertransportsystem im ländlichen Raum ist sehr stark auf zwei Beförderungstermine abgestellt (Anfahrt morgens und Abfahrt in der Regel mittags). Insbesondere dann, wenn eine Schule gleichzeitig sowohl die Ganztagsbeschulung wie auch die Halbtagsbeschulung fakultativ anbietet, ist mit zusätzlichen Beförderungsterminen und Kosten zu rechnen. Kostensteigerungen sind auch wegen des Grundsatzes zu befürchten, dass die Schülerfahrkosten zur nächst gelegenen Schule vom Schulträger zu tra- Themen gen sind. Da zumindest zu Beginn des Ausbaus der Ganztagsbeschulung nicht zu erwarten ist, dass alle Grundschulen gleichzeitig ein Ganztagsangebot vorhalten, sind die nächstgelegenen Schulen mit Ganztagsangebot insbesondere im kreisangehörigen Raum teilweise vom Wohnsitz der Schüler weiter entfernt als die nächst gelegene Grundschule ohne Ganztagsangebot. – Schließlich müsste geklärt werden, inwieweit die Eltern auch für die Nachmittagsbeschulung einen Kostenbeitrag leisten sollen. Dagegen spricht u.a. die dann evtl. eintretende Ungleichbehandlung zu den bisherigen Ganztagsschulen, bei denen für die Betreuung selbst kein „Schulgeld” erhoben wird. Für eine Heranziehung der Eltern zu den Kosten der Ganztagsbeschulung sprechen dagegen Finanzierungsnotwendigkeiten. Im Rahmen des Schlüsselzuweisungssystems im nordrhein-westfälischen Finanzausgleich werden zur Berechnung des Schüleransatzes ausgewählte Ausgaben des Verwaltungshaushaltes für Schulen ermittelt. Im Jahre 1999 betrugen nach Angaben der Landesregierung die durchschnittlichen Kosten im Halbjahresunterricht je Schüler 1.497,-- DM und im Ganztagsunterricht 2.171,-- DM. Der Mehrbedarf eines Ganztagsschülers belief sich demnach auf durchschnittlich 674,-- DM. Auch die angekündigte Vorverlegung des tatsächlichen Einschulungsalters um ein halbes Jahr wird zu Mehrbelastungen beim Land und bei den kommunalen Schulträgern führen. Denn die Hälfte der Schülergeneration eines Schuljahrgangs müsste dann in den nächsten dreizehn Jahren zusätzlich beschult werden. Dabei ist gegenwärtig nicht zu prognostizieren, inwieweit durch eine derartige Maßnahme zusätzlicher Raumbedarf und sonstige zusätzliche Kosten verursacht werden und inwieweit diese zusätzlichen Belastungen zumindest teilweise dadurch abgefedert werden, dass infolge der demographischen Entwicklung die Schülerzahlen ab dem Jahre 2005 zurückgehen werden. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass die Schüler, die zukünftig ein halbes Jahre eher zur Schule gehen, bisher zum größten Teil den Kindergarten besucht haben. Im Kindergartenbereich würden deshalb in entsprechendem Umfang Kindergartenplätze abgebaut werden können. Die dadurch entstehenden Einsparungen bei den Kommunen als Träger der Jugendhilfe könnten dann ggf. zur Finanzierung der zusätzlichen Belastungen als Schulträger durch die „vorgezogene Einschulung” eingesetzt werden. Auch die Ausweitung des Bildungsauftrages des Kindergartens in Richtung Vorschulerziehung dürfte mit zusätzlichen Kosten für die 99
Themen Kommunen als Träger der Jugendhilfe entsprechend ihrem Förderanteil einhergehen. Zur Verwirklichung dieses Ziels ist eine entsprechende Nachqualifizierung des Erziehungspersonals im Kindergarten erforderlich, die vermutlich mittelfristig auch entsprechende Vergütungssteigerungen zur Folge haben wird. Schließlich wird der Ausbau des Kindergartens zur „Vorschule” fast zwingend eine gesellschaftspolitische Diskussion über die Frage auslösen, ob es unter dem Gesichtspunkt der Chancengleichheit noch vertretbar ist, von den Eltern einen Beitrag für den Besuch des Kindergartens zu verlangen. Denn wenn die Prämisse für den Ausbau des Kindergartens zur „Vorschule” richtig ist, dass die Kindergartenjahre für die Förderung von Begabungen und Fähigkeiten von Kindern außerordentlich wichtig sind, lässt es sich kaum mehr begründen, dass z.B. für den Bereich der Sekundarstufe II, in dem diese Prägephase nicht mehr in dem Umfang besteht, kein Schulgeld, für den Kindergarten aber ein Beitrag genommen wird. Das Saarland und Rheinland-Pfalz haben z.B. deshalb im letzten Jahr die Beitragspflicht für das letzte Kindergartenjahr abgeschafft; in beiden Ländern ist statt des Jugend- seit einem Jahr das Schulministerium für den Kindergartenbereich zuständig. Letzteres ist grundsätzlich sinnvoll. Zuständigkeitskonflikten und Reibungsverlusten zwischen Jugend- und Schulministerium würde damit der Boden entzogen. Falls es in Nordrhein-Westfalen zu einer entsprechenden Entwicklung kommt, wären Einnahmeausfälle auch für die Kommunen zu befürchten. Zusammenfassend ist daher festzuhalten, dass die Verwirklichung der o.g. Zielsetzungen trotz der Entlastungseffekte im Kindergartenbereich und durch die demographische Entwicklung auch langfristig für die kommunalen Haushalte mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht kostenneutral zu realisieren ist. In der Übergangszeit ist außerdem mit zusätzlichen Kosten zu rechnen, weil der Kapazitätsabbau im Kindergartenbereich und die damit verbundenen Entlastungen nicht so zeitnah realisiert werden können, dass er gleichzeitig mit den Mehrbelastungen für den Ausbau der Ganztagsbeschulung und die frühere Beschulung durch die Absenkung des Einschulungsalters eintritt. Nicht in diese Bilanz eingestellt sind dagegen gesamtgesellschaftliche positive Effekte, die sich auch positiv für die Kommunalhaushalte auswirken können (bessere Bildung der Schüler mit entsprechenden Auswirkungen für die Infrastruktur, geringere Inanspruchnahme der Kommunen für die Folgen der auch durch schlechte Schulbildung verursachten Arbeitslosigkeit etc.). Deshalb muss verlangt werden, dass sich die Umsetzung dieses Konzeptes nicht nur am pädagogisch 100 Wünschbaren, sondern auch am finanziell Machbaren orientiert, auch wenn dies Abstriche bei der Realisierung bedeutet. Für die Übergangsphase kann dies bedeuten, dass die Umsetzung der Maßnahmen zeitlich gestreckt werden muss, um die damit verbundenen Umstrukturierungsprozesse und Finanzierungsprobleme besser beherrschbar zu machen (Vorverlegung des Einschulungsalters in mehreren Schritten verteilt auf mehrere Jahre – z.B. Vorverlegung des Einschulungsalters um 2 bis 3 Monate pro Jahr). Schließlich muss mit Entschiedenheit evtl. Bestrebungen des Landes entgegengetreten werden, die im Kindergartenbereich ggf. zu erzielenden Einsparungen bei den Kommunen für den Landeshaushalt zu vereinnahmen. Abgesehen davon, dass den kommunalen Entlastungen entsprechende Einsparungen beim Land bei der Kindergartenförderung gegenüberstehen, werden die bei den kommunalen Trägern der Jugendhilfe freiwerdenden Mittel dringend benötigt, um die zusätzlichen Finanzlasten durch den Ausbau der Ganztagsschulen etc. zu schultern. Das sich gegenwärtig abzeichnende Konzept der Regierungsfraktionen läuft darauf hinaus, die jetzt durch PISA sichtbar gewordenen Defizite u.a. durch einen Ausbau der Vorschulerziehung, eine Vorverlegung des Einschulungsalters und einen Ausbau der Ganztagsbeschulung in den Griff zu bekommen. Es ist sinnvoll, alternative Konzepte zur Lösung der Probleme zu prüfen. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass in den 70er Jahren des letzten Jahrhunderts eine ähnliche Diskussion stattgefunden hatte. Die Defizite des Schulsystems, die heute durch PISA erneut in das Bewusstsein gerückt worden sind, wurden schon vor 30 Jahren festgestellt. Auch damals wurden dieselben Antworten wie heute vorgeschlagen (frühere Beschulung der Kinder durch Ausbau des Kindergartens als Bildungseinrichtung und Ausbau der Ganztagsbeschulung.). Schon damals standen der Realisierung dieser Vorschläge u.a. finanzielle Engpässe der öffentlichen Haushalte entgegen (Stichwort: erste Ölkrise 1974 etc.). Als Kompromiss hat dann 1975 der Bildungsrat vorgeschlagen, das Einschulungsalter um ein Jahr vorzuverlegen und trotzdem weiterhin 13 Schuljahre bis zum Abitur vorzusehen. Mit diesem Vorschlag wollte der Bildungsrat u.a. die Finanzierungsprobleme abmildern. Denn durch den Vorschlag würde die öffentliche Förderung für ein „Kindergartenjahr” frei. Gleichzeitig würde er dem Ziel gerecht, die Kinder ein Jahr eher zu beschulen, um die besondere „Prägephase” dieses Lebensalters für die Förderung von Begabungen besser zu nutzen. Hinzu kam, dass die Jugendlichen ein Jahr eher als bisher ihr Abitur machen und/oder in das Berufsleben eintre- ten würden. Die Problematik, der u.a. mit der Forderung nach einem Abitur nach 12 Jahren Schulzeit Rechnung getragen werden soll, wäre damit zu einem erheblichen Teil entschärft. Schließlich würden die Abstimmungsprobleme zwischen den pädagogischen Inhalten einer im Kindergartenbereich angesiedelten Vorschule und der normalen Schule erheblich reduziert, da die Schule für das letzte Kindergartenjahr zuständig ist. Auch aus kommunaler Sicht hätte ein solcher Vorschlag den Vorteil, dass zumindest für das letzte „Kindergartenjahr” die Frage zugunsten der Kommunen eindeutig geklärt wäre, wer für die Beschulung der Kinder diesen Lebensalters finanziell aufkommen muss. Zudem würde die schwierige Diskussion vermieden werden können, ob der Besuch des Kindergartens im letzten Jahr vor der Einschulung beitragsfrei sein muss. Pädagogisch setzt dieser Vorschlag selbstverständlich voraus, dass die in der Schule zu vermittelnden Inhalte darauf abgestimmt werden, dass die Kinder schon ein Jahr früher in die Schule gehen. Da eine pädagogische Neubestimmung der Bildungsinhalte in der Schule nach PISA ohnehin geboten ist, wäre damit aber kein nennenswerter zusätzlicher Aufwand verbunden. Die Übergangsprobleme, die mit der Vorverlegung des Einschulungsalters verbunden sind, würden sich allerdings schwieriger gestalten. Denn die im Kindergartenbereich abzubauenden Überkapazitäten würden größer und die Anzahl der Schüler, die übergangsweise zusätzlich zu beschulen wäre, würde stärker wachsen. Trotzdem stellt sich die Frage, ob diese Übergangsprobleme in Kauf genommen werden sollten, um die Voraussetzungen für ein langfristig tragfähigeres Konzept zu schaffen. Ob und inwieweit man solche Alternativen in die Diskussion einführt, muss mit den anderen beiden kommunalen Spitzenverbänden und in den Fachausschüssen der Verbände erörtert werden. Es macht jedenfalls keinen Sinn, dass der LKT NW ein derartiges Konzept allein einfordert. Gerade angesichts der Gefahr, dass das Land die anstehende Umstrukturierung auch zu einer Verlagerung von Kosten auf die kommunalen Gebietskörperschaften nutzen könnte, macht ein möglichst geschlossenes Vorgehen der kommunalen Spitzenverbände notwendig. Deshalb ist es wünschenswert, solche Alternativvorschläge zunächst mit den anderen beiden kommunalen Spitzenverbänden und in den Fachausschüssen der kommunalen Spitzenverbände zu erörtern, um konsensual zu entscheiden, ob sie in die Diskussion eingeführt werden sollen. EILDIENST LKT NW Nr. 3/März 2002 – 40 10-33 –
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