von Landrat Gerd W iesmann, (Kreis Borken) - Landkreistag NRW

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gen des LEPro und des LEP erhebliche Wechselwirkungen und Verschränkungen bestehen. Vor diesem Hintergrund erscheint es sinnvoll, beide Regelwerke zusammenzufassen und hieraus einen neuen LEP NRW zu entwickeln. Ein solches Verfahren hätte zunächst den Vorteil, dass alle Zielfestlegungen der Landesplanung in einem Werk zu finden wären und hier neu geordnet und systematisiert werden können. Dies würde die Übersichtlichkeit und damit auch die Durchsetzungskraft der Ziele der Raumordnung und Landesplanung in Nordrhein-Westfalen erhöhen. Darüber hinaus böte eine solche Zusammenfassung auch die Chance, die inhaltliche Dichte der Zielaussagen zu überdenken und sie auf die wirklich notwendigen und für die Steuerung der Landesentwicklung aus Sicht des gesamten Landes NRW notwendigen Aspekte zurückzuführen. Mit einer Zusammenführung von LEPro und LEP können deshalb auch Vorteile in Richtung auf eine stärkere Dezentralisierung der Landesplanung verbunden sein, ja mehr als das: Ohne eine grundlegende inhaltliche Entschlackung der Aussagen von LEPro und LEP werden die Bemühungen um eine Dezentralisierung der Landesplanung Stückwerk bleiben. Denn wenn es bei der bisherigen Dichte der Ziele der Raumordnung und Landesplanung in LEPro und LEP verbleibt, bleiben für wirkliche Dezentralisierungsbemühungen, die nicht nur am Verfahren, sondern auch inhaltlich ansetzen, nur relativ geringe Spielräume. Bemühungen um eine Dezentralisierung der Landesplanung setzen damit zwar nicht notwendig eine Zusammenführung von LEPro und LEP voraus. Ein solches Verfahren wäre jedoch eine wichtige Grundbedingung dafür, dass eine wirkliche Dezentralisierung auch stattfindet, denn es erscheint kaum vorstellbar, beide Regelwerke zusammenzuführen, ohne zugleich auch die Frage zu stellen, ob nicht die inhaltliche Dichte zugunsten von mehr Spielräumen in den Regionen und vor Ort verlagert werden kann. 3.2.2 Inhaltliche Entfrachtung von LEPro und LEP Wie erwähnt, können wirkliche Dezentralisierungschancen nur dann bestehen, wenn nicht nur das Verfahren der Gebietsentwicklungsplanung optimiert wird, sondern zugleich auch durch Zurücknahme detaillierter Ziele und Grundsätze der Landesplanung Handlungsspielräume der Regionalräte für die Gebietsentwicklungsplanung erweitert werden. Dazu kommen folgende Bereiche in Betracht: – Der Zentrale-Orte-Ansatz und Aussagen zu Entwicklungsschwerpunkten und Entwicklungsachsen sollten darauf hin überdacht werden, ob sie in ihrer inhaltlichen Dichte heute noch notwendig sind und den tatsächlichen Entwicklungschancen und Gegebenheiten in Nordrhein-Westfalen wirklich Rechnung tragen. Wie eingangs herausgestellt, geht die Entwicklungsdynamik insbesondere der eher ländlichen Räume in Nordrhein-Westfalen mit den Aussagen von LEPro und LEP nicht immer konform, sondern im Gegenteil: Entwicklung findet gerade dort statt, wo sie nach den inhaltlichen Aussagen der Landesplanung eigentlich nicht unbedingt gegeben sein sollte. Vor diesem Hintergrund ist darauf hinzuwirken, die inhaltlichen Aussagen, die sich aus dem Zentralen-Orte-Ansatz und dem Konzept der Entwicklungsachsen ergibt, auf die wirklich notwendigen Fragestellungen zu reduzieren. Dabei ist allerdings zugleich auch dem Umstand Rechnung zu tragen, dass viele der Zentren in Nordrhein-Westfalen und hier insbesondere viele Ruhrgebietsstädte über Bevölkerungs- und Gewerbeverluste zu klagen haben. Dies rechtfertigt freilich nicht, es inhaltlich bei den bisherigen Aussagen zum Zentrale-Orte-Ansatz und den Entwicklungsachsen zu belassen. Denn in der Realität finden diese Aussagen, was die Siedlungs- und Wirtschaftentwicklung angeht, gerade keine Entsprechung. – Wichtig erscheint weiter, in der Landesplanung Aussagen zu den heute aktuellen Entwicklungen zu treffen. Dazu gehören die Themen großflächiger Einzelhandelsbetriebe, Factory-Outlet- Center, zukunftsträchtige Infrastrukturentwicklungen, Verknüpfungen von Verkehrs- und Siedlungsinfrastrukturentwicklungen, um nur einige Beispiele zu nennen. In diesem Zusammenhang ist es auch notwendig, verdichtetere Aussagen zum Thema Europäische Vernetzungen zu treffen und hier vor allem die internationalen Verkehrsverknüpfungen sowie grenzüberschreitende Planungen von Gewerbe- und Industriegebieten näher zu gestalten. Dabei erscheint eines allerdings wichtig: Die inhaltlichen Aussagen zu den vorgenannten Themen dürfen nicht so stringent sein, dass für planerische Entscheidungen vor Ort nur noch wenig Spielraum verbleibt. Vielmehr kommt es darauf an, auf der Landesebene Aussagen zu den vorgenannten Themen zu formulieren, die die Spielräume der Gebietsentwicklungsplanung wahren und insbesondere Entscheidungen über Realisierungsmöglichkeiten für ein bestimmtes Projekt nicht vollständig vorwegnehmen. Themen – Richtig wäre es darüber hinaus, alle Ziele der Raumordnung und Landesplanung, die im LEPro und LEP festgesetzt sind, darauf hin zu überprüfen, ob sie wirklich aus Landessicht notwendig sind und sie mit dem Ziel zu überarbeiten, detailscharfe Regelungen nur dort zu treffen, wo • hierzu eine rechtliche Notwendigkeit besteht oder • gewichtige Landesinteressen dies gebieten. Ziele können so in Grundsätze umgewandelt und damit von einer rechtlich bindenden Vorgabe überall dort auf eine Abwägungsrelevanz für die Gebietsentwicklungsplanung zurückgeführt werden, wo eine Bindung nachfolgender Planungsebenen nicht notwendig ist. 3.3 Flächenentwicklung Der Flächenverbrauch in der Bundesrepublik ist nach wie vor sehr groß. Angesichts eines Flächenverbrauchs von durchschnittlich 123 ha/pro Tag in der Bundesrepublik und immer noch 14,7 ha in Nordrhein- Westfalen 28 kommt Raumordnung und Landesplanung und hier insbesondere auch der Gebietsentwicklungsplanung für die Steuerung des Freiflächenverbrauchs eine besonders wichtige Funktion zu; diese Ebene ist die zentrale Ebene für die Steuerung des Verbrauchs von Fläche, da nachfolgen Planungsebenen und hier insbesondere die Flächennutzungs- und Bebauungsplanung nur die Spielräume ausnutzen können, die ihnen im Hinblick auf die Gewerbeflächen- und Siedlungsentwicklung durch die Gebietsentwicklungsplanung gelassen werden 29 . Zentraler Inhalt von Raumordnung und Landesplanung und insbesondere auch der Gebietsentwicklungsplanung muss deshalb nach wie vor das Thema Freiflächenverbrauch und Steuerung der Gewerbeflächen- und Siedlungsentwicklung sein. Nach dem Inhalt des Landesplanungsberichts 2001 sieht das Land Nordrhein- Westfalen folgende Maßnahmen für die Steuerung der Siedlungsentwicklung vor: Das grundlegende Verhältnis zwischen Siedlungsraum und Freiraum soll nach Möglichkeit in Zukunft in Nordrhein-Westfalen konstant bleiben. Im Vordergrund einer landesplanerischen Entwicklungsstrategie für die Siedlungsbereiche sollen dabei folgende Aspekte stehen 30 : – Funktionsmischung, insbesondere von Wohnen und Gewerbe, 28 Dazu Schink, ZfBR 1995, 181 f.; d e r s., in: Spannowsky/Mitschang, Nachhaltige städtebauliche Entwicklung, 2000, S. 81, 89 ff. 29 Vgl. Landesplanungsbericht 2001, S. 62 f. 30 Dazu Landesplanungsbericht 2001, S. 66. 117
Themen – Entwicklung von Modellen zur mehrfachen Raumnutzung, – Mobilisierung von Recyclingflächen für Wohnen und Gewerbe, – Qualitative Verbesserung des Flächenangebots und der Flächennutzung, – Entwicklung von Freiraumfunktionen, vor allem zum Ausgleich von Freirauminanspruchnahme für überörtliche, interkommunale Gewerbegebiete an leistungsfähigen Verkehrswegen und zum Erhalt sowie zur Entwicklung der Vitalität von Stadtzentren, – Eigenheimbau in den Kernstädten des Metropolraums Rhein/Ruhr. Die Ausweisung zusätzlicher Siedlungsbereiche in den Gebietsentwicklungsplänen soll vermieden werden. Das soll insbesondere auch für Bereiche für gewerbliche und industrielle Nutzungen gelten, die den örtlichen Bedarf bedienen sollen. Nur soweit im Einzelfall für begründeten lokalen Bedarf Änderungen der Siedlungsbereiche unabdingbar notwendig sind, soll die Verträglichkeit der Verschiebung von Siedlungsgrenzen im Rahmen der Anpassung der Flächennutzungspläne an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung geklärt werden. Weiter soll der Träger der Regionalplanung ermächtigt werden, im Einzelfall Grenzen für Siedlungsbereiche festzulegen, die nicht – auch nicht im Rahmen der Anpassung der Flächennutzungsplanung an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung – überschritten werden dürfen. Angestrebt wird 31 angesichts der in den derzeit raumordnerisch ausgewiesenen Siedlungsbereichen enthaltenen Entwicklungsspielräume, den Umfang der Siedlungsbereiche auf dem derzeitigen Niveau zu stabilisieren und notwendige räumliche Anpassungen vor allem im Rahmen des Flächentausches vorzunehmen. Es sei, so der Landesplanungsbericht, „erforderlich, dass wir uns in den bestehenden Siedlungsstrukturen einrichten und die landes- und Regionalplanerischen Anstrengungen proportioniert auf die Erhaltung und Verbesserung der Qualität von Siedlungen und Freiräumen konzentrieren”. An diesen Aussagen ist sicherlich eines richtig: Angesichts des immer noch hohen Freiflächenverbrauchs ist es notwendig, den Freiflächenverbrauch zu begrenzen und ihn so zu steuern, dass eine weitere Inanspruchnahme von Freiflächen nach Möglichkeit unterbleibt. Fraglich ist allerdings, ob das Konzept, so wie es im Landesplanungsbericht 2001 für die Fortentwicklung der Landesplanung und der Gebietsentwicklungsplanung vorgesehen ist, wirklich den Anforderungen in Nordrhein-Westfalen Genüge tut. Zunächst fällt auf, dass die vorgesehe- 31 So Landesplanungsbericht 2001, S. 57. 118 nen Restriktionen für die Freiraumentwicklung nicht größere Spielräume für die Gebietsentwicklungsplanung und auch die örtlichen Akteure eröffnen, sondern im Gegenteil: Die Fesseln, die bislang durch das Freiraumkonzept des Landes Nordrhein- Westfalen den Regionalräten und die hieraus entwickelte Gebietsentwicklungsplanung den Akteuren vor Ort auferlegt sind, werden noch weiter angezogen. Wirkliche Spielräume in der Gebietsentwicklungsplanung werden kaum eröffnet. Insbesondere die Festlegung der Siedlungsentwicklung auf den heute schon hierfür in Anspruch genommenen Raum eröffnet keine neuen planerischen Spielräume für die Gebietsentwicklungsplanung sowie die Planungen vor Ort. Dies gilt ungeachtet dessen, dass bei begründeten lokalem Bedarf Veränderungen der Siedlungsbereiche, so sie unabdingbar notwendig sind, zulässig sein sollen. Denn hierbei geht es nur um eng begrenzte Ausnahmetatbestände, die zudem nicht über die Gebietsentwicklungsplanung, sondern über das Instrument der Anpassung bewältigt werden sollen. Dies bedeutet zugleich auch, dass größere planerische Spielräume gerade nicht eröffnet sind, denn Anpassung kann nur im Rahmen der vorgegebenen Planungsziele, nicht aber in grundsätzlicher Abweichung hiervon erfolgen. Schon wegen der eng begrenzten und eigentlich keinen Raum für planerische Entwicklung lassenden Spielräume ist das Konzept des Landes Nordrhein-Westfalen zur nachhaltigen Entwicklung von Siedlungsbereichen abzulehnen. Darüber hinaus wird es auch den tatsächlichen Entwicklungen in Nordrhein-Westfalen wenig gerecht. Es beschränkt die Gemeinden darauf, Siedlungsentwicklungen entweder im Innenbereich zu verfolgen oder die schon jetzt im GEP vorhandenen Spielräume zu nutzen. Damit kann sicherlich die in den Metropolregionen des Landes Nordrhein-Westfalen und hier insbesondere im Ruhrgebiet angestrebte Siedlungsentwicklung der eine Verknappung zu Lasten des hierfür in den Ballungsrandzonen und ländlichen Räumen zur Verfügung stehenden Raumes gesteuert werden. Eine solche Steuerungswirkung mag man als landespolitisch notwendig ansehen, sie geht jedoch an der in Nordrhein-Westfalen feststellbaren tatsächlichen Entwicklung vorbei. Wie eingangs herausgestellt, findet Siedlungsund Gewerbeentwicklung gerade nicht in den Ballungszentren, sondern den Ballungsrandzonen und ländlichen Räumen statt. Diese Entwicklung muss Raumordnung und Landesplanung auch aufgreifen; sie darf sie nicht vernachlässigen oder zugunsten von anderen gewünschten Entwicklungen ignorieren. Dies jedoch geschieht, wenn Siedlungsentwicklung ausschließlich in die Metropolregionen gelenkt wird und neue Spielräume in den ländlichen Bereichen nicht eröffnet werden können. Gerade dies beinhaltet das neue Konzept der nachhaltigen Entwicklung von Siedlungsbereichen, wie es der Landesplanungsbericht 2001 vorsieht: Eine Innenentwicklung ist in den Ballungsrandzonen und in den ländlichen Räumen häufig schon deshalb nicht möglich, weil Bereiche für eine Innenentwicklung nicht zur Verfügung stehen. Insbesondere Industriebrachen größeren Umfangs, die sich auch für eine Wohnflächenentwicklung eignen, sind hier in der Regel nicht vorhanden, nicht entwickel- oder nicht verfügbar. Weitere Flächen für Siedlungsentwicklung werden oft nicht zur Verfügung stehen. Entwicklungschancen werden damit gerade dort durch das neue Konzept abgeschnitten, wo eine Entwicklung faktisch stattfindet. Damit aber wird das Ziel der nachhaltigen Entwicklung von Siedlungsbereichen, so wie es im Landesplanungsbericht 2001 angelegt ist, den Anforderungen an die Raumentwicklung in Nordrhein-Westfalen keineswegs gerecht. Will man das Ziel, den Freiflächenverbrauch zu stoppen, zugleich aber Entwicklungen nach dem tatsächlichen Bedarf dort zu ermöglichen und die Siedlungs- und Wirtschaftsdynamik nicht zu bremsen, bietet es sich an, vom bisherigen stringenten Konzept der Zuweisung von Flächen für die Siedlungsentwicklung für einzelne Gemeinden abzugehen zugunsten eines Flächenpools, über dessen Nutzung in der Gebietsentwicklungsplanung entschieden werden kann: Für Gemeinden oder Regionen könnte im Gebietsentwicklungsplan eine Flächenobergrenze für die Siedlungsentwicklung festgelegt werden, ohne dass zugleich darüber entschieden wird, in welchem Teilbereich diese Flächen tatsächlich genutzt werden können. Auf diese Weise wäre es eher als über eine stringente Begrenzung des Flächenverbrauchs möglich, die Entwicklungschancen auch dort zu wahren, wo Entwicklung tatsächlich stattfindet und zugleich auch das Ziel einer verstärkten Siedlungsentwicklung in den Metropolregionen zu steuern. Hierbei ist zudem zu berücksichtigen, dass die Siedlungsentwicklung in den Metropolregionen nicht zuletzt auch deshalb nicht vorangekommen ist, weil hier attraktive und den Bedürfnissen nach individuellem und bezahlbarem Wohnen Rechnung tragende Siedlungsflächen von den Gemeinden häufig in nicht ausreichendem Umfang ausgewiesen wurden mit der Folge, dass die Bevölkerung ins Umland abgewandert ist. An einer solchen Planungspolitik ändert eine Festschreibung auf die Innenentwicklung und den Status quo der derzeitigen Siedlungsentwicklung nichts. Hierzu bedarf es eines Umdenkens in den einzelnen Kommu-
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