von Landrat Gerd W iesmann, (Kreis Borken) - Landkreistag NRW

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2.4 Verfahrenshemmnisse Gemäß § 16 Abs. 1 LPlG bedarf der Gebietsentwicklungsplan der Genehmigung der Landesplanungsbehörde, die über die Genehmigung im Einvernehmen mit den fachlich zuständigen Landesministerien entscheidet. Die Genehmigung von Gebietsentwicklungsplänen ist dabei nicht an eine Fristsetzung gebunden; etwas anderes gilt nur für Änderungen von Gebietsentwicklungsplänen gemäß § 15 Abs. 4 LPlG. Hier beträgt die Genehmigungsfrist sechs Monate. Eine Genehmigungsfiktion für den Fall des Verstreichens dieser Frist enthält § 16 Abs. 1 LPlG nicht. Vielmehr ist – im Gegenteil – eine Fristverlängerung mit – jedenfalls nach dem Wortlaut des Gesetzes – keinem bestimmten Endzeitpunkt für den Fall vorgesehen, dass die Landesplanungsbehörde dem Bezirksplanungsrat die Gründe der Nichteinhaltung der Frist vor deren Ablauf mitteilt (vgl. § 16 Abs. 1 Satz 3 LPlG). In der Praxis führt diese Regelung zu nicht unerheblichen Verzögerungen des Planungsverfahrens. So sind z. B. bis zur Genehmigung des Gebietsentwicklungsplanes Düsseldorf 14 Monate vergangen. Auch in anderen Fällen hat die Landesplanungsbehörde erhebliche Zeiträume für die Genehmigung benötigt. Schon dies kann nicht unerhebliche Probleme bei der Realisierung von Vorhaben zur Folge haben: Bauleitpläne, die nicht selten im Parallelverfahren mit der Aufstellung oder Änderung von Gebietsentwicklungsplänen aufgestellt werden, unterliegen dem Anpassungsgebot des § 20 LPlG bzw. § 1 Abs. 4 BauGB. Sie dürfen deshalb nicht in Kraft treten, ehe eine Änderung des Gebietsentwicklungsplanes rechtsgültig erfolgt ist. Die Genehmigung von Vorhaben und hier insbesondere von strukturpolitisch bedeutsamen Großprojekten kann deshalb in der Tendenz durch die Verfahrensvorschrift des § 16 Abs. 1 LPlG erheblich verzögert werden. In Einzelfällen kann dies zum Scheitern von Projekten führen. Mit dem Genehmigungsverfahren des § 16 Abs. 1 LPlG ist aber noch eine weitere Problematik verbunden: Die Maßstäbe für die Erteilung der Genehmigung sind in § 16 Abs. 1 LPlG nicht benannt. Nach ganz überwiegender Auffassung reicht die Befugnis der Landesplanungsbehörde über eine reine Rechtskontrolle nicht hinaus; die Plankontrolle beschränkt sich auf die Übereinstimmung der Gebietsentwicklungspläne mit vorhandenen Zielen der Raumordnung und Landesplanung und gesetzlichen bundes- und landesrechtlicher Grundsätzen und allgemeinen Zielen 18 . In der Praxis wird an diesem Grundsatz – jedenfalls aus Sicht der Bezirksplanungsräte – nicht immer festgehalten. Das Genehmigungs- verfahren dient auch dazu, fachpolitische Entscheidungen unabhängig von ihrer Verankerung in Zielen der Raumordnung und Landesplanung durchzusetzen. Die Bindung der Genehmigungsentscheidung an das Einvernehmen der fachlich zuständigen Landesministerien trägt hierzu sicherlich auch nicht unerheblich bei. 2.5 Neue Problemlagen In der jüngsten Vergangenheit sind einige Probleme aufgetreten, die landesplanerisch noch nicht – oder nicht in ausreichender Weise – gelöst zu sein scheinen. Zu nennen sind in diesem Zusammenhang z. B. Windenergieanlagen. In Nordrhein-Westfalen sind bislang lediglich im Gebietsentwicklungsplan Münster Vorrangzonen für Windenergieanlagen ausgewiesen worden. Die anderen Gebietsentwicklungspläne haben diese Problematik noch nicht aufgegriffen, so dass eine Steuerungsfunktion der Gebietsentwicklungspläne für diese Problematik in den meisten Teilräumen Nordrhein- Westfalens nicht gegeben ist. Ähnliches lässt sich über die Entwicklung für Factory- Outlet-Center sagen. Raumordnerisches Instrumentarium, das in den Gebietsentwicklungsplänen seinen Niederschlag gefunden hätte, gibt es bislang nicht in ausreichendem Umfang. Auch Probleme, die grenzüberschreitende kommunale Planungen aufwerfen, sind allenfalls rudimentär im Landesplanungsrecht abgearbeitet. Spezielle Aussagen zu den genannten Problemen fehlen sowohl im Landesplanungsrecht als auch in den Gebietsentwicklungsplänen. Zur Verbesserung der Steuerungsfunktion von Raumordnung und Landesplanung wären Zielfestlegungen in den vorgenannten Bereichen indessen mindestens sinnvoll. 2.6 Abschichtungswirkung von Raumordnung und Landesplanung Eine wichtige Funktion des gestuften Planungssystems in der Bundesrepublik Deutschland besteht in der Abschichtungswirkung höherstufiger Pläne zugunsten nachfolgender Stufen. Angesichts der Komplexität von Planungsprozessen ist das deutsche Planungssystem dadurch gekennzeichnet, dass die Komplexität von Planungen und Vorhaben ebenenspezifisch in verschiedenen Planungsstufen abgearbeitet und bewältigt wird. Sinnvoll ist es, die Problemstellungen, die bereits auf der Ebene der Raumordnung und Landesplanung abschließend bewältigt werden können, dort auch zu lösen und nicht nachfolgenden Planungsstufen zu überlassen. Dabei kann es auch um eine Teillösung gehen, die auf nachfolgenden Planungsstufen ergänzt werden muss. Sinnvoll sind solche stufenweise Bewältigungen von Kom- Themen plexität insbesondere im Umweltbereich. Zu nennen sind in diesem Zusammenhang die Umweltverträglichkeitsprüfung und die Verträglichkeitsprüfung nach der Fauna- Flora-Habitat-Richtlinie sowie Fragestellungen, die sich aus dem naturschutzrechtlichen Vermeidungs- und Ausgleichsgebot nach der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung ergeben. So ist anerkannt, dass dem naturschutzrechtlichen Vermeidungsgebot in der Planung großflächig nur auf die Gebietsentwicklungsplanung Rechnung getragen werden, da die Flächennutzungspläne ihrerseits an die Vorgaben von Raumordnung und Landesplanung gebunden sind und bei Festlegung von Siedlungs-, Gewerbe- und Freiraumbereichen insoweit wenig Spielräume verbleibt. Noch mehr gilt dies für die Bebauungsplanung: Das naturschutzrechtliche Vermeidungsgebot kann insoweit nur auf den eigentlichen Planungsraum beschränkt bleiben. Alternativlösungen zur großmaßstäblichen Vermeidung von Eingriffen in bestimmte Landschaftsräume lassen sich auf der Ebene des Bebauungsplanes in keiner Weise verwirklichen. Die eigentliche Ebene für die Umsetzung des Vermeidungsgebotes nach der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung in Planungsprozessen ist deshalb, soll dieses Gebot auch großräumig wirken, die Ebene der Regionalplanung und damit in Nordrhein-Westfalen die Gebietsentwicklungsplanung. Ähnliche Aussagen lassen sich zur Bedeutung des Kompensationsgebotes treffen: Soll die Kompensation nicht innerhalb des Bebauungsplanungsgebietes, sondern an anderer Stelle im Gebiet der Gemeinde oder darüber hinaus erfolgen, wie es das geltende Bauplanungsrecht ermöglicht 19 , bedarf es einer Steuerung durch Raumordnung und Landesplanung, damit die Ausgleichswirkungen in die dafür geeigneten Landschaftsräume gelenkt werden können und dort ihre volle Wirksamkeit entfalten. Es ist derzeit zumindest zweifelhaft, ob die Gebietsentwicklungspläne den vorgenannten Aufgaben wirklich gerecht werden. Es erscheint sinnvoll, die Freiraumplanung darauf hin zu überdenken, ob wertvolle Landschaftsräume auch unter dem Gesichtspunkt des naturschutzrechtlichen Vermeidungsgebotes geschont wurden und die Planaussagen im Hinblick auf sinnvolle und ökologisch weiterführende Kompensationsmaßnahmen, die dem Gedanken des Biotopverbundes verpflichtet sind, zu ergänzen. 18 Zu den räumlichen Möglichkeiten der Festsetzung von Kompensationsmaßnahmen: Louis, BNatSchG, 2. Aufl. 2000, § 8 a, Rdnrn. 56 ff.; Jäde/Dirnberger/Weiß, BauGB, 2. Aufl. 1999, § 1 a, Rdnrn. 11 ff. 19 Dazu Schink, DÖV 2002, 45 ff. m. w. Nachw. 113
Themen Notwendig ist es überdies, die Problematik der Verträglichkeitsprüfung nach der FFH- RL 20 bereits auf der Ebene von Raumordnung und Landesplanung aufzugreifen und nach Möglichkeit für Planungen zu bewältigen. Wird eine hochstufige Verträglichkeitsprüfung bereits auf der Ebene von Raumordnung und Landesplanung durchgeführt, ist im Grundsätzlichen damit über die Vereinbarkeit oder nicht Vereinbarkeit eines Projektes oder Planungsverfahren mit den Schutz- und Erhaltungszielen europäischer Schutzgebiete entschieden. Die Problematik kann damit, wird sie auf der Ebene von Raumordnung und Landesplanung aufgegriffen, im Fall der Nichtvereinbarkeit bereits auf dieser Planungsstufe abschließend bewältigt werden. Im Fall der Vereinbarkeit kann von einer derartigen Prüfung eine erhebliche Entlastungswirkung für nachfolgende Planungsstufen ausgehen, da die Verträglichkeitsprüfung dann auf den nachfolgenden Stufen nicht mehr in vollem Umfang durchgeführt werden muss, sondern allenfalls noch ergänzende, sich aus größerer Detaillierungsschärfe einer Planung ergebende Prüfungen erforderlich sind. Was die Umweltverträglichkeitsprüfung angeht, sieht das derzeitige UVP-Verfahren eine Einbeziehung von Raumordnung und Landesplanung sowie der Gebietsentwicklungsplanung in die UVP-Pflichtigkeit nicht vor, sieht man einmal von bestimmten Braunkohleplänen ab, die den Status von bergbaulichen Rahmenplänen haben. Bei der Umweltverträglichkeitsprüfung gilt ähnliches wie für die vorgenannten Aspekte: Die Abschichtungswirkung, die von hochstufigen Planverfahren ausgehen kann, bleibt dann unvollkommen, wenn die Gebietsentwicklungsplanung in das System der Umweltverträglichkeitsprüfung nicht integriert ist. Insoweit ist auch – auch mit Blick auf die Plan-UVP-RL der EU, die eine Einbeziehung der Gebietsentwicklungsplanung in die Plan-UVP vorsieht 21 – das derzeitige System von Raumordnung und Landesplanung einschließlich der Gebietsentwicklungsplanung defizitär, da hiervon nach den geltenden rechtlichen Vorgaben Entlastungswirkung für nachfolgende Planungsebenen in der UVP nicht ausgehen kann. 3. Wege zum Ziel der Dezentralisation Eine Dezentralisation in der Landesplanung ist sinnvoll, um hierdurch die Entschei- 20 Vgl. dazu nur Spannowsky, UPR 2000, 201, 204. 21 So zur Gestaltung des Anzeigeverfahrens in § 11 BauGB: Hoppe, in: Hoppe/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 1995, § 5 RN 99. 114 dungsspielräume auf der regionalen Ebene zu stärken. Darin besteht nach Einführung der Regionalräte mit ihren gegenüber den Aufgaben der Bezirksplanungsräte stark ausgeweiteten Kompetenzen ein erhebliches Interesse, sollen die Regionalräte ihre Aufgabe der integrierten Strukturentwicklung in den Regierungsbezirken wirklich vollinhaltlich wahrnehmen können. Bleibt es bei der bisherigen Systematik und der Aufgabenabschichtung zwischen Raumordnung und Landesplanung einerseits und Gebietsentwicklungsplanung andererseits, erscheint es zweifelhaft, ob die Regionalräte von ihrer Gestaltungskompetenz für die Region wirklich in vollem Umfang Gebrauch machen können. Schon deshalb ist es sinnvoll, Raumordnung und Landesplanung stärker als in der Vergangenheit zu dezentralisieren. Vorteile bietet eine Dezentralisation auch für eine verstärkte Geltungskraft des Gegenstromprinzips, denn je größer die Spielräume auf der regionalen Ebene sind, um so eher ist es möglich, Anregungen, die von den Akteuren vor Ort in den Regionalrat eingebracht werden, aufzugreifen und zu realisieren. Eine Vernetzung der Planungsebenen und eine zielgenauere Regionalplanung, die die Probleme vor Ort wirklich aufgreift und ihren Anspruch auf großräumige Lenkung von Entwicklungsprozessen gerecht wird, ist um so eher gewährleistet, je größer die Spielräume auf der regionalen Ebene sind. Mit einer Dezentralisation können weitere Vorteile zugunsten der kommunalen Gebietskörperschaften einhergehen: Je größer die Spielräume des Regionalrates in der Gebietsentwicklungsplanung sind, um so eher ist gewährleistet, dass den Kommunen vor Ort ausreichende Planungsspielräume erhalten bleiben. Sind die Spielräume bei der Gebietsentwicklungsplanung nur gering, besteht tendenziell die Erwartung, dass diese auch in vollen Umfang ausgeschöpft werden, weil es ja nicht viel zu entscheiden gibt. Je weiter diese Spielräume sind, um so eher kann davon ausgegangen werden, dass der Regionalrat sich einer Selbstbeschränkung dort unterwirft, wo es genügt, die Ziele relativ grob zu umschreiben und den Gemeinden eine Ausfüllung der dann verbliebenen Freiräume zu ermöglichen. Dezentralisation in der Landesplanung kann damit eine gemessen an den Zielsetzungen von Raumordnung und Landesplanung positive Wirkung entfalten, indem sie die Möglichkeiten verbessert, auf der regionalen Ebene Sachprobleme nach den dort vorhandenen spezifischen Problemlagen und Entwicklungschancen aufzugreifen und einer planerischen Lösung zuzuführen. Die Strukturentwicklung des Landes wird so verbessert, die Spielräume für die kommunalen Gebietskörperschaften, die Entwicklung vor Ort selbst zu lenken und zu steuern, können so vergrößert werden. Für die Strukturentwicklung kann dies nur vorteilhaft sein. Eine Dezentralisation der Landesplanung setzt Änderungen in mehreren Bereichen voraus. Dazu gehören – das Planungsverfahren, – die Planungssystematik und – die Planinhalte. 3.1 Planungsverfahren 3.1.1 Anzeige- statt Genehmigungsverfahren Die Verfahrensverzögerungen einerseits und die mit dem Genehmigungsverfahren verbundene Tendenz der Landesplanungsbehörde jenseits einer Rechtskontrolle in die Planinhalte hinein zu regieren, können durch eine Ersetzung des Genehmigungsverfahrens durch ein Anzeigeverfahren bewältigt werden. Vorbild könnte insoweit das Anzeigeverfahren nach § 11 Abs. 1 Satz 1, 2. HS BauGB a. F. sein. Nach dieser Regelung waren Bebauungspläne, die aus dem Flächennutzungsplan entwickelt waren, der höheren Verwaltungsbehörde nach Satzungsbeschluss durch die Gemeinde anzuzeigen. Äußerte sich die höhere Verwaltungsbehörde innerhalb einer Frist von drei Monaten nicht, konnte die Gemeinde den Bebauungsplan in Kraft setzen. Nach Ablauf der Frist konnte die höhere Verwaltungsbehörde erklären, dass sie keine Verletzung konkreter Vorschriften geltend machen werde. Hatte die höhere Verwaltungsbehörde innerhalb der Dreimonatsfrist Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit, konnte sie etwaige Rechtsverstöße geltend machen mit der Folge, dass die Gemeinde den Plan nicht durch Veröffentlichung in Kraft setzen konnte. Durch dieses Verfahren sollte der Planungshoheit der Gemeinden Rechnung getragen und die Kontrolle auf eine reine Rechtmäßigkeitsaufsicht zurückgeführt werden. Daneben sollte ein erheblicher Beschleunigungseffekt bewirkt werden, da innerhalb von drei Monaten grundsätzlich über die Rechtskraft eines Bebauungsplanes entschieden werden sollte. Es bietet sich an, ein solches Verfahren auch für die Gebietsentwicklungsplanung vorzusehen. Für die Einführung eines solchen Verfahrens spricht zunächst die Rechtsähnlichkeit zwischen der Bauleitplanung und der Gebietsentwicklungsplanung: Hier wie dort geht es darum, den Plan einer Rechtmäßigkeitskontrolle zu unterwerfen und dabei zugleich die Planungsautonomie der planenden Ebene zu wahren. Dabei sind die Prüfungsmaßstäbe für die Rechtskontrolle im wesentlichen
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