von Landrat Gerd W iesmann, (Kreis Borken) - Landkreistag NRW

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Jahren erheblich ansteigen. Aufgrund von Berechnungen der Landschaftsverbände ist davon auszugehen, dass im Jahre 2005 allein für die Betreuung und Förderung in stationären Einrichtungen landesweit insgesamt weitere etwa 500 Mio. Euro aufzubringen sind. Dies sind Dimensionen, die die kommunale Familie alleine nicht aufbringen können wird, zumal bis zum Jahr 2010 weitere überproportionale Kostensteigerungen zu prognostizieren sind. Während 1997 noch rund 32.000 Menschen in den Wohneinrichtungen lebten, waren es Ende 2000 bereits fast 38.000 Menschen. Die Landschaftsverbände rechnen mit einer jährlichen Steigerung von insgesamt rund 1.900 Personen (LVR- Gebiet: 1.100; LWL-Gebiet: rund 750 pro Jahr). Bis zum Jahr 2005 würden danach mehr als 47.000 Menschen Eingliederungshilfe in Wohneinrichtungen benötigen (vgl. Grafik 2). Bei den damit verbundenen Kostensteigerungen ist der vermehrte Aufwand für die aufgrund der laufend steigenden Lebenserwartung älteren und zunehmend auch schwerst- und mehrfachbehinderten Personen nicht berücksichtigt. Während die Kosten für die Betreuung von Menschen mit Behinderungen in Wohneinrichtungen im Jahre 1997 bei 1,02 Mrd. Euro lagen, summierten sie sich im Jahre 2000 bereits auf 1,28 Mrd. Euro und werden im Jahre 2005 von den Landschaftsverbänden mit rund 1,8 Mrd. DM veranschlagt. In den zurückliegenden Jahren haben die Landschaftsverbände große Anstrengungen unternommen, die vorhandenen Wohnheimplätze in größeren Einrichtun- gen entsprechend der Maxime des Normalitätsprinzips für Menschen mit Behinderungen in kleinere Wohngruppen umzustrukturieren. Neue Einrichtungen wurden als kleinere Wohneinheiten oder Außenwohngruppen, teilweise sogar mit Einzelwohnungen konzipiert; etwa 660 sog. Außenwohngruppen sind zwischenzeitlich landesweit etabliert worden. Die Zielgruppen der Wohneinrichtungen sind hauptsächlich – ca. 70 % – Personen mit geistigen oder schwerstmehrfachen Behinderungen, hinzu kommen Menschen mit psychischen Behinderungen – etwa 21 % –, körperlichen Behinderungen – ca. 3 % – und Suchterkrankungen – ca. 5 % –. II. Ambulant betreute Wohnformen Mit zunehmender Tendenz, vor allem aber in den letzten Jahren sind eine Reihe ambulanter Angebotsformen für Menschen mit Behinderungen geschaffen worden wie Beratungsstellen, Freizeit- und Kontaktmöglichkeiten, mobile Hilfsdienste und insbesondere betreute Wohnformen. Dies besagt, dass ambulante Hilfen für das Leben in der eigenen Wohnung oder der Wohngemeinschaft zur Verfügung stehen. Je nach individuellem Bedarf kommt das benötigte Betreuungspersonal in der Regel mehrfach in der Woche, um die zu betreuenden Menschen in den verschiedensten Lebensbereichen zu unterstützen. Der zeitliche Umfang und die Betreuungsinhalte werden in einem Hilfeplanverfahren festgelegt, an dem der Betroffene selbst sowie alle Fachdienste und Kostenträger zu Grafik 2 Themen beteiligen sind. Dabei handelt es sich etwa um Haushaltshilfen, therapeutische oder beratende Gespräche, Hilfen im Umgang mit Behörden, Unterstützung im Freizeitbereich, Regelung materieller und beruflicher Probleme oder sog. Krisenintervention. Das Betreute Wohnen orientiert sich weitgehend an den Lebensformen in der Gesellschaft. Die Menschen mit Behinderungen führen ein eigenverantwortliches Leben und bestimmten ihren Tagesablauf selbst. Kontakte und soziale Beziehungen zu Angehörigen, Freunden, Nachbarn oder Vereinen bleiben durch die räumliche Nähe zum Wohnort erhalten bzw. können sich leichter entwickeln. Mit dem Ausbau ambulant betreuter Wohnformen wurde nicht zuletzt dem Umstand Rechnung getragen, dass diese nicht – wie zunächst auch in der fachlichen Diskussion angenommen – Übergangslösungen für die Betroffenen sind, sondern sich zunehmend zu Eigenverantwortung stärkenden Dauerhilfen über Jahrzehnte etablieren. Die Relation von rund 42.000 stationären Wohnheimplätzen und den derzeit etwa 9.000 Plätzen im Betreuten Wohnen beträgt derzeit 82 % zu 18 %. Sicherlich ist gerade im Interesse der Selbstbestimmung der betroffenen Menschen zu begrüßen, wenn der im BSHG ausdrücklich festgelegte Grundsatz „ambulant vor stationär“ gelten soll und weitere Angebote im ambulant betreuten Wohnen geschaffen werden. Dies gilt umso mehr, als dass tendenziell weniger stationäre Plätze benötigt werden, die insofern wegfallen können. Die Landschaftsverbände argumentieren damit, dass ein Platz im Betreuten Wohnen durchschnittlich lediglich 30 Euro kostet, während ein Platz in einer Wohneinrichtung im Durchschnitt einen Aufwand von täglich 82 Euro verursacht. Sie fordern seit etwa zwei Jahren wiederholt, die Zuständigkeit der örtlichen Sozialhilfeträger, der Kreise und kreisfreien Städte im Betreuten Wohnen auf die Ebene der überörtlichen Sozialhilfeträger, also die Landschaftsverbände, hochzuzonen, um gezielt Hilfen aus einer Hand anbieten zu können. Auf den ersten Blick ist – sofern die Prämisse „ambulant vor stationär“ gleich „besser und billiger“ gilt – kaum zu bestreiten, dass eine einheitliche Zuständigkeit zu fachlichen Verbesserungen für die Menschen mit Behinderungen führen könnte und zudem noch erhebliche Einsparungen entstehen könnten. Denn die Kostenauswirkungen im ambulanten Bereich treffen insofern grundsätzlich allein und unmittelbar die Kreise und kreisfreien Städte und damit deren Haushalte, während der stationäre Bereich durch die Landschaftsumlage finanziert wird, von der der Kreis- oder 93
Themen Stadthaushalt nur sehr indirekt, scheinbar ohne konkrete greifbare Auswirkung, betroffen ist. Denn die Landschaftsumlage mit ihrer Ausgleichswirkung nivelliert die Unterschiede unter den Kreisen und kreisfreien Städten, während besonderes Engagement der Kommunen im ambulanten Bereich sich direkt als Ausgabeposten im Haushalt niederschlägt. Bei genauerem Hinsehen muss allerdings auch dem im BSHG verankerten Wirtschaftlichkeitsprinzip der Sozialhilfe Rechnung getragen werden. Der in § 3 a BSHG festgelegte Grundsatz „ambulant vor stationär“ erfährt eine gewichtige Ausnahme, nämlich, wenn eine geeignete Hilfe zumutbar und eine ambulante Hilfe mit unverhältnismäßigen Mehrkosten verbunden ist. Diese Formulierung ist wiederum auslegungsfähig und -bedürftig; die Prüfung dieser Zumutbarkeit soll unter Würdigung der persönlichen, familiären und örtlichen Umstände erfolgen. Es liegt auf der Hand, dass es vom Umfang und der – insbesondere zeitlichen – Intensität der angebotenen ambulanten Hilfen abhängt, ob und in welchen Konstellationen diese im Ergebnis tatsächlich kostengünstiger als eine stationäre Betreuungsform ausfallen. Der wesentliche Kostenfaktor ist die Betreuungsrelation und die für den Einzelnen von der Betreuungsperson zur Verfügung gestellte Zeit. Deshalb können reine Durchschnittswerte für den jeweiligen Menschen selbst oder auch für die betreffende Personengruppe mit gleichgelagerten Behinderungen keine Basis für einen realistischen Kostenvergleich darstellen. Vielmehr bedarf es insofern einer detaillierten Analyse im Einzelfall sowie – um Kumulationseffekte ermitteln zu können - bezogen auf die jeweilige Personengruppe mit vergleichbarem Hilfebedarf. III. Werkstattgespräch beim MASQT im April 2001 Am 13.04.2000, also kurz vor Ablauf der letzten Legislaturperiode des Landtages Nordrhein-Westfalen, fasste der Landtag auf die Initiative der Mehrheitsfraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen einen Entschließungsantrag, in dem festgestellt wurde, dass in weiten Teilen des Landes noch Angebotslücken bei ambulant betreuten Wohnformen für Menschen mit Behinderungen bestünden (Landtagsdrucksache 12/4889). Es müssten Regelungen gefunden werden, die den Ausbau und die Weiterentwicklung des Angebotes an selbstbestimmten und betreuten Wohnformen konsequent förderten. Die Landesregierung wurde um Prüfung gebeten, ob unterschiedliche Zuständigkeiten für stationäre und ambulante Angebote sachgerecht 94 seien und ob insbesondere beim Betreuten Wohnen die Zuständigkeit des überörtlichen Trägers der Sozialhilfe geboten erscheine und unter welchen Bedingungen der Ausbau und die Weiterentwicklung des Angebotes an selbstbestimmten und betreuten Wohnformen möglich sei. Das Ministerium für Arbeit, Soziales, Qualifikation und Technologie (MASQT) lud unter Bezugnahme auf den Entschließungsantrag der Landtagsfraktionen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen für den 05.04.2001 zu einem sog. Werkstattgespräch im Hinblick auf die künftigen Zuständigkeiten bei der Eingliederungshilfe für Behinderte, insbesondere beim ambulant betreuten Wohnen ein. An dieser ganztägigen Veranstaltung nahmen neben den unmittelbar Beteiligten, den Vertretern der kommunalen Spitzenverbände und der Landschaftsverbände sowie des MASQT auch Vertreter der Arbeitsgemeinschaft der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege und vom MASQT ausgewählte Personen mit praktischen Erfahrungen aus den Bereichen Kostenträger, Einrichtungsträger und Betroffeneninitiativen teil. In dem Werkstattgespräch wurde der örtliche Bezug ambulanter Angebote und Hilfen zu den Verwaltungsstrukturen auf der Ebene der Kreise und kreisfreien Städte von allen Beteiligten unterstrichen. Insbesondere wurde herausgestellt, dass auch im Fall einer Verlagerung der Zuständigkeit für ambulant betreute Wohnformen auf die Ebene der überörtlichen Träger der Sozialhilfe wesentliche Arbeiten in der Umsetzung ambulant betreuter Wohnformen gleichwohl von den Verwaltungen der kreisfreien Städten und Kreise geleistet werden müssten. Auch die Vertreter der Landschaftsverbände sahen kurzfristig keine Möglichkeit, landesweit eine gemeindenahe umfassende Lösung des Ausbaus betreuter Wohnformen allein aufgrund eines etwaigen Zuständigkeitswechsels zu gewährleisten. Vielmehr gingen sie von einem Zeitrahmen von acht bis zehn Jahren aus, um in allen Regionen vergleichbare Strukturen zu schaffen. Die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände wiesen vor allem darauf hin, dass den Kreisen und kreisfreien Städten insbesondere Daten und Fakten zu den möglichen betroffenen Personen bei der stationären Eingliederungshilfe fehlten, die ggf. in ambulant betreute Wohnformen übergeleitet werden könnten. Klagen über mangelnde Transparenz seitens der Landschaftsverbände seien immer wieder von kommunalen Praktikern erhoben worden. Im Hinblick auf rasch umsetzbare pragmatische Lösungen betonten die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände, dass es sich bei dem Ausbau ambulant betreuter Wohnformen vor allem um eine Finanzfrage handele. Ein schnell umsetzbarer pragmatischer Lösungsansatz bestehe vor allem in einer hälftigen Kostenträgerschaft zwischen örtlichem und überörtlichem Sozialhilfeträger bei ambulant betreuten Wohnformen, wie er auch z.B. auch mit Erfolg in Rheinland-Pfalz praktiziert werde. Eine mögliche Verlagerung der Zuständigkeit auf die Ebene der überörtlichen Sozialhilfeträger für eine bestimmte Frist berge die Gefahr, nach fünf oder acht Jahren festzustellen, dass das ursprünglich angestrebte Ziel in einzelnen Regionen des Landes doch nicht habe verwirklicht werden können. Die noch in einzelnen Kommunen bestehenden Defizite könnten bei Auslaufen des jeweiligen Übertragungszeitraums immer wieder neu vorgetragen werden, ohne dass eine abstrakte Zielerreichung fixierbar sei. Die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände betonten, eine befristete Hochzonung der Zuständigkeiten berge die Gefahr, dass dies keine zeitweilige, sondern eine immer wieder mit fachlichen Erwägungen begründbare Dauerregelung schaffe. Verwiesen wurde auch auf die bei einer etwaigen Heraufzonung entstehenden neuen Schnittstellen im ambulanten Bereich, für die es nach wie vor eine Zuständigkeit bei den örtlichen Sozialhilfeträgern gebe. Insofern entstünden hier neue Probleme. Von den Vertretern der kommunalen Spitzenverbände wurde überdies der Weg freiwilliger Selbstverpflichtungen aller Kreise und kreisfreien Städte vorgeschlagen, die den einvernehmlich zwischen örtlichem und überörtlichem Sozialhilfeträger vereinbarten Ausbau ambulant betreuter Wohnformen bei gleichzeitiger schrittweiser Reduzierung der von den Landschaftsverbänden vorgehaltenen stationären Plätze umfassen solle. Dies setze in jedem Fall voraus, dass die Behauptung der Landschaftsverbände nachweislich zutreffe, in 90% aller Fälle sei die ambulante Wohnform um die Hälfte kostengünstiger als die stationäre Versorgung der Betroffenen. Weiterhin hoben die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände das Prinzip der Zusammenführung von Aufgaben- und Finanzverantwortung und die Grundsätze der in den letzten Jahren in Nordrhein-Westfalen damit zusammenhängenden Initiativen bei der Verwaltungsmodernisierung und Verwaltungsstrukturreform hervor, die von Ministerpräsident Wolfgang Clement und der gesamten Landesregierung stets zur Leitlinie ihres Handelns erhoben worden sei. Grundsätzlich solle danach die Ebene die Aufgaben wahrnehmen, die möglichst ortsund bürgernah handele und diese effektiv und effizient erledigen könne. Im Bereich der ambulant betreuten Wohnformen bedürfe es jedenfalls der örtlichen Steuerung und Hil-
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