von Landrat Gerd W iesmann, (Kreis Borken) - Landkreistag NRW

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wichtige kritikwürdige Vorschläge der Landesregierung zur Änderung des Sparkassengesetzes: – Teilnahme von Hauptverwaltungsbeamten an Sitzungen des Verwaltungsrates bei Zweckverbandssparkassen § 9 des Sparkassengesetzes NW regelt die Zusammensetzung des Verwaltungsrates. § 9 Abs. 3 lautet derzeit: „Die Mitglieder und stellvertretenden Mitglieder des Vorstandes nehmen an den Sitzungen des Verwaltungsrates mit beratender Stimme teil.“ Der Gesetzentwurf der Landesregierung enthält folgende Neufassung des Absatzes 3: „An den Sitzungen des Verwaltungsrates nehmen mit beratender Stimme teil: a) Die Mitglieder und stellvertretenden Mitglieder des Vorstands, b) bei Zweckverbandssparkassen die Hauptverwaltungsbeamtinnen oder die Hauptverwaltungsbeamten der Zweckverbandsmitglieder, die weder vorsitzendes Mitglied des Verwaltungsrates sind noch nach § 10 Abs. 3 an den Sitzungen des Verwaltungsrates teilnehmen. In den Fällen des Buchstaben b) bestimmt die Satzung die Anzahl der beratenden Teilnehmer und kann dabei auch eine Höchstzahl festlegen.” Diese von der Landesregierung vorgeschlagene Änderung des § 9 Sparkassengesetz NW ist nach Auffassung der kommunalen Spitzenverbände in Nordrhein- Westfalen nicht hinreichend. Sie stellt zwar sicher, dass Hauptverwaltungsbeamte künftig an Verwaltungsratssitzungen mit beratender Stimme teilnehmen können. Stattdessen ist aber eine Ergänzung des § 11 Abs. 1 zweiter Halbsatz Sparkassengesetz NW anzustreben. Nach dem Wortlaut von § 11 Abs. 1 zweiter Halbsatz Sparkassengesetz NW sind nur solche sachkundigen Bürgerinnen und Bürger als Verwaltungsratsmitglieder wählbar, „die der Vertretung des Gewährträgers, bei Zweckverbandssparkassen den Vertretungen der Zweckverbandsmitglieder, angehören können.“ Nach Abschaffung der Doppelspitze im Rahmen der Reform der Kommunalverfassung ist der Landrat/Bürgermeister nicht mehr ehrenamtlich, sondern hauptamtlich im Beamtenverhältnis tätig. Er kann deshalb gemäß § 13 Abs. 1 a Kommunalwahlgesetz NW der Kommunalvertretung nicht angehören. Damit können Hauptverwaltungsbeamte auch nicht als sachkundige Mitglieder (§ 9 Abs. 1 b und Abs. 2 b Sparkassengesetz NW) in den Verwal- tungsrat einer Sparkasse gewählt werden. Dieses Ergebnis ist zufällig und nicht sachgerecht, da mit der Abschaffung der Doppelspitze in der Kommunalverfassung nicht die Position und Einflussnahmemöglichkeit des Bürgermeisters/Landrats im Verwaltungsrat geschmälert werden sollte. Entsprechende Widersprüchlichkeiten, die mit dem fehlenden Mitgliederstatus des Hauptverwaltungsbeamten in der Kommunalvertretung und der daran anschließenden Stimmrechtsbeschränkung zusammenhingen, sind bereits in der Kommunalverfassung bereinigt worden (Änderung der Kommunalverfassung im Jahre 2000). Daher sollte auch § 11 Abs. 1 zweiter Halbsatz Sparkassengesetz NW entsprechend korrigiert werden. Er sollte lauten: „...; wählbar sind sachkundige Bürgerinnen und Bürger, die der Vertretung des Trägers, bei Zweckverbandssparkassen den Vertretungen der Zweckverbandsmitglieder, angehören können oder in ihnen den Vorsitz haben.“ – Förderung von Fusionen Nach Überzeugung der Landesregierung führen veränderte bankbetriebswirtschaftliche Rahmenbedingungen zu einem verstärkten Konzentrationsprozess im Sparkassenbereich. Deshalb wird die bestehende Nachbarschaftsregelung des § 32 Abs. 1 Sparkassengesetz NW um eine Kreisregelung dahingehend erweitert, so dass auch nicht benachbarte Sparkassen innerhalb eines Kreises (§ 32 Abs. 1 Satz 2 Sparkassengesetz NW) fusionieren sollen können. Bei wirtschaftlichen und nahen räumlichen Verbindungen sollen im Rahmen einer dritten Fusionsstufe Fusionen auch dann möglich sein, wenn es sich um nicht benachbarte und nicht innerhalb eines Kreisgebietes liegende Sparkassen handelt (§ 32 Abs. 1 Satz 3 Sparkassengesetz NW). Die derzeitige Fassung des § 32 Abs. 1 Sparkassengesetz NW lautet: „(1) Benachbarte Sparkassen können durch Beschluss der Vertretungen ihrer Gewährträger nach Anhörung der Verwaltungsräte in der Weise vereinigt werden, dass 1. eine Sparkasse entsteht, auf die das Vermögen der beteiligten Sparkassen als Ganzes übergeht (Zweckverbandssparkasse) oder 2. eine Sparkasse von einer bestehenden oder neu zu errichtenden Sparkasse aufgenommen wird, auf die das Vermögen als Ganzes übergeht.“ Themen In dem Gesetzentwurf der Landesregierung werden diesem Absatz 1 folgende neue Sätze 2 und 3 angefügt: „Dies gilt auch für nicht benachbarte Sparkassen innerhalb eines Kreisgebietes. Sofern darüber hinaus wirtschaftliche und nahe räumliche Verbindungen eine Vereinigung nicht benachbarter und nicht innerhalb eines Kreisgebietes liegender Sparkassen als zweckmäßig erscheinen lassen, kann dies die Aufsichtsbehörde auf Vorschlag der Gewährträger von Sparkassen nach Anhörung des Sparkassen- und Giroverbandes oder auf Vorschlag des Sparkassen- und Giroverbandes zulassen.“ Nach der Auffassung aller kommunalen Spitzenverbände ist das von der Landesregierung im Gesetzentwurf vorgesehene isolierte Anhörungs- und Vorschlagsrecht des jeweiligen Sparkassen- und Giroverbandes nicht akzeptabel. Es sollte gesetzlich klargestellt werden, dass wenn übergeordnete Verbände angehört werden oder ihnen ein Vorschlagsrecht eingeräumt wird, eine entsprechende verbandliche Gleichbehandlung auf der Gewährträgerseite geboten ist. Dies würde bedeuten, dass parallel zu den Sparkassen- und Giroverbänden auch die kommunalen Spitzenverbände angehört werden und dass, wenn man den Sparkassen- und Giroverbänden ein Vorschlagsrecht einräumt, dieses nur im Einvernehmen mit dem jeweils betroffenen kommunalen Spitzenverband oder Verbänden ausgeübt werden kann. Die Sparkassenund Giroverbände sowie die kommunalen Spitzenverbände in Nordrhein-Westfalen arbeiten zur Zeit an einem entsprechenden Formulierungsvorschlag. Weiter von den kommunalen Spitzenverbänden nicht kritisierte Änderungen des Sparkassengesetzes im Gesetzentwurf der Landesregierung sind: – die Rückführung der bisher zweistufigen auf eine einstufige Aufsicht (§ 30), – die Verbesserung des Berichtswesens durch die Bildung eines Bilanzprüfungsund eines Hauptausschusses (§ 14 Abs. 7), – die Konkretisierung der Haftung der Verwaltungsratsmitglieder durch eine Haftungsregelung (§ 14 Abs. 8), – die Übertragung der Entlastung des Vorstandes von der Vertretung des Gewährträgers auf den Verwaltungsrat (§§ 7, 14). EILDIENST LKT NW Nr. 3/März 2002 – 80 14-00 – 105
Themen OVG Münster zur differenzierten Kreisumlage Der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 20.11.2001 – 15 A 2905/97 – lag folgender Sachverhalt zugrunde: Die Klägerin ist eine kreisangehörige Gemeinde ohne eigenes Jugendamt. Sie wurde vom Kreis im Wege einer differenzierten Kreisumlage zur Deckung der Kosten des Kreisjugendamtes für das Haushaltsjahr 1994 herangezogen. In diese differenzierte Kreisumlage bezog der Kreis auch seine Aufwendungen für Zinsund Tilgungsleistungen für Investitionen im Jugendamtsbereich aus der Zeit von 1981 bis 1992 ein. Hiergegen wandte sich die Klägerin mit der Begründung, ein solches Vorgehen stelle eine unzulässige echte Rückwirkung dar. Im Zeitpunkt des Abschlusses der jeweiligen Haushaltsjahre habe sie sich darauf verlassen können, dass die Beklagte die in diesen Haushaltsjahren angefallenen Investitionsausgaben endgültig veranschlagt und nachfolgende Zinsund Tilgungsleistungen nicht in spätere Haushaltsjahre einbeziehen würde. Zudem bestritt sie die Methode, mit welcher die Höhe der ermittelten Kreisumlage kalkuliert wurde. Gegen das die Klage abweisende Urteil des Verwaltungsgerichts Minden hat die Klägerin beim Oberverwaltungsgericht Münster Berufung eingelegt. Zu den Urteilsgründen: Das Berufungsgericht gab der Klage nur insoweit statt, als die Methode, mit der die Höhe der differenzierten Kreisumlage errechnet wurde, fehlerhaft gewesen sei. Zunächst gab das Berufungsgericht der Beklagten aber insoweit Recht, dass sie in die Berechnungen des umlagefähigen Aufwandes für das Kreisjugendamt auch die im Haushaltsjahr 1994 anfallenden Zins- und Tilgungsleistungen für zurückliegende Kredite aus den Jahren 1981 bis 1992 einstellen durfte, soweit diese sich auf investive Ausgaben im Jugendamtsbereich bezogen. Rechtsgrundlage hierfür war § 45 Abs. 4 KrO NRW vom 13. August 1984 (GV NRW S. 497) in der Fassung der Änderung durch Artikel IV des Solidarbeitraggesetzes vom 16. Dezember 1992 (GV NRW S. 561). (Diese Rechtsgrundlage ist ohne Änderung des Wortlauts in den heutigen § 56 Abs. 5 KrO NRW in der geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 14. Juni 1994 (GV NRW S. 245) übernommen worden). Hiernach hat der Kreis, sofern er Aufgaben der Jugendhilfe wahrnimmt, bei der Kreisumlage für kreisangehörige Gemeinden ohne eigenes Jugendamt eine einheitliche ausschließliche Belastung in Höhe der durch die Aufgaben des Jugendamtes verursachten Kosten festzusetzen. Dies gilt auch für die Kosten, die dem Kreis durch die Einrich- 106 tungen der Jugendhilfe für diese Gemeinden entstehen. Nicht zu diesen Kosten zählen die anteiligen allgemeinen Verwaltungskosten und sonstigen Gemeinkosten. In dieser zum 01. Januar 1991 in Kraft getretenen Fassung weicht die Vorschrift von der Fassung des Gesetzes vom 13. August 1984 ab, die von den umlagefähigen Kosten auch die Ausgaben für Zinsen, kalkulatorische Kosten sowie die Ausgaben des Vermögenshaushalts ausnahm. Nach Auffassung des Berufungsgerichts lässt der Wortlaut des § 45 Abs. 4 KrO NRW a. F. eine Beschränkung der Umlageberechnung in dem von der Klägerin vertretenen Sinne nicht erkennen. Abgestellt werde vielmehr lediglich darauf, ob die Aufwendungen – nunmehr einschließlich Zinsen, kalkulatorischer Kosten und Ausgaben des Vermögenshaushalts – durch den Betrieb des Jugendamtes durch den Kreis entstanden sind. Damit fordere die Vorschrift eine kausale Verknüpfung zwischen der Wahrnehmung der Aufgabe und den hierfür notwendigen Aufwendungen in dem der Umlage zugrunde liegenden Haushaltsjahr. Zu der Frage des der Berechnung der Mehrbelastung zugrundezulegenden Zeitraums, in dem die Investitionen getätigt wurden, treffe sie keine Aussage. Als zeitlicher Bezugspunkt für die Festsetzung der Kreisumlage-Mehrbelastung ebenso wie für die Allgemeine Kreisumlage komme nur das jeweilige Haushaltsjahr des Kreises in Betracht. Daraus folge, dass seit der Erweiterung des Umfangs der umlagefähigen Mehrbelastung durch das Solidarbeitraggesetz um Zinsen, kalkulatorische Kosten und Ausgaben des Vermögenshaushaltes Aufwendungen eines laufenden Haushaltsjahres auch insoweit in die Berechnungen der Mehrbelastung einzubeziehen seien, als die Folgekosten von Investitionen aus der Zeit vor der Gesetzesänderung darstellten. Denn die seit der Gesetzesänderung zusätzlich umlagefähigen Aufwendungen basierten auf den im Haushaltsjahr voraussichtlich eingehenden oder zu leistenden Beträgen. Diese sind entsprechend dem in § 7 Abs. 1 GemHVO niedergelegten Grundsatz der Kassenwirksamkeit jeweils haushaltsjährlich zu veranschlagen. Hierbei komme es auf den Zeitpunkt des rechtlichen Entstehens einer Forderung oder denjenigen ihrer Fälligkeit nicht an. Maßgeblich sei allein der Zeitpunkt des zu erwartenden tatsächlichen Mittelab- oder -zuflusses. Vor diesem Hintergrund sah das Berufungsgericht keinen Anlass, bei der Berechung der Kreisumlage-Mehrbelastung Aufwendungen außer Ansatz zu lassen, die für den Kreis tatsächlich haushalts- wirksam werden, jedoch auf zurückliegende Kreditaufnahmen beruhen. Das Berufungsgericht hielt den Umlagebescheid jedoch in der angegriffenen Höhe für rechtswidrig, weil die Berechnung des Zinsund Tilgungsaufwandes fehlerhaft gewesen sei. Vorab stellte das Berufungsgericht fest, dass der Umfang der vom Kreistag beschlossenen Kreisumlage-Mehrbelastung insofern überprüfbar sei, als das Gesetz den Bezug der umlagefähigen Aufwendungen zu den Aufgaben des Kreisjugendamtes vorgibt. Enthalte die Berechnung des Umlagesatzes Aufwendungen, die nicht durch die Aufgaben des Kreisjugendamtes bedingt seien, verstoße sie gegen § 45 Abs. 4 KrO NRW a. F. Eine Beschränkung des Überprüfungsumfangs zugunsten der Gestaltungsfreiheit des Kreises sei insofern nicht vorgegeben. Die von dem beklagten Kreis vorgenommene Berechnung der Zins- und Tilgungsleistungen für die in den Haushaltsjahren 1981 bis 1992 aufgenommenen Darlehen für Investitionen im Jugendamtsbereich werden nach Auffassung des Berufungsgerichts den gesetzlichen Vorgaben der Kreisordnung NRW nicht gerecht. Hiernach habe die Festsetzung in Höhe der durch die Aufgaben des Jugendamtes „verursachten“ Kosten zu erfolgen. Übertragen auf die Zins- und Tilgungsaufwendungen bedeute dies nach dem Wortlaut des § 45 Abs. 4 KrO NRW a. F., dass die Abwälzung dieser Kosten auf die kreisangehörigen Gemeinden im Wege der differenzierten Kreisumlage stets nur in der Höhe erfolgen dürfe, in der die Aufwendungen den Aufgaben des Kreisjugendamtes konkret zuzuordnen seien. Allerdings sei zu beachten, dass bereits seit der kommunalen Haushaltsreform des Jahres 1974 auch für die Vermögenshaushalte der Kreise und Gemeinden das Gesamtdeckungsprinzip gelte, mit dem alle Einnahmen des Vermögenshaushalts insgesamt zur Deckung aller Ausgaben des Vermögenshaushalts dienten. Eine Zweckbindung bestimmter Kredite für bestimmte investive Ausgaben sei damit seither nicht mehr feststellbar. Die Berechnungen des umlagefähigen Aufwandes sei für die Kreise deshalb mit besonderen Schwierigkeiten verbunden. Da nicht vorausgesetzt werden könne, dass den Kreisen etwas tatsächlich und rechtlich Unmögliches abverlangt werden sollte, müsse die Kostenermittlung insoweit anhand anderer sachgerechter Kriterien erfolgen. Für eine derartige Ermittlung eines umlagefähigen Fremdfinanzierungsaufwandes liegt es nach Auffassung des Berufungsgerichts nahe und erscheint es sachgerecht, auf die von der Rechtsprechung zur Ermittlung des beitragsfähi-
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