von Landrat Gerd W iesmann, (Kreis Borken) - Landkreistag NRW

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Bürgerbegehren zur Änderung eines Abfallwirtschaftkonzeptes unzulässig Mit Urteil vom 05. Februar 2002 (Az.: 15 A 1965/99) hat das OVG NRW ein Bürgerbegehren, das sich auf eine Änderung des Abfallwirtschaftskonzeptes eines Kreises durch Ersetzung einer thermischen Abfallbehandlung durch eine biologisch-mechanische Abfallbehandlung richtete, für unzulässig erklärt. Das Urteil ist nachstehend in Auszügen wiedergegeben: Leitsätze: 1. Zur Zulässigkeit einer Klage auf Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens durch den Kreistag. 2. Ein Bürgerbegehren, das sich auf eine Änderung des Abfallwirtschaftskonzeptes eines Kreises durch Ersetzung einer thermischen Abfallbehandlung durch eine biologisch-mechanische Abfallbehandlung richtet, ist nach § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW unzulässig. 3. Ein derartiges Bürgerbegehren ist zudem nach § 23 Abs. 5 Nr. 8 KrO NRW unzulässig, wenn es im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung den Festsetzungen eines für verbindlich erklärten Abfallwirtschaftsplans widerspricht. Aus den Gründen: A. Der beklagte Kreis beschloss in seiner Sitzung vom 09. Dezember 1993 eine Satzung über das Abfallwirtschaftskonzept. Zu den Zielsetzungen des Abfallwirtschaftskonzeptes gehörte unter anderem die thermische Behandlung der aus technischen oder aus Vermarktungsgründen stofflich nicht wiederverwertbaren brennbaren Abfälle unter Nutzung der entstehenden Energie und Wärme. In diesem Zusammenhang wurden die Rückgewinnung magnetischer Stoffe aus der entstehenden Verbrennungsschlacke sowie die thermische Behandlung geeigneter Baumischabfälle, Klärschlämme und sonstiger brennbarer Restabfälle in der Satzung angesprochen. Zur Verwirklichung der Zielsetzungen des Abfallwirtschaftskonzeptes sah die Satzung eine angepasste anlagentechnische Infrastruktur, unter anderem eine Anlage zur Restmüllverbrennung (MVA) mit einer Kapazität von 234.000 t/a, spätestens bis zum 1. Januar 1997 am Standort des Abfallentsorgungszentrums vor. Die Satzung wurde am 14. Dezember 1993 öffentlich bekannt gemacht. Im Jahre 1995 strengten die Kläger ein Bürgerbegehren mit der folgenden Fragestellung an: „Soll die in der Satzung über das Abfallwirtschaftskonzept des Kreises W. vom 14. Dezember 1993 vorgeschriebene thermische Abfallbehandlung gestrichen und zu Gunsten einer biologisch-mechanischen (BMA) geändert werden?“ Zur Begründung wurde ausgeführt, infolge vergrößerter Anstrengungen zur Müllvermeidung und -verwertung seien erheblich geringere Müllmengen angefallen, als bislang prognostiziert. Eine BMA passe sich rückläufigen Müllmengen besser an. Zudem sei der Bau einer MVA doppelt so teuer wie zunächst angenommen und ihr Betrieb zwei- bis dreimal teurer als der einer BMA. Er führe zu einer Vervielfachung der Müllgebühren und zu einem Anstieg der Schadstoffemissionen. Das Bürgerbegehren enthielt folgenden Kostendeckungsvorschlag: „Eine BMA ist wesentlich preiswerter als die bereits im Bau befindliche MVA. Mit den noch ausstehenden Investitionen für den Bau der MVA lässt sich der Bau einer kompletten BMA finanzieren. Ein bedeutender Einspareffekt ergibt sich durch die weitaus geringeren Betriebskosten, besonders bei den sich abzeichnenden sinkenden Müllmengen.“ In seiner Sitzung vom 27. Juni 1996 stellte der Beklagte durch Beschluss fest, dass das Bürgerbegehren vom 20. März 1996 unzulässig sei. Den hiergegen erhobenen Widerspruch der Kläger wies der Landrat des Kreises nach entsprechendem Kreistagsbeschluss mit Widerspruchsbescheid vom 8. Oktober 1996 als unbegründet zurück. Die hiergegen gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 26. Februar 1999 abgewiesen und das Bürgerbegehren für unzulässig erklärt. Hiergegen wenden sich die Kläger mit der Berufung zum OVG. … B. Die Berufung ist nicht begründet … Dem Bürgerbegehren steht die Vorschrift des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW entgegen. Hiernach sind Bürgerbegehren über Angelegenheiten unzulässig, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens oder eines förmlichen Verwaltungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung oder eines abfallrechtlichen, immissionsschutzrechtlichen, wasserrechtlichen oder vergleichbaren Zulassungsverfahrens zu entscheiden Themen sind. Die Entscheidung über die Ersetzung der thermischen zu Gunsten einer biologisch-mechanischen Abfallbehandlung im Abfallwirtschaftskonzept des Kreises betrifft eine solche Angelegenheit. Der Senat folgt insoweit der Begründung der angegriffenen erstinstanzlichen Entscheidung und nimmt ergänzend hierauf Bezug. Das Verwaltungsgericht geht zutreffend davon aus, dass die Errichtung und der Betrieb ortsfester Abfallbeseitigungsanlagen zur Lagerung oder Behandlung von Abfällen zur Beseitigung sowie die wesentliche Änderung solcher Anlagen dem Genehmigungsverfahren nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz – BlmSchG – unterliegen. Dies folgt nach der Änderung des Abfallgesetzes durch das Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz vom 22. April 1993 (BGBl. 1 S. 466) nunmehr aus § 31 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vom 27. September 1994 (BGBl. III/FNA 2129-27-2) – KrW-/AbfG –, das am 6. Oktober 1996 in Kraft getreten ist. 1 Auf der Grundlage der zuvor geltenden Gesetzeslage ergibt sich nichts Abweichendes. Denn nach § 7 Abs. 1 des Abfallgesetzes vom 27. August 1986 (BGBl. 1 S. 1410, 1412) unterlagen Errichtung und Betrieb von Abfallentsorgungsanlagen dem abfallrechtlichen Planfeststellungsverfahren. 2 Dieses wird vom Negativkatalog des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW gleichfalls erfasst. Das Bürgerbegehren ist nicht deshalb zulässig, weil es sich seiner Formulierung nach nicht unmittelbar auf die Entscheidung über die Errichtung einer der in § 31 Abs. 1 KrW-/AbfG genannten Anlagen bezieht, sondern die Umformulierung des Abfallwirtschaftskonzeptes des Kreises anstrebt. Hieraus kann nicht der Schluss gezogen werden, das Begehren betreffe eine politische Vorfrage, die von der Entscheidung über die Angelegenheit im Sinne des Negativkataloges des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW zu trennen sei. Eine solche Trennung zwischen einer politischen Initiativentscheidung und der eigentlichen Sachentscheidung entspräche schon nicht dem Ziel des von den Klägern vertretenen Bürgerbegehrens. Dieses strebt erklärtermaßen die Abkehr von der Müllverbrennung zu Gunsten einer biologisch-mecha- 1 Vgl. hierzu: Schink, Kontrollerlaubnis im Abfallrecht, DÖV 1993, 725; Gaßner/Schmidt, Die Neuregelung der Zulassung von Abfallentsorgungsanlagen, NVwZ 1993, 946. 2 Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, 2. Auflage 1998, Rdnr. 1786 ff. 101
Themen nischen Abfallbehandlung an, was nur im Wege eines förmlichen Verwaltungsverfahrens zu erreichen ist. Allerdings gibt der Wortlaut des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW Raum zur Interpretation. Die Formulierung („Angelegenheiten, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens ... zu entscheiden sind!”) schließt die Deutung nicht von vornherein aus, hiervon werde die Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes des Kreises nicht erfasst, weil diese als solche nicht in einem der dort genannten Verfahren zu treffen sei. Indes ist zu beachten, dass der Gesetzgeber mit dem Begriff der „Angelegenheiten“ eine betont weite Umschreibung gewählt hat, die nicht auf das konkrete Vorhaben abzielt, das Gegenstand eines der aufgeführten Verfahren ist, sondern in einem umfassenderen Sinne Sachentscheidungen einschließt, die auf das planungsoder zulassungsbedürftige Vorhaben gerichtet sind. Auch knüpft die Formulierung an diesen Begriff und nicht an das Planungsoder Genehmigungsverfahren an. Ist die mit dem Bürgerbegehren intendierte Angelegenheit nur im Rahmen der genannten Verfahren zu verwirklichen, ist ein hierauf gerichtetes Bürgerbegehren unzulässig 3 . Sinn und Zielsetzung des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW sprechen letztlich entscheidend gegen die von den Klägern vertretene Rechtsauffassung: Dies ergibt sich nach Auffassung des Senats allerdings noch nicht allein aus der Begründung zum Gesetzentwurf. Hierin ist ausgeführt, dass nicht alle denkbaren Fragen einer Abstimmung durch die Bürger zugänglich sein könnten. Förmliche Verwaltungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung gehörten nicht zum Anwendungsbereich von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, weil die einschlägigen Gesetze bereits die Mitwirkung der Bürger in einem formalisierten Verfahren vorsähen. Dies gelte insbesondere für die wegen ihrer besonderen Bedeutung beispielhaft aufgeführten Planfeststellungsverfahren. 4 Diese Begründung ist für die Bestimmung der Reichweite des Negativkatalogs des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW wenig aussagekräftig, weil die Bürgerbeteiligung im Wege des Bürgerbegehrens und des Bürgerentscheides auf der einen und diejeni- 3 Vgl. Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 198 ff. unter Hinweis auf die Regelung des § 17a Abs. 2 Nr. 7 RhPf GO: Hiernach ist ein Bürgerentscheid unzulässig über Vorhaben, für deren Zulassung ein entsprechendes Verfahren notwendig ist; ders., Zu den thematischen Grenzen von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, NVwZ 2000, 129 (134). 4 LT-Drs. 11/4983, Seite 8. 102 ge in einem planungsoder zulassungsrechtlichen Verfahren auf der anderen Seite unterschiedlich ausgestaltet sind und unterschiedlichen Zielen dienen. Während die Einführung plebiszitärer Elemente in die Kommunalverfassung die eigene Entscheidung grundsätzlich aller Bürger über kommunale Angelegenheiten zum Inhalt hat, beschränkt sich die Beteiligung der Planbetroffenen im Planfeststellungsverfahren auf die Beteiligung an der planerischen Abwägung. Im immissionsschutzrechtlichenGenehmigungsverfahren fehlt es darüber hinaus an dem Erfordernis planerischer Abwägung. Die Beteiligung beschränkt sich hier auf die Möglichkeit vorhabenbezogener Einwendungen nach § 10 Abs. 3 Satz 2 BImSchG. 5 Allerdings ist die gesetzgeberische Überlegung naheliegend, Entscheidungen, die in einem förmlichen Verwaltungsverfahren zu treffen sind, vom Einflussbereich der plebiszitären Entscheidung auszunehmen, weil diese die Berücksichtigung und Abwägung einer Vielzahl öffentlicher und privater Interessen erfordern, die sich nicht in das Schema einer Abstimmung mit „Ja“ oder „Nein“ pressen lassen. 6 Das Verwaltungsgericht weist zutreffend darauf hin, dass die Zulassung technischer Großvorhaben und die hiermit in Zusammenhang stehenden Sachfragen wegen ihrer Komplexität und besonderen Schwierigkeit in Fachgesetzen und technischen Verfahrensregelungen normiert und regelmäßig nur mit spezifischem technischen Sachverstand zu beurteilen sind. Es ist daher das gesetzgeberische Ziel nachvollziehbar, Entscheidungen über derartige Großprojekte insgesamt vom Anwendungsbereich des Bürgerbegehrens und des Bürgerentscheides auszunehmen. 7 Im Gegensatz zu der von den Klägern vertretenen Auffassung lässt sich ein Argument für eine einschränkende Auslegung des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW nicht daraus gewinnen, dass das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren keinen Raum für planerische Erwägungen oder Bedürfnisprüfungen gibt. Es ist rechtlich nicht vorgegeben, dass solche Erwägungen zwingend dem unmittelbaren Willen der Bürgerschaft überantwortet sein müssten. 5 Vgl. Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, 2. Auflage 1998, Rdnr. 1788. 6 v. Danwitz, Plebiszitäre Elemente in der staatlichen Willensbildung, DÖV 1992, 601 (606); Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 200 f. (zu Planungsentscheidungen). 7 Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 25. November 1997 – 7 A 12417/96 –, NVwZ 1998, 425 (426); OVG Greifswald, – 1 M 43/96 –, NVwZ 1997, 306 (308); Hofmann, Erfolgsquote von Bürgerbegehren, VR 2001, 51 (53). Es besteht insbesondere kein Vorrang der Entscheidung eines Bürgerbegehrens vor derjenigen des demokratischen Repräsentativvorgangs. 8 Es ist dem Gesetzgeber daher grundsätzlich unbenommen, Umfang und Art der Bürgerbeteiligung zu regeln und bestimmte Sachbereiche anderen Verfahrensregelungen vorzubehalten. Gegen die Rechtsauffassung der Kläger spricht auch der Sinn kommunaler Abfallplanung. Der Senat hat in anderem Zusammenhang betont, dass die gemäß § 5a des Landesabfallgesetzes vom 21. Juni 1988 (GV NRW S. 250) – LAbfG – von den Kreisen aufzustellenden Abfallwirtschaftskonzepte ein eigenständiges Planungsinstrument der entsorgungspflichtigen Körperschaften darstellen. Dieses erlangt rechtliche Bedeutung nicht nur durch die sich hieraus ergebende Selbstbindung der entsorgungspflichtigen Körperschaft, sondern vor allem dadurch, dass seine Festsetzungen bei der überörtlichen Abfallentsorgungsplanung – nunmehr über die Beteiligung der Kreise im Aufstellungsverfahren nach § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfG – bei der überörtlichen Planung Berücksichtigung finden. Hierdurch wird, wie der Senat ausgeführt hat, dem sogenannten Gegenstromprinzip Rechnung getragen, das bei überörtlichen Plänen mit Raumbezug, wie sie die Abfallentsorgungspläne darstellen, gebietet, einerseits eine Ordnung des Gesamtraumes zu entwerfen und dabei andererseits die Gegebenheiten und Erfordernisse der Einzelräume und damit der entsorgungspflichtigen Körperschaften zu berücksichtigen. 9 Die Abfallwirtschaftskonzepte der Kreise bestimmen damit hinsichtlich der Art der Entsorgung und der Standortfrage das Ergebnis der überörtlichen Planung ebenso mit wie das späterer Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren. Sie gehen damit in ihrer rechtlichen und tatsächlichen Wirkung über die bloße Förderung eines bestimmten Projekts durch die politischen Gremien im Sinne eines Konzeptbeschlusses deutlich hinaus .10 § 29 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG verdeutlicht dies durch die Vorgabe, dass bei der Bedarfsermittlung der überörtlichen Abfallwirtschaftsplanung die Abfallwirtschaftskonzepte auszuwerten sind. Für verbind- 8 Vgl. Schmitt-Glaeser, Grenzen des Plebiszits auf kommunaler Ebene, DOV 1998, 824. 9 Beschlüsse des Senats vom 3. April 1995 – 15 B 947/95 –, NWVBI. 1995, 304 (305) und vom 16. März 1995 – 15 B 2839/93 –, NWVBI 1995, 300 (301). 10 Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 15. Dezember 1998 - 7 A 12091/98 -, NVwZ-RR 1999, 598 (599); OVG Greifswald, Beschluss vom 24. Juli 1996 - 1 M 43/96 -, NVwZ 1997, 306 (308).
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