von Landrat Gerd W iesmann, (Kreis Borken) - Landkreistag NRW

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identisch, denn jeweils geht es darum, ob der Plan mit dem geltenden Recht sowie höherrangigen Inhalten von Plänen vereinbar ist. Auf diese Situation ist das Anzeigeverfahren in der Bauleitplanung zugeschnitten. Es versucht einen angemessenen Interessenausgleich zwischen der Planungshoheit auf der einen und der Rechtmäßigkeitskontrolle auf der anderen Seite zu bewirken. Tendenziell ist es dabei geeignet, erhebliche Verfahrensbeschleunigungen zu bewirken, denn die Frist von drei Monaten wird regelmäßig erheblich kürzer als die für die Genehmigung von neuen Plänen beanspruchte Zeit sein. Auch bei Planänderungen würde ein solches Verfahren in der Gebietsentwicklungsplanung zu erheblichen Verfahrensbeschleunigungen beitragen. Denn das Verfahren wäre in erheblich geringeren Zeiträumen als in der heute geltenden Sechsmonatsfrist abgeschlossen. Die Gründe, die für die Rechtswidrigkeit der Planung angeführt werden, müsste die Landesplanungsbehörde innerhalb der Dreimonatsfrist artikulieren, will sie in das Genehmigungsverfahren überleiten 22 . Die Möglichkeiten, die Rechtskontrolle in eine inhaltliche Mitbestimmung umzufunktionieren, werden durch dieses Verfahren deshalb beschnitten. Damit aber wird zugleich die Planungsautonomie des Regionalrates nicht nur gestärkt, sondern gegenüber der Landesplanungsbehörde gesichert. Damit aber wird zugleich dem Ziel einer Dezentralisation der Planung Rechnung getragen. Für die Landesplanungsbehörde sollte dabei eine Dreimonatsfrist für die Artikulation von Rechtmäßigkeitsmängeln gelten. Macht sie diese geltend, sollte sie zwei Möglichkeiten haben, nämlich entweder die Einleitung eines Genehmigungsverfahrens oder die Bestimmung von Auflagen, die die Regionalräte durch Beschlussfassung ausräumen können und die sie dann in die Lage versetzen, den Plan in Kraft zu setzen. 3.1.2Aufbereitung des Abwägungsmaterials durch Fachbeiträge Die Frage, in welcher Weise das Abwägungsmaterial in der Landes- und Regionalplanung erarbeitet wird, ist bislang weitgehend gesetzlich nicht geregelt. § 15 LPlG sieht insoweit lediglich eine Mitwirkung der Beteiligten vor. Dazu gehören gemäß § 37 Abs. 1 Nr. 2 LPlG alle Träger öffentlicher Belange 23 . Die von diesen vorgebrachten Bedenken und Anregungen sind mit den betroffenen Beteiligten zu erörtern (§ 15 Abs. 2 LPlG). Aussagen dazu, wie das Abwägungsmaterial zu erarbeiten ist, das in den Planentwurf und den vom Bezirksplanungsrat verabschiedeten Plan eingeht, gibt es über diese Regelung hinaus im LPlG nicht. Lediglich für die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege ist die Erarbeitung eines besonderen Fachbeitrages vorgesehen. § 15 a LG NW bestimmt dazu, dass die Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten/Landesamt für Agrarordnung Nordrhein-Westfalen einen Fachbeitrag des Naturschutzes und der Landschaftspflege als Grundlage für den Gebietsentwicklungsplan als Landschaftsrahmenplan (vgl. dazu § 15 LG NW) und für den Landschaftsplan erarbeitet, der folgende Bestandteile enthält: – Eine Bestandsaufnahme von Natur und Landschaft sowie der Auswirkungen bestehender Raumnutzungen, – eine Beurteilung des Zustandes von Natur und Landschaft nach Maßgabe der Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege einschließlich der sich daraus ergebende Konflikte und – wie aus den vorgenannten Aspekten herzuleitenden Leitbildern und Empfehlungen zur Sicherung, Pflege und Entwicklung von Natur und Landschaft. Dieser Fachbeitrag soll in Text, Karte und Tabellen die planerischen Grundlagen für die Festsetzungen und Darstellungen von Gebietsentwicklungsplänen und Landschaftsplänen bieten 24 . Zielsetzung des Fachbeitrages des Naturschutzes und der Landschaftspflege ist es, das Abwägungsmaterial für die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu erarbeiten und in die Gebietsentwicklungsplanung einzubringen. Damit soll bewirkt werden, dass die Einbringung dieser Belange in die Abwägung verbessert und auf diese Weise die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege in der Gebietsentwicklungsplanung optimal zur Geltung gebracht werden können. Letztlich geht es dabei darum, das Abwägungsmaterial für den Gebietsentwicklungsplan und die Formulierung von Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege so aufzubereiten, dass der Gebietsentwicklungsplan seine Funktion als Landschaftsrahmenplan auch wirklich erfüllen kann. Verbesserung, Artikulation und Durchsetzung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege ist damit Ziel der Erarbeitung des naturschutzfachlichen Fachbeitrages. Für alle anderen Belange fehlt es derzeit an einer solchen Aufbereitung des für die Abwägung relevanten Materials. Folge davon ist, dass Qualitätsmaßstäbe für die Zusammenstellung des abwägungsrelevanten Materials nicht vorhanden sind. Methodische Grundlagen für die Abwägung in der Gebietsentwicklungsplanung fehlen damit weitgehend. Welche Belange mit welcher Gewichtigkeit im Abwägungsprozess arti- Themen kuliert werden können, ist damit landesplanerisch nicht bestimmbar und steuerbar. Vielmehr hängt es weitgehend von der Qualität des Erarbeitungsprozesses in der Bezirksplanungsbehörde und der Detailgenauigkeit der von den nach § 15 Abs. 1 LPlG im Aufstellungsprozess zu Beteiligenden ab, welche Belange mit welcher Qualität im Abwägungsprozess artikuliert werden. Die Steuerungsfunktionen des Gebietsentwicklungsplanes in der Region kann hierdurch nachteilig beeinflusst werden. Beispielsweise kann die Erarbeitung von Grundlagen für den Bedarf an Verkehrsinfrastruktureinrichtungen oder Siedlungsflächen bzw. Gewerbeflächen defizitär bleiben. Da das Abwägungsergebnis nur so gut sein kann, wie die Basis der Abwägung und damit von der Erarbeitung der Abwägungsgrundlagen auch die Qualität des Plans unmittelbar abhängt, wäre es wünschenswert, die Qualität der Abwägungsgrundlagen zu verbessern, und zwar in der Weise, dass für alle abwägungsrelevanten Belange in etwa der gleiche Standard erreicht wird. Denn nur dann können sie wirklich entsprechend ihrem Gewicht in den Abwägungsprozess eingebracht werden und insoweit Berücksichtigung finden. Sinnvoll erscheint es deshalb, zu den zentral für die Aufstellung von Gebietsentwicklungsplänen relevanten Themenstellungen ebenfalls Fachbeiträge zu erarbeiten. Dazu gehören folgende Bereiche: – Verkehrsinfrastrukturentwicklung, – Flächenbedarf insbesondere für die Siedlungs- und Gewerbeflächenentwicklung, – Wasserwirtschaft, – Land- und Forstwirtschaft. Freilich gibt es gegenüber einem solchen Vorgehen einen gewichtigen Einwand: Die Erarbeitung von Fachbeiträgen kann tendenziell das Aufstellungsverfahren für die Gebietsentwicklungsplanung verlängern. Verfahrensverzögerungen können die Folge sein. Angesichts dessen, dass ohnehin für die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege ein Fachbeitrag erarbeitet werden muss, dürfte diese Gefahr jedenfalls dann nicht besonders groß sein, wenn die Fachbeiträge in parallelen Verfahren erarbeitet werden. Große Verfahrens- 22 Vgl. Depenbrock/Reiners, LPlG NW, § 15 Anm. 5.1. 23 Zur Verzahnung beider Ebenen und der daraus folgenden Auswirkungen auf die Detailgenauigkeit des Fachbeitrages des Naturschutzes und der Landschaftspflege vgl. S chink, EILDIENST LKT 1994, 314, 316; ders., VR 1998, 289, 296; Stollmann, LG NW, Kommentar, Erläuterung zu § 15 a. 24 Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme, ABl. L 197/30 v. 21.07.2001. 115
Themen verzögerungen sind deshalb nicht zu erwarten. Darüber hinaus ist zu bedenken, dass es für die Steuerungsfunktion der Gebietsentwicklungsplanung entscheidend auf die Qualität der Planung und ihre Überzeugungskraft ankommt. Werden die abwägungsrelevanten Belange in einem standardisierten Verfahren erarbeitet, ist die Chance einer Verbesserung des Abwägungsergebnisses besonders groß. Darüber hinaus stärkt ein solches Verfahren auch die Überzeugungskraft des Ergebnisses der Planung, da die Grundlagen für die Aussagen der Gebietsentwicklungsplanung hierdurch besser begründet und transparenter gemacht werden können. Schließlich – und das ist im vorliegenden Zusammenhang besonders wichtig – stärkt die Erarbeitung von Fachbeiträgen auch die Stellung der Gebietsentwicklungsplanung im Planungssystem. Soll die Erarbeitung von Zielen und planerischen Aussagen stärker auf die Regionen verlagert werden, muss in den Regionen stärker als in der Vergangenheit auch Grundlagenarbeit für die Zielfindung geleistet werden. Planung aus der Region für die Region ist nur dann wirklich überzeugend möglich, wenn die Grundlagen in der Region selbst und mit spezifischem Blick auf diese erarbeitet werden. Die Erarbeitung von Fachbeiträgen in den vorgenannten Bereichen für die Gebietsentwicklungsplanung stärkt deshalb auch die Dezentralisierungsbemühungen in der Landesplanung und ist auch aus diesem Grunde sinnvoll und notwendig. 3.1.3 Öffentlichkeitsbeteiligung in Verfahren der Erstellung von Gebietsentwicklungsplänen Eine Öffentlichkeitsbeteiligung ist bislang im Verfahren der Erarbeitung von Gebietsentwicklungsplänen nicht vorgesehen. Lediglich die Träger öffentlicher Belange sind zu beteiligen (vgl. § 15 Abs. 1 LPlG). Gemäß Art. 6 der Plan-UVP-Richtlinie 25 sind die Mitgliedsstaaten verpflichtet, die Entwürfe von Plänen und Programmen, die unter den Anwendungsbereich der Plan-UVP-Richtlinie fallen, der Öffentlichkeit zugänglich zu machen und ihr innerhalb ausreichend bemessener Fristen frühzeitig und effektiv Gelegenheit zu geben, 25 Vgl. zum Anwendungsbereich nur Spannowsky, UPR 2000, 201, 204. 26 Gesetz zur Landesentwicklung, Landesentwicklungsprogramm – LEPro – vom 05.10.1989, GV NW 1989, 485. 27 Für den Zeitraum zwischen 1995 und 2000: Landesplanungsbericht 2001, S. 66. Zuvor, nämlich zwischen 1975 und 1980 hatte der Freiflächenverbrauch durchschnittlich in NRW 21,8 ha/täglich betragen. Die Daten für die Bundesrepublik können abgerufen werden beim Statistischen Bundesamt: http/www.destatis.de 116 vor Verabschiedung des Plans hierzu Stellung zu nehmen. Dabei ist den Mitgliedsstaaten überlassen, zu bestimmen, was unter „Öffentlichkeit” zu verstehen ist und in welcher Weise die Öffentlichkeit im Verfahren gehört werden soll. Zumindest aber gehören hierzu die sogenannte betroffene Öffentlichkeit sowie Nichtregierungsorganisationen, die ein Interesse am Plan haben. Da zu den Plänen, die unter die Plan-UVP-Richtlinie fallen, auch Regionalpläne gehören, denn hierbei handelt es sich um Raumordnungspläne im Sinne des Art. 3 Abs. 2 lit a der UVP-RL 26 , wird demnächst für die Gebietsentwicklungsplanung eine Öffentlichkeitsbeteiligung obligatorisch werden. Vor diesem Hintergrund spricht einiges dafür, im Vorgriff auf die Notwendigkeiten, die sich aus der Plan- UVP-RL ergeben, schon jetzt eine Öffentlichkeitsbeteiligung im Gebietsentwicklungsplanverfahren obligatorisch vorzusehen. Die Öffentlichkeitsbeteiligung kann dabei so ausgestaltet werden, dass sie durch die Gemeinden durchzuführen ist, indem der Gebietsentwicklungsplan dort öffentlich ausgelegt und den Bürgern die Gelegenheit gegeben wird, zum Inhalt Stellung zu nehmen. Durch eine solche Öffentlichkeitsbeteiligung würde im Übrigen auch tendenziell die Akzeptanz der Planung verbessert und ihre Qualität gesteigert werden können. Dies gilt insbesondere dann, wenn – was Absicht des Landes Nordrhein-Westfalen ist – in der Gebietsentwicklungsplanung ein stärker projektbezogener Ansatz verfolgt und dieses Instrument dazu genutzt wird, zielgerichtet bestimmte Projekte planerisch durchzusetzen. Gerade dann, wenn im Rahmen einer solchen Projektorientierung eine Parallelerarbeitung der Planinhalte auf allen Planungsstufen, beginnend in der Gebietsentwicklungsplanung und sich fortsetzend über den Flächennutzungs- und Bebauungsplan bzw. die Fachplanung erfolgt, ist es notwendig, die Akzeptanz derartiger raumrelevanter Projekte auf allen Ebenen zu fördern und zu verbreitern. Eine Öffentlichkeitsbeteiligung auch auf der Ebene der Gebietsentwicklungsplanung kann hierfür erhebliche Vorteile bringen. Sie sollte deshalb hier vorgesehen werden. Sie stärkt im Übrigen – ähnlich wie dies für die Erarbeitung von Fachbeiträgen gilt – auch die Bedeutung der Gebietsentwicklungsplanung gegenüber der Landesplanung, denn die Erarbeitung des abwägungsrelevanten Materials wird hierdurch tendenziell verbessert. 3.2Reduzierung der Regelungsdichte des Landesplanungsrechts Sollen auf der regionalen und örtlichen Ebenen größere Spielräume geschaffen und damit Landesplanung wirklich dezentralisiert werden, ist es notwendig, das Regelungsgeflecht auf der Landesebene so zu öffnen, dass dieses Ziel auch tatsächlich erreicht werden kann. Notwendig dazu ist, die Ziele der Raumordnung und Landesplanung so für größere Spielräume in den Regionen und den Kommunen zu öffnen, dass zum einen die notwendige Steuerung der Raumentwicklung aus Landessicht weiter möglich bleibt, zum anderen jedoch die Spielräume wachsen. Zum Erreichen dieses Ziels bieten sich zwei Maßnahmen an, nämlich – eine Zusammenführung der verschiedenen Inhalte der in der Landesplanung enthaltenen Regelwerke und – eine inhaltliche Entfeinerung der Ziele von Raumordnung und Landesplanung. 3.2.1 Zusammenführung von Landesentwicklungsprogramm und LEP Die Landesplanung in Nordrhein-Westfalen ist dadurch gekennzeichnet, dass drei Regelwerke aufeinander aufbauen und miteinander verschränkt sind, wobei der Detailgehalt der Planungsaussagen nach und nach verfeinert wird: – Das LPlG enthält die rechtlichen Vorgaben für die nähere Ausformung der Ziele der Landesentwicklung und des Verfahrens der Aufstellung des Landesentwicklungsprogramms und des LEP. – Das LEPro 27 enthält relativ grobmaschige Vorgaben für den LEP, für das zentralörtliche Gliederungssystem, das System der Entwicklungsschwerpunkte und der Entwicklungsachsen, indem es für diese Bereiche eine definitorischen Klärung und Zielvorgaben setzt. Darüber hinaus werden die Ziele der Raumordnung und Landesplanung für einzelne Sachbereiche, nämlich Städtebau und Wohnungswesen, gewerbliche Wirtschaft, Energiewirtschaft, Landwirtschaft und Forstwirtschaft, Verkehr und Leitungswege, Erholung, Fremdenverkehr, Sportanlagen, Bildungswesen, Gesundheitswesen, Sozialhilfe, Jugendhilfe, Naturschutz- und Landschaftspflege, Wasserwirtschaft, Abfallentsorgung und gebietsbezogener Immissionsschutz festgelegt (vgl. im einzelnen §§ 24 – 35 LEPro). – Eine Verfeinerung dieser Zielaussagen enthält der LEP NRW. Dabei werden insbesondere die Ziele für die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen (B III. LEP) und die Flächenvorsorge (C LEP) und hier insbesondere der Wohnbaulandversorgung und der Baulandversorgung für die Wirtschaft sowie Freizeit und Erholung sowie die Infrastruktur (D LEP) festgelegt. Diese kurze Übersicht zeigt, dass insbesondere zwischen den inhaltlichen Zielaussa-
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