Die Arbeitsmarktpolitik der letzten Jahre und die Hartz-Gesetze

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1. Einleitung und Aufbau des Gutachtens
Kaum ein Politikfeld unterlag in den letzten Jahrzehnten so starken Veränderungen
wie die Arbeitsmarktpolitik. So zählen wir seit Verabschiedung des Arbeitsförderungsgesetzes
(AFG) im Jahre 1969 bis zum Jahre 2009 39 Gesetzesänderungen
des AFG und seiner Nachfolgegesetze (Bothfeld u.a. 2009; Steffen 2008). Gänzlich
neu konzipiert und organisiert wurde die Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe
und Sozialhilfe in der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II). Hinzu gekommen
sind Kursänderungen über Verordnungen oder Budgetentscheidungen, die oft ähnlich
starke Auswirkungen auf die Arbeitsmarktpolitik wie Gesetzesnovellen hatten.
Aber auch die Umorientierungen im Arbeits- und Sozialrecht, dies insbesondere im
Hinblick auf die Ausgestaltung von Arbeitsverhältnissen und die Übergangsbedingungen
und -zeitpunkte in den Ruhestand, führen direkt und indirekt zu Rückwirkungen
auf dem Arbeitsmarkt. Auch hier ist es ebenfalls zu einer Fülle von Gesetzesänderungen
gekommen.
Diese hohe Schlagzahl von Gesetzesänderungen überrascht nicht, da die Ausrichtung
der Arbeitsmarktpolitik durch mehrere Faktoren bestimmt wird:
- Erstens ändert sich der Problemdruck auf dem Arbeitsmarkt: Arbeitsmarktpolitik
muss nicht nur auf kurzfristige saisonale und konjunkturelle Entwicklungen, sondern
gleichzeitig auch auf langfristige strukturelle Herausforderungen reagieren,
die sich in den letzten Jahrzehnten wiederholt gewandelt haben.
- Zweitens haben sich die vorherrschenden Grundannahmen über die Funktionsweise
von Arbeitsmärkten und die Leitvorstellungen zu einer angemessenen Ausrichtung
der Arbeitsmarktpolitik sowohl in der Wissenschaft als auch bei den wichtigsten
internationalen und nationalen arbeitsmarkpolitischen Akteur/innen mehrfach
verschoben.
- Drittens wurde der Arbeitsmarktpolitik wiederholt eine herausragende Rolle bei
der Bewältigung unerwarteten Strukturbrüchen wie der Wiedervereinigung oder
der Finanzkrise zugewiesen, auf die man nicht mit Standardantworten reagieren
konnte.
- Viertens reagieren die Budgets der Arbeitsmarktpolitik und hier insbesondere die
Ausgaben nicht nur sehr hochsensibel auf Konjunkturveränderungen, sondern
auch auf Verhaltensänderung der Arbeitslosen, Beschäftigten und Betriebe. Man
denke nur an die überraschend hohe Bildungsbereitschaft der Arbeitslosen und
Beschäftigten nach dem Ausbau der beruflichen Weiterbildung im Jahre 1969
oder die Nutzung des Vorruhestands. Durch die hohen Ausschläge bei den Ausgaben
gerät die Arbeitsmarktpolitik schnell ins Visier bei Haushaltskonsolidierungen.
Viele Eingriffe in die Arbeitsmarktpolitik dienten jenseits aller arbeitsmarktpo-