El poder local - Academia Europea de Ciencias y Artes

55 Vid Bosch (2002).
A nadie se le escapa la dificultad de evaluar correctamente las necesidades
de gasto de una administración, que en última instancia dependen de las competencias
asumidas, del stock de capital público disponible y de las diferencias
relativas en costes de prestación de servicios (excluidas de estas las debidas a
meras ineficiencias en la gestión), y de identificar los indicadores más adecuados
para capturar esas necesidades, máxime cuando nos enfrentamos a un ámbito
tan heterogéneo como el de los municipios españoles. Sin embargo, elegir
la población, como indicador principal (como se ha hecho históricamente) es
una decisión acertada, pues constituye un buen mínimo común denominador
de los determinantes mencionados. Ante la dificultad de ponderar adecuadamente
otros componentes de necesidad, como los diferenciales en costes derivados
de particularidades geofísicas o productivas y la inconveniencia de incorporar
a fórmulas de distribución de transferencias corrientes necesidades
específicas de capital, la opción de la población parece adecuada, por cuanto, al
final las necesidades las tienen las personas y no los territorios. Más aún, en la
medida en que las competencias de gasto varían con el tamaño de los municipios,
ya que los servicios mínimos que estos deben prestar por Ley de Bases difieren
por tramos, parece también razonable que la población sea ponderada
crecientemente por tramos. No obstante, las sucesivas fórmulas de distribución
utilizadas hasta la reforma del año 2002 no se ajustaron a este criterio e introdujeron
errores de salto injustificables al no coincidir los tramos establecidos
con aquellos a los que la Ley de Bases de Régimen Local atribuye
competencias diferenciadas. Este error de salto era especialmente relevante en
el caso de las grandes ciudades. Así para las cuatro ciudades con población de
más de 500.000 habitantes (excluidas Madrid y Barcelona), su población se
ponderaba por un factor de 2,80, en tanto que a aquellos municipios con población
comprendida entre 100.000 y 500.000 habitantes, que por Ley tienen
las mismas competencias que las cuatro ciudades citadas, se les ponderaban sus
habitantes por 1,47. Es decir, que a efectos de transferencia corriente (PIE) un
habitante de, digamos Salamanca «valía» prácticamente la mitad que uno de
Málaga. Dado el peso de esta variable (75%) en el conjunto de la fórmula, estos
coeficientes de ponderación suponían un privilegio injustificado para cuatro
ciudades a costa del resto de los municipios, al menos sobre el papel, privilegio
que quedó consolidado con la reforma de 2002, al tomarse como financiación
básica sobre la cual se determinaba la evolución del nuevo modelo la realmente
existente entonces, y obviarse, como ya hemos indicado cualquier mecanismo
de nivelación entre estas ciudades. Si bien puede ser cierto que las grandes ciudades
podrían tener necesidades específicas diferenciales dignas de ser tenidas
en cuenta 55 , no es menos cierto a nuestro juicio que, como criterio de partida,
las transferencias generales deben depender exclusivamente de necesidades generales,
de modo que si alguna localidad puede justificar necesidades específicas
difíciles de cubrir por las fuentes generales de financiación, éstas en todo
caso deberían ser financiadas vía transferencias específicas y, mayoritariamente,
condicionadas.
¿Qué hacer con las transferencias desde una perspectiva reformista Una
propuesta relativamente conservadora consistiría en mantener la filosofía general
de la PIE, con algunas modificaciones imprescindibles. Entre estas nosotros
destacaríamos la vuelta atrás del sistema, eliminando la dualidad introducida
por la ley de reforma de 2002, corrigiendo progresivamente los errores de
salto en las ponderaciones de la población, individualizando y mejorando técnicamente
la definición de capacidad fiscal y suprimiendo cualquier referencia
modelos de gestión y financiación de los servicios públicos locales 71