Cuisine et Politique: le plat national existe-t-il? - Revue des sciences ...

Virginie Waechter
La relation usager / service public : d’un modèle à l’autre
ou vers la confusion des sphères d’action privée et publique
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Image inférieure du parc, Osvaldo Pogliani, extr. L’ Arca International...
infléchissement peut être interprété
comme la réponse à la double critique
réformiste et gauchiste adressée à l’État-Providence
: d’un côté on note les
effets aliénants d’un progrès « conçu audessus
des individus »; de l’autre on
craint la déresponsabilisation et l’incivisme,
liés à l’extériorité de l’individu
par rapport au progrès. Selon cette lecture,
la modernisation du service public
apparaît comme une tentative de relégitimation
de l’action publique.
La théorie classique du service
public, adossée à une conception transcendante
de l’intérêt général, fait ainsi
l’objet d’un aggiornamento qui vise à
rapprocher l’action publique des réalités
concrètes. Comme le montre le glissement
dans l’ordre du discours de
l’idée de progrès vers celle de modernisation,
on attend moins désormais de
l’État de mettre en œuvre une vision
globale du monde, que de s’interroger
sur son propre rôle, sur son mode de
fonctionnement et d’organisation au
sein d’une société de plus en plus complexe.
L’État n’est plus producteur de
valeurs servant de référentiel à la
régulation sociale, ni par là créateur de
besoins sociaux. Il développe désormais
une écoute sociale auprès des segments
les plus divers de la société,
allant des groupes d’intérêts constitués
à l’individu pris isolément.
A en croire le discours officiel sur la
modernisation du service public, tant au
plan national que local, l’usager en tant
qu’aiguillon du changement, est la figure
emblématique du mouvement de
modernisation, à tel point que l’on a pu
parler de « modernisation par l’usager
» 3 . Loin de nous toutefois l’idée que
la « modernisation par l’usager » est un
processus unilinéaire, prenant partout
la même forme quel que soit son
contexte d’inscription. 4
Néanmoins, au-delà de cette diversité,
on s’aperçoit que la « modernisation
par l’usager » s’accompagne de l’émergence
de nouvelles modalités de coordination
entre les services publics et leur
environnement social. On s’attachera à
caractériser le passage d’un modèle de
régulation de l’interface usager / service
public fondé sur l’évitement, à un modèle
qui valorise la personnalisation de la
relation. On montrera par ailleurs que ce
glissement exprime, en même temps
qu’il participe, d’une transformation de
l’économie des rapports sociaux, se traduisant
par la confusion entre les
sphères d’action privée et publique.
2. Le modèle
d’organisation
bureaucratique
Jusque dans les années 1970, l’action
publique volontariste orientée vers le progrès
social se traduit par un élargissement
de la sphère d’intervention publique, et par
l’extension conjointe dans les services
publics et dans l’administration, de la
forme d’organisation bureaucratique. Pour
Max Weber, témoin et analyste du processus
de rationalisation qui caractérise la
société de la fin du XIX e siècle, la bureaucratie
doit être considérée comme la forme
d’organisation la plus efficace. 5 Précisons
d’emblée que pour Weber, la bureaucratie
ne concerne pas spécifiquement l’organisation
publique. L’organisation bureaucratique
est selon lui inévitable dès lors qu’il
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s’agit de mettre en œuvre une « administration
de masse ». Rien n’empêche en ce
sens que le mode d’organisation bureaucratique
s’empare de l’entreprise privée,
lorsque celle-ci a atteint la taille critique.
Max Weber propose de caractériser le
modèle d’organisation bureaucratique
selon un ensemble de traits idéal-typiques 6
que l’on peut regrouper en trois pôles : l’impersonnalité
(des règles, des procédures…)
l’expertise (recrutement sur diplôme…),
un mode de fonctionnement hiérarchique
(contrôle hiérarchique…). Weber ajoute
que la légitimité du modèle bureaucratique
réside dans sa capacité d’expertise.
Le savoir dont il est question conjugue la
connaissance spécialisée et le « savoir du
service », c’est-à-dire « les connaissances de
fait acquises ou «issues des dossiers» dans le
cours du service ». Comme nous l’avons vu,
les bureaucraties publiques et privées sont
indifférenciées dans l’approche wébérienne.
On sait néanmoins que le savoir n’est
pas l’unique fondement des bureaucraties
publiques. A la légitimité de l’expertise, il
faut ajouter l’orientation vers la satisfaction
de l’intérêt général comme principe
d’action spécifiquement public.
La réflexion de Max Weber, focalisée
sur le processus formel de rationalisation
de la vie, n’aborde pas à proprement
parler la question de la dynamique
des relations sociales dans les
organisations bureaucratiques. Weber
note néanmoins le caractère impersonnel
des relations que ce type d’organisation
tisse avec son environnement :
« sine ira et studio, sans haine et sans
passion, de là sans «amour» et sans
«enthousiasme», sous la pression des
simples concepts du devoir, le fonctionnaire
remplit sa fonction «sans considération
de personne» ; formellement, de
manière égale pour «tout le monde», c’està-dire
pour tous les intéressés se trouvant
dans une même situation de fait » 7 .La
généralité et l’impersonnalité des procédures
de traitement des demandes
s’inscrit dans une logique de recherche
d’efficacité qui mise sur la prévisibilité.
En tant qu’elles traduisent des
règles et des procédures formelles, les
relations impersonnelles avec le public
peuvent être considérées comme une
forme d’objectivité.
Les sociologues qui poursuivent la
réflexion de Weber sur la bureaucratie
souscrivent dans un premier temps à
l’idéal-type wébérien. Ils identifient
certes les dysfonctions concrètes des
organisations bureaucratiques, mais ils
ne mettent pas en cause l’efficacité et
la rationalité de leur logique formelle.
Un pas décisif est franchi, lorsque
Michel Crozier montre que les dysfonctions
ainsi identifiées font partie intégrante
de la logique de l’organisation
bureaucratique puisqu’elles participent
à son développement et à son maintien.
Dès lors l’efficacité substantielle de la
bureaucratie wébérienne est mise en
question. Pour Michel Crozier, la
logique de fonctionnement du phénomène
bureaucratique repose en réalité
sur un ensemble de cercles vicieux. Le
ressort du cercle vicieux bureaucratique
réside dans le jeu de pouvoir que
permettent le centralisme et le formalisme
de l’organisation bureaucratique.
8 Dès lors, l’impersonnalité des
relations avec le public ne peut plus
être interprétée selon Michel Crozier, ni
comme une forme d’objectivité, ni
comme une dysfonction, mais doit être
comprise comme l’expression de la
logique de pouvoir qui caractérise le
système d’organisation bureaucratique.
Le caractère impersonnel de la relation
de service, neutre dans le modèle
bureaucratique wébérien, prend ainsi
un tour négatif chez Crozier. On peut
parler de relation d’évitement, en référence
à l’analyse de Michel Crozier
concernant les relations d’autorité dans
les organisations bureaucratiques. Pour
éviter les relations directes de face à
face, mal supportées en France selon
Michel Crozier, la tradition française
aurait développé une conception absolutiste
et universelle de l’autorité. De
façon analogue, la centralisation et
l’impersonnalité des procédures permettraient
d’éviter les relations de face
à face directes avec le récipiendaire du
service, de sorte à protéger le
fonctionnaire et à lui assurer une marge
de liberté à l’intérieur des limites
fixées par les règles. Notons que
contrairement aux relations de travail,
où l’évitement semble profiter à l’ensemble
des agents, quelle que soit leur
position au sein de la hiérarchie, 9 la
relation de service apparaît comme une
relation d’évitement unilatérale, qui
s’établit entièrement au détriment du -
récipiendaire du service. 10
3. Nouveau modèle
d’organisation et
nouvelle relation à
l’usager
Comment la bureaucratie publique
ainsi décrite évolue-t-elle sous le coup
de la « modernisation par l’usager » ?
On évoquera brièvement l’évolution de
l’organisation et du fonctionnement
interne des bureaucraties publiques.
On présentera en revanche de façon
plus détaillée les modifications institutionnelles
et organisationnelles de la
relation à l’usager.
3.1. Recomposition interne
de la bureaucratie publique
La caractérisation sommaire du fonctionnement
interne du nouveau modèle
d’organisation publique s’inscrit dans
le cadre d’une recherche en cours. Elle
doit être considérée comme une
ébauche qui sera reprise et complétée
ailleurs. Nos suggestions résultent de la
confrontation des enseignements provisoires
tirés de nos investigations de
terrain et de la littérature consacrée à
la « modernisation par l’usager ». L’ambition
ne sera pas de restituer un
décalque de la réalité, mais conformément
à l’approche idéal-typique,
de faire ressortir les traits originaux
correspondants aux tendances d’un
hypothétique modèle d’organisation
publique recomposé, même si « cellesci
n’ont été réalisées pleinement nulle
part ». 11 Ajoutons, que la représentation
stylisée du changement dans les
bureaucraties publiques est inévitablement
un exercice partiel et partial, qui
passe notamment sous silence les compromis
que la « modernisation par l’usager
» opère avec les caractéristiques
bureaucratiques.
Par souci de symétrie, la description
succincte du changement dans les organisations
publiques portera sur les traits
structurants du modèle bureaucratique.
En premier lieu, on constate que la
« modernisation par l’usager » interroge
le système de légitimité des
bureaucraties publiques. Nous avons vu
que la légitimité des services publics
repose traditionnellement sur la satisfaction
de l’intérêt général et sur la
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Revue des Sciences Sociales, 2001, n° 28, nouve@ux mondes ?