Cuisine et Politique: le plat national existe-t-il? - Revue des sciences ...

Virginie Waechter
La relation usager / service public : d’un modèle à l’autre
ou vers la confusion des sphères d’action privée et publique
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mise en œuvre d’un savoir formel spécialisé.
Autrement dit, le principe de
rationalisation des bureaucraties
publiques conjugue l’intérêt général
comme horizon de sens, et la prévisibilité
comme critère d’efficacité. En
introduisant un nouveau principe de
rationalisation, la « modernisation par
l’usager » subvertit cet équilibre traditionnel.
L’horizon de sens de l’action
publique devient en effet la satisfaction
de l’usager, tandis que la flexibilité
et la réactivité constituent les nouveaux
critères d’efficacité, en lieu et
place de la prévisibilité.
On note en deuxième lieu, que le nouveau
principe de rationalisation suscite
de nouvelles formes de coordination, bouleversant
la rigidité bureaucratique. Un
cadre souple de coordination, ajusté au
traitement des problèmes au cas par cas,
se superpose en effet progressivement à
la centralisation et au formalisme organisationnels.
A la standardisation des
solutions et à la centralisation on substitue
la transversalité et l’innovation,
cadrées par des procédures de choix et de
coopération. Comme l’affirment Patrice
Duran et Jean-Claude Thoenig, « la rationalité
acceptable n’est pas [plus] celle des
objectifs mais celle des procédures de
choix ». 12 A l’intérieur d’un cadre politique
(la stratégie de l’organisation) et
procédurier, l’action peu routinisée autorise
désormais un travail permanent de
négociation, dont le principe de régulation
est en dernière instance la satisfaction
de l’usager. La « politisation » des
organisations s’accompagne de l’émergence
de la figure du manager, jouant un
rôle de médiateur et de coach. 13
On observe en troisième lieu, la redéfinition
de la forme de l’expertise légitime.
L’expertise n’est plus fondée,
comme dans le cas de l’idéal-type
bureaucratique, sur des connaissances
spécialisées, validées par un diplôme.
Devant l’apologie du changement perpétuel,
les connaissances doivent être
évolutives. Elles sont davantage conceptuelles
que techniques. Leur capitalisation
s’appuie moins sur la formation
académique, que sur le partage d’expériences
concrètes et sur la réflexivité.
3.2. Recomposition
de la relation à l’usager
À en croire la profusion des discours
sur le sujet, la « modernisation par l’usager
» se veut d’abord une « modernisation
pour l’usager ». On évoque abondamment
les « attentes de l’usager »,
« l’amélioration de la relation à l’usager
», 14 ou encore la « satisfaction de
l’usager ». De véritables jeux de langage
apparaissent pour suggérer qu’une
logique de service s’est désormais emparée
des organisations publiques,
balayant la relation d’évitement bureaucratique.
On a pu observer en ce sens le
glissement de la notion de « service
public » vers le syntagme « au service du
public ». 15 Plus globalement, on évoque
la réhabilitation de la figure de l’usager,
accédant de façon assez paradoxale au
double statut de consommateur-client
et de citoyen (la « modernisation par
l’usager » serait aussi une démocratisation
de la relation à l’usager). L’analyse
des discours et des pratiques permet de
distinguer quatre types de modifications
apportées à la relation à l’usager, suggérant
une progression dans le temps et
dans l’intensité du changement.
Renforcer les droits
des usagers
Les modifications de la relation à
l’usager consistent d’abord, à partir de
la fin des années 1970 à renforcer et à
élargir les droits des usagers On a pu
parler en ce sens de l’émergence de
nouveaux droits, tels le « droit à l’information
» ou le « droit à la transparence
». Plus récemment, il semblerait
que l’on assiste à la constitution d’un
droit à la proximité, avec entre autre
l’institutionnalisation des « maisons
des services publics ». 16 Ces maisons
ont pour vocation d’établir une coopération
entre différents services publics,
afin de les rassembler en un même
lieu et de les rapprocher physiquement
de l’usager. Notons avec Jean-Marc Weller,
que considérées indépendamment
des autres mesures et niveaux de
modernisation, les modifications politico-juridiques
de la relation à l’usager
améliorent les entrées et les sorties des
organisations publiques, sans mettre en
cause la boîte noire bureaucratique. 17
Horizontaliser la relation
usager / service public
Les modifications apportées à la relation
à l’usager se traduisent en deuxième
lieu par la volonté d’horizontaliser la
relation usager/service public, d’une
part en améliorant l’accessibilité des
services publics, et d’autre part en faisant
de l’usager un partenaire.
L’amélioration de l’accessibilité des
services passe par le réagencement et la
recomposition les points de contact avec
les usagers, et par la simplification des
voies d’accès au service public. Comme
témoin de la volonté de simplification
des voies d’accès, on peut citer l’institutionnalisation
en 1998 de la Commission
pour les Simplifications Administratives,
venant se substituer à
l’ex-commission pour la simplification
des formalités. Quant à la recomposition
des points de contacts, elle passe par
exemple par la mise en place des « maisons
des services publics », évoqués
plus haut.
Deuxième mode d’horizontalisation
de la relation avec le public : la volonté
de faire de l’usager un partenaire. Cette
volonté se traduit par le développement
de la contractualisation de la relation à
l’usager, et par la multiplication des
opérations visant à associer l’usager à la
gestion du service. Du point de vue juridique,
la contractualisation de la relation
à l’usager s’exprime par la multiplication
des cas d’extension du droit de
la consommation aux services publics,
notamment à travers l’application des
clauses abusives. 18 A la relation régie
par des règles substantielles, on substitue
ainsi une relation contractuelle
ayant vocation à être négociée. D’un
point de vue symbolique, la contractualisation
se manifeste par la multiplication
des démarches d’engagement
(chartes de service, engagement qualité…),
laissant entendre que la relation
usager / service public, loin d’être imposée,
résulte de la rencontre entre deux
volontés. 19
Comme nous l’annoncions en début
de paragraphe, le partenariat « par
contractualisation » se double d’un partenariat
« par association ». Sous son
aspect le plus valorisé, l’association du
public à la gestion des services publics se
traduit par la mise en place de dispositifs
d’enregistrement des attentes des usagers.
De façon plus pragmatique, associer
l’usager, c’est aussi en faire une « ressource
externe » de l’organisation, c’està-dire
aménager des espaces de production
réservés à l’usager. Grâce aux
techniques d’évaluation de la satisfaction
de l’usager, on assiste par exemple à un
mouvement d’externalisation du contrôle
de l’activité. 20
La personnalisation
de la relation à l’usager
La « modernisation pour l’usager »
consiste en troisième lieu à personnaliser
la relation à l’usager. Les objectifs
affichés sont les suivants :
- Ajuster le traitement de la demande
en fonction de la situation particulière
de chaque usager. Il s’agirait ici
de rompre avec la relation d’évitement
qui caractérise l’organisation
bureaucratique, en mettant notamment
fin à l’anonymat du guichet. 21
La relation usager / agent de contact
semble désormais devoir engager les
personnes dans ce qu’elles ont de
plus humain et de plus intime, leur
morale, leurs affects…
- Dans son volet consumériste, la personnalisation
du service consisterait
ensuite à diversifier l’offre de service.
On personnaliserait le service, en
donnant la possibilité à l’usager pour
certains éléments de service de faire
un choix, la combinaison entre les
différents choix aboutissant à une
configuration personnalisée de service.
On voit ainsi la Poste multiplier
ses produits, en diversifiant notamment
les formules d’acheminement
du courrier.
La personnalisation de la relation à
l’usager s’accompagne du glissement du
principe d’égalité qui sous-tend l’organisation
bureaucratique, vers celui d’équité,
entendu comme égalité d’accès à un
service personnalisé. Ajoutons que les
premières évaluations de la modernisation,
qui montrent que la performance de
réalisation l’emporte largement sur la
performance de justice, 22 tendent à signifier
que le souci d’équité est vidé de sa
traditionnelle dimension politique et
morale, au risque de n’être plus qu’un
principe managérial.
Prolongements organisationnels
Si au début de la modernisation institutionnelle,
les bureaucraties publiques
sont restées des boîtes noires, les modifications
apportées à la relation à l’usager
ont toutefois progressivement été
traduites à l’intérieur des organisations.
L’approfondissement de la personnalisation
et de l’horizontalisation de la relation
avec l’usager nécessite en effet des
aménagements organisationnels. On se
contentera d’évoquer ici la suppression
de la séparation entre le front et le back
office, c’est-à-dire entre l’espace de réception
et de traitement de la demande de
l’usager. 23 Cette frontière permettait
dans l’organisation bureaucratique de
« refroidir » la demande de l’usager, en
la délestant de son contexte d’inscription.
Au front office de cadrer la demande,
c’est-à-dire de la classer dans une
catégorie administrative. Au back office
d’appliquer les règles prévues pour le cas
identifié. La fusion entre front et back
office a sans doute permis de libérer le
sens de la justice des agents de contact,
inhibé dans l’organisation bureaucratique
par la sectorisation de l’accueil.
Rappelons néanmoins ici, que la relation
de service n’a jamais cessé d’être coproduite,
24 comme l’ont montré les travaux
d’inspiration interactionniste. Le changement
réside sans doute davantage dans
la reconnaissance de la qualité de coproducteur
des agents de contacts, que dans
son existence. On peut néanmoins se
demander si plutôt que de consécration,
il ne vaudrait pas mieux parler de recomposition
de l’exercice de coproduction.
En effet, la coproduction semble désormais
devoir prendre appui sur une
compétence commerciale, mettant sous
tension la compétence civique traditionnellement
attachée au service public. 25
Cet aperçu de l’évolution de la relation
à l’usager dans les services publics
saisis par la modernisation, quoique
synthétique, suffit à mettre en lumière
la confusion grandissante entre la sphère
d’action publique et la sphère d’action
privée, c’est-à-dire entre l’espacetemps
réservé aux affaires publiques et
professionnelles, et celui dévolu à l’intimité
subjective et domestique. C’est
sur ce point que nous souhaitons
conclure.
4. Confusion entre
sphères d’action privée
et publique ?
■
Il est apparu en première approche,
que la « modernisation par l’usager »
projette l’usager dans le champ de l’action
publique. On voit en effet que l’usager
devient une « ressource humaine
externe » des organisations publiques :
évaluateur et contrôleur (enquêtes de
satisfaction), il en est aussi coproducteur,
dans le sens où il devient un élément
de la chaîne de production du service
(il suffit de penser ici au
producteur-trieur dans un système de
gestion sélective des déchets). On
s’aperçoit néanmoins que le rôle de
coproduction s’accompagne d’une
logique de responsabilisation, par
laquelle c’est l’action publique qui
semble cette fois perturber l’intimité de
l’usager. Deux exemples permettront de
comprendre en quoi consiste cette
logique.
Reprenons d’abord l’exemple de la
collecte sélective déchets. Lorsqu’un
tel système de gestion des déchets est
mis en place, les usagers restent quasi
systématiquement libres d’y participer.
Toutefois, l’opérationnalisation du système
s’accompagne généralement d’une
vaste stratégie d’incitation à la participation,
allant de la mise en place de
médiateurs (ambassadeurs de tri, gardiens
d’immeubles…) à la construction
de logements avec bacs de tri incorporés
sous l’évier. A un autre niveau,
citons l’exemple de l’introduction
depuis quelques années des « compteurs
à carte » dans les services de distribution
d’eau et d’électricité. Ces
compteurs sont proposés aux usagers
éprouvant régulièrement des difficultés
de paiement, afin de leur permettre
d’auto-réguler leur consommation. Pour
que ces usagers puissent contrôler en
permanence l’état de leurs dépenses, la
consommation y est affichée en francs.
Les compteurs fonctionnent par ailleurs
grâce à une carte à puce, rechargeable
selon les besoins et la capacité financière
des usagers. Lorsque les usagers
se trouvent dans l’impossibilité de
recharger la carte faute d’argent,
quelques jours d’autonomie leurs sont
accordés. Une fois cette autonomie
épuisée, le service est coupé.
Ces deux exemples montrent que la
responsabilité du mieux-être individuel
et du progrès social est désormais à la
charge de l’individu et non plus de l’État,
comme à l’époque de l’État-Providence.
Avec l’avènement de l’État Providence,
la responsabilité sort en effet
du champ des relations sociales. Qu’entend-t-on
par là ? Exclure la responsabilité
de la sphère des relations sociales
signifie que lorsqu’une personne subit
un dommage, celui-ci n’est imputable à
aucun individu en particulier, mais doit
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Revue des Sciences Sociales, 2001, n° 28, nouve@ux mondes ?