Private investeringen als redmiddel voor herstructurering van ... - Rboi

Theoretisch onderzoekskader
24
De keuze tussen aanleg van nieuwe terreinen, herstructurering
en/of transformatie hangt dan ook nauw samen
met de economische en demografische dynamiek van
de regio. Het Planbureau voor de Leefomgeving (2009)
bevestigt deze bewering door te stellen dat krimp − zowel
op de arbeidsmarkt als op de woningmarkt – de regionale
verschillen in de toekomst verder zal versterken. Oplossingsrichtingen
voor te herstructureren bedrijventerreinen
moeten dan ook worden gezocht in de regionale
context (PBL 2009). Deze stelling wordt ondersteund
door de Taskforce (2009) en de VROM-raad (2006).
Beperkte publieke middelen en rol
Bij herstructurering van bedrijventerreinen gaat het
(eigenlijk altijd) om ingrepen die gedaan worden moeten
in het bestaande stedelijk gebied. Dit is erg kostbaar.
Er moeten immers bedrijven worden uitgeplaatst, opstallen
worden gesloopt, de bodem moet worden gesaneerd,
etc. Daar komt bij dat het vaak gaat om complexe
opgaven in verband met de vele belangen en betrokken
partijen.
Door de grote bezuinigingen op het gemeentefonds
en de tegenvallende opbrengsten uit grondexploitaties
(door de kredietcrisis), zitten veel gemeenten nu en op de
middellange termijn krap bij kas (Bekkers 2010 en Berns
2010). Extra overheidsgeld om de herstructureringsopgave
te volbrengen is er dan ook niet of nauwelijks.
Het gevolg is dat grootschalige (voor)investeringen in
gebiedsontwikkelingen alleen nog sporadisch mogelijk
zijn (De Zeeuw 2011). Grote integrale herstructureringsoperaties
– waarbij gemeenten als ontwikkelaar functioneerden
en risicodragend participeerden – zullen dan
ook (grotendeels) tot het verleden gaan behoren, zo is
de verwachting (Van Joolingen e.a. 2009, KEI 2011, Peek
2010, Plots 2010, De Zeeuw 2011). In plaats daarvan verwacht
men dat opgaven in kleine stappen zullen worden
opgepakt, waarbij risico’s en investeringslasten worden
beperkt en de flexibiliteit wordt vergroot (Humblet e.a.
2011 en KEI 2011). Dit klinkt als een realistische benadering
in een economisch onzekere tijd waarin de investeringscapaciteit
significant kleiner zal zijn dan vroeger.
Zou het Rijk een grotere rol kunnen of moeten spelen
bij herstructurering van bedrijventerreinen? In het
Introductiedossier (2010) zet het Ministerie van I&M in
op ruimtelijk beleid ten dienste van economisch herstel.
Hoewel verslechtering van het vestigingsklimaat op
bedrijventerreinen als een economisch probleem wordt
onderkend, decentraliseert het Rijk het bedrijventerreinenbeleid
verder naar lagere overheden. Adequate
budgetten om de opgave – zoals de Taskforce heeft
geformuleerd – op te pakken blijven daarnaast uit,
(mede) vanwege bezuinigingsmaatregelen.
Voor het antwoord op de vraag wie de rekening betaalt
voor herstructurering moeten we op basis van deze paragraaf
constateren dat de overheid niet degene is die alle
kosten voor haar rekening zal nemen.
Afdwingbaarheid van private investeringen
De overheid ziet het belang en de noodzaak van herstructurering,
maar heeft niet voldoende middelen om de
gehele herstructureringsopgave uit te voeren. Afgezien
van de vraag of het wenselijk en legitiem is private investeringen
af te dwingen, is het belangrijk om te weten in
hoeverre de overheid ondernemers kan verplichten bij te
dragen aan herstructurering. Dit bepaalt voor een belangrijk
deel de (onderhandelings)positie van de overheid bij
het stimuleren van investeringen in herstructurering (is er
een terugvaloptie?). De overheid – vaak de gemeente –
beschikt onder andere over de volgende instrumenten:
• Onroerendzaakbelasting: elk bedrijf betaalt onroerendzaakbelasting.
De hoogte is afhankelijk van de waarde
van de grond en het vastgoed. Het is echter niet mogelijk
een gebiedsspecifieke heffing op te leggen voor het
betreffende bedrijventerrein (Doornbos 2010).
• Bedrijveninvesteringszone: bij een bedrijveninvesteringszone
worden ondernemers verplicht bij te dragen
aan initiatieven die de leefbaarheid en veiligheid in het
gebied verbeteren via een gemeentelijke heffing. De
heffing voorkomt dat zogenoemde ‘freeriders’ meeliften
op de investeringen van anderen, zonder zelf bij te
dragen. Voor het invoeren moet echter minimaal 2/3
van de ondernemers voor zijn (Doornbos 2010).
• Bestemmingsplan en exploitatieplan: op basis van een
nieuw bestemmingsplan met bijbehorend exploita-