Rechtliche Würdigung der Empfehlungen und Leitlinien des ...

obersten Landesbehörden durch Ausführungshinweise trotz der weiten Interpretationsspielräume
der Verordnung einen einheitlichen Vollzug garantieren können, ist hier die spezifische
Expertise gefragt, die dem UBA über die Trinkwasserkommission zur Verfügung steht.
5.3.1 Allgemeine Voraussetzungen normkonkretisierender Verwaltungsvorschriften
Verwaltungsvorschriften sind generell-abstrakte Anordnungen einer Behörde an nachgeordnete
Behörden. Sie betreffen entweder die Verwaltungsorganisation oder das sachliche Verwaltungshandeln
und beruhen auf der Weisungskompetenz der generell vorgesetzten Instanz
oder einer durch ein Gesetz zum Erlass von Verwaltungsvorschriften für bestimmte Sachfragen
ermächtigten Behörde. 220
Gesetzesauslegende oder norminterpretierende Verwaltungsvorschriften bestimmen die
Auslegung und Anwendung von Rechtsnormen, insbesondere bei Vorliegen unbestimmter
Rechtsbegriffe. Sie geben den nachgeordneten Behörden Interpretationshilfen und sollen eine
einheitliche Anwendung der Gesetze gewährleisten. 221 Sie sind in vollem Umfang gerichtlich
nachprüfbar und haben für die Gerichte keinen größeren Beweis- und Bindungswert als Stellungnahmen
des Schrifttums. 222 Ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften regeln, in welcher
Weise von dem der Verwaltung eingeräumten Ermessen Gebrauch zu machen ist; sie sollen
eine einheitliche und gleichmäßige Ermessensausübung sicherstellen und sind gerichtlich
nur eingeschränkt überprüfbar. 223
Im Umwelt- und Technikrecht haben normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften 224
eine hohe Bedeutung erlangt. Ursprünglich hatte das BVerwG die Bindungswirkung der TA
Luft für Gerichte und Anlagenbetreiber verneint und sie im Voerde-Urteil nur als antizipiertes
Sachverständigengutachten in die Beweiserhebung einbezogen. 225
Gegen diese Argumentationsfigur
ist zu Recht eingewandt worden, dass die Grenzwerte und sonstigen technischen
Standards der TA Luft nicht bloße sachverständig ermittelte Größen, sondern auch politisch
wirkende Entscheidungen über Risikoeinschätzung und Zumutbarkeitsgrenzen seien. Im
Wyhl-Urteil hat das BVerwG diese umstrittene Argumentationsfigur durch den Begriff der
normkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften ersetzt. 226
Sie füllen aufgrund gesetzlicher
Ermächtigung unbestimmte Rechtsbegriffe bzw. „offene“ gesetzliche Tatbestände, die im
Umwelt- und Technikrecht häufig verwendet werden, so aus, dass diese Vorschriften unmittelbar
vollzugsfähig werden, etwa indem Grenzwerte und Messverfahren festgelegt werden. 227
Eine solche Normkonkretisierung wird in ständiger Rechtsprechung insbesondere bejaht für
die nach § 48 BImSchG von der Bundesregierung auf der Grundlage der Anhörung von Vertretern
der Wissenschaft, der Betroffenen, der beteiligten Wirtschaft und der für den Immissionsschutz
zuständigen obersten Landesbehörden (vgl. § 51 BImSchG) mit Zustimmung des
220 Vgl. Maurer 2004, § 24, Rn. 1.
221 Maurer 2004, § 24, Rn. 9.
222 Ossenbühl 2002, § 6, Rn. 47.
223 Maurer 2004, § 24, Rn. 10.
224 Vgl. dazu aus der Rechtsprechung: BVerwGE 72, 300 (320 f.); BVerwGE 107, 338 (340 ff.); BVerwGE
110, 216 (218); BVerwGE 114, 342 (344-346); aus der Literatur: Hill 1989; Erbguth 1989; Gerhardt 1989;
Kunert 1989; Di Fabio 1992; Sendler 1993; Rogmann 1998, 190-202; Jarass 1999; Ladeur 2000; Uerpmann
2000; Kautz 2000, 235-239; Faßbender 2002; Sparwasser/Engel/Vosskuhle 2005, 246-248. Kritisch
Bull/Mehde 2005, Rn. 238 f. Kritisch: Wolf 1992; Koch 1993, 104-107.
225 BVerwGE 55, 250 (255).
226 BVerwGE 72, 300 (320).
227 Maurer 2004, § 24, Rn. 9, 25a.
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