Ökologische Umstellungen in der industriellen Produktion

144 Schr.-R. d. Deutschen Rates für Landespflege (1994), Heft 65, S. 144-148
Ulrich Petschow, Jürgen Meyerhoff
Ökonomische Instrumente zur Steuerung von
Produktionsprozessen
1 Einleitung
In der umweltpolitischen Praxis haben bis
heute die ordnungsrechtlichen Maßnahmen
den zentralen Stellenwert. Dies kann nicht
zuletzt aus der Entwicklung des Politikfeldes
Umweltpolitik erklärt werden: Auflagen
können ein breites Spektrum haben, sie
setzen jedoch zumeist an bestimmten Tatbeständen
an, die vermindert oder vermieden
werden sollen. Als typisches Beispiel für
eine solche Politik wird in der Regel das
BimSchG bezeichnet, das allen Betreibern
genehmigungspflichtiger Anlagen auferlegt,
so wenig schädliche Umwelteinwirkungen
wie möglich zu verursachen. Dies soll durch
Maßnahmen der Emissionsverminderung
und -vermeidung, die dem Stand der Technik
entsprechen, erreicht werden: Anfal !ende
Reststoffe sollen, soweit möglich, verwertet
werden (Reststoffminimierungsgebot).
Ausfüllende und weitergehende Vorschriften
können durch Rechtsverordnungen
und Verwaltungsvorschriften erlassen
werden.
Typisch an dieser Herangehensweise ist es,
daß anlagenbezogene Regulierungstatbestände
geschaffen werden. Die grundsätzliche
Vorstellung ist, daß die angestrebten
umweltentlastenden Wirkungen umfassend
und zielsicher erreicht werden können. Allerdings
werden diese Überlegungen mehr
und mehr in Frage gestellt, nicht zuletzt
durch die zunehmende Gesetzes- und Verordnungsflut,
mit der die Umweltprobleme
in den Griff bekommen werden sollen. Nach
nunmehr über 25jähriger Erfahrung mit diesem
Instrumentarium werden aber auch die
Grenzen deutlich:
• Unter Effizienzgesichtspunkten sind die
ordnungsrechtlichen Maßnahmen nur begrenzt
sinnvoll, da letztlich vorgeschrieben
wird, wie mit dem Umweltproblem
umgegangen werden soll und den Unternehmen
insofern nur ein begrenzter Spielraum
für Suchprozesse eröffnet wird.
• Die Auflagen gelten zumeist nur für neue
Anlagen. Dies bedeutet letztlich, daß die
Auflagen strukturkonservierend wirken
können.
• Es bestehen in der R egel wenig Anreize,
unter die vorgeschriebenen Normen zu
gehen, da daraus letztlich kein Vorteil für
die Unternehmen resultiert. Umwelttechnischer
Fortschritt muß damit z.T. gegen
den Markt durchgesetzt werden. Die
Handlungsspielräume der Unternehmen
werden eingeschränkt. Allerdings gibt es
in den Gesetzen auch Orientierungen in
Richtung einer Dynamisierung der Grenzwerte,
was letztlich auch zu entsprechenden
Anpassungen führt bzw. fü hren kann.
•Nicht zuletzt die Diskussion um die Notwendigkeit
der Stoffflußreduktionen, die
mit der Klimadebatte aufkam, verdeutlichte
auch, daß ein Stoffflußmanagement
und die Stoffflußreduktion außerordentlich
differenzierte Aspekte beinhalten wie sehr
verschiedene Akteure bzw. deren Verhalten
dabei jeweils reguliert werden müßte.
In der umweltökonomischen Diskussion
werden in der Regel die folgenden Kriterien
zur Beurteilung von umweltpolitischen Instrumenten
zugrunde gelegt (ENDRES
1994, 97 ff):
- die Effizienz der Maßnahmen,
- die dynamische Anreizwirkung,
- Wettbewerbs- und strukturpolitische
Aspekte sowie
- die ökologische Treffsicherheit.
Nachdem die Diskussion um die marktwirtschaftlichen
Instrumente in der Vergangenheit
von seiten der Ökonomen sehr stark
allein auf die idealtypischen markt wirtschaftlichen
Instrumente hin orientiert war, sind
spätestens seit Beginn der 90er Jahre Relativierungen
vorgenommen worden, die davon
ausgehen, daß die marktwirtschaftlichen
Instrumente letztlich neben anderen
Instrumententypen stehen und insofern die
Perspektive eher in einem gemischt-instrumentellen
Einsatz zu sehen ist denn in der
ausschließlichen Nutzung eines Instrumentes.
Dabei geht es darum, daß die marktwirtschaftlichen
Instrumente in das bestehende
ordnungsrechtliche Instrumentarium mit
eingepaßt werden, wobei letztlich nur in
begrenztem Umfang Lockerungen auf der
ordnungsrechtliche n Ebene möglich sind.
2 Subventionen und
Steuererleichterungen - „positive
Anreize"
Wie beschrieben, kann der Staat die Wirtschaftsakteure
in unterschiedlicher Weise
beeinflussen. Dies geschieht auf der einen
Seite mit Hilfe des Ordnungsrechtes und auf
der anderen Seite mit ökonomischen Instrume
nten.
Letztere können unterschiedliche Orientierungen
haben: Sie können versuchen, das
gewünschte Verhalten der Wirtschaftssubjekte
(Unternehmen, Konsumenten usw.)
mit Hilfe von positiven wirtschaftlichen
Anreizen zu erreichen, indem für die Erfüllung
ökologisch gewünschter Verhaltensweisen
Subventionen oder auch Finanzhilfen
gewährt werden. Der Charme dieser
Lösungen besteht darin, daß scheinbar positive
Anreize gesetzt werden, die in der Regel
leichter durchsetzbar sind als es bei den sog.
negativen Anreizen, die in der Regel mi t
zusätzlichen Kosten verbunden sind, der
Fall ist. Deutlich wurde dies im Fall des
Katalysators für Automobile, in dem „um-
\.\eltgerechtes Verhalten" belohnt wurde.
Der Abbau von Subventionen für umweltschädliches
Verhalten, z.B. in der Landwirtschaft,
im Rahmen der Befreiung des Flugbenzins
von der Besteuerung etc„ würde auf
der einen Seite einen erheblichen umweltentlastenden
Effekt haben und auf der anderen
Seite Mittel für den Umweltschutz zur
Verfügung stellen können.
Die Finanzhilfen fürden Umweltschutz können
dabei unterschiedliche Formen annehmen
(WENKE 1994; WICKE 1993):
- Abschreibungserleichterungen nach§ 7d
Ei nkommenssteuergesetz(seit l 990nicht
mehr in Kraft), nach dem Wirtschaftsgüter,
die dem Umweltschutz dienen, mit
einem erhöhten Satz abgeschrieben werden
konnten.
- Investitionserleichterungen für Umweltschutzinvestitionen,
z.B. über Zinsvergünstigungen
bei Krediten; dies geschieht
über die Kreditprogramme der Deutschen
Ausgleichsbank oder auch der Kreditanstalt
fü r Wiederaufbau und ist auf die
verschiedenen Umweltmedien hin ausgerichtet.
Dazu wurden auch von den
Bundesländern verschiedene Programme
vorgelegt.
Diese Formen, die Wirtschaftssubjekte zu
umweltorientierte r Herangehensweise
anzureizen, werden insbesondere aus den
folgenden Gründen kritisiert:
- Die Belastungen durch bedenkliche Produkte
bzw. auch Verfahren werden auf
Kosten der Allgemeinheit, also der Steuerzahler,
reduziert. Das Produkt oder auch
Verfahren wird in seinen Auswirkungen
ökologisch entschärft. Die Kosten dieser
Umweltverbesserung hat dann das Unternehmen
nicht zu tragen, mit der Folge,
daß diese Güter zu billig angeboten werden
können. Damit wird ein Grundprinzip