RegJo Südniedersachsen Ausgabe 4/2012

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Bürger entsprechende Freiräume hat. Der andere Gesichtspunkt
ist eine effektive, leistungsfähige Staatsorganisation. Die ist von
Anfang an einer der Grundgedanken der Gewaltenteilung gewesen.
Und das heißt, dass die Staatsgewalten ineinander greifen,
sich gegenseitig ergänzen. So soll auch eine möglichst optimale
demokratische Legitimation erreicht werden.
existiert denn eine reale gewaltenteilung oder ist es nicht eher
so, dass die Justiz eine nachgeordnete Behörde der exekutiven,
also der Bundes- und Landesregierungen, ist, wie es etwa die
neue Richtervereinigung beschreibt?
Heun: Das wird man sicher nicht sagen können. Erstens muss
man natürlich die gesamte Gewaltenteilung in den Blick nehmen.
Wir haben ja nicht nur die Exekutive, die Justiz und vor
allem das Parlament, sondern auch eine vertikale Gewaltenteilung
über den Föderalismus mit dem Bundesrat. Außerdem
haben wir noch besondere Kontrollorgane wie den Bundesrechnungshof.
Innerhalb dieses Rahmens kann man sagen, dass es
zwischen Exekutive und Parlament eine sehr enge Verbindung
gibt, die Justiz aber relativ stark abgetrennt ist, um ihre Unabhängigkeit
zu sichern. Sie ist aufgrund ihrer Unabhängigkeit aber
relativ wenig demokratisch legitimiert – nur die obersten Spitzen
der Gerichtsbarkeit, also das Bundesverfassungsgericht und
die Richter der obersten Bundesgerichte, sind stärker demokratisch
legitimiert. In den anderen Fällen wird das im Wesentlichen
durch die Exekutive gemacht.
Apel: Formal gibt es den unabhängigen Richter, aber nicht den
unabhängigen Staatsanwalt. In der Praxis sind die Unterschiede
jedoch sehr gering. Ganz deutlich wird die faktische Unabhängigkeit
der Staatsanwaltschaften bei bestimmten Verfahren. Es
Prof. Werner heun
Ich bin seit 1990 Professor an der
Rechtswissenschaftlichen Fakultät
der Universität göttingen und Direktor
des Instituts für Allgemeine Staatslehre
und Politische Wissenschaften und
Autor zahlreicher wissenschaftlicher
Publikationen. Meine Forschungsschwerpunkte
umfassen unter anderem
deutsches und amerikanisches
Verfassungsrecht, europäische und
amerikanische Verfassungsgeschichte,
Finanzrecht, Kirchenrecht, Staatstheorie
und Medizinrecht.
gibt immer wieder Ermittlungen gegen führende Politiker, aktuell
etwa gegen den Bundespräsidenten. Das macht deutlich, wie
unabhängig Justiz und Staatsanwaltschaften agieren können.
In Deutschland ist die Staatsanwaltschaft dem Justizministerium
mit seinem Weisungsrecht zugeordnet – in europa ist dies in
der überwiegenden Zahl der Länder anders. Dort ist die Justiz in
Selbstverwaltungsstrukturen eingebunden, die auch die Staatsanwaltschaften
umfasst, siehe etwa Italien.
Apel: Vom Selbstverständnis her ist ein Staatsanwalt einem Richter
gleich, das muss man deutlich machen. Das zeigt sich auch in der
Ausbildung in Niedersachsen: Die Nachwuchskräfte in der Justiz
durchlaufen als Assessoren Landgericht, Amtsgericht und Staatsanwaltschaft
und erst danach entscheiden sie sich, ob sie sich auf
eine Planstelle als Richter oder als Staatsanwalt bewerben. Und
das System bleibt durchlässig – man kann sich als Staatsanwalt auf
eine Richterstelle bewerben und umgekehrt. Staatsanwälte entscheiden
auch einen ganz hohen Prozentsatz ihrer Verfahren wie
ein Richter.
Heun: Wir haben eine gewisse Diskrepanz zwischen den beiden
Bereichen. In der Realität verschwimmen die Unterschiede sehr
viel stärker, während die Verfassung eine richterliche Unabhängigkeit
vorgibt, die für die Staatsanwaltschaft ganz sicher nicht
gegeben ist.
Warum gibt es denn keine vom Weisungsrecht unabhängigen
Staatsanwaltschaften in Deutschland?
Apel: Die eigentliche Bedeutung des Weisungsrechts liegt im
Bereich der allgemeinen Weisungen. Nur durch generelle Richtlinien
lässt sich landesweit eine einheitliche staatsanwaltliche
hans-dieter apel
Seit 1979 bin ich bei der Staatsanwaltschaft göttingen
tätig und habe dort zunächst erwachsenen- und
Jugendstrafsachen und ab 1981 Wirtschafts- und
Umweltstrafsachen bearbeitet. 1992 wurde mir die Leitung
der Abteilung für Wirtschafts- und Umweltstrafsachen
und im Jahr 2000 die Leitung der Staatsanwaltschaft
göttingen übertragen. ein besonderes Interesse
habe ich weiterhin an Wirtschaftsstrafsachen und neuen
erscheinungsformen der Kriminalität, insbesondere
der Computer- und Internetkriminalität (IuK-Kriminalität).
Seit 1.1.2012 ist die Staatsanwaltschaft göttingen
Schwerpunktstaatsanwaltschaft für IuK-Kriminalität für
die Landgerichtsbezirke Braunschweig und göttingen.
Rechtsanwendung, etwa zur Einstellung von Bagetelldelikten,
sicherstellen. Weisungen im Einzelfall sind dagegen die absolute
Ausnahme. Als Behördenleiter würde ich einem Dezernenten, der
ein Verfahren einstellen möchte, nicht die Weisung erteilen, entgegen
seiner Rechtsüberzeugung Anklage zu erheben. In diesem Fall
würde ich von der Möglichkeit Gebrauch machen, das Verfahren
einem anderen Dezernenten zu übertragen, damit dieser es nochmals
selbständig prüft. Aber auch solche Fälle sind äußerst selten.
Bei den etwa 37.000 Ermittlungsverfahren im Jahr muss ich mich
darauf verlassen, dass die Kollegen eigenverantwortlich handeln
und entscheiden. Angesichts des zurückhaltenden Gebrauchs des
Weisungsrechts wird es in der staatsanwaltlichen Praxis nicht als
Problem angesehen. Positiv hervorzuheben ist auch, dass die Generalstaatsanwälte
in Niedersachsen schon seit vielen Jahren keine
politischen Beamten mehr sind, die jederzeit ohne Angabe von
Gründen in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden können.
Sie stehen deshalb nicht mehr unter dem Zwang, ihre Amtsausübung
ständig an den grundsätzlichen politischen Ansichten
und Zielen der Regierung zu orientieren, sondern können eigene
Ansichten auch im Widerspruch zur Regierung vertreten.
Heun: Die Verfassung schreibt vor, dass aus Gründen der demokratischen
Legitimation die Staatsanwaltschaft in eine hierarchische
Behördenstruktur eingebunden sein muss und das schließt das
Weisungsrecht, vom Minister abwärts bis zum letzten Beamten,
ein. Daher wäre es formal schwer, das Weisungsrecht abzuschaffen.
Man muss auch Folgendes sehen: Bei den Gerichten haben
wir eine gewisse Koordination durch den Instanzenzug mit den
obersten Gerichten an der Spitze. Die erlassen zwar keine für die
unteren Gerichte bindenden Entscheidungen, aber faktisch haben
sie diese weitgehend vereinheitlichende Wirkung. Wenn es jetzt
bei der Staatsanwaltschaft kein Weisungsrecht gäbe, gäbe es sozusagen
keine überörtliche Koordinierungsmöglichkeit für einheitliche
Regeln.
gegen das Weisungsrecht als organisationsprinzip ist aus praktischer
notwendigkeit überhaupt nichts einzuwenden. nur ist die
Frage, ob es von einem Minister ausgehen sollte oder von einer –
unabhängigen – Selbstverwaltung der Justiz.
Apel: Es gibt da berechtigte Fragen: Wie kann sich ein Dezernent
gegen eine nach seiner Auffassung unrechtmäßige Weisung zur
Wehr setzen? Muss nicht ein Gremium zwischengeschaltet werden,
das diese Weisung überprüft? Und sollte nicht das Weisungsrecht
in bestimmten Bereichen begrenzt und etwa einem Justizverwaltungsrat
übertragen werden? Diese Abkopplung von der politischen
Ebene ist mit unserer Verfassung aber nur schwer vereinbar. Und
Änderungs- oder Reformbedarf wird wenig gesehen, weil die politische
Ebene – von ganz seltenen Fällen abgesehen – in den Normalbetrieb
überhaupt nicht eingreift.
Schwierig sind Fälle, die geheimdienstarbeit oder die „Staatsräson“
tangieren. es gibt mehrere Beispiele in der deutschen geschichte,
wo man fragen kann: Warum gibt es keine stärkere oder überhaupt
eine ermittlungstätigkeit? Beispielsweise der RAF-Komplex, wo
eine Verbindung mit dem Verfassungsschutz naheliegt. oder der
Fall Barschel, in welchem dem Lübecker oberstaatsanwalt Wille
von Vorgesetzten Steine in den Weg gelegt wurden und das politische
Desinteresse auffällig groß war. es gibt wichtige gesellschaftliche
Bereiche, in denen das politische Interesse groß ist, bestimmte
ermittlungen zu verhindern oder zu beeinflussen.
Apel: Es ist problematisch, sehr lange zurückliegende Fälle, als
man vielleicht auch ein anderes Verständnis des Verhältnisses Poli