66 MB - Paulo Egydio

CONTEXTO REGIONALA funcao principal do poder publico e prestar servigosa comunidade. Por isso, numa Federagao como o Brasil,em que ha tres esferas de governo, importa conhecera competencia de cada uma, relacionada com a prestagaode servigos a populagao.A divisao de competencia e estabelecida na Constituigaoda Republica. Compete a Uniao tudo aquilo que, expressaou implicitamente, Ihe esteja reservado na propriaCarta, ou seja, todos os assuntos de natureza nacional,que interessam ao Pais como um todo. Competeaos Municipios todos os assuntos do seu peculiarinteresse, isto e, que interessam predominantementea comunidade local. Compete aos Estados toda a materiaque nao esteja na competencia da Uniao ou na esferade atuagao dos Municipios; em principle toda materiade ambito regional.0 sistema adotado pela Constituigao e bastante pratico,podendo-se dizer que, de maneira geral, atribuicompetencia sobre determinado assunto a esferade governo mais apta a resolver os problemas a eleinerentes.Acontece, entretanto, que determinados problemas,embora de natureza local, nao podem ser resolvidosunilateralmente por um so Municipio, mas exigemo concurso de outro ou de outros Municipios vizinhospara a sua solugao. E o caso, por exemplo, do combatea poluicao ambiental, ou do controle das enchentes,ou ainda da construgao e conservagao de estradas vicinais.Outros problemas existem, que podem ser resolvidosunilateralmente por um so Municipio, mas a administragaoe manutengao do servigo ensejariam enorme capacidadeociosa e seriam, portanto, antieconomicas. Exemplo:a mecanizacao da emissao de avisos de lancamentode tributos. Pode acontecer ainda que o Municipio tenhacompetencia legal para realizar o servigo, mas nao tenhacondigoes economicas para faze-lo.Finalmente, pode ocorrer que a solugao de um problemadependa do concurso da Uniao ou do Estado, devendoos Municipios interessados aparecer como um todo,representando a esfera de governo local.A existencia de problemas comuns faz com que aConstituigao permita a realizagao de convenios ouconsorcios para a sua solugao.A atuai Constituigao da Republica dispoe em seu art.13*§ 3.°: "A Uniao, os Estados e os Municipios poderaocelebrar convenios para execugao de suas leis, servigosou decisoes, por intermedio de funcionarios federals,estaduais ou municipals".A Constituigao do Estado de Sao Paulo estabelece:"Art. 104 - Os Municipios poderao realizar obras, servigose atividades de interesse comum, mediante convenioscom entidades publicas ou particulares, bem como atravesde consorcios intermunicipais, utilizando-se dos meios318e instrumentos adequados a sua execugao".Por sua vez, a Lei Organica dos Municipios (Decreto-leicomplementar n,° 9, de 31/12/1969] foi mais explicita:"Art. 70 - Os Municipios poderao realizar obras e servigosde interesse comum, mediante convenios com o Estado,a Uniao, ou entidades particulares, e, atraves de consorcios,com outros Municipios.Paragrafo Onico - Os consorcios deverao ter sempreum Conselho Consultivo, com a participagao de todosos Municipios integrantes, uma autoridade executiva,e um Conselho Fiscal de Municipes nao pertencentesao servigo publico".A formula dos consorcios intermunicipais e uma solugaojuridico-administrativa valida para a realizagao de servigoscomuns. A deficiencia dos consorcios esta em que,constituindo-se por um pacto administrative entreos Municipios interessados, pode ser denunciado aqualquer tempo, prejudicando, assim, a prestagao dosservigos. Acresce ainda que o simples pacto consorcialnao da nascimento a nenhuma pessoa juridica, o quemuito dificulta o funcionamento da entidade, que naopode atuar em nome proprio, nem se organizarconvenientemente, com diregao e pessoal administrativoindependentes dos Municipios que o integram. Dai arecomendagao generalizada de que e indispensaveldotar-se o consorcio intermunicipal de personalidadejuridica propria, que Ihe assegure capacidade legal e osrecursos necessarios ao cumprimento de seus fins.Segundo adverte HELY LOPES MEIRELLES, a falta depersonalidade juridica do drgao executor e diretor doconsorcio e que tern respondido pelo insucesso dessesacordos, uma vez que ficam sem possibilidade de exercerdireitos e contrair obrigagoes em nome proprio(Direito Administrativo Brasileiro, 2. a ed., 1966, pag. 337).Atendendo a esses princfpios e a existencia de problemascomuns, os Municipios do Vale do Paraiba consorciaram-se,sob a forma juridica de fundagao, com a finalidadeprecipua de planejar e coordenar as medidas destinadasa promover e acelerar o desenvolvimento socio-economicoda regiao. Surgiu assim o CODIVAP.A experiencia do CODIVAP parece ser pioneira, noBrasil, em materia de consorcio intermunicipal, sob apersonalidade juridica de fundagao. Posteriormente,os Municipios da regiao de Campinas tambem seconsorciaram numa fundagao: FUNDERC - Fundagao parao Desenvolvimento da Regiao de Campinas, cujosestatutos se baseiam em grande parte nos do CODIVAP.Talvez seja muito cedo para uma apreciagao critica daformula escolhida pelos Municipios do Vale do Paraiba,para dar personalidade juridica ao seu consorcio.Nao ha duvida de que ja representou um grande progressoa constituigao do consorcio sob forma de fundagao. Hajavista os bons resultados ja obtidos em poucos mesesde funcionamento efetivo.Todavia, cumpre efetuar algumas observagoes relacionadascom as fundagoes e com os estatutos do CODIVAP.Nao e pacifico, entre os doutrinadores, o entendimentoquanto a natureza juridica das fundagoes instituidas peloPoder Publico.HELY LOPES MEIRELLES ensina que as fundageos, como"universidade de bens personificados", sempre estiveramnos dominios do direito civil, e sujeitas a todas as normasque regem as pessoas juridicas de personalidade privada.(Ob. cit., pag. 311).Estariam, assim, as fundagoes sujeitas as normasprescritas pelo Codigo Civil (arts. 24 a 30), inclusiveno que tange a fiscalizagao de suas atividades peloMinisterio Publico (art. 26).Outros, porem, consideram a fundagao criada pelo PoderPublico, com finalidade publica, como uma especie deautarquia. Teria, destarte, personalidade juridicade direito publico e gozaria de todos os privileges fiscaisinerentes as autarquias (GERALDO ATALIBA, NormasGerais de Direito Financeiro e Regime Juridico dasAutarquias, 1965, pag. 39; CELSON ANTONIO BANDEIRADE MELLO, Natureza e Regime Juridico das Autarquias,1968, pags. 363 e segs.).Como se vie, as duvidas existentes quanto a naturezada personallidade juridica da fundagao - publica ou privada- e quanto as normas a que estaria sujeita a entidade,podem dar margem a alguns problemas no futurePor outro Uado, as fundagoes de direito publicodestinam-se mais a fungoes culturais: educagao, ensino,pesquisa, etc., e nao a prestagao de servigos de naturezaindustrial. Nao ha, entretanto, impedimento em quese estabelega qualquer fim desejado, desde que sejapossivel, Ifcito e moral (cf. Codigo Civil, art. 30).A leitura dos objetivos especificos do CODIVAP mostraque uma parte deles se refere a realizagao de estudose pesquisas, outra parte diz respeito ao fomentode atividades necessarias ou uteis ao desenvolvimentosocio-economico da regiao, uma terceira, deassessoramento aos Municipios integrantes do consorcioe, finalmente, uma quarta, de execugao de obras, servigose atividades de interesse comum.E claro que todos os objetivos sao importantes, na medidaem que todos convergem para a finalidade precipua, qualseja o desenvolvimento integrado da Regiao, commelhoria das condigoes de vida das populagoes do Vale.Todavia, e bem de ver que, na medida em que os estudose pesquisas indicarem a necessidade de intervengaodo orgao regional, este devera atuar de forma imediatae dinamica, de maneira a atender prontamente asexigencias das administragoes locals ou de seushabitantes.Estas exigencias traduzem-se em servigos, servigosde natureza tecnica ou industrial, que deverao serprestados pelo CODIVAP.Isto nos leva a sugerir que o CODIVAP caminhe paraa sua transformagao em empresa publica.As empresas publicas sao os mais modernos tiposde instituigoes paraestatais, com personalidade privadae organizagao de entidade particular, mas com capitalinteiramente publico."0 que caracteriza a empresa publica e o seu capitalexclusivamente publico, de uma so ou de varias entidadesestatais, mas sempre capital publico. Sua personalidadee de direito privado e suas atividades se regem pelospreceitos comerciais. E uma empresa, mas uma empresaestatal por excelencia, constituida e dirigida. pelo Estado(HELY LOPES MEIRELLES, ob. Cit., pag. 307).As empresas publicas sao radicalmente distintas dasautarquias e se afastam das sociedades de economiamista porque nao ha conjugagao de capitals governamentaise particulares, ficando elididas, em conseqiiencia, todasas questoes juridicas dai derivadas.As empresas publicas ainda nao se acham regulamentadaspelo nosso direito, nao obstante ja existam na realidadee tenham sido previstas expressamente no Decreto-lein.° 200, de 25/2/1967, que dispoe sobre a reformaadministrativa da Uniao.Como nao ha normas superiores regulamentando acriagao das empresas publicas, podem ser organizadascomo bem aprouver a entidade ou entidades instituidoras."A empresa publica e uma criagao do Estado. Submete-se,portanto, ao estatuto definido pelo Estado". O essenciale que o seu capital seja publico e a sua personalidadede direito privado. O mais pode ser moldado ao sabordas conveniencias das entidades instituidoras.Nao ha, pois, figura juridica mais adequada para a