JUAN ARANZADI - Prisa Revistas

La consideración de una vertiente de la
intervención del Estado como una componente
de la política de liberalización puede
resultar algo paradójico a quienes se han acostumbrado
a tratar sistemáticamente de forma
opuesta al Estado y al mercado, a ver contradicciones
permanentes entre lo público y
lo privado; es decir, tanto a los idealistas del
Estado como a los idealistas del mercado.
Sin embargo, desde una aproximación más
laica y menos dogmática de las relaciones
entre Estado y mercado la cuestión importante
en muchas ocasiones es analizar cuál es
el espacio apropiado de cada uno de ellos, y
cómo cada uno de ellos puede ayudar al otro
a hacer lo que le es propio 10 .
El Estado tiene un papel fundamental
para ayudar a que los mercados funcionen
mejor y puedan desplegar de forma más
completa sus potencialidades: la defensa y
el estímulo de la competencia a través, por
ejemplo, de actuaciones contra los acuerdos
restrictivos de la competencia; o contra la
interposición de barreras de entrada de hecho
a nuevos rivales por parte de las empresas
ya instaladas en la industria. En este
sentido, las políticas activas de defensa de la
competencia tendrán un papel muy relevante.
Estos problemas configuran una dimensión
muy importante de la política
económica moderna. Algunos son nuevos.
Otros, aunque existen desde hace tiempo,
se han acentuado con el cambio tecnológico,
el aumento de las dimensiones de las
economías y los cambios en los marcos regulatorios.
En el futuro inmediato su resolución
tendrá una importancia central en el
funcionamiento de los mercados de productos,
en la configuración del poder económico
en las sociedades modernas. Y, aún
más allá, en la propia calidad de la democracia
y sus inherentes equilibrios de poder.
3. Monopolios, oligopolios, Gobierno
y consumidores en España: una nueva
agenda de reformas institucionales
En los procesos de privatización se ha producido
una confusión entre privatización y
liberalización, con consecuencias negativas
nada desdeñables para la competencia; porque
la privatización no trae consigo la competencia.
10 En el capítulo sexto del Economic Report of the
President enviado al Congreso de los EE UU en febrero
de 1997 por el Consejo de Asesores Económicos del
Presidente puede encontrase una crítica amplia y profunda
de la idea de que el mercado y el Gobierno sean
sustitutos irreconciliables. Un extracto de este capítulo
puede encontrarse en Antón Costas y Germà Bel, eds.,
Los beneficios de la liberalización…, op. cit., págs. 97-129.
Nº 105 n CLAVES DE RAZÓN PRÁCTICA
De hecho, en el caso de las privatizaciones
de empresas que desempeñan sus actividades
en entornos altamente competitivos,
la privatización ha aparecido más bien
como la consecuencia de la competencia 11 .
Cambios de entorno económico e institucional
(por ejemplo, la integración económica
regional, el aumento de la dimensión
de los mercados y la mayor dificultad para
efectuar subvenciones públicas) han introducido
mayores niveles de competencia en
algunos sectores; y una respuesta funcional
de los Gobiernos antes esos cambios procompetitivos
ha sido la privatización de empresas
públicas que actúan en esos sectores.
La privatización no ha tenido como consecuencia
la competencia. La relación causal
ha sido la inversa: el aumento de espacio para
la competencia ha tenido como efecto
que existan más empresas privadas y menos
empresas públicas.
Giremos ahora nuestra atención a
aquellos sectores con problemas de competencia,
donde se conservan segmentos de
carácter monopolístico o se configuran posiciones
dominantes susceptibles de abuso.
La confusión (ingenua o deliberada) entre
privatización y liberalización ha inducido
errores en la secuencia de la reforma,
errores que pueden incluso dificultar el aumento
de la competencia en los mercados
problemáticos. En su evaluación de los resultados
de los procesos de reforma de mercados,
Joseph E. Stiglitz concluye:
“En efecto, muchos países adoptaron la política
de ‘privatizar ahora, regular después’. Aquí, otra vez,
las privatizaciones iniciales en un ambiente carente de
regulación apropiada dieron lugar a fuertes intereses
creados para bloquear los intentos posteriores de regulación
en el caso de monopolio natural, o para
crear mercados competitivos, en el caso de las industrias
en que la competencia era viable. Se suponía
que la privatización suavizaría la intrusión política
en los procesos de mercado; pero la privatización
proporcionó un instrumento adicional por medio
del cual los intereses particulares, y el poder político,
han podido mantener su poder” 12 .
El caso de España encaja bastante bien
en el escenario apuntado por Stiglitz. La sa-
11 Esta hipótesis está más desarrollada en Germà
Bel y Antón Costas: ‘Privatización, competencia y consumidores:
una nueva agenda de reformas para la posprivatización’,
Economistas, 84 (2000), págs. 329-335.
En este trabajo y en Germà Bel, ‘Posprivatización, reforma
regulatoria y beneficios de los consumidores:
¿laisser faire versus competencia?’, Sistema, 149 (1999),
págs. 111-126, descansa esta sección.
12 Joseph E. Stiglitz: Whither Reform? Ten Years of
the Transition. World Bank. 1999 Annual Bank Conference
on Development Economics. Washington DC,
EE UU. Stiglitz presidió el Consejo de Asesores del
Presidente Clinton hasta finales de 1997 y fue vicepresidente
del Banco Mundial hasta finales de 1999.
GERMÀ BEL
lida del Estado de las telecomunicaciones o
de la energía eléctrica se produjo sin reestructuración
previa del sector. Como también
sucede en Gran Bretaña, en España el
mercado de la generación eléctrica está dominado
por un duopolio y la existencia de
competencia en la generación eléctrica es
más un desiderátum teórico que una realidad
práctica.
Por otra parte, la experiencia española
en materia de concentración entre telecomunicaciones
y audiovisual ilustra cómo
puede ser incluso más fácil para el
poder político articular grupos de control
de servicios mediante la privatización
de operadoras dominantes. Estos procedimientos
pueden gozar ahora incluso de
la ventaja de quedar eximidos del control
de las instituciones democráticas. Desde
luego, con la privatización no acaba la
posibilidad de intervención política, como
se había llegado a pensar de forma
un tanto ingenua.
La experiencia de la posprivatización
permite identificar riesgos de las privatizaciones
de empresas públicas que operaban
en el campo de los servicios públicos en
régimen de monopolio o que disponían de
un importante poder de mercado. La experiencia
española muestra que el riesgo
más evidente en el momento presente es
que las regulaciones están adquiriendo frecuentemente
un sesgo favorable a las empresas
privatizadas. Este riesgo regulatorio
parece ser más probable cuando los Gobiernos
se han comprometido y beneficiado
del éxito político de las privatizaciones y
han estimulado la creación de bases accionariales
amplias 13 . Su consecuencia es la
existencia de impuestos ocultos sobre los
consumidores a través de las tarifas u otras
compensaciones, como por ejemplo la permisividad
con el deterioro del servicio por
infrainversión.
Como se ha argumentado más arriba,
existen políticas activas a través de las cuales
los Gobiernos pueden proteger los intereses
de los consumidores. A veces, indirectamente,
con políticas que fomenten y
protejan la competencia en los mercados de
productos, con la esperanza de que la competencia
dará lugar a mayores cantidades y
calidades a disposición del consumidor, a
precios que reflejen los costes de provisión
o de producción. Otras veces de forma di-
13 Esto explica que, ante propuestas de reducción
de tarifas y liberalización, la preocupación por los resultados
de las empresas del sector y por su cotización en
Bolsa ha llevado en España a actitudes sesgadas del Gobierno,
persistentemente favorables a las empresas privatizadas.
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