atw - International Journal for Nuclear Power | 6.2023

More documents

Recommendations

Info

atw Vol. 68 (2023) | Ausgabe 6 ı November SPOTLIGHT ON NUCLEAR LAW 44 Ein Rechtsrahmen für die Kernfusion Christian Raetzke Wie im letzten Heft der atw ausführlich dargestellt, bekommt die Fusionsforschung in Deutschland gegenwärtig aus der Politik kräftigen Rückenwind. Am 22. Juni dieses Jahres veröffentlichte das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) unter Ministerin Bettina Stark-Watzinger (FDP) ein Positionspapier „Fusionsforschung – Auf dem Weg zur Energieversorgung von morgen“, 1 in dem die notwendigen Schritte hin zu einem deutschen „Fusionsökosystem“ skizziert werden. In dem Papier wird auch die Schaffung eines rechtlichen Rahmens für die Kernfusion empfohlen. Dieser Aspekt soll im Folgenden aufgegriffen und näher betrachtet werden. Welche Schritte sind erforderlich, um eine tragfähige juristische Grundlage für die Kernfusion bereitzustellen? Welche Rechtsgrundlage galt bisher? Die bestehenden Forschungsanlagen wurden auf der Grundlage des Strahlenschutzrechts genehmigt. Um das prominenteste Beispiel zu nehmen: die Anlage Wendelstein 7-X in Greifswald, die der Erforschung des Bautyps „Stellarator“ dient, wurde genehmigungsrechtlich als Anlage zur Erzeugung ionisierender Strahlung behandelt. Das zuständige Ministerium des Landes Mecklenburg-Vorpommern erteilte 1997 eine Errichtungsgenehmigung nach § 15 der StrlSchV von 1976 (heute § 10 Abs. 1 StrlSchG) und 2015 eine Betriebsgenehmigung nach § 11 Abs. 2 der StrlSchV von 2001 (heute § 12 Abs. 1 Nr. 1 StrlSchG). 2 Das AtG kam dagegen für die Genehmigung von Forschungsanlagen wie dem Wendelstein 7-X nicht in Betracht. Die Genehmigungsnormen des AtG beziehen sich auf Kernbrennstoffe; Kernbrennstoffe sind in § 2 Abs. 1 Satz 2 AtG (und gleichlautend in § 3 Abs. 1 Satz 2 StrlSchG) als „besondere spaltbare Stoffe“ charakterisiert und konkret mit angereichertem Uran und bestimmten Plutoniumisotopen bezeichnet. Weder finden solche Stoffe in den bisherigen Versuchsanlagen Anwendung, noch ist die Kernfusion als Vorgang überhaupt adäquat mit den das AtG prägenden Begriffskategorien der Kernspaltung zu erfassen. Wie wäre die Rechtsgrundlage weiterzuentwickeln? Auch wenn das geltende Strahlenschutzrecht die bislang verwirklichten Versuchsanlagen abzudecken vermag, so ist doch festzustellen, dass im StrlSchG ausdrücklich auf die Kernfusion bezogene Regelungen fehlen; künftige, weiterentwickelte Anlagen sollten genehmigungsrechtlich nicht mehr als (bloße) „Anlagen zur Erzeugung ionisierender Strahlung“ charakterisiert werden. Eine Neuregelung wird sich spätestens dann aufdrängen, wenn in künftigen Anlagen – anders als heute – tatsächlich Tritium, ein Radioisotop, zum Einsatz kommt. Die für Kraftwerke bestimmende Fusionsreaktion besteht bekanntlich aus der Verschmelzung eines Deuterium- und eines Tritiumkerns. In einem künftigen „echten“ Fusionskraftwerk stellen sich – neu oder ggü. heutigen Versuchsanlagen verstärkt – durchaus relevante Fragestellungen mit Blick auf Neutronenflüsse, Spektren harter elektromagnetischer Strahlung, das Tritiuminventar und den Tritium-Kreislauf, Brutaktivitäten und die Aktivierung von Strukturmaterialien. Auch Risiken außerhalb ionisierender Strahlung müssen berücksichtigt werden (etwa Magnetfelder, Laser, Vorhandensein von nichtradioaktiven Gefahrstoffen). Hier wäre ein einheitliches Genehmigungsregime vorteilhaft, das diesen Aspekten Rechnung trägt. Zu Recht weist auch das BMBF darauf hin, dass die Entwicklung einer Fusions-Infrastruktur einen maßgeschneiderten Rechtsrahmen benötigt, um allen Beteiligten die notwendige Rechtssicherheit zu geben. Wo wäre die Kernfusion zu regeln? Es besteht Einigkeit, dass die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG, die für „die Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken“ und „den Schutz gegen Gefahren, die … durch ionisierende Strahlen entstehen“, gilt, die Kernfusion einschließt. 3 Einer Regelung durch Bundesgesetz stünde also nichts im Wege. Für die Verortung eines Regelungskomplexes zur Kernfusion gibt es mehrere Möglichkeiten: das StrlSchG, das AtG oder ein eigenes Fusionsgesetz. Das BMBF-Papier (S. 23 und S. 26 f.) plädiert dafür, 1 https://www.bmbf.de/SharedDocs/Publikationen/de/bmbf/7/775804_Positionspapier_Fusionsforschung.html. 2 Sieg, Genehmigungsverfahren für die Kernfusion: Wendelstein 7-X, Vortragsfolien, dat. 25.11.2016, abrufbar unter https://www.lps-berlin.de/sites/default/files/ inline-files/Dr_Sieg_Kernfusionsexperiment.pdf. 3 Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Rechtliche Rahmenbedingungen für die Errichtung und den Betrieb von Fusionskraftwerken zur kommerziellen Energiegewinnung, 28. März 2023, S. 13; https://www.bundestag.de/resource/blob/948818/1db0c6a5a8cb1fb68615f78eb0858547/WD-8-004-23-PE-6-010- 23-pdf-data.pdf. Spotlight on Nuclear Law Ein Rechtsrahmen für die Kernfusion ı Christian Raetzke
atw Vol. 68 (2023) | Ausgabe 6 ı November die Rahmenbedingungen „außerhalb des Atomrechts“, nämlich durch eine Anpassung des StrlSchG zu schaffen. Konkret würde das die Formulierung neuer, auf die Fusion bezogener Anforderungen und die Schaffung eines neuen Genehmigungstatbestandes im StrlSchG – etwa als § 12 Abs. 1 Nr. 6 oder als § 12a StrlSchG und/oder in der StrlSchV (oder ggf. die Schaffung einer eigenen Fusionsverordnung unter dem StrlSchG) bedeuten. Eine andere Möglichkeit wäre, die Genehmigung von Fusionskraftwerken im AtG zu regeln. Allerdings handelt es sich auch bei Tritium bzw. den beim Betrieb von Fusionskraftwerken entstehenden Aktivierungsprodukten nicht um spaltbare Stoffe und damit nicht um Kernbrennstoffe im Sinne des § 2 AtG; in einem solchen Falle müsste daher die bestehende Zentrierung des AtG auf Kernbrennstoffe aufgegeben werden. Neben der Einfügung eines neuen Genehmigungstatbestandes wären damit erhebliche „Umbauarbeiten“ des Gesamt-AtG erforderlich. 4 Als weiterführend kann sich vielleicht folgende Überlegung erweisen: Der Gesetzgeber des AtG hat Anlagen und Tätigkeiten rund um Kernbrennstoffe unmittelbar im AtG geregelt, weil er sie als besonders gefährlich und damit als besonders regelungs- und überwachungsbedürftig ansah. 5 Die Regulierung sonstiger Tätigkeiten, die mit ionisierender Strahlung zu tun haben, wurde dagegen im AtG von 1959 über Verordnungsermächtigungen delegiert, aus denen u. a. die StrlSchV hervorging. Seit 2017/18 übernimmt das StrlSchG diese Aufgabe. Insofern kann man die Frage nach der Verortung künftiger Fusionsregelungen auch so stellen, ob die mit einem Fusionsreaktor verbundenen Risiken analog zu den damaligen Überlegungen des Gesetzgebers die Aufnahme ins AtG rechtfertigen. Nach allgemeiner Auffassung ist das von einem Fusionsreaktor ausgehende Risiko um ein Vielfaches geringer als bei einem Kernkraftwerk. 6 Stichworte sind die nicht vorhandene Kritikalität, die deutlich weniger problematische Wärmeabfuhr (keine Nachzerfallswärme) und das fehlende Anfallen von langlebigen hochradioaktiven Abfällen, die einer Endlagerung bedürften. Mit Blick auf den Strahlenschutz ergeben sich bei Fusionsreaktoren Fragestellungen, die durchaus nicht trivial sind; genannt seien die hohen Neutronenflüsse, das Entstehen von Röntgen- und Bremsstrahlung und die Aktivierung von Strukturmaterialien. Diese Fragen sind jedoch im Rahmen des Strahlenschutzrechts, das auch andere vergleichbar anspruchsvolle Tätigkeiten kennt, lösbar. An einer Stelle gibt es schon im heutigen Recht eine Bestimmung zur Kernfusion, die auch eine Positionierung des Gesetzgebers erkennen lässt, nämlich im Bereich der Atomhaftung, die für das gesamte Atom- und Strahlenschutzrecht in den §§ 25 ff. AtG geregelt ist. Die Haftung für einen Schaden, der – so die schöne Formulierung – „durch die Wirkung eines Kernvereinigungsvorgangs verursacht wird“, ist seit der Erstfassung des AtG von 1959 ausdrücklich in der sog. Isotopen- oder Besitzerhaftung in § 26 AtG (dort Abs. 2) angesiedelt und nicht (wie die Fälle des § 26 Abs. 1a AtG) inhaltlich der Haftung für Kernanlagen gleichgestellt, die in § 25 AtG i. V. m. dem internationalen Pariser Übereinkommen geregelt ist. Die Haftungsregelung des § 26 betrifft Fälle, die auch aus Sicht des Gesetzgebers ein geringeres Gefahrenpotential aufweisen. 7 Der Gesetzgeber hat an dieser Stelle also bereits das Risiko der Kernfusion mit demjenigen sonstiger strahlenschutzrechtlich relevanter Tätigkeiten in Bezug gesetzt und von demjenigen der Kernspaltung mit ihrem Kritikalitätsrisiko abgegrenzt. Bedenkt man das geringere Risikopotential der Fusion und schreibt man die jetzige Struktur der atomund strahlenschutzrechtlichen Regelungen gedanklich fort, dann spricht also viel dafür, dem Vorschlag des BMBF zu folgen und die Vorschriften, die die Kernfusion betreffen, im StrlSchG bzw. in einer von diesem Gesetz abhängigen Verordnung anzusiedeln; der Regelungsbereich des AtG würde dann unverändert bei der Kernspaltung, also bei der Genehmigung von Anlagen des Kernbrennstoffkreislaufs, und der Beseitigung radioaktiver Abfälle belassen. Wie wird die Regulierung der Kernfusion international gesehen? Das BMBF-Papier verweist durchaus zutreffend auf internationale Entwicklungen, die eher in die Richtung einer Anwendung des Strahlenschutzrechts auf Fusionsanlagen gehen. In den USA hat die Nuclear Regulatory Commission (NRC) Anfang dieses Jahres ein Strategiepapier 8 veröffentlicht, das empfiehlt, die Regulierung von Fusionskraftwerken nicht unter den Kategorien der kerntechnischen Anlagen („production facilities“ und „utilization facilities“) und Kernbrennstoffe („special nuclear material“) des SPOTLIGHT ON NUCLEAR LAW 45 4 Für eine erste Analyse der bestehenden AtG-Regelungen mit Blick auf ihre Anwendbarkeit auf die Fusion siehe Wissenschaftliche Dienste des BT (vorige Fn.), S. 14 ff. 5 Siehe die amtliche Begründung des AtG, BT-Drs. 3/759, S. 18 f. 6 Siehe hierfür nur GRS, Untersuchung der Sicherheit von Kernfusionskraftwerken hinsichtlich nuklearer Stör- und Unfälle, November 2013; https://www.bmuv.de/ download/untersuchung-der-sicherheit-von-kernfusionskraftwerken-hinsichtlich-nuklearer-stoer-und-unfaelle. 7 BT-Drs. 3/759, S. 36; dazu allgemein auch Raetzke in Frenz, Atomrecht, Kommentar, 2019, § 26 AtG Rn. 2. 8 NRC, Options for Regulating and Licensing Fusion Energy Systems, SECY-23-0001, 04.01.2023; https://www.nrc.gov/docs/ML2227/ML22273A178.html. Spotlight on Nuclear Law Ein Rechtsrahmen für die Kernfusion ı Christian Raetzke
Page 1 and 2: nucmag.com 2023 6 ISSN · 1431-5254
Page 3 and 4: atw Vol. 68 (2023) | Ausgabe 6 ı N
Page 43: atw Vol. 68 (2023) | Ausgabe 6 ı N
Page 95 and 96:
atw Vol. 68 (2023) | Ausgabe 6 ı N
Page 97 and 98:
atw Vol. 68 (2023) | Ausgabe 6 ı N
Page 99:
SEMINARPROGRAMM 2024 Grundlagenschu
show all

atw - International Journal for Nuclear Power | 6.2023

Create successful ePaper yourself

Delete template?

Save as template?