atw - International Journal for Nuclear Power | 6.2023

atw Vol. 68 (2023) | Ausgabe 6 ı November
die Rahmenbedingungen „außerhalb des Atomrechts“,
nämlich durch eine Anpassung des StrlSchG
zu schaffen. Konkret würde das die Formulierung
neuer, auf die Fusion bezogener Anforderungen und
die Schaffung eines neuen Genehmigungstatbestandes
im StrlSchG – etwa als § 12 Abs. 1 Nr. 6 oder als
§ 12a StrlSchG und/oder in der StrlSchV (oder ggf.
die Schaffung einer eigenen Fusionsverordnung unter
dem StrlSchG) bedeuten. Eine andere Möglichkeit
wäre, die Genehmigung von Fusionskraftwerken
im AtG zu regeln. Allerdings handelt es sich auch
bei Tritium bzw. den beim Betrieb von Fusionskraftwerken
entstehenden Aktivierungsprodukten nicht
um spaltbare Stoffe und damit nicht um Kernbrennstoffe
im Sinne des § 2 AtG; in einem solchen Falle
müsste daher die bestehende Zentrierung des AtG
auf Kernbrennstoffe aufgegeben werden. Neben der
Einfügung eines neuen Genehmigungstatbestandes
wären damit erhebliche „Umbauarbeiten“ des Gesamt-AtG
erforderlich. 4
Als weiterführend kann sich vielleicht folgende
Überlegung erweisen: Der Gesetzgeber des AtG hat
Anlagen und Tätigkeiten rund um Kernbrennstoffe
unmittelbar im AtG geregelt, weil er sie als besonders
gefährlich und damit als besonders regelungs- und
überwachungsbedürftig ansah. 5
Die Regulierung
sonstiger Tätigkeiten, die mit ionisierender Strahlung
zu tun haben, wurde dagegen im AtG von 1959
über Verordnungsermächtigungen delegiert, aus
denen u. a. die StrlSchV hervorging. Seit 2017/18
übernimmt das StrlSchG diese Aufgabe. Insofern
kann man die Frage nach der Verortung künftiger
Fusionsregelungen auch so stellen, ob die mit einem
Fusionsreaktor verbundenen Risiken analog zu den
damaligen Überlegungen des Gesetzgebers die Aufnahme
ins AtG rechtfertigen.
Nach allgemeiner Auffassung ist das von einem Fusionsreaktor
ausgehende Risiko um ein Vielfaches
geringer als bei einem Kernkraftwerk. 6 Stichworte
sind die nicht vorhandene Kritikalität, die deutlich
weniger problematische Wärmeabfuhr (keine Nachzerfallswärme)
und das fehlende Anfallen von langlebigen
hochradioaktiven Abfällen, die einer Endlagerung
bedürften. Mit Blick auf den Strahlenschutz
ergeben sich bei Fusionsreaktoren Fragestellungen,
die durchaus nicht trivial sind; genannt seien die
hohen Neutronenflüsse, das Entstehen von Röntgen-
und Bremsstrahlung und die Aktivierung von
Strukturmaterialien. Diese Fragen sind jedoch im
Rahmen des Strahlenschutzrechts, das auch andere
vergleichbar anspruchsvolle Tätigkeiten kennt, lösbar.
An einer Stelle gibt es schon im heutigen Recht eine
Bestimmung zur Kernfusion, die auch eine Positionierung
des Gesetzgebers erkennen lässt, nämlich
im Bereich der Atomhaftung, die für das gesamte
Atom- und Strahlenschutzrecht in den §§ 25 ff. AtG
geregelt ist. Die Haftung für einen Schaden, der – so
die schöne Formulierung – „durch die Wirkung eines
Kernvereinigungsvorgangs verursacht wird“, ist seit
der Erstfassung des AtG von 1959 ausdrücklich in
der sog. Isotopen- oder Besitzerhaftung in § 26 AtG
(dort Abs. 2) angesiedelt und nicht (wie die Fälle des
§ 26 Abs. 1a AtG) inhaltlich der Haftung für Kernanlagen
gleichgestellt, die in § 25 AtG i. V. m. dem
internationalen Pariser Übereinkommen geregelt
ist. Die Haftungsregelung des § 26 betrifft Fälle, die
auch aus Sicht des Gesetzgebers ein geringeres Gefahrenpotential
aufweisen. 7 Der Gesetzgeber hat an
dieser Stelle also bereits das Risiko der Kernfusion
mit demjenigen sonstiger strahlenschutzrechtlich
relevanter Tätigkeiten in Bezug gesetzt und von
demjenigen der Kernspaltung mit ihrem Kritikalitätsrisiko
abgegrenzt.
Bedenkt man das geringere Risikopotential der Fusion
und schreibt man die jetzige Struktur der atomund
strahlenschutzrechtlichen Regelungen gedanklich
fort, dann spricht also viel dafür, dem Vorschlag
des BMBF zu folgen und die Vorschriften, die die
Kernfusion betreffen, im StrlSchG bzw. in einer von
diesem Gesetz abhängigen Verordnung anzusiedeln;
der Regelungsbereich des AtG würde dann unverändert
bei der Kernspaltung, also bei der Genehmigung
von Anlagen des Kernbrennstoffkreislaufs, und der
Beseitigung radioaktiver Abfälle belassen.
Wie wird die Regulierung der
Kernfusion international gesehen?
Das BMBF-Papier verweist durchaus zutreffend auf
internationale Entwicklungen, die eher in die Richtung
einer Anwendung des Strahlenschutzrechts auf
Fusionsanlagen gehen. In den USA hat die Nuclear
Regulatory Commission (NRC) Anfang dieses Jahres
ein Strategiepapier 8 veröffentlicht, das empfiehlt,
die Regulierung von Fusionskraftwerken nicht unter
den Kategorien der kerntechnischen Anlagen („production
facilities“ und „utilization facilities“) und
Kernbrennstoffe („special nuclear material“) des
SPOTLIGHT ON NUCLEAR LAW 45
4 Für eine erste Analyse der bestehenden AtG-Regelungen mit Blick auf ihre Anwendbarkeit auf die Fusion siehe Wissenschaftliche Dienste des BT (vorige Fn.), S. 14 ff.
5 Siehe die amtliche Begründung des AtG, BT-Drs. 3/759, S. 18 f.
6 Siehe hierfür nur GRS, Untersuchung der Sicherheit von Kernfusionskraftwerken hinsichtlich nuklearer Stör- und Unfälle, November 2013; https://www.bmuv.de/
download/untersuchung-der-sicherheit-von-kernfusionskraftwerken-hinsichtlich-nuklearer-stoer-und-unfaelle.
7 BT-Drs. 3/759, S. 36; dazu allgemein auch Raetzke in Frenz, Atomrecht, Kommentar, 2019, § 26 AtG Rn. 2.
8 NRC, Options for Regulating and Licensing Fusion Energy Systems, SECY-23-0001, 04.01.2023; https://www.nrc.gov/docs/ML2227/ML22273A178.html.
Spotlight on Nuclear Law
Ein Rechtsrahmen für die Kernfusion ı Christian Raetzke