Perspectivas de la agricultura y del desarrollo rural en las ... - Cepal

para localizar a ex combatientes que participaron en
la guerra civil de los años 80. Todo ello indica que se
trata de experiencias que no son reproducibles a gran
escala. De hecho, si se suman las tierras asignadas en
Guatemala (fontierras), El Salvador (ptt), Honduras
(pacta) y Chile (conadi-fta) el total de tierra asignada
suma 193.600 hectáreas, con 46.969 familias asignatarias
(Sotomayor, 2008).
Como ilustración de las limitaciones de esta estrategia,
la experiencia de conadi en Chile es relevante. Luego de
restaurado el proceso democrático, en 1993 se promulga
la Ley Nº 19.253, que entre otras medidas establece
el término de la enajenación de tierras indígenas a no
indígenas, la creación de un Fondo de Tierras y Aguas
(fta) y de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena
(conadi), institución encargada de materializar las
políticas y programas de desarrollo de los pueblos originarios.
Desde 1994 hasta el presente, la conadi compró
y transfirió 121.289 hectáreas a 9.287 familias indígenas
a través del fondo de tierras, con un costo de us$ 293
millones, pagando por cada hectárea en promedio us$
2.416. conadi ha regularizado, saneado o traspasado
otras 56.678 hectáreas de terrenos fiscales y ha otorgado
subsidios individuales (o a comunidades indígenas) que
han permitido adquirir otras 28.738 hectáreas en igual
período (estimación en base a datos fta, conadi). Es
decir, considerando los tres mecanismos de traspaso, se
ha recuperado un total de 206.705 ha en un lapso de 17
años (conadi, 2012).
Inseguridad de la tenencia
Algunas estimaciones señalan que alrededor del 50%
de los agricultores de la región no tienen títulos seguros
sobre sus tierras (López y Valdés, 1997). En Brasil,
por otra parte, sólo el 50,9% del área total del territorio
brasileño se encuentra catastrada (mda-incra, 2006).
Por tal razón, todos los especialistas están de acuerdo
en la relevancia que tiene la seguridad de la tenencia de
tierras para el desarrollo agrario latinoamericano. Por
una parte, ello implica una adecuada caracterización de
los recursos de tierras (catastros), que permita generar
información sobre la cantidad, ubicación, calidad y valor
de dichos recursos. Además de reducir las asimetrías de
información en el mercado de tierras y de servir de apoyo
a los programas de regularización de su tenencia, los
catastros generan externalidades positivas (tributación,
competitividad, ordenamiento territorial, otros) que justifican
su priorización por parte de los poderes públicos.
Por otra parte, la seguridad de la tenencia depende de
sistemas jurídicos capaces de garantizar los derechos de
propiedad, en forma expedita e imparcial. La seguridad
jurídica sobre la tierra es indispensable para acceder al
crédito, asegurar la estabilidad de los procesos de inversión,
realizar una adecuada gestión de los recursos
naturales y desarrollar un mercado dinámico de ventas,
arriendos y otras transacciones de tierras.
A diferencia del problema del acceso a la tierra, el desafío
de la seguridad de la tenencia es un tema más manejable
para los gobiernos. Ello se refleja en los múltiples proyectos
de titulación aplicados en las últimas décadas,
promovidos por el bid y el Banco Mundial en la mayor
parte de los países de la región. En los últimos años
estos proyectos han experimentado mejoras operativas,
distinguiéndose de los anteriores por la utilización de
metodologías modernas, eficientes y equitativas en el
proceso de titulación, en particular el método conocido
como “barrido” sistemático por zonas, el cual permite
economías de escala en la visita al campo y la realización
de las labores de mapas catastrales, otorgamiento
de título y registro legal en un proceso integral. Los
nuevos enfoques también contemplan el requisito de
inscribir sin excepción los títulos en el registro público
y la preocupación de modernizar las instituciones de
registro y catastro. Aun así, en esta área queda mucho por
hacer, lo que se explica por los costos de estos procesos
y por la complejidad que tiene la identificación de los
propietarios, en contextos de conflicto por la propiedad
de la tierra.
Acaparamiento de tierras (Land grabbing)
Otra consideración sobre el tema de la tierra se refiere a
las compras de grandes superficies de tierra (land grabbing)
en América Latina y en otras regiones del mundo,
realizadas por particulares, grandes empresas extranjeras
y algunos países interesados en ampliar su base de dotación
de recursos naturales. Un reciente estudio de fao
realizado para América Latina y el Caribe ha concluido
que este fenómeno es nuevo y todavía tiene un alcance
limitado, pues está restringido a los grandes países de la
región (Brasil y Argentina). Sin embargo, los niveles de
concentración y extranjerización de la tierra han aumentado
en forma considerable con respecto a la realidad de
la década del 60 del siglo pasado (fao, 2012o).
En general, el acaparamiento de tierras ocurre en forma
desigual dentro de los países de la región. Se constatan
las siguientes características distintivas: (i) la importancia
de las tierras privadas objeto de transacción, (ii) el
papel fundamental que desempeñan las élites nacionales
como inversionistas principales, (iii) la importancia de
las empresas (trans) latinoamericanas intrarregionales y
de las empresas transnacionales convencionales, (iv) el
mínimo alcance de los impactos sobre el mercado de
tierras (públicos o privados) en la región por parte de
los países del Golfo Pérsico, de China, Corea del Sur y
de la India, países que sin embargo se cuentan entre los
principales inversionistas en otras partes del mundo, y
(v) la ocurrencia del acaparamiento de tierras en países
que no se considerarían “frágiles” o “débiles” desde el
punto de vista institucional, características que, según
algunos observadores, usualmente son propiciatorias de
dicho fenómeno (Borras et al., 2012).
El acaparamiento de tierras ocurre en diferentes regímenes
de derechos de propiedad sobre la tierra (privada,
estatal, comunal), condiciones agroecológicas y
ubicaciones espaciales (desde tierras agrícolas de primera
objeto de explotación, hasta tierras en zona fronteriza,
pasando por zonas periurbanas y tierras rurales remotas)
y se lleva a cabo mediante distintos mecanismos
de obtención (compra, arrendamiento, agricultura por
contrato, captura de la cadena de valor). En términos
de una comparación internacional, no es una cuestión
“excluyente” (es decir, las tierras objeto de transacción
son privadas o son Estatales); más bien, en la tendencia
general se observan diferencias de grados dentro de estas
categorías. En este contexto, la transacción de tierras
privadas es probablemente mayor en América Latina y
el Caribe en comparación con otras regiones del mundo,
donde hay más concentración en la categoría general de
tierras estatales (o “públicas”).
La nacionalidad formal de los “acaparadores de tierras” es
variada y, en ocasiones, incierta o difícil de determinar.
En este ámbito, se distinguen cuatro tipos de acaparadores
de tierras: internacionales, (trans) latinoamericanos,
nacionales e “indeterminados”. En esta última categoría
se ubican las compañías cuyos inversionistas son predominantemente
de una nacionalidad difícil de determinar,
muchas de las cuales tienen su sede en los paraísos
fiscales de la región. La dimensión transnacional de los
tratos sobre tierras es sustancial aunque, en general, los
gobiernos extranjeros no participan directamente (hay
algunas negociaciones efectuadas a instancias del gobierno,
pero son casos específicos que se encuentran en etapa
incipiente, excepto por los acuerdos efectuados en Brasil
y Argentina). Por otro lado, las transacciones intrarregionales
(transnacionales) con tierras que involucran a
empresas (trans) latinoamericanas tal vez representen el
grueso de los tratos sobre tierras en la región o, por lo
menos, conforman sin duda la tendencia más evidente
a la fecha. Por último, el papel y la participación de las
élites nacionales —muchas de ellas vinculadas en mayor
o menor grado al capital internacional— constituye
un factor de peso e incluso predominante en muchos
países de la región. En comparación con otras partes
del mundo, la región difiere de los procesos que se observan
en África, donde los acuerdos transnacionales
(transregionales) predominan y son lugar común, pero
las circunstancias de América Latina y del Caribe se
asemejan más al caso de Asia sudoriental.
El acaparamiento de tierras sucede no sólo por aspirar a
una mayor producción de alimentos, sobre todo de carne
vacuna. Ocurre dentro de la incipiente tríada alimentoforraje-combustible,
la cual se podría denominar como
“cultivos comodines” (‘flex crops’, o sea cultivos que tienen
múltiples y/o flexibles usos en la triada “3-en-1”) y
también en los sectores no alimentarios, específicamente
en la producción forestal industrial y la conservación en
gran escala. Esta conclusión dista mucho de la opinión
generalizada y predominante que vincula a la actual
fiebre de tierras global sobre todo, aunque no exclusivamente,
con el aumento en el precio de los alimentos
registrado entre 2007 y 2008. También estas compras
buscan ejecutar proyectos de servicios ambientales, turísticos
y de conservación (especialmente en la Patagonia
de Argentina y Chile), así como abrir posibilidades de
acceso a recursos mineros y energéticos. Como se ha
planteado, el acaparamiento de tierras en la región ocurre
en países que no cuadran con el perfil usual de un Estado
institucionalmente “frágil” o “débil”. Las respectivas
condiciones políticas de Brasil y Argentina, los dos países
donde ocurre más acaparamiento de tierras en la región,
son notablemente diferentes, pero ambos cuentan con
Estados fuertemente organizados. Y lo mismo puede
decirse de otros países, como Chile y Uruguay.
El cambio en el uso de la tierra ha sido multidireccional:
En el sector alimentario, por ejemplo, la tierra dejó de
utilizarse para cultivar alimentos y empezó a destinarse a
forraje o combustible; en las tierras que no se dedicaban
a la agricultura ni a la silvicultura se comenzó a cultivar
alimento, forraje y combustible para exportación, y los
bosques naturales se convirtieron en explotaciones forestales
industriales. No siempre ocurre que la tierra deja
de utilizarse para el cultivo de alimentos o la producción
de madera destinados al consumo nacional/interno, con
el fin de producir alimentos y productos no alimentarios
destinados al mercado externo. Este tipo de uso de la
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