Perspectivas de la agricultura y del desarrollo rural en las ... - Cepal

centros comerciales, universidades privadas, polos gastronómicos,
hoteles, centros de convenciones, clínicas de
alta complejidad, cementerios privados y concesionarias
de automóviles que han remodelado completamente
el espacio territorial (Barsky y Vio, 2007). Esto ha implicado
una enorme presión sobre el uso de los suelos,
especialmente aquellos destinados a uso agrícola, caracterizados
por la existencia de pequeñas explotaciones
dedicadas a la horticultura y floricultura, con una fuerte
presencia de bolivianos que comenzaron a asentarse en
el cordón periurbano a inicios de los 70. La presión
sobre la propiedad de la tierra generó un mercado especulativo,
el que ha llevado a que en un radio de pocos
kilómetros las diferencias de precios alcancen hasta el
1.000%, acentuando aún más la fragilidad de las explotaciones
agrícolas hortícolas, sobre todo las controladas
por bolivianos (39% del total de quintas registradas en
la provincia), quienes de acuerdo al censo hortícola de
la provincia de Buenos Aires de 2001, arrendaban el 88%
de dichas explotaciones, siendo propietarios tan sólo el
12% restante.
Adicionalmente, los cambios de uso del suelo inducen a
los sectores empresariales a utilizar el Sistema de Evaluación
de Impacto Ambiental para que dirima conflictos
entre diversos agentes económicos y/o poblaciones locales
por un territorio o una zona de producción, sin que
dicho territorio se encuentre regulado para el caso por un
Instrumento de Planificación Territorial. Actualmente,
en la región se discuten diversas regulaciones para evitar
la pérdida del recurso suelo. En el caso chileno, hay
muchos temas en debate, dentro de los cuales destacan
el rol de los organismos públicos en la autorización de
cambios de uso de suelos (participación vinculante), el
esquema de planificación territorial (concepto de “Esquema
Director” como elemento que define la imagen
objetivo de un determinado territorio), el tamaño mínimo
de subdivisión predial (0,5 hectárea de la situación
actual versus 2 hectáreas) y la autorización para hacer
construcciones (tasa de constructibilidad, rol de los organismos
públicos, otros). Aunque algunos países cuentan
con un dispositivo de planificación, se observa que en
la región es necesaria una reflexión más depurada sobre
las políticas de ordenamiento territorial por parte de
los actores públicos y privados, de modo de establecer
criterios técnicos que permitan superar enfoques más
bien reactivos y así enfrentar situaciones cada vez más
complejas, en un contexto de presión creciente sobre el
recurso suelo.
Recambio generacional y des-ruralización de la
sociedad
En las últimas décadas, la población latinoamericana ha
experimentado una disminución progresiva de su población
rural. En los años 70, ésta representaba el 43% de la
población total, y de acuerdo a proyecciones estimadas
por el celade, en el año 2010 habría descendido a menos
de la mitad de esa cifra (20%), y se espera que hacia el
2050 la población rural se estabilice en torno al 11%. Sin
embargo, la heterogeneidad entre países es significativa.
Uruguay en 2010 registra la menor participación de población
rural, con un 8% y Honduras la más alta, con un
42% (cepalstat, 2012). Gran parte de este contingente
ha migrado a los principales centros urbanos en busca de
mejores oportunidades de empleo y condiciones de vida
en general, y es muy probable que esta tendencia se siga
sosteniendo. En un trabajo reciente (Rodríguez y Meneses,
2011) se constata que aún cuando los indicadores
de acceso a servicios sociales básicos de las poblaciones
rurales han mejorado en alfabetización, universalización
de la educación y acceso a servicios públicos, esto no ha
implicado una reducción de las brechas que separan el
mundo rural del urbano, particularmente en los territorios
donde habitan las poblaciones indígenas, donde
los cambios han sido más débiles.
Los cambios ocurridos en la esfera productiva han tenido
igualmente un fuerte impacto. Por una parte, la modernización
de la agricultura ha implicado la instalación de
empresas agroindustriales en la frontera urbana, potenciando
el crecimiento del empleo agrícola con residencia
urbana. Por otro lado, el crecimiento de la productividad
agrícola ha estimulado el crecimiento de actividades no
agrícolas en las zonas rurales, como el turismo rural.
Todas estas transformaciones han terminado por diluir
la frontera entre lo urbano y rural, fenómeno que
se aprecia con mayor claridad en zonas rurales de alta
densidad poblacional. Esto implica nuevos dispositivos
de políticas para adaptarse a esta nueva realidad.
Nuevo rol del espacio rural
Aunque el concepto de multifuncionalidad de los espacios
rurales no está tan instalado como en los países de
la Unión Europea (y de otros países desarrollados), en
la región existe una clara tendencia a ampliar la mirada
que tradicionalmente se ha tenido de la ruralidad. En un
nivel conceptual, ello se expresa a través de las políticas
de Desarrollo Territorial Rural que se vienen impulsando
desde principios de los noventa (Sepúlveda et al., 2003;
Schejtman y Berdegué, 2007), las que han generado
un sinnúmero de experiencias de desarrollo territorial y
local. Este enfoque ha puesto énfasis en la participación
social y en el desarrollo de nuevas actividades económicas,
que superen los límites de la agricultura tradicional,
incentivando el turismo, el comercio, la artesanía, la pequeña
industria, los servicios ambientales y la agricultura
peri-urbana, entre otros, para enfrentar las restricciones
de tierras que presentan muchos segmentos de población
rural. Ello se ha traducido en programas de intervención
multisectoriales que buscan una mejor gestión de los
recursos invertidos para combatir la pobreza y generar
procesos de desarrollo económico, tales como la Estrategia
Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial,
implementada en Centroamérica desde 2010 (ecadert,
2009) y el Programa Territórios da Cidadania, creado en
Brasil en 2008 (Goberno Federal, 2009).
Perspectivas
Los niveles de concentración y extranjerización de la tierra
y de los recursos que se observan en la actualidad han
aumentado en forma notable respecto a la realidad de la década
de 1960, cuando se justificaba la necesidad de realizar
reformas agrarias en forma generalizada. Es probable que
esta situación se siga profundizando en los próximos años,
lo que reforzará el carácter dual de la estructura agraria
latinoamericana y caribeña, que ha originado que en esta
región se manifiesten los mayores grados de desigualdad
social del mundo.
El mercado de tierras continuará experimentando una
dinámica de cambio estructural, en donde se aprecian dos
grandes tendencias: la primera, de carácter general, es la
fragmentación de la estructura agraria en algunos países
(México y probablemente algunos países andinos y centroamericanos),
acompañada por la concentración de la
estructura (eliminación de explotaciones) en otros (Brasil,
Chile, Argentina y Uruguay). La segunda tendencia es que,
más allá de la dinámica general (a nivel país), en todos los
países se seguirá fragmentando la propiedad en el segmento
campesino, concentrándose en el segmento de la mediana
y gran propiedad. En algunos países (por ejemplo, Bolivia,
Venezuela y Brasil) hay procesos de reforma agraria en
curso que probablemente brindarán acceso a la tierra a
campesinos sin tierras y a pequeños propietarios. En otros
países con una gran concentración y con conflictos de tierras
recurrentes (por ejemplo, Paraguay) no se visualiza en
el mediano plazo un mayor acceso a la tierra por parte de
campesinos sin tierras, lo que implica que la concentración
de la tierra se mantendrá e incluso podría aumentar.
La deuda histórica de las sociedades latinoamericanas
con sus pueblos originarios ha reinstalado el tema de
acceso de la tierra de los grupos indígenas con un significado
diferente. Los grupos indígenas se autoidentifican
como pueblos y reclaman sus antiguos territorios, el
derecho sobre sus recursos y su plena autonomía y gobernabilidad.
Este nuevo discurso, cada vez más asentado en
los distintos grupos étnicos de la región, mantendrá en
constante tensión a los Estados nacionales, especialmente
a aquellos donde la población indígena es importante.
Junto a los procesos de concentración, es probable que
el proceso de degradación ambiental en el mundo rural
se siga profundizando, cuestionando la viabilidad del
modelo agroexportador de la región, y en un nivel más
profundo, amenazando las bases mismas del sistema
económico y de la sociedad contemporánea. Ello constituye
un enorme desafío para los productores agrícolas,
las empresas agroindustriales y los gobiernos de la región,
que deberán tomar medidas para evitarlo.
Los antecedentes recabados sugieren que existirán múltiples
fuerzas que llevarán a la obligada instalación de
un nuevo paradigma. El problema de la tierra es hoy
mucho más complejo que en el pasado, lo que exige de
nuevos enfoques para abordarlo. Este nuevo paradigma
no elimina el problema del acceso a la tierra o el de
su distribución, sino que lo redefine, lo readecúa y lo
reorganiza dentro de un nuevo sistema. Dicho en otra
forma, lo pone en relación con otros temas emergentes,
lo que permite mirarlo desde otras perspectivas.
Para encarar este desafío, será necesario conectar este
fenómeno con las tendencias más generales que se observan
en la sociedad: por una parte, la generalización de
la interdependencia y la retroacción en todos los dominios
(economía, ecología, equilibrios sociales, estabilidad
política) transformará los conflictos por la tierra y los
problemas ambientales locales en problemas y desafíos
de alcance universal. Por otra, la desmaterialización de
la economía, asociada al desarrollo de las tic’s y de otras
tecnologías, impulsarán a que la información y la manipulación
de los símbolos se conviertan en nuevas fuerzas
productivas.
Recomendaciones de políticas
Considerando las tendencias y las perspectivas del futuro,
se debe pensar en la elaboración de políticas públicas más
sofisticadas e integrales, que hagan posible un nuevo enfoque
para abordar el problema de la tierra en la región.
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