informe tributario - AELE

JURISPRUDENCIA DE AMPARO
cho constitucional. Ahora bien, tradicionalmente se ha entendido que
los sesenta días para el plazo de caducidad deberían de correr cuanto
menos a partir del día siguiente de la notificación de la Resolución del
Tribunal Fiscal que resuelve el recurso de apelación pues es a partir de
este momento que se podría asumir una afectación o vulneración de
algún derecho constitucional, en la medida en que dicha resolución puede
ser ejecutada a partir de ese momento. A pesar de lo señalado, debemos
acotar que es posible sostener que el agravio en este caso se efectúa
cuando se pone a cobro los montos señalados en el acto administrativo
que fue materia de impugnación, lo que ocurrirá cuando la Administración
ejecute la Resolución del Tribunal Fiscal a través del acto administrativo
de cumplimiento.
No obstante, para el Tribunal Constitucional, si el Tribunal Fiscal no
resuelve en el plazo de seis meses señalado en el primer párrafo del
artículo 150° del Código Tributario, debería tomarse en cuenta la posibilidad
de que proceda el Silencio Administrativo Negativo consagrado en
el artículo 99° del TUO de la Ley de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos.
2. ¿El Silencio Administrativo Negativo configura acto de agravio?
Como podemos apreciar, para el Tribunal Constitucional, según la
sentencia materia de comentario, la posibilidad de accionar en vía de
amparo caducará una vez transcurridos los sesenta días hábiles posteriores
computados desde el día siguiente al vencimiento del plazo de seis
meses desde que se presentó el recurso de apelación.
Se evidencia que el Tribunal Constitucional tomó como un deber del
accionante el acogerse al silencio administrativo, quitándole el carácter
facultativo que tiene esta institución, lo que evidencia una falta de conocimiento
sobre la misma.
Como señala Danós, “El silencio administrativo nace con una finalidad
muy concreta: abrir al particular la posibilidad de enjuiciar la conducta
de la Administración aunque no existiese un acto administrativo
que impugnar, es decir, superar la inactividad formal que obstaculiza el
acceso de los particulares a los mecanismos de protección jurisdiccional”
(1) . En tal sentido, la inactividad formal es la pasividad de la Administración
dentro de un procedimiento que origina la simple no contestación
a una petición o recurso de los particulares; de acuerdo a ello, la
Administración incumple resolver expresamente las cuestiones que hubiesen
sido planteadas por los particulares.
De lo dicho, queda claro que cuando estamos ante el supuesto de
la demora exagerada en la emisión del acto administrativo que permita
el acceso a la jurisdicción, la institución del silencio administrativo se
establece como cautela al administrado frente a la posible indefección
originada por la Administración para evitar el control de sus decisiones.
Ahora bien, el silencio administrativo puede ser de dos clases: positivo
o negativo. El silencio administrativo positivo opera cuando vencido el
plazo establecido, el administrado da por aceptadas sus peticiones, por
eso es que “Del silencio positivo surge un verdadero acto administrativo
(presunto), al que le será de aplicación la teoría general sobre los mismos,
a salvo, por supuesto, aquellas particularidades derivadas de su específica
naturaleza” (2) . Es por esta razón que el silencio positivo siempre es la excepción
y se establece expresamente sólo en determinados casos.
A diferencia de ello, el silencio administrativo negativo opera cuando
el administrado una vez vencido el plazo legal, da por denegada su petición,
pudiendo acceder a la instancia superior; de acuerdo a ello, no puede
haber problema de interpretación de la voluntad de la administración
porque justamente en este caso no hay voluntad alguna de la Administración
(3) . En ese sentido, el silencio negativo no es un acto desestimatorio
sino es “... una simple ficción legal que permite a los interesados el acceso
a la instancia siguiente y, finalmente, a la vía jurisdiccional ante la ausencia
de resolución expresa sobre peticiones o recursos” (4) , es decir un hecho al
que la ley le asigna efectos jurídicos, que no expresa voluntad alguna de la
administración.
Entonces, el SILENCIO NEGATIVO CARECE DE SENTIDO POR SÍ
MISMO, si no es para ser utilizado por decisión del interesado. Esto
quiere decir que, si uno no toma el silencio negativo como un acto
desestimatorio, no se producirá ningún efecto, a tal punto que la decisión
de la administración incluso puede ser positiva o favorable para el
particular, siendo posterior al plazo legal para resolver la controversia.
Lo dicho origina que el silencio administrativo negativo tenga un
carácter facultativo, ya que si uno quiere asumir la negativa de la administración
acciona esta institución, procediendo a acudir a la instancia
superior. De lo contrario, lo único que queda es esperar el acto administrativo
que emita la Administración.
En este escenario, si la Administración emite la resolución respectiva
fuera del plazo legal que tiene, los 60 días para interponer el amparo
deberían comenzar a computarse –según el criterio mayoritario– desde
la fecha en que se notificó al particular o éste tuvo conocimiento de la
resolución, ya que será la fecha en que se afectó el derecho constitucional.
Entonces, desde nuestra óptica, el Tribunal Constitucional equivoca
su razonamiento pues da carácter objetivo a una decisión subjetiva
del administrado que es optar por considerar denegado su recurso una
vez transcurrido el plazo legal para resolver o esperar el pronunciamiento
expreso de la administración, sin importar si éste ha hecho o no
uso de ese derecho.
En ese sentido, no resulta correcto confundir el derecho del contribuyente
al uso de los mecanismos legales de defensa con la producción
de la afectación al derecho constitucional, puesto que ésta sólo se
producirá cuando exista un acto administrativo firme susceptible de
producir efectos jurídicos, lo que no ocurre cuando aún el ciudadano
no ha ejercido su derecho a aplicar el silencio administrativo negativo.
3. Otros pronunciamientos jurisdiccionales sobre el tema
En el pasado, la Sala de Derecho Constitucional de la Corte Suprema
emitió una sentencia, recaída en el Expediente de Acción de Amparo
Nº 969-95, en la que se señaló que «....además, que de acuerdo con
el artículo ciento dos de la Ley de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos (5) , el silencio administrativo puede solicitarse cuando
la resolución pendiente de autoridad no se expide en el término de
treinta días (6) ; que producido este supuesto el justiciable puede acogerse
al silencio administrativo o exigir por un tiempo indeterminado que
se expida la resolución; que siendo ésta la opción que tiene el justiciable,
no se inicia el término de caducidad, para interponer esta Acción de
Amparo al finalizar los indicados treinta días sino cuando exista la
decisión manifestada del interesado de acogerse a dicho silencio, que
siendo esto así, el cómputo efectuado por el Fiscal Superior es erróneo
y la sentencia de la Sala que lo recoge es errónea.....».
Entonces, la pregunta que debe hacerse es ¿cuál de las dos sentencias
establece el criterio a tener en cuenta en lo sucesivo? Evidentemente,
aunque sea lamentable, la sentencia del Tribunal Constitucional
tiene mayor jerarquía, no sólo por el nivel que da el artículo 202°
de la Constitución a dicho órgano, sino porque la Primera Disposición
General de la Ley Orgánica de dicho Tribunal señala “Los jueces y
Tribunales interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de
ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales,
conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las
resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de
procesos”.
––––––
(1) DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. “El Silencio Administrativo como técnica de garantía
frente a la inactividad formal de la Administración”. EN: IUS ET
VERITAS, Revista editada por estudiantes de la facultad de Derecho de la
PUCP, Nº 13, pág. 226.
(2) GARCÍA-TREVIJANO GARNICA, Ernesto. “EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
EN EL DERECHO ESPAÑOL”, Civitas, Madrid, 1990, pág. 84. Cabe referir
que, aclarando el concepto, en nota al pie de página, dicho autor señala
que “el silencio positivo "vale como un acto", que sus efectos equivalen al
surgimiento de un verdadero acto o tiene el valor de un acto”.
(3) Véase el desarrollo de esta idea en GARRIDO FALLA, Fernando. “La llamada
doctrina del silencio administrativo”. EN: Revista de Administración Pública,
Madrid, N° 16, 1955, pag. 91 y ss.
(4) GARCÍA-TREVIJANO GARNICA, Ernesto. Op. cit., pág. 88.
(5) Hay un equívoco en la remisión al artículo correspondiente del TUO de la
Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, en realidad se
trata del artículo 99°.
(6) En materia tributaria, para el caso del Tribunal Fiscal es 6 meses, como ya
referimos.
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NOVIEMBRE 2001