BWGZ 1|2011 DIE GEMEINDE - Gemeindetag Baden-Württemberg

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Bilanz und Perspektiven darüber liegen leider nicht vor. Gerade aber angesichts dieser Unsicherheit, muss mehr denn je an den Hinzurechnungen bei der Gewerbesteuer festgehalten werden, soll die Gewerbesteuer als klassische Obkjektsteuer nicht ihrer Substanz entledigt werden. Unterschiedliche Interpretationen sind bereits nach dem Abstimmungsgespräch vom 3.11.2010 zu der Frage entstanden, ob es sich bei dem Prüfauftrag das Zuschlags- bzw. Hebesatzrecht der Kommunen auf die Einkommensteuer betreffend, um einen Ersatz des bisherigen 15-prozentigen Gemeindeanteils an der Lohn- und Einkommensteuer handeln soll, der mit Hilfe von Schlüsselzahlen, die anhand der Steuern auf Einkommen-Sockelbeträge (30.000 Euro bei Alleinstehenden, 60.000 Euro bei Verheirateten) berechnet werden, auf die Gemeinden verteilt wird, oder ob diese 1970 eingeführte Finanzierungssäule der Kommune unverändert bleibt und die Kommunen mit dem Zuschlagsrecht eine weitere (neue) Finanzierungsquelle erhalten sollen. Aus kommunaler Sicht kann es sich nur um eine neue Finanzierungsquelle neben dem weiterhin bestehenden Gemeindeanteil an der Lohn- und Einkommensteuer handeln. Würde nämlich der bisherige Gemeindeanteil an der Einkommensteuer (für die Kommunen in Baden-Württemberg im Jahr 2010 knapp 4 Mrd. Euro gegenüber ca. 3,6 Mrd. Euro Gewerbesteuer netto) komplett durch ein neues Zuschlagsmodell ersetzt, wären derart erhebliche in der Summe negative verteilungspolitische Wirkungen zu erwarten, die keiner will und denen die Kommunen nicht zustimmen können: Das Steuerkraftgefälle zwischen steuerstarken und steuerschwachen Gemeinden würde vergrößert. Gemeinden mit einkommensstarken Einwohnern würden durch ein Zuschlagsrecht auf die Lohn- und Einkommensteuer durch den Wegfall der nivellierenden Wirkung der Sockelbeträge profitieren, die es beim derzeit geltenden Gemeindeanteil an der Einkommensteuer gibt. Denn die Sockelbeträge bewirken einen Ausgleich bei der Verteilung der Einkommensteuer auf die jeweiligen Gemeinden, indem die zu versteuernden Einkommen in einer Gemeinde nur bis zu einem bestimmten Höchstbetrag berücksichtigt werden. Fällt diese Wirkung weg, werden reiche Gemeinden reicher und arme Gemeinden ärmer. Diese Wirkungen haben sich in der Vergangenheit bei jeder Anpassung der Einkommen-Sockelbeträge nach oben für die Ermittlung der Schlüsselzahlen für den Einkommensteueranteil gezeigt. Dies würde im Übrigen auch die Behauptung oder Befürchtung relativieren, ein Einkommensteuerzuschlag würde Städte benachteiligen, weil sie Aufgaben für ihr Umland übernehmen (und finanzieren). Dass ein Einkommensteuerzuschlag allerdings den Wettbewerb um Einwohner zwischen den Kommunen befeuern kann, dürfte außer Frage stehen, gerade wegen der Steuerkraftunterschiede zwischen den einzelnen Kommunen. Kommunen mit Finanznot wären zu höheren Steuerzuschlägen gezwungen, würden damit aber als Wohnort an Attraktivität verlieren. Dies wäre dann die Kehrseite der im Grundsatz durchaus positiven Stärkung des örtlichen steuerfiskalischen Entscheidungsspielraums. Welche Auswirkungen sich daraus dann für den kommunalen Finanzausgleich ergeben, ist nur einer von mehreren Aspekten der (Um-)Verteilungswirkungen, die mit entsprechenden Quantifizierungen nicht nur bundesweit (dort wäre auch der Länderfinanzausgleich betroffen), sondern auch auf Landesebene zu untersuchen wären. Zwischenergebnis Der Prüfauftrag eines Zuschlags- oder Hebesatzrechts auf die Lohn- und Einkommensteuer darf den bisherigen Gemeindeanteil an der Lohn- und Einkommensteuer mit dem Verteilungsmechanismus nach Schlüsselzahlen, die auf die Steuern auf Einkommen-Sockelbeträgen gründen, nicht in Frage stellen. Es kann sich allenfalls um eine zusätzliche kommunale Finanzierungsquelle handeln. Bei der näheren Prüfung dieser neuen Steuerquelle ist allerdings ein besonderes Augenmerk auf die Administrierbarkeit zu legen. BWGZ 1 | 2011 Es geht um die bereits bekannten Fragestellungen: Müssen etwa die Arbeitgeber den Wohnort eines Beschäftigten berücksichtigen, wenn sie für ihn Lohnsteuer mit kommunalem Zuschlag/Hebesatz abführen? Müssen die Finanzämter hier berechnen, erheben und Steuerzuschläge verteilen, obwohl sie nichts davon haben? Hier haben die Zwischenberichte zur zweiten Sitzung der Gemeindefinanzkommission vom Juli 2010 bereits die erheblichen Schwierigkeiten und den zusätzlichen Verwaltungsaufwand herausgearbeitet. Schließlich sind auch die die bundesweit bzw. auf Landesebene bzw. zwischen den Kommunen zu erwartenden verteilungspolitischen Wirkungen eines neuen Lohn- und Einkommensteuerzuschlags bzw. Hebesatzrechts eingehend zu prüfen. Es würde wenig bringen, wenn der Bund den Kommunen zur Stärkung des Bands zwischen Einwohnern/Bürgern und Gemeinde eine weitgehend selbstbestimmbare Einkommensquelle verspricht, wenn diese dann vom kommunalen Finanzausgleich – einem Rasenmäher gleich – wieder zurechtgestutzt wird. Wie der Städtetag hat auch der Gemeindetag gegenüber der Presse zu den neuen Vorschlägen seine erheblich Skepsis zum Ausdruck gebracht: „Wir werden nicht gelobt, wenn wir diesem Zuschlag zustimmen“, sagt Verbandspräsident Roger Kehle. „Erst recht nicht gelobt werden wir, wenn wir den Zuschlag dann erheben.“ (Stuttgarter Zeitung vom 5.11.2010). Im Übrigen hat die Bundesvereinigung der Kommunalen Spitzenverbände das Bundesfinanzministerium dringend darum gebeten, die diversen Prüf- und Arbeitsaufträge, die im Bundesfinanzministerium und im politischen Umfeld erteilt worden sind, in der Arbeitsgruppe „Kommunalsteuern“ der Gemeindefinanzkommission zu bündeln. Denn es muss sichergestellt werden, dass die Arbeitsabläufe innerhalb der Gemeindefinanzkommission wieder transparent werden. 10 Gemeindetag Baden-Württemberg
BWGZ 1 | 2011 Bilanz und Perspektiven IMK-Herbstkonferenz zur Gemeindefinanzkommission Anlässlich ihrer Herbstsitzung am 18./19. November 2010 in Hamburg hat sich die Innenministerkonferenz (IMK) auch mit der Gemeindefinanzkommission beschäftigt. Die Innenminister der Länder sprechen sich für eine nachhaltige Verbesserung der Finanzsituation der Kommunen aus. Dazu müssten die Kommunen deutlich – und zwar über einen Standardabbau hinaus – im Sozialbereich entlastet werden. Das in der Kommission bislang erörterte Prüfmodell führe jedenfalls zu einer Verschlechterung der kommunalen Finanzsituation. Eine Reihe von Ländern hat sich darüber hinaus für die Gewerbesteuer ausgesprochen. I. Beschluss der IMK Nachstehend ist der Beschluss der IMK zur Gemeindefinanzkommission auszugsweise wiedergegeben: „1. Die IMK sieht angesichts der dramatischen Haushaltslage vieler Kommunen hohen Handlungsdruck, durch die Arbeiten der Gemeindefinanzkommission die Finanzsituation der Kommunen nachhaltig zu verbessern und damit die kommunalen Handlungsspielräume zu erweitern. (…) 2. Die in der Kommission bislang erörterten Veränderungen der Gewerbesteuer führen zu einer Verschlechterung der kommunalen Finanzsituation. Die IMK erwartet, dass die Kommission im Bereich der Kommunalsteuern nur Änderungen vorschlägt, die für die Kommunen nachhaltige positive Wirkungen auf die Finanzsituation zeitigen. Das Grundgesetz garantiert den Kommunen eine auf die Wirtschaftskraft bezogene Steuer mit eigenem Hebesatzrecht. Die Gewerbesteuer ist die wichtigste Einnahmequelle der Gemeinden. Selbst im Rezessionsjahr 2009 machte die Gewerbesteuer mit bundesweit 25 Mrd. Euro (gegenüber 23,9 Mrd. Euro ESt- Anteil) knapp 40 Prozent der kommunalen Steuereinnahmen aus. Die Gewerbesteuer knüpft an den Betriebsbesitz eines Unternehmens und den Sitz der Betriebsstätte an. Sie kommt den Kommunen zugute, die sich um die Ansiedlung von Gewerbe bemühen. Die Gewerbesteuer ist das Band zwischen der örtlichen Wirtschaft und der Gemeinde; sie fördert die Bereitschaft der Gemeinde, Gewerbeflächen auszuweisen, sich um die Ansiedlung von Betrieben zu bemühen und die notwendige Infrastruktur bereitzustellen. An diesen Parametern mangelt es bislang dem Koalitionsmodell. Ob und inwieweit die beiden anderen Reformmodelle den in der Kommission Gemeindetag Baden-Württemberg vereinbarten Prüfkriterien entsprechen, wird von der Arbeitsgruppe Kommunalsteuern auftragsgemäß noch zu prüfen sein. 3. Die Kommunen haben nicht nur ein Einnahmen-, sondern auch und gerade ein Ausgabenproblem. Sie müssen deshalb von überzogenen Standardvorgaben in allen kommunalen Aufgabenbereichen entlastet werden. Durch Standardabbau allein lassen sich die kommunalen Haushaltsprobleme jedoch nicht lösen. Die Kommunen brauchen daneben eine Entlastung bei den Sozial- und Jugendhilfeausgaben. Die IMK erwartet deshalb von der Gemeindefinanzkommission konkrete Vorschläge zur Entlastung der Kommunen von diese belastenden Standards sowie Vorschläge für Änderungen der Bundesgesetzgebung zur Entlastung der Kommunen im sozialen Bereich. Die IMK bittet den Bundesminister des Innern, sich innerhalb der Bundesregierung dafür einzusetzen, dass die Kommunen im Bereich der Kosten der Unterkunft für Langzeitarbeitslose, der Grundsicherung, der Jugendhilfe, der Eingliederungshilfe und der Hilfe zur Pflege von den mit der Aufgabenwahrnehmung verbundenen finanziellen Aufwendungen deutlich entlastet werden. (…) 4. Die IMK unterstützt Überlegungen in der Gemeindefinanzkommission, die Kostenwirksamkeit für die Kommunen bei Gesetzesvorhaben des Bundes stärker in den Blick zu nehmen und verlässlich zu berechnen. Dabei sollte insbesondere die Forderung der kommunalen Spitzenverbände nach einer länderbezogenen Kostenfolgenabschätzung aufgegriffen werden. In der vierten Sitzung der Arbeitsgruppe ‚Rechtsetzung’ der Gemeindefinanzkommission am 17. September 2010 wurde vor allem das Thema einer verbesserten Gesetzesfolgenabschätzung im Bereich von Steuerrechtsänderungen und Zweckausgaben erörtert, welche die Kommunen im Besonderen belasten. Die Forderung nach einer solchen länderbezogenen Kostenfolgenabschätzung für Zweckausgaben wird vom Bund geprüft. Zwar mag die Ermittlung dieser Kostenfolgen für die Länder- und Kommunalebenen mit einem gewissen Aufwand verbunden sein. Gleichwohl kann es insbesondere für Gesetzgebungsvorhaben mit hoher finanzieller Belastung der Kommunen sinnvoll erscheinen, eine entsprechende Kostenfolgenabschätzung mit vorheriger Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände auf Bundesebene durchzuführen.“ II. Protokollnotizen zur Gewerbesteuer Nachstehend sind die Protokollnotizen zur Gewerbesteuer wiedergegeben: II.1 Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen „Die genannten Länder treten für den Erhalt und für die Verstetigung der Gewerbesteuer ein.“ II.2. Berlin, Brandenburg, Hamburg, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt „Die genannten Länder stellen fest, dass die Gewerbesteuer eine unverzichtbare Einnahmequelle der Kommunen ist. Sie halten es für erforderlich, die Gewerbesteuer nicht nur beizubehalten, sondern darüber hinaus ihre Weiterentwicklung insbesondere durch eine Verbreiterung der Bemessungsgrundlage zu erreichen. Die genannten Länder lehnen darüber hinaus den Vorschlag ab, den Kommunen ein Zu- und Abschlagsrecht auf die Einkommensteuer einzuräumen. Zum einen ist davon keine grundlegende Verbesserung der Finanzlage der Kommunen zu erwarten und zum anderen würden Zuschläge die Standortnachteile finanzschwacher Kommunen noch verstärken.“ Und welche Haltung vertritt das CDU-FDPregierte Land Baden-Württemberg dazu? Keine eindeutige. In einer Pressemitteilung des Finanzministeriums vom 19.11.2010 heißt es: „Die Gewerbesteuer wird nicht kippen“, so Finanzminister Stächele ganz ausdrücklich. Allerdings müsse über die bisherige Hinzurechnung von Zinsen, Pachten und Mieten bei der Gewerbesteuer mit dem Ziel der Entlastung der mittelständischen Wirtschaft gesprochen werden. Hier sei natürlich auch die Frage zu beantworten, wie die dadurch eintretenden Steuerausfälle bei den Kommunen kompensiert werden (diese Antwort gibt Finanzminister Stächele indes nicht). Zudem bleibe ein kommunales Zuschlagsrecht bei der Einkommensteuer auf der Agenda. Dies wäre, so Stächele, eine Möglichkeit, die Haushaltspolitik von den Bürgerinnen und Bürgern projektbezogen mitgestalten zu lassen und damit könne eine stärkere Identifizierung geschaffen werden, wenn eine (zeitlich begrenzte (!)) Mehrbelastung einem elementaren Bürgeranliegen diene. Allerdings gehe es, so Stächele, zunächst darum, zu prüfen, ob und wann eine solche Steuerhoheit der Kommunen administrierbar wäre. 11
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