BWGZ 1|2011 DIE GEMEINDE - Gemeindetag Baden-Württemberg

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Bilanz und Perspektiven Wasserpreise und Konzessionsabgabe Wasser im Fokus der Landesregulierungsbehörde Die BGH-Entscheidung vom 2. Februar 2010 1 im Preismissbrauchsverfahren der hessischen Landeskartellbehörde gegen die Wetzlarer enwag 2 war für die Landeskartellbehörde Baden-Württemberg wohl zugleich auch die Aufforderung, sich dem Thema Preismissbrauchsaufsicht in der Wasserversorgung wieder verstärkt zu widmen. Erste Bestrebungen dazu gab es bereits 2005, die aufgrund der in den letzten Jahren durchzuführende Netzentgeltregulierung in den Bereichen Strom und Gas und wohl auch um den Ausgang des jetzt entschiedenen hessischen Verfahrens abzuwarten, auf Eis gelegt wurden. Aus kommunaler Sicht wird das so genannte enwag-Urteil, das nur für privatrechtlich organisierte Wasserversorgungsunternehmen maßgeblich ist, überaus kritisch beurteilt, stellt es doch all die Unternehmen unter einen gewissen Generalverdacht, überhöhte Preise zu verlangen, die einen überdurchschnittlichen Wasserbezugspreis erheben. Durch die zugleich vom BGH bestätigte Anwendbarkeit des Grundsatzes der Beweislastumkehr durch Übertragung der Maßstäbe des Energiekartellrechts auf die Wasserversorgung wurde die Situation für diese Unternehmen noch verschärft. Diesen ist es dadurch auferlegt, gegenüber der Preisaufsichtsbehörde bzw. den Gerichten den Nachweis für die Begründetheit höherer Wasserlieferpreise gegenüber Vergleichsunternehmen zu erbringen, was in der Praxis, wenn überhaupt, nur sehr eingeschränkt möglich sein dürfte. Diese Problematik, wie auch die politische Dimension des Themas, sind wohl auch der Landeskartellbehörde Baden- Württemberg bewusst. Dementsprechend favorisiert die Landeskartellbehörde für die kartellrechtliche Preismissbrauchsaufsicht in der Wasserversorgung in Abweichung vom enwag-Urteil eine Wasserpreisprüfung nach dem Prinzip der Kostenprüfung, die sich an den Grundsätzen für die Regulierung der Netznutzungsentgelte für Strom und Gas orientiert 3 . Auf dieser Grundlage betreibt die Landeskartellbehörde gegenüber drei privatrechtlich organisierten Wasserversorgungsunternehmen im Land derzeit ein Preisprüfungsverfahren. Darüber hinaus wird aus Reihen der Landeskartellbehörde 4 , unabhängig ihrer Rechtsform, eine flächendeckende Anwendung der kartellrechtlichen Preismissbrauchsaufsicht auf alle Wasserversorgungsunternehmen im Land gefordert. Von den rund 1.300 Wasserversorgungsunternehmen im Land sind lediglich 79 bzw. rund 6 Prozent privatrechtlich organisiert und unterliegen der Preisaufsicht der Landeskartellbehörde. Dies hat die Landeskartellbehörde Baden-Württemberg, nach bundesweiter Abstimmung, aber nicht davon abgehalten, eine flächendeckende landesweite Erhebung der Wasserpreise in Baden- Württemberg im August 2010 auf den Weg zu bringen. Begründet wurde dies u.a. damit, dass in Baden-Württemberg Wasserversorgungsunternehmen in Städten über 25.000 Einwohner zu hohe Konzessionsabgabensätze bei der Bemessung der Wasserkonzessionsabgabe zugrunde legen würden (sog. „Schwellenwertproblematik“), indem nicht die Einwohnerzahl vom 17. Mai 1939, sondern die der Volkszählung von 1987 zugrunde gelegt werden, was in der Vergangenheit allenfalls geduldet wurde. Aufgrund dieses Umstands würden von den betreffenden Wasserversorgungsunternehmen missbräuchlich zu hohe Wasserpreise bzw. Wassergebühren von den Wasserabnehmern erhoben. Die betreffenden Unternehmen wurden aufgefordert, ab dem 1. Januar 2011 nur noch die niedrigeren Sätze anzuwenden. Dieser Auffassung wurde schon 2005 durch den Gemeindetag und den Städtetag heftig widersprochen. In zwei Landtagsdrucksachen hat 1989 das Wirtschaftsministerium die Anwendung der Ergebnisse der Einwohnerzahlen 5 aus der Volkszählung 1987 für neu abzuschließende Stromkonzessionsverträge auf der Grundlage der KAE für maßgeblich erklärt. Nachdem damals die KAE auch die BWGZ 1 | 2011 Grundlage für die Bemessung der Konzessionsabgabe für Strom, Gas und Wasser war und diese seit 1992 ausschließlich noch für Wasser weiter gilt, kann nichts anderes gelten. Ohnehin wurde bereits in den Jahrzehnten zuvor im Rahmen der Körperschaftsteuerrichtlinien, in Abstimmung mit dem Bundeswirtschaftsministerium, die Anwendung der nach 1939 stattgefundenen Volkszählungen, wie z.B. 1946 und 1950, für die Bemessung der Konzessionsabgabensätze für Strom, Gas und Wasser für anwendbar erklärt. Zudem hatte in der Vergangenheit das Wirtschaftsministerium im Rahmen von § 11 der KAE regelmäßig Befreiungen von den Vorgaben der Einwohnerzahlen des Jahres 1939 als Maßstab bei der Berechnung der Wasser-KA erteilt. Das Vorgehen der Landeskartellbehörde entbehrt aus Sicht von Gemeindetag und Städtetag daher jeglicher Grundlage. Auch handelt es sich bei diesem Thema um keine Bagatelle für die davon laut Landeskartellbehörde betroffenen 25 bis 30 Städte. Allein für die Stadt Stuttgart würden daraus jährliche Mindereinnahmen von 2 Mio. Euro, für die Stadt Pforzheim von 400.000 Euro resultieren. Fußnoten 1 Az. KVR 66/08. 2 enwag energie- und wassergesellschaft mbh. 3 Vgl. Prof. Dr. Willi Weiblen, Ministerialdirigent im Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg, „Auswirkungen des BGH-Urteils zum Wasserkartellrecht in Baden-Württemberg“, BWGZ 2010 S. 455 ff. 4 Vgl. Prof. Dr. Willi Weiblen, Ministerialdirigent im Wirtschaftsministerium Baden-Württemberg, „Auswirkungen des BGH-Urteils zum Wasserkartellrecht in Baden-Württemberg“, BWGZ 2010 S. 457 „Gebühren oder Preise“. Unklar ist, ob es sich dabei nur um die Meinung des Autors oder die offizielle Haltung des Wirtschaftsministeriums handelt. In einem Gespräch am 24.10.2010 mit Herrn Minister Pfister u.a. zur Wasserpreisprüfung wurde von Prof. Dr. Weiblen erklärt, es gäbe keine Absicht/Forderung der LkartB, die Maßstäbe des Kartellrechts und die Wasserpreisaufsicht auch auf den Gebührenbereich der Wasserversorgung ausdehnen zu wollen. 5 LT-Drs. 10/1391 vom 30.3.89 und 10/2099 vom 6.9.89. 6 § 14 Abs. 1 FAG. 36 Gemeindetag Baden-Württemberg
BWGZ 1 | 2011 Bilanz und Perspektiven Beide Kommunalverbände haben sich daher im abgelaufenen Jahr erneut vehement gegen die Haltung der Landeskartellbehörde gestellt. Auf politischem Wege konnte erreicht werden, dass das Wirtschaftsministerium, dass die bisherige Praxis der „Duldung“ der Anwendung der Einwohnerzahlen des Jahres 1987 für die Bemessung der Konzessionsabgabe für die Wasserversorgung durch das Wirtschaftsministerium noch bis Ende 2011 fortgesetzt wird. Das Wirtschaftsministerium ist bis dahin bestrebt, eine Änderung der KAE und damit der Bestimmungen für die Bemessung der Konzessionsabgabe für die Wasserversorgung auf Bundesebene zu erreichen. Dabei soll angestrebt werden, die Einwohnerzahlen aus der Zensusbefragung („Volkszählung“) 2011 in eine aktualisierte Fassung der Regelungen für die Konzessionsabgabe Wasser zu übernehmen. Eine harte Gegenposition haben Gemeindetag und Städtetag im vergangenen Jahr gegenüber der Auffassung der Landeskartellbehörde auch beim Thema der Preisaufsicht eingenommen. Für die öffentlich-rechtlichen Unternehmen gelten hier ausschließlich das KAG und die dazu ergangene vielfältige Rechtsprechung 6 . Das Gebührenrecht ist somit keineswegs, wie es die Kartellbehörden in ihren Forderungen zur Gemeindetag Baden-Württemberg Foto: irisblende.de Übertragung der Preisaufsicht an sie auch für den öffentlich-rechtlichen Sektor der Öffentlichkeit glauben machen möchten, ein rechtsfreier Raum für die Gestaltung der Wasserpreise. Die Wasserversorgungsgebühren im öffentlichrechtlichen Sektor unterliegen einer mehrfachen Kontrolle: einer demokratischen, durch die Beschlussfassung in den Gemeinderäten auf der Grundlage von Kalkulationen, der Kontrolle durch die Rechtsaufsichtsbehörden wie Landratsämter und Regierungspräsidien sowie durch die Verwaltungsgerichte. Eine Preisaufsicht auf der Grundlage des Vergleichsmarktprinzips bzw. eine Kostenprüfung, wie von den Kartellbehörden gefordert, würden zudem einen massiven Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht nach Art. 28 GG darstellen, in der in die Daseinsvorsorge und die Entscheidungskompetenz der demokratisch gewählten und legitimierten Gemeinderäte in Bezug auf Versorgungssicherheit, Qualität und ortsnahe Wasserversorgung eingegriffen werden Gesplittete Abwassergebühr Mit Urteil vom 11.3.2010 (BWGZ 2010 S. 469) hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg festgestellt, dass die Abwassergebühren künftig getrennt für die Niederschlagswasserbeseitigung und die Schmutzwasserbeseitigung zu erheben sind. Dass bei der Abwasserbeseitigung in Zukunft die Gebühren nicht mehr ausschließlich nach dem Frischwassermaßstab bemessen werden dürfen, war schon deshalb absehbar, weil in den meisten anderen Bundesländern von der Rechtsprechung schon seit Längerem differenzierte Abwassergebühren gefordert werden. Überraschend war, dass auch bei kleineren Kommunen das Vorhandensein einer so genannten homogenen Siedlungsstruktur in aller Regel verneint worden ist. Damit sind künftig – bis auf ganz wenige Ausnahmen – alle Städte und Gemeinden in Baden-Württemberg verpflichtet, die Abwassergebührenbemessung auf ei- würde. Solchen Bestrebungen wird der Gemeindetag weiterhin entschieden entgegentreten. Am Beispiel von Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz sprechen sich Gemeindetag und Städtetag für einen weiteren Ausbau des bereits in Baden-Württemberg etablierten verbändeübergreifenden Benchmarking in der Wasserversorgung aus. Unterstützung findet die Haltung der kommunalen Verbände im so genannten LWA-Positionspapier (Bund/Länder- Arbeitsgemeinschaft Wasser) „Wasserwirtschaftliche Grundsätze der Wasserversorgung und ihr Einfluss auf deren Kosten“ zu den Folgen des BGH-Beschlusses. Dieses sieht die öffentliche Wasserversorgung uneingeschränkt als Aufgabe der Daseinsvorsorge mit Selbstverwaltungsgarantie. Dabei darf sich die staatliche Aufsicht primär auf die Fragestellung verengen, ob die Aufgabenträger ihrer Versorgungsaufgabe zweckmäßig und wirtschaftlich wahrnehmen. nen so genannten gesplitteten Gebührenmaßstab umzustellen. Da diese Umstellung mit aufwendigen Flächenerhebungen verbunden ist (die an die öffentliche Kanalisation angeschlossenen Grundstücksflächen müssen erfasst und – je nach Ausgestaltung der örtlichen Satzung – mit einem Abflussbeiwert umgerechnet werden), dürften nur wenige Kommunen eine Umstellung des Gebührenmaßstabs im Laufe des Jahres 2010 durchgeführt haben. Die weit überwiegende Mehrheit der Gemeinden wird frühestens im Jahr 2011 die neue Gebührensatzung mit geändertem Maßstab beschließen können. Das vom Gemeindetag bereits im Jahr 2001 (BWGZ 2001 S. 834) veröffentlichte Muster einer Gebührensatzung für gesplittete Abwassergebühren wurde zwischenzeitlich aktualisiert und an die in der Praxis anzutreffenden Gebührensatzungen angepasst. Während das ur- 37
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