Pactos para la igualdad: Hacia un futuro sostenible

Pactos para la igualdad: hacia un futuro sostenible
transparenten rentabilidades y costos podría contribuir parcialmente a cubrir esa necesidad. A diferencia de lo que
ocurre en el sector minero, en el de los hidrocarburos las empresas estatales (como PEMEX, PDVSA, PetroEcuador,
YPF o YPFB) y mixtas con participación estatal mayoritaria (como Petrobras y Ecopetrol) siguen desempeñando un
papel preponderante. Entre 2010 y 2012, la participación estatal en la renta económica estimada del sector de
hidrocarburos alcanzó niveles de entre el 34% y el 78% en los países exportadores. Estos valores están en línea con
la tendencia internacional observada en la mayoría de los países exportadores de hidrocarburos y reflejan la creciente
participación directa del Estado a través de empresas petroleras públicas y mixtas, así como el mayor desarrollo
relativo de los regímenes fiscales petroleros en el diseño de instrumentos fiscales y contractuales que aseguran la
progresividad de la participación estatal de la rentas del sector, como se verá a continuación 12 .
En los países que poseen importantes dotaciones de hidrocarburos se ha observado una larga evolución de los
regímenes e instrumentos fiscales para asegurar la apropiación pública de las rentas. La participación directa del
Estado, ya sea por medio de empresas públicas o de acciones, es la regla. En el sector petrolero también es práctica
común la aplicación de regalías escalonadas y de impuestos a utilidades extraordinarias (windfall taxes) —cuando
se sobrepasan determinados umbrales de precios—, así como la utilización de contratos de servicio de riesgo o
producción compartida (risk or production sharing contract), entre otros instrumentos que aseguran una participación
más amplia y progresiva del Estado en la renta de hidrocarburos durante los ciclos de auge de precios 13 .
Un principio que debería guiar el diseño tributario aplicado a la explotación de los recursos naturales es el de
progresividad, entendido como el logro de una participación estatal proporcionalmente mayor durante los ciclos
de auge de precios que generan rentas sectoriales extraordinarias. Si bien se reconocen las dificultades para hacer
operativo el concepto de renta extraordinaria, esta podría concebirse como las ganancias acumuladas que superan
netamente la tasa de retorno exigida normalmente por la industria en la práctica internacional para la realización
de inversiones en proyectos de explotación en estos sectores. Una vez alcanzadas esas tasas de retorno existe una
justificación teórica para que los Estados graven las rentas extraordinarias generadas, sin afectar la dinámica de
inversión y el retorno normal a las inversiones de capital para la explotación de estos sectores 14 .
C. Participación del Estado en las rentas de los recursos
naturales entre los años 2000 y 2012 15
La apropiación estatal y la inversión eficiente de las rentas derivadas de la explotación de los recursos naturales
son clave en el desarrollo de los países donde esos recursos representan un alto porcentaje de la producción y las
exportaciones. Resulta aún más relevante en períodos de altos precios internacionales, como en el caso de los países
de América del Sur y México desde comienzos de la década pasada, sobre todo —aunque no únicamente— en
sectores como los hidrocarburos y la minería metálica.
Para diseñar políticas de Estado que permitan vincular esas rentas de explotación con el desarrollo de capacidades,
infraestructura, inversión productiva y bienestar, es necesario contar con información sobre cuánto aportan a la robustez
fiscal de los Estados, y cómo invierten los Estados esas rentas. Esas dos cuestiones se abordan a continuación.
12
Una revisión de los datos publicados por la Iniciativa para la transparencia en las industrias extractivas (EITI) sobre 29 países miembros
indica que, en general, los Estados logran captar un mayor porcentaje de la renta económica total del sector de los hidrocarburos que
de la renta económica total del sector minero. El Perú es el único país de América Latina y el Caribe miembro de la EITI.
13
Frente al ciclo de de auge de precios, algunos de estos instrumentos progresivos empezaron a aplicarse a partir del año 2000 por
países petroleros de características tan diversas como Bolivia (Estado Plurinacional de), el Ecuador, los Estados Unidos, el Reino Unido
y Venezuela (República Bolivariana de).
14
Tras el período de auge de los precios internacionales de los productos básicos comprendido entre 2003 y 2012, diversos organismos
multilaterales han planteado la conveniencia de aplicar modelos tributarios como el del impuesto sobre la renta del recurso (Resource
Rent Tax) (RRT), que gravan progresivamente las rentas acumuladas a lo largo del ciclo de vida del recurso extraído en cada proyecto.
15
Esta sección se basa en CEPAL (2013a, 2013b y 2012c) y Acquatella y otros (2013).
Capítulo VI
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