innovatie en duurzaamheid: valorisatie van afvalwater - Stowa

STOWA 2012-47 Innovatie en Duurzaamheid: De valorisatie van afvalwaterWaterschappen baseren hun publiekrechtelijke bevoegdheid tot het zuiveren van stedelijkafvalwater ten eerste op hun taakstelling in de provinciale waterschapsreglementen die eennadere uitwerking vormen van de toekenning in algemene zin van de zuiveringstaak inartikel 1 lid 2 Wsw. 62 Beide taakstellingen maken deel uit van het formele waterstaatsrecht.De waterschappen baseren hun bevoegdheid tot zuivering daarnaast op de zorgplicht totzuivering ex artikel 3.4 Waterwet, die deel uit maakt van de materiële beheerwetgeving.De wetgever ziet artikel 3.4 Waterwet in dit licht als de verbijzondering van hetgeen inartikel 1 lid 2 Wsw over de zuiveringstaak wordt gesteld. 63 Uit staatsrechtelijk oogpuntis deze constructie twijfelachtig te noemen, daar volgens de klassieke leer taakstellendeopdrachten noch zorgplichten attribuerend (bevoegdheidsverschaffend) werken. 64 Zij dragendaarentegen veeleer een programmatisch en politiek karakter. Een taakstelling en ook eenzorgplicht (die vergelijkbaar is met een sociaal grondrecht) geven in deze zin een zekerpolitiek doel aan. 65 Voor functioneel decentrale lichamen speelt de taakstelling daarnaasttevens een belangrijke rol in de afbakening van de huishouding ten opzichte van algemeneopenbare lichamen.Het onderscheid tussen taken en zorgplichten enerzijds en bevoegdheden anderzijds isuit juridisch oogpunt dus niet zonder belang. Maakt men dit onderscheid niet, dan zoumen moeten concluderen dat taken/zorgplichten tevens publiekrechtelijke bevoegdhedeninhouden. Dit zou het stelsel van limitatieve bevoegdheidsattributie doorbreken. Takenen bevoegdheden hangen tegelijkertijd wel nauw samen. Het hebben van een bevoegdheidheeft geen zin, indien deze bevoegdheid niet met het oog op een bepaald doel (taak) wordtuitgeoefend. Anderzijds is het hebben van een taak van een overheid een lege huls, indienaan deze overheid geen bevoegdheden zijn toegekend om deze taak uit te oefenen.Los van de vraag naar de bevoegdheidsverschaffende werking van de artikelen 1 lid 2 Wsw en3.4 Waterwet, geeft lezing van deze artikelen geen inzicht in de materiële omschrijving vande zuiveringstaak; wat moet aldus worden verstaan onder zuivering? De begripsbepalingenin artikel 1.1 Waterwet zijn in deze zin ook niet behulpzaam. Om deze redenen zal in dezeparagraaf worden getracht om aan de hand van de parlementaire geschiedenis van diversewaterwetten te komen tot een definitie van de zuiveringstaak, waaruit de materiële omvangvan deze taak blijkt.Hierbij dient vooropgesteld te worden dat het zuiveringsbeheer, internationaal bezien, eenopvallend deel van het takenpakket van de waterschappen vormt. In het buitenland is dezetaak overwegend niet in handen van de tegenhangers van de Nederlandse waterschappen,maar is deze veelal in handen van gemeenten, waterketenorganisaties, nutsbedrijven ofmarktpartijen. 663.2.1 Het zuiveringsbeheer onder de Wvo 67Reeds ver vóór de totstandkoming van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo)in 1969 had een aantal waterschappen het zuiveringsbeheer op zich genomen. Door deversnippering van het waterschapsbestel in die jaren was van landelijke uniformiteit in62 Kamerstukken II 2005-2006, 30601, nr. 3, p. 10.63 Kamerstukken II 2006-2007, 30818, nr. 3, p. 96.64 C.A.J.M. Kortmann 2005, pp. 36-38. Zie in algemene zin S.E. Zijlstra, ‘Zorgplicht’ en algemeen wetgevingsbeleid’, in: C.E.C. Jansen, S.A.J.Munneke, F.J. van Ommeren & J.W. Rutgers (Eds.), Zorgplichten in publiek- en privaatrecht, Den Haag: Boom juridische uitgevers, 2011, pp. 47-62.65 Zie L.F.M. Besselink, ‘De publieke taak en sociale grondrechten; de betrekkelijke waarde van sociale grondrechten’ in: J.W. Sap, De publieke taak,Deventer: Kluwer, 2003, pp. 95-111.66 H.J.M. Havekes 2008, p. 273.67 Zie paragraaf 7.7.3.1 in H.J.M. Havekes 2008.25