innovatie en duurzaamheid: valorisatie van afvalwater - Stowa

STOWA 2012-47 Innovatie en Duurzaamheid: De valorisatie van afvalwaterBestuursbevoegdheden, waarbij een onderscheid dient te worden gemaakt tussen meerjuridische en meer feitelijke bevoegdheden, worden meestal niet in het algemeen toegekend,maar met het oog op specifieke publieke belangen. Ontbreekt zulk een specifiek belang,dan geldt als hoofdregel dat een bevoegdheid slechts in het algemeen belang mag en moetworden uitgeoefend. Het specialiteitsbeginsel heeft een belangrijk waarborgkaraktervoor de burgers. Het benadrukt dat het bestuur onvrij is in haar publiekrechtelijkhandelen en staat daarmee in schril contrast met de privaatrechtelijke autonomie. Hetspecialiteitsbeginsel beperkt aldus de omvang van de belangenafweging bij discretionairebestuursbevoegdheden. 92 Bestuursbevoegdheden mogen in deze zin dus niet naar het enkelegoeddunken van de overheid worden gebruikt. In deze zin vormt het specialiteitsbeginseleen materiële aanvulling op het in essentie vrij formele legaliteitsbeginsel dat (enkel) steltdat alle overheidsoptreden uiteindelijk moet zijn te herleiden tot een wet in formele zin.Het specialiteitsbeginsel wordt begrensd door het verbod van détournement de pouvoir; hetverbod om misbruik van bevoegdheid te maken. 93 Het is aldus verboden bevoegdheden tegebruiken met het oog op een ander doel dan waarvoor zij zijn toegekend.Om een antwoord te kunnen geven op de vraag of het belangenkader dat de waterschappenmee kunnen nemen bij de uitoefening van het zuiveringsbeheer voldoende is toegesnedenop de valorisatie van afvalwater, zal in de volgende paragraaf worden uiteengezet met hetoog op welk doel (welk specifiek belang) de wetgever waterschappen het zuiveringsbeheerheeft toegekend. Onder valorisatie van afvalwater moet in dit verband enkel de productievan waterschapsenergie ten behoeve van eigen gebruik worden begrepen, daar hiervoorreeds bepaald is dat de productie van waterschapsenergie gericht op levering aan derden ende terugwinning van grondstoffen ten behoeve van levering aan derden in beginsel buitende wettelijke opdracht van de zuiveringstaak valt.3.3.1 Doelmatig zuiveringsbeheerNadat de wetgever in artikel 15a Wvo de zuiveringstaak als publieke taak heeft aangemerkt,stelt de wetgever dat de toekenning van het zuiveringsbeheer aan waterschappen moetworden geplaatst in het licht van de optimalisatie van de maatschappelijke kosten 94binnen de waterketen. 95 Volgens de wetgever is een duidelijke taakafbakening en verdelingvan verantwoordelijkheden tussen de partners in de waterketen hiertoe onmisbaar. Hettoekennen van bevoegdheid tot zuivering aan waterschappen dient aldus geplaatst teworden in het licht van de doelmatigheid (hier gedefinieerd als de optimalisatie vanmaatschappelijke kosten). Hierna zal een aantal voorbeelden worden gegeven van detoepassing van dit doelmatigheidsprincipe in de context van artikel 15a Wvo (de evenknievan het huidige artikel 3.4 Waterwet).In dit licht kan gewezen worden op de situatie dat het bestuur van het waterschap (alsoverheid) ex artikel 15a lid 1 Wvo de zuivering in zijn opdracht laat verrichten door een derde.Het publieke belang van dit ‘uitbesteden’ is gelegen in het bevorderen van zo laag mogelijkezuiveringslasten voor burgers en bedrijfsleven (doelmatigheid). Verscheidene opties zijnhierbij mogelijk geacht, waarbij de kostenefficiëntie voor de zogenaamde gebondenklanten voorop dient te staan. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat overeenkomstig het92 R.J.N. Schlössels 2010, p. 401.93 R.J.N. Schlössels 2010, p. 405.94 H.J.M. Havekes 2008, pp. 275-277. Kamerstukken II 2000-2001, 27615, nr. 3, pp. 2-3.95 Zie hoofdstuk 4 nader over de waterketen.34